3 Lovens virkeområde og formål - virksomheten ved universiteter og høyskoler

3.1 Lovens formål

3.1.1 Gjeldende rett

Statlige institusjoner

Lov om universiteter og høgskoler (universitets- og høgskoleloven) har ingen egen formålsbestemmelse, men særlige bestemmelser i § 2 angir nærmere krav til institusjonenes virksomhet, herunder institusjonenes ansvar for forsknings- og utviklingsbasert undervisning, forskning og faglig og/eller kunstnerisk utviklingsarbeid, formidling av kunnskap og resultater fra virksomheten og for samarbeid med samfunns- og arbeidsliv. Disse bestemmelsene angir også implisitt formålet med institusjonenes virksomhet. Det vises for øvrig til omtale av dagens krav til virksomheten ved statlige institusjoner i pkt. 3.4

Private institusjoner

Lov om private høyskoler (privathøyskoleloven) har en egen formålsbestemmelse i § 1. Loven skal bidra til å sikre drift av private høyskoler som faglig er på høyde med statlige institusjoner under universitets- og høgskoleloven og til å sikre studenter ved slike private høyskoler tilfredsstillende vilkår.

3.1.2 Ryssdalutvalgets forslag

Ryssdalutvalget foreslår at det etableres en felles formålsbestemmelse for statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner. Utvalget foreslår at lovens formål skal være å (i) legge til rette for høyere utdanning på høyt internasjonalt nivå, (ii) fremme forskning på høyt internasjonalt nivå og (iii) formidle kunnskap fra høyere utdanning og forskning, herunder om vitenskapelige metoder og resultater, til samfunnet for øvrig. Utvalget legger vekt på at den økende internasjonaliseringen innenfor høyere utdanning og forskning bør reflekteres i lovens formål, og understreker betydningen av at høyere utdanningsinstitusjoner i Norge må holde et faglig nivå som gjør dem i stand til å møte den internasjonale konkurransen.

3.1.3 Høringsinstansenes merknader

Få høringsinstanser kommenterer forslaget til formålsbestemmelse. Universitetet i Oslo og Norges forskningsråd uttrykker generelt at sektorens oppgaver innen forskning ikke kommer tilfredsstillende til uttrykk i loven. Kunsthøgskolen i Bergen og Norges Musikkhøgskole påpeker mangelfulle formålsformuleringer i forhold til kunstnerisk utviklingsarbeid. Kunsthøgskolen i Bergenkommer med konkrete forslag til nye formuleringer. Høgskolen i Hedmark peker på at forslaget til formålsbestemmelse ikke er språklig konsistent, og viser til at loven i seg selv ikke kan «formidle» kunnskap fra høyere utdanning og forskning, men heller «legge til rette for at kunnskap formidles» eller liknende.

3.1.4 Departementets vurdering

Utvalgets forslag til formålsbestemmelse er i samsvar med det reelle innholdet i kravene universitets- og høgskoleloven stiller til virksomheten ved de statlige institusjonene. Departementet mener en presisering av at siktemålet må være et høyt internasjonalt nivå, er meget viktig i forhold til de utfordringer universiteter og høyskoler står overfor i forhold til internasjonal konkurranse og internasjonalt samarbeid. En slik formulering vil komme som et tillegg til dagens krav i universitets- og høgskoleloven § 2. Gjennom Kvalitetsreformen er institusjonene i stor grad pålagt å innrette seg internasjonalt. De får også budsjettmessig uttelling for slik aktivitet. Til nå har dette ikke vært en del av de formelle krav eller lovens formål.

Departementet mener at utvalgets utkast til formålsbestemmelse ikke er helt språklig konsistent, og foreslår derfor en mindre justering. Departementet foreslår også at faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid likestilles med forskning, slik det er i dagens universitets- og høgskolelov.

Når det gjelder lovens formidlingsformål, foreslår departementet at de formuleringer som ligger i dagens universitets- og høgskolelov § 2 nr. 4, inntas i formålsbestemmelsen. Denne bestemmelsen ble revidert i forbindelse med Kvalitetsreformen og endringene i arbeidstakeroppfinnelsesloven (Ot.prp. 67, 2001-2002), og må sees i forhold til forventningene om at institusjonene i større grad skal samarbeide tett med samfunnsliv, kulturliv og næringsliv. Endringene i arbeidstakeroppfinnelsesloven forutsatte at institusjonene hadde som selvstendig ansvar å arbeide for næringsmessig anvendelse av forskningsresultater utviklet ved institusjonen. Universitets- og høgskoleloven ble derfor endret for å synliggjøre institusjonenes særlige ansvar for å legge forholdene til rette for at forskningens resultater blir utnyttet slik at de på en best mulig måte kommer samfunnet til gode, både i offentlig forvaltning, kulturliv og næringsliv. Endringen markerer at institusjonene ikke bare har et ansvar for frembringelsen av forskningsresultater, men også å sørge for utnyttelsen av disse. Departementet mener denne delen av institusjonens formidlingsoppdrag er av så stor betydning at det bør fremgå av lovens formål. I budsjettforslaget for 2004 er det vist til at departementet vil vurdere å utvikle en egen komponent for premiering av formidling. Departementet vil i forbindelse med arbeidet med en ny forskningsmelding vurdere nærmere hvordan denne delen av institusjonens kjerneoppgaver ivaretas i et større perspektiv.

