1 Proposisjonens hovedinnhold
Utdannings- og forskningsdepartementet legger med dette frem forslag til en lov om universiteter og høyskoler som er felles for statlig og privat sektor. Lovforslaget gir et felles rammeverk for institusjonenes virksomhet med hensyn til faglige fullmakter, kvalitetssikring av utdanningstilbud og studentenes rettigheter og plikter.
Regjeringen fremmet våren 2002 fem stortingsmeldinger og to odelstingsproposisjoner. Dette la grunnlag for å gjennomføre Kvalitetsreformen i høyere utdanning. Gjennom endringer i lov om universiteter og høgskoler og lov om private høyskoler, nytt finansieringssystem for statlige og private universiteter og høyskoler, innføring av nettobudsjettering, ny studiestøtteordning, omlegging av gradsstrukturen og innføring av nye vurderingsformer er det lagt til rette for at Kvalitetsreformens mål skal nås. Disse målene er blant annet bedre studiekvalitet, økt studieintensitet og bedret gjennomføring, økt internasjonalisering og bedre samspill med nærings- og arbeidsliv. Kvalitetsreformen gir institusjonene større frihet, men også mer ansvar for strategisk utvikling og ledelse og for bedre ressursutnyttelse. Å sikre finansiering av Kvalitetsreformen var en hovedprioritering i budsjettet for 2004. I tillegg til videreføring av tidligere års bevilgninger ble det i budsjettet for 2004 bevilget 517 mill. kroner, og med dette ligger det nå inne 1 144 mill. kroner til reformen. Dermed er Kvalitetsreformen fullfinansiert, og det er lagt et godt grunnlag for den implementeringen som nå skjer.
Lovforslaget i denne proposisjonen er blant annet en oppfølging av Stortingets vedtak i Innst. S. nr. 337 (2000-2001), jf. St.meld. nr. 27 (2000-2001), hvor Stortinget ba regjeringen om å legge frem forslag til en felles lov for statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner. Private høyskoler som tilbyr offentlig godkjente eksamener og grader etter lov om private høyskoler har uttrykt et ønske om å bli underlagt det samme rammeverk som statlige institusjoner. Vedtaket i Innst. S. nr. 337 ble i stor grad fulgt opp ved revisjonen av lov om private høyskoler våren 2002, jf. Ot.prp. nr. 69 (2001-2002). Endringene la til rette for at private høyskoler kunne implementere Kvalitetsreformen parallelt med institusjoner i statlig sektor. Det ble samtidig innført en ny og mer generell godkjenningsordning og mulighet for utvidede faglige fullmakter for private høyskoler som oppfyller visse kriterier. Dette ble gjort ved at man åpnet for at enkelte private høyskoler kunne få en godkjenning av institusjonen som sådan, og ikke bare godkjenning av enkeltstudier.
Private høyskoler som tilfredsstiller kravene etter lov om private høyskoler, tilbyr utdanning av høy kvalitet og er underlagt de samme faglige kvalitetskrav som de statlige institusjonene. Å etablere et helhetlig rammeverk for offentlig godkjent høyere utdanning i Norge er viktig for å legge til rette for større grad av likebehandling av statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner og for å sikre studentene like rettigheter og plikter. Et felles lovverk legger også bedre til rette for å kunne ha en nasjonalt koordinert politikk for både statlige og private institusjoner der endringer i regelverket skjer parallelt. Dagens system med to separate lover har blant annet medført en del forskjeller som skyldes utakt i tid. Dette gjelder særlig studentenes rettigheter og plikter og studentenes innflytelse på egen læringssituasjon. Forslaget om felles lov som nå fremmes innebærer en fullstendig og endelig kodifisering av et slikt helhetlig rammeverk. Kvalitetsreformens innhold blir videreført i forslaget. Høyere utdanning i Norge skal fortsatt være et offentlig ansvar. Hovedtyngden av aktiviteten innenfor høyere utdanning vil også i fremtiden skje i regi av de statlige institusjonene og være gratis for studentene. De private institusjonenes rolle bør samtidig gjenspeiles i lovens formål og gjennom en større grad av likebehandling med hensyn til faglige fullmakter og krav til virksomheten.
I lovforslaget er formålsbestemmelsen utformet likt for statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner. Private institusjoner er en viktig og integrert del av det totale tilbudet av høyere utdanning i Norge. Dette gjør det naturlig å ha lik regulering også når det gjelder institusjonenes overordnede formål og virksomhet. Felles overordnet formål for institusjonene innebærer imidlertid ikke en innskrenkning i muligheten for å representere et faglig-pedagogisk alternativ, eller et alternativ med basis i religiøse eller etiske begrunnelser. Institusjoner under loven vil ha rett til å utforme sitt eget faglige og verdimessige grunnlag innenfor lovens rammer. Den akademiske og kunstneriske frihet er foreslått styrket og tydeliggjort.