Flere av høringsinstansene peker på at dagens formuleringer i formålsbestemmelsen til privathøyskoleloven (jf. « sikre drift av..») bør inntas også i formålet til en ny lov for statlige og private institusjoner. Departementet viser i den sammenheng til at etableringen av et felles lovverk for statlige og private universiteter og høyskoler gir større grad av likebehandling av private og statlige institusjoner. Felles lovverk vil således være en bekreftelse på den betydning disse institusjonene har som et viktig alternativ til de statlige universitetene og høyskolene, og en kodifisering av at de private høyskolene faglig er en fullverdig del av det norske utdanningssystemet. Departementet mener derfor at det i et nytt rammeverk ikke er behov for særskilte formålsbestemmelser rettet mot de private institusjonene. Etter departementets forslag til formålsbestemmelse skal loven legge til rette for at universiteter og høyskoler tilbyr høyere utdanning og utfører forskning av høy kvalitet. Bestemmelsen vil være felles for private og statlige institusjoner.

Det vises til lovforslaget § 1-1

3.2 Lovens virkeområde

3.2.1 Gjeldende rett

Saklig virkeområde

Universitets- og høgskoleloven § 1 angir lovens saklige virkeområde. Loven gjelder for statlige høyere utdanningsinstitusjoner, inndelt i de fire institusjonskategoriene (i) universiteter, (ii) vitenskapelige høyskoler, (iii) statlige høyskoler og (iv) kunsthøyskoler. Kongen fastsetter hvilken kategori den enkelte institusjon tilhører, etter en uavhengig faglig vurdering fra Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT). I tillegg er Kongen gitt hjemmel til å fastsette at deler av loven skal gjelde for andre statlige institusjoner som gir utdanning på faglig nivå med universiteter og høyskoler. Denne hjemmelen er i dag benyttet for å innlemme Forsvarets høyskoler delvis under loven, med faglige fullmakter på linje med de statlige høyskolene.

Etter universitets- og høgskoleloven § 2a kan departementet, etter innstilling fra styret, vedta at det kan gjøres avvik fra loven og forskriftene til loven i forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk. Bestemmelsen har blant annet blitt benyttet til forsøk med alternative styringsordninger, i opptakssammenheng og for alternative faglige studieopplegg.

Privathøyskoleloven § 2 bestemmer at loven gjelder for private høyskoler som enten har institusjonsakkreditering, mottar statstilskudd eller gir eksamen som er godkjent etter loven.

Stedlig virkeområde

Universitets- og høgskoleloven har ingen egen bestemmelse om lovens stedlige virkeområde. Gjennom lovens ordlyd må det imidlertid, etter departementets vurdering, forstås slik at loven taler om norske statlige universiteter og høyskoler med virksomhet i riket.

Privathøyskoleloven har heller ingen regulering av lovens stedlige virkeområde. Det må imidlertid legges til grunn at lovens stedlige virkeområde ikke kan være begrenset til virksomhet som skjer i riket. Dette er blant annet slått fast i en dom fra Oslo byrett i 2000, der staten ble pålagt å tildele den private institusjonen Atlantis medisinske høyskole eksamensrett for deres studietilbud i medisin grunnfag med studiested Marbella, Spania.

3.2.2 Ryssdalutvalgets forslag

Saklig virkeområde

Ryssdalutvalget foreslår at lovens saklige virkeområde skal være høyere utdanningsinstitusjoner. Utvalget definerer høyere utdanningsinstitusjoner som institusjoner som (i) gir utdanningstilbud godkjent etter loven, eller som (ii) har oppnådd faglig akkreditering som (1) universitet eller vitenskapelig høyskole eller (2) høyskole. Utvalget foreslår at myndigheten til å avgjøre hvilken institusjonskategori den enkelte institusjon tilhører, overføres fra Kongen til NOKUT.

Utvalget foreslår at Kongen fortsatt skal ha hjemmel til å fastsette at enkelte av lovens regler skal gjelde tilsvarende for andre institusjoner, men slik at denne bestemmelsen ikke reserveres til kun å gjelde statlige institusjoner. Utvalget foreslår at det lovfestes at en slik innlemming under loven forutsetter at spørsmålet er gjort til gjenstand for en uavhengig faglig vurdering. I praksis foreslås det at NOKUT skal forestå slike vurderinger.

Stedlig virkeområde

Ryssdalutvalget foreslår en egen bestemmelse om lovens stedlige virkeområde, som bestemmer at loven gjelder for høyere utdanningsinstitusjoner med virksomhet i riket og med hjemmel for Kongen til å avgjøre om loven skal gjelde for Svalbard og Jan Mayen. Det foreslås videre inntatt en særlig bestemmelse om at lovens virkeområde, ved avtale med fremmed stat eller internasjonal organisasjon, kan utvides eller innskrenkes for et begrenset felt.

3.2.3 Høringsinstansenes merknader

Saklig virkeområde

Høgskolen i Telemark sier seg enig med utvalget i at det i loven bør sondres mellom akkrediterte institusjoner og institusjoner som bare har eksamensrett for enkeltstudier. Kunsthøgskolen i Oslo støtter at kunsthøyskole fjernes som egen institusjonskategori i loven, og forutsetter at kunsthøyskolene kan bli vitenskapelige høyskoler. Kunsthøgskolen i Bergen ønsker at kunsthøyskole fortsatt skal være en egen kategori.

Stedlig virkeområde

Norges Informasjonsteknologiske Høgskole håper det legges opp til smidige ordninger som tillater at norske institusjoner har deler av sin virksomhet utenfor Norge. Universitets- og høgskolerådet viser til at det ikke fremgår klart om en institusjon kan ha deler av sin undervisning eller hele utdanninger organisert i utlandet. NKS Høyskolen mener det bør følges opp at det ikke er lovmessige hindringer for gjennomføring av deler av utdanningen i utlandet.

3.2.4 Departementets vurdering

Saklig virkeområde

Departementet mener at lovens saklige virkeområde bør angis til å være universiteter og høyskoler som har akkreditering som universitet, vitenskapelig høyskole eller høyskole. Departementet mener dette vil fremheve at loven ikke bare er en lov for høyere utdanning, men for all aktivitet som skjer ved universiteter og høyskoler under loven. Dette vil også være i samsvar med den terminologi som benyttes i eksisterende lovverk. Flere av høringsinstansene påpeker at lovforslaget i for liten grad er innrettet mot institusjonenes forskningsvirksomhet, jf. pkt. 3.1.3.

Kunsthøyskole er i dag nevnt som en egen institusjonskategori i universitets- og høgskoleloven. Dette er imidlertid ikke reflektert i gjeldende forskrift for NOKUTs virksomhet, som oppstiller de faglige standardene for akkreditering av institusjoner. Departementet viser til at kunsthøyskolene i dag har akkreditering i kategorien høyskole. Departementet viser videre til at det i dag er flere typer av institusjoner som tilbyr kunstutdanning som høyere utdanning, ikke bare kunsthøyskolene i Oslo og Bergen. I forhold til andre institusjoner som tilbyr kunstfaglig utdanning, vil det eksempelvis kunne stilles spørsmål ved om deres utdanning innholdsmessig er forskjellig eller på et annet nivå enn de studier som kunne tilbys ved lovfestede kunsthøyskoler. Departementet foreslår derfor at kunsthøyskole ikke bør være opplistet som en egen kategori i loven. Departementet forslår at kunsthøyskolene, som i dag, skal betraktes som akkrediterte høyskoler. Departementet viser til at dette vil være en videreføring innenfor dagens akkrediteringssystem og ikke vil ha noen innvirkning på kunsthøyskolenes betydning som nasjonale institusjoner. Kunsthøyskolene vil også kunne benytte de samme navn som i dag. Departementet anser imidlertid at det er viktig at kunstnerisk utviklingsarbeid blir synliggjort i loven på linje med forskning og faglig utviklingsarbeid. Departementet viser i denne sammenheng til at kunsthøyskolenes betydningsfulle virksomhet blir foreslått synliggjort ved at kunstnerisk utviklingsarbeid er inntatt både i forslaget til lovens formålsbestemmelse og i bestemmelser som stiller krav til institusjonenes virksomhet, jf. pkt. 3.4. Videre foreslår departementet at de kunstneriske stipendiatprogrammene skal sidestilles med doktorgrad i forhold til faglige fullmakter, jf. pkt. 4.3.4. Dette betyr at det i loven åpnes for at kunsthøyskolene vil kunne få utvidete muligheter til å opprette og legge ned studietilbud på mastergradsnivå.

Departementet mener kunsthøyskolene bør kunne vurderes for akkreditering i kategorien vitenskapelig høyskole, og vil utrede endringer i standardene for denne kategorien. En slik gjennomgang vil ta utgangspunkt i mulighetene for en sidestilling av kunstnerisk utviklingsarbeid med eksisterende krav til forskningsaktivitet og forskerutdanning.

Departementet foreslår at hjemmelen til å gjøre unntak fra lovens bestemmelser i forbindelse med tidsavgrensede forsøk, videreføres i en felles lov.

Det vises til lovforslaget § 1-2 første til fjerde ledd.

Stedlig virkeområde

Ryssdalutvalgets forslag innebærer lovregulering av et spørsmål som så langt har vært lite problematisert i forhold til eksisterende lovverk. Det finnes få eksempler på at fraværet av regulering har skapt problemer. I lys av en økende internasjonalisering er det imidlertid naturlig å vurdere i hvilken grad institusjonene skal kunne bruke sine faglige fullmakter til å tilby studier og tildele norske grader utenfor Norges grenser.