Loven vil gjelde for de private høyere utdanningsinstitusjoner som ønsker å tilby offentlig godkjente eksamener og grader. Loven legger til rette for at slike private institusjoner kan oppnå de samme faglige fullmakter som statlige institusjoner, forutsatt at lovens generelle krav er oppfylt og at institusjonen er akkreditert av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). Felles lovbestemmelser gir dessuten lik regulering av studentenes rettigheter og plikter ved private og statlige institusjoner. Det vil etter departementets forslag fortsatt være adgang til å søke om godkjenning og statlig tilskudd for enkeltstudier.
Lovforslaget er delt inn i tre hoveddeler. Del I som er felles for statlige og private universiteter og høyskoler, del II som inneholder enkelte særbestemmelser for private universiteter og høyskoler, og del III som inneholder særbestemmelser som skal gjelde for statlige universiteter og høyskoler som forvaltningsorganer under departementets myndighet. Loven er utformet med tanke på at den skal være oversiktlig og lett tilgjengelig for ulike brukere. Departementet vil også i arbeidet med forskifter og retningslinjer fokusere på forenkling av regelverket.
Den delen av loven som er felles for statlig og privat sektor bygger i stor grad på forslag som fremgår av NOU 2003:25 Ny lov om universiteter og høyskoler (Ryssdalutvalget). Det blir blant annet foreslått en felles formålsbestemmelse, en egen bestemmelse om lovens faglige og stedlige virkeområde, felles bestemmelser om faglige fullmakter og kvalitetssikring, felles bestemmelser om ansettelse, styrking av studentenes rettigheter, herunder rett til fødselspermisjon og rett til representasjon i besluttende organer. Det blir også foreslått en lovfestet regulering av institusjonens adgang til å kreve egenbetaling, som styrker dagens gratisprinsipp. Lovforslaget inneholder dessuten nye bestemmelser i tråd med Norges internasjonale forpliktelser.
Departementet foreslår at at man viderefører dagens organisering av de statlige institusjonene som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Departementet foreslår imidlertid enkelte justeringer i loven for å legge til rette for at styret kan konsentrere seg om det overordnede strategiske ansvar.
Universiteter og høyskoler står overfor store utfordringer i årene som kommer. Utfordringene er knyttet til kvalitet i utdanning og forskning, til relevans i forhold til samfunns- og næringsliv, til internasjonalisering og til konkurranse - om studenter, om lærere og forskere, og om midler. Departementet mener dagens modell for øverste ledelse ved statlige universiteter og høyskoler er lite robust i møte med de utfordringer institusjonene står overfor. I tillegg gir den uklare ansvarsforhold internt ved institusjonen og mellom institusjonene og departementet. For å styrke institusjonenes strategiske handlekraft og legge til rette for klarere ansvarsforhold, fremmes det forslag om enhetlig ledelse og ekstern styreleder. Det legges til rette for mer helhetlig styring i faglige og administrative spørsmål ved at rektor får ansvar og fullmakter som daglig leder.
Forslaget om å innføre ekstern leder av styret er en naturlig konsekvens av forslaget om enhetlig ledelse, og er motivert av ønsket om å styrke styrets stilling som strategisk organ, samt av behovet for en klar styringslinje fra departementet. Dagens modell for sammensetning av styret foreslås videreført, men slik at rektor og prorektors plass i styret erstattes av medlemmer valgt blant de vitenskapelige ansatte. Samtidig foreslår departementet at institusjonene selv skal avgjøre om rektor skal rekrutteres ved valg eller gjennom ansettelse. Departementet mener at dette valget gjøres best av institusjonene selv, og at det innebærer en ytterligere myndiggjøring av den enkelte institusjon.
Dette bringer ledelses- og styringsstrukturen ved norske statlige universiteter og høyskoler nærmere de strukturer en finner ved internasjonalt ledende institusjoner. Departementet vil samtidig understreke at et kjennetegn ved internasjonalt ledende institusjoner er at rektor rekrutteres gjennom meget grundige prosesser der blant annet ansatte involveres tungt for å finne frem til den beste kandidaten.
Departementet foreslår samtidig en bestemmelse som gir Kongen i statsråd hjemmel til å avsette styret dersom det ved sine disposisjoner setter institusjonens videre virksomhet i fare.
For private institusjoner blir det på samme måte som i gjeldende lov om private høyskoler, foreslått krav om et styre som øverste organ. Av hensyn til studenter og ansatte stilles det dessuten visse minstekrav til representasjon i styret, krav om kjønnsmessig balanse og størst mulig åpenhet om styrets arbeid. Disse institusjonene er ikke underlagt statlig eierskap og er i varierende grad finansiert av staten. Det er derfor ikke naturlig at private institusjoners ledelsesstruktur blir nærmere regulert i lov.