Departementet anser det som viktig å oppstille en hovedregel i loven der det slås fast at loven gjelder for virksomhet ved institusjoner i Norge. Dette vil ikke være til hinder for at norske institusjoner kan etablere studietilbud i andre land, innenfor de lovmessige rammer som gjelder for høyere utdanning i disse landene. Det vil heller ikke være til hinder for at deler av undervisningen ved norske institusjoner, som leder frem til norske grader, kan organiseres i utlandet. Det sentrale er at kvalitetssikringen av den virksomhet som norske institusjoner er ansvarlig for, må skje i Norge, og at tildeling av grader og avvikling av eksamen har et tydelig fundament i virksomheten i Norge. I tillegg er det en absolutt forutsetning at NOKUT kan kontrollere at alle sider av institusjonenes akkrediterte utdanningstilbud er kvalitetssikret. Med den bestemmelse som Ryssdalutvalget foreslår, vil Kongen ha hjemmel for å regulere virkeområdet for akkrediterte utdanninger i regi av norske institusjoner. En slik hjemmel vil være viktig i forhold til NOKUTs kvalitetssikring. Virksomhet som i sin helhet skal foregå i utlandet, vil naturlig falle utenfor lovens virkeområde. Bruk av statlige midler til å etablere faglig virksomhet i utlandet er etter departementets oppfatning et spørsmål som må vurderes ved Stortingets budsjettbehandling, gjennom de forutsetninger som legges til grunn for bevilgningene.

Departementet mener at eventuelle avgrensingsproblemer i forhold til lovens virkeområde, kan avhjelpes ved at Kongen gis hjemmel til å bestemme at loven skal gjelde for virksomhet i utlandet. En slik hjemmel vil gi Kongen mulighet for å gi retningslinjer som kan klargjøre eventuelle forhold knyttet til NOKUTs kvalitetssikring, institusjonenes samarbeid med utenlandske institusjoner m.m. Virksomhet i utlandet må imidlertid like fullt operere innenfor det nasjonale regelverk som gjelder i de aktuelle land. I merknaden til utvalgets forslag legger utvalget til grunn at en utvidelse av lovens virkeområde eventuelt bør skje i samråd med NOKUT, for å avklare spørsmål knyttet til kvalitetssikringen av de aktuelle studietilbudene.

Departementet vil vurdere anvendelsen av en ny lovbestemmelse om lovens virkeområde i forhold til utviklingen internasjonalt. Det kan eksempelvis vises til UNESCO/Europarådets «Code of Good Practice in the Provision of Transnational Education» (2001).Dette er et tilleggsdokument til Lisboa-konvensjonen hvor det bl.a. heter:

Academic quality and standards of transnational education programmes should be at least comparable to those of the awarding institutions as well as to those of the receiving country. Awarding institutions as well as the providing institutions are accountable and fully responsible for quality assurance and control. Procedures and decisions concerning the quality of educational services provided by transnational arrangements should be based on specific criteria, which are transparent, systematic and open to scrutiny.

I innledningen til dokumentet heter det bl.a. at Lisboa-konvensjonens parter er klar over at den raske utviklingen av transnasjonal utdanning, som kjennetegnes ved at studentene befinner seg i et annet land enn den gradstildelende institusjonen, gjør det nødvendig at landene samarbeider for å finne tilfredsstillende løsninger når det gjelder kvalitet og godkjenning av slik utdanning. Slikt samarbeid er nå i gang i tilknytning til den europeiske Bolognaprosessen og gjennom UNESCO og OECD.

Det vises til lovforslaget § 1-2 femte til syvende ledd.

Utenlandske private institusjoner

Utenlandske institusjoners adgang til å etablere seg og tilby høyere utdanning i Norge vil i stor grad styres av om de er akkreditert som institusjon eller for enkeltstudier etter loven. Det vises blant annet til at Kongen gir institusjonene rett til tildeling av grader og kan forby andre institusjoner å bruke eller tildele titler som på en misvisende måte er egnet til å forveksles med beskyttede titler etter loven. Også bruk av betegnelsene høyskole, vitenskapelig høyskole eller universitet (eller tilsvarende betegnelse på annet språk) vil kunne forbys brukt for en utenlandsk institusjon i Norge som ikke har akkreditering av NOKUT, jf. pkt. 8.2 om beskyttelse av institusjonens egennavn. En utenlandsk privat institusjon vil på samme måte som norske private institusjoner bare kunne søke om statstilskudd for studietilbud som er akkreditert av NOKUT og for øvrig fyller lovens krav.

3.3 Akademisk frihet

3.3.1 Gjeldende rett

Statlige institusjoner

Statlige universiteter og høyskoler er i dag forvaltningsorganer under Utdannings- og forskningsdepartementet, og de er underlagt departementets alminnelige instruksjonsmyndighet med mindre det er gjort særlige unntak i lov. Universitets- og høgskoleloven § 2 nr. 3 bestemmer at de statlige institusjonene ikke kan gis pålegg om læreinnholdet i undervisningen eller om innholdet i forskningen eller det kunstneriske og faglige utviklingsarbeidet.

Bestemmelsen i § 2 nr. 3 regulerer forholdet mellom departementet og den enkelte institusjon. Den enkelte ansattes faglige frihet er ikke nærmere regulert gjennom lov. Ved den enkelte institusjon er den faglige virksomheten generelt underlagt styrets myndighet.

Private institusjoner

Privathøyskoleloven har ingen bestemmelser om faglig frihet for institusjonene. Utgangspunktet er at den enkelte institusjonseier og/eller stiftelsesgrunnlaget og eventuelle vedtekter, nærmere regulerer institusjonens virksomhet. Departementet har ingen alminnelig instruksjonsmyndighet overfor private rettssubjekter.

Privathøyskoleloven § 11 bokstavene a til c har oppstilt spesielle vilkår for å kunne søke Kongen om statstilskudd. For å komme i betraktning for statstilskudd må en privat høyskole enten være opprettet av religiøse eller etiske grunner, eller som et faglig-pedagogisk alternativ eller utfylle det offentlige utdanningstilbudet på felter hvor det er et udekket behov.

3.3.2 Ryssdalutvalgets forslag

Ryssdalutvalget foreslår å videreføre bestemmelsen i universitets- og høgskoleloven § 2 nr. 3 slik at den blir felles for statlige og private institusjoner. I tillegg foreslår utvalget å lovfeste at institusjonene ikke kan instrueres om individuelle ansettelser eller utnevnelser, men likevel slik at loven fastsetter overordnede krav for ansettelse i spesielle stillinger, jf. kap 7. Flertallet foreslår i tillegg at institusjonene ikke kan gis pålegg eller instrueres når det gjelder utvalget av studenter. Flertallet viser til at departementet med hjemmel i lov vil kunne fastsette de nærmere vilkår for opptak av studenter, men at den enkelte institusjon ikke skal kunne instrueres nærmere om de vurderingene som ligger til grunn for det enkelte vedtak om opptak.

Utvalget foreslår videre at institusjoner som kommer inn under loven, skal ha rett til å utforme sitt eget faglige og verdimessige grunnlag, innenfor de rammer som er fastsatt i lov og institusjonens vedtekter. Utvalget presiserer at en begrensing i en institusjons frihet til å fastsette sitt eget verdigrunnlag eller formål må være at dette ikke går på bekostning av det vitenskapelige innholdet i undervisningen og forskningen.

3.3.3 Høringsinstansenes merknader

Bestemmelsen om akademisk frihet får støtte fra mange høringsinstanser. De fleste høringsinstansene er imidlertid skeptiske til utvalgets forslag om at institusjonene ikke skal kunne gis pålegg eller instrueres om utvalget av studenter. Flere institusjoner er opptatt av at opptakskravene skal være enklest mulig, forutsigbare og ensartede, og at en lovfestet akademisk frihet kan medføre uklarhet i en slik sammenheng.

Forslaget om at ingen institusjoner kan gis pålegg eller instrueres om individuelle ansettelser, får støtte fra flere høringsinstanser. Enkelte private institusjoner peker på at en slik bestemmelse ikke må være til hinder for at institusjonens vedtekter har bestemmelser om ansettelse (særlige vilkår m.m.).

Utvalgets forslag om retten til å fastsette sitt særlige faglige og verdimessige grunnlag kommenteres i hovedsak av private institusjoner. De fleste av disse høringsinstansene støtter en lovfesting av institusjonenes rett til å fastsette sitt faglige og verdimessige grunnlag. Enkelte institusjoner, blant andre Norsk lærerakademi, mener bestemmelsen er så viktig at den bør inntas i lovens formålsbestemmelse.

3.3.4 Departementets vurdering

Departementet mener det er særlig viktig å lovfeste institusjonens akademiske frihet i forhold til innholdet i undervisningen og forskningen. Departementet viser til at dette er en videreføring av de prinsipper som i dag er nedfelt i universitets- og høgskoleloven. Selv om private institusjoner som utgangspunkt ikke er underlagt departementets instruksjonsmyndighet, vil en slik bestemmelse være viktig også for de private institusjonene, for å tydeliggjøre disse institusjonenes frie faglige stilling.

Utvalgets forslag om lovfesting av tilsvarende frihet i forhold til institusjonenes enkeltavgjørelser om ansettelse og utnevnelser vil være en kodifisering av gjeldende praksis, både for statlige og private institusjoner. Departementet mener at en slik bestemmelse bør tas inn i loven. Departementet finner likevel grunn til å påpeke at bestemmelsen må avgrenses mot lovbestemmelser og regelverk som angir særskilte prosedyrer for ansettelse, blant annet i vitenskapelige stillinger. Tilsvarende må det legges til grunn at private institusjoner, innenfor de rammer som følger av arbeidsmiljøloven § 54D, kan fastsette særskilte krav ved ansettelser.

Institusjonene har i dag beslutningsmyndighet i den konkrete behandlingen av opptakssaker, mens visse sider av opptaket er regulert på nasjonalt nivå, jf. omtale under pkt. 4.5. Departementet viser til de positive effektene den nasjonale samordningen av opptaket har gitt, både for institusjonene og for studentene. Nasjonale opptaksregler er viktig for å skape forutsigbarhet og rettssikkerhet for studentene. Departementet mener at utvalgets forslag til dels kan oppleves å komme i konflikt med denne ordningen. Departementet foreslår derfor at denne bestemmelsen ikke inntas i loven.

Når det gjelder utvalgets forslag om at institusjonene selv kan fastsette sitt eget faglige og verdimessige grunnlag, viser departementet til at en slik rett vil være en videreføring av de hensyn som ligger til grunn for de alternative vilkårene for å kunne vurderes for statstilskudd etter privathøyskoleloven § 11 bokstavene a til c. Departementet mener det er hensiktsmessig å flytte disse bestemmelsene til de deler av loven som fastsetter de overordnede prinsippene for lovens virkeområde og institusjonenes virksomhet. Departementet viser til at dagens bestemmelser i privathøyskoleloven § 11 oppstiller viktige prinsipper om de private høyskolenes rett til å ha et alternativt grunnlag for sin virksomhet. De private institusjonene gir i høringsrunden uttrykk for at en slik rett bør komme tydelig frem i loven. Departementet mener en klar forutsetning for, og begrensing i, denne friheten må være at institusjonens faglige eller verdimessige grunnlag ikke er styrende i forhold til det vitenskapelige innholdet i undervisningen og forskningen.

Det vises til lovforslaget § 1-5.

3.4 Universiteters og høyskolers virksomhet

3.4.1 Gjeldende rett

Institusjonenes virksomhet

Universitets- og høgskoleloven er utformet som en helhetlig institusjonslov som setter nærmere krav til institusjonenes virksomhet, både faglig og organisatorisk. Når det gjelder de konkrete kravene som stilles til institusjonens virksomhet, vises det til omtale under de særskilte tematiske kapitler. Lovens § 2 oppstiller overordnede krav til de statlige institusjonenes virksomhet. Disse bestemmelsene må ses på som en presisering av institusjonenes særlige samfunnsoppdrag. Institusjonene skal blant annet:

• gi høyere utdanning basert på det fremste innen forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap.

• samarbeide og utfylle hverandre i sine faglige kvaliteter (Norgesnettet).

• drive forskning og faglig utviklingsarbeid og /eller kunstnerisk utviklingsarbeid.

• formidle kunnskap om virksomheten og utbre forståelse for og anvendelse av vitenskapens metoder og resultater, både i offentlig forvaltning, kulturliv og næringsliv.

• samarbeide med samfunns- og arbeidsliv.

• tilby etter- og videreutdanning på sine fagområder.

Privathøyskoleloven er opprinnelig utformet som en rammelov som setter nærmere vilkår for å kunne bli vurdert for godkjenning av eksamensrett for enkeltstudier og for statstilskudd. Loven er imidlertid senere endret, slik at det også er åpnet for akkreditering av institusjonen som sådan og tildeling av faglige fullmakter tilsvarende som for statlige institusjoner . Det er også tatt inn særskilte bestemmelser om studentenes rettigheter og plikter.

Loven oppstiller ingen overordnede krav til institusjonenes virksomhet, men har i kap. 3 oppstilt generelle vilkår for eksamensrett, institusjonsakkreditering og statstilskudd. Det stilles blant annet krav om at institusjonene skal:

• ha et kollegialt styre som øverste organ.

• ha krav til de faglige ansatte som må være på tilsvarende nivå som ved de statlige institusjonene.

• drives etter studieplan godkjent av NOKUT.

• ha eksamensreglement som i alt vesentlig skal svare til ordningen ved statlige institusjoner.

• ha et eget reglement for opptak av studenter.

Kvalitetssikring

Universitets- og høgskoleloven § 2 nr. 8 bestemmer at institusjonene skal ha tilfredsstillende interne systemer for kvalitetssikring, og at studentevaluering av utdanningen skal inngå i disse systemene. I tillegg bestemmer § 44 nr. 4 at institusjonenes arbeid med læringsmiljøet skal dokumenteres og inngå som en del av de interne kvalitetssikringssystemene. Departementet har i forskrift fastsatt nærmere krav til institusjonenes interne kvalitetssikringssystemer og NOKUTs evaluering av disse systemene. Dersom NOKUT finner at institusjonene ikke har tilfredsstillende interne kvalitetssikringssystem, kan myndigheten til å opprette nye studietilbud trekkes tilbake av departementet, jf. universitets- og høgskoleloven § 46 nr. 6.

Privathøyskoleloven § 10a tredje ledd bestemmer at private høyskoler som har en akkreditering av institusjonen, skal ha tilfredsstillende interne systemer for kvalitetssikring. Tilsvarende som for statlige institusjoner kan departementet trekke tilbake myndighet til å opprette nye studietilbud dersom NOKUT finner at institusjonen ikke har tilfredsstillende interne systemer for kvalitetssikring, jf. privathøyskoleloven § 10b åttende ledd.

For private høyskoler som bare har godkjenning for enkelteksamener, er det ikke oppstilt tilsvarende krav om interne kvalitetssikringssystem.

3.4.2 Ryssdalutvalgets forslag

Institusjonenes virksomhet

Ryssdalutvalget foreslår at det etableres like krav til virksomheten ved de statlige og private institusjonene. Utvalget foreslår at institusjonene skal arbeide for å fremme lovens formål på følgende måte (virkemidler):

• Tilby høyere utdanning som er basert på det fremste innen forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap.

• Legge til rette for at det utføres forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid innenfor institusjonens virkeområde.

• Forvalte tilførte ressurser effektivt og aktivt søke tilføring av eksterne ressurser.

• Bidra til spredning og formidling av forskningens resultater.

• Bidra til innovasjon og verdiskaping basert på forskningens resultater.

• Legge til rette for at institusjonens ansatte og studenter kan delta i samfunnsdebatten og utføre offentlige utredningsoppdrag.

• Påse at norsk høyere utdanning og forskning følger den internasjonale forskningsfronten og utviklingen av høyere utdanningstilbud.

• Samarbeide med andre høyere utdanningsinstitusjoner og tilsvarende institusjoner i andre stater, regionalt og lokalt samfunns- og arbeidsliv, offentlig forvaltning og internasjonale organisasjoner.

• Tilby etter- og videreutdanning innenfor institusjonens virkeområde.

Kvalitetssikring

Ryssdalutvalget foreslår at samtlige høyere utdanningsinstitusjoner under loven, uavhengig av institusjonsstatus, skal ha tilfredsstillende interne systemer for kvalitetssikring. Dette innebærer at også institusjoner som bare har godkjenning for enkelteksamener, pålegges å ha slike kvalitetssikringssystemer. Utvalget foreslår en tilleggsformulering i forhold til de gjeldene bestemmelser i dagens lover, om at de interne kvalitetssikringssystemene skal bidra til å sikre høy kvalitet på utdanning, forskning og faglig utviklingsarbeid. Utvalget foreslår at departementets forskriftshjemmel videreføres.

3.4.3 Høringsinstansenes merknader

Institusjonenes virksomhet

Det er få kommentarer til bestemmelsen om virkemidler. Flere institusjoner gir sin støtte til bestemmelsen. Universitets- og høgskolerådet mener at virkemidler ikke er en riktig betegnelse på en bestemmelse som omhandler krav til institusjonenes virksomhet. Både Norsk studentunion og Studentenes landsforbund er positive til utvalgets forslag, men er kritisk til at ekstern finansiering står fremhevet så tidlig i bestemmelsen dersom det er ment å være en prioriteringsliste. Kunsthøgskolen i Bergen ønsker at kunstnerisk utviklingsarbeid likestilles med forskning.

Kvalitetssikring

NOKUT er enig i forslaget om at samtlige institusjoner skal ha et eget kvalitetssikringssystem, men peker på at det ved et slikt krav vil være liten forskjell mellom institusjonsgodkjenning og godkjenning av eksamensrett. NOKUT stiller spørsmål ved om det bør vurderes om konstruksjonen «bare eksamensrett» skal opprettholdes. Høgskolen i Oslo mener det er positivt at det presiseres at kvalitetssikringssystemet skal sikre høy kvalitet på utdanning og forskning.

3.4.4 Departementets vurdering

Institusjonenes virksomhet

Departementet mener det er riktig å etablere et skille mellom lovens formål og de mer konkrete krav som stilles til hvordan institusjonene innretter sin virksomhet. Det er imidlertid ikke hensiktsmessig å kalle en bestemmelse som oppstiller overordnede krav til institusjonene, for virkemidler. Departementet foreslår at en slik bestemmelse får overskriften institusjonens virksomhet. Dette tilsvarer overskriften på universitets- og høgskoleloven § 2. Departementet foreslår videre at faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid inntas i bestemmelsene, på linje med forskning.

En bestemmelse om nærmere krav til institusjonenes virksomhet vil, sammen med lovens formål, samlet sett angi det overordnede samfunnsoppdraget for universiteter og høyskoler. I dag stilles det ikke slike overordnede krav til de private høyskolene. Departementet legger til grunn at dette samfunnsoppdraget og de enkelte krav til virksomheten, må ses på som dynamiske standarder som vil avhenge av institusjonens størrelse og profil og i hvilken grad disse institusjonene er finansiert av staten. Etableringen av et felles lovverk etablerer således ikke et nytt og utvidet ansvar for de private institusjonene, men gir presiseringer av de forventninger som stilles til offentlig akkrediterte og finansierte institusjoner. Departementet viser til at det under gjeldende universitets- og høgskolelov ikke forventes de samme resultater fra mindre høyskoler som det forventes fra de store universitetene, selv om loven i seg selv ikke gir uttrykk for slike formelle skiller. Departementet presiserer videre at opplistingen i forslaget til bestemmelse ikke er ment som et uttrykk for en prioriteringsliste i forhold til institusjonenes oppgaver.

I samsvar med FN's mål om bærekraftig utvikling og den nasjonale strategien for å implementere dette i norsk politikk, har Regjeringen vedtatt en handlingsplan for bærekraftig utvikling. Det pågår videre en revisjon av den nordiske strategien «Bærekraftig utvikling - en ny kurs for Norden» for perioden 2005-2008. Norsk høyere utdanning bør spille en viktig rolle i gjennomføringen av strategiene, både utdannings- og forskningsmessig. Departementet vil vurdere videre oppfølging.

Det vises til lovforslaget § 1-3.

Kvalitetssikring

Departementet støtter Ryssdalutvalgets forslag om at samtlige høyere utdanningsinstitusjoner skal ha et tilfredsstillende internt system for kvalitetssikring og går inn for at dette lovfestes i en ny lov. Dette innebærer at institusjoner som i dag bare har godkjenning for enkelteksamener, nå vil bli pålagt å etablere slike kvalitetssikringssystemer. Dette forslaget vil innebære at departementet må foreta endringer i forskriften som regulerer NOKUTs virksomhet.

Det vises til lovforslaget § 1-6.

3.5 Særlig ansvar for enkelte institusjoner

3.5.1 Gjeldende rett

Statlige institusjoner

I universitets- og høgskoleloven § 2 nr. 7 er det for universitetene og de vitenskapelige høyskolene nedfelt et særlig nasjonalt ansvar for grunnforskning og forskerutdanning og for å bygge opp, drive og vedlikeholde forskningsbiblioteker og museer med vitenskapelige samlinger og publikumsutstillinger.

Universitets- og høgskoleloven § 18 bestemmer at departementet i samråd med en institusjon kan legge ansvaret for driften av en nasjonal fellesoppgave til en bestemt institusjon, uten at institusjonens egne styringsorganer har ansvaret for den faglige virksomheten. Med hjemmel i denne bestemmelsen har departementet gitt enkeltinstitusjoner i oppdrag å ivareta nasjonale fellesoppgaver, som for eksempel Samordna Opptak og Norgesuniversitetet.

Private institusjoner

Privathøyskoleloven har ingen tilsvarende bestemmelser om særlig ansvar for enkelte institusjoner.

3.5.2 Ryssdalutvalgets forslag

Et samlet utvalg foreslår følgende nye formulering om Særlig ansvar for enkelte institusjoner:

Høyere utdanningsinstitusjoner har et særlig ansvar for grunnforskning og forskerutdanning innenfor de områder de har rett til å tildele doktorgrad.

Departementet kan gi enkelte institusjoner et særskilt nasjonalt ansvar for forskning og/eller undervisning på bestemte fagområder. På samme måte kan departementet gi enkelte institusjoner et særskilt ansvar for å bygge opp, drive og vedlikeholde forskningsbiblioteker, kunnskapsbanker og databaser samt museer med vitenskapelige samlinger og publikumsutstillinger for særskilte fagområder.

I merknad til bestemmelsen sier utvalget blant annet følgende:

I et nasjonalt perspektiv er det naturlig at departementet kan gi enkelte institusjoner et særlig ansvar for slike områder, slik at det ikke bygges opp slike tilbud ved samtlige institusjoner som er plassert i disse institusjonskategoriene. Dette er en naturlig konsekvens av at det nå er åpent for at flere institusjoner gis mulighet for å oppnå status som både universitet og vitenskapelig høyskole. Det særskilte ansvaret for enkelte institusjoner, for biblioteks- og museumsvirksomhet, bør reguleres gjennom særskilte avtaler med departementet, med tilhørende midler som øremerkes disse områdene.

3.5.3 Høringsinstansenes merknader

Både Universitetet i Bergen og Universitet i Oslo viser til det ansvaret universitetsmuseene er pålagt med hensyn til kulturminner gjennom kulturminneloven og tilhørende forskrift, og ønsker at universitetenes ansvar og oppgaver bør gjøres tydeligere i loven. Universitets- og høgskolerådetmener at det bør fastholdes i ny lov at dagens universiteter og universitetsmuseer fortsatt skal ha forvaltningsansvaret for vitenskapelige samlinger, uavhengig av tilknytningsmodell. ABM-utviklingviser til at det er uklart hvordan en eventuell ny lov om universiteter og høyskoler vil slå ut i forhold til kulturminneloven. ABM-utvikling mener at større konkurranse mellom universitetene kan få følger for museenes ansvar og rolle i forhold til forvaltning av kulturminner, kulturarv, utdanning, forskning og formidling.

Flere høringsinstanser, blant annet Høgskolen i Stavanger, støtter at institusjonene skal ha et lovfestet ansvar for grunnforskning innenfor de områder der de har rett til å tildele doktorgrad.

Samordna opptak og enkelte andre institusjoner viser til at dagens hjemmel for å tildele enkelte institusjoner ansvar for nasjonale fellesoppgaver ikke er inntatt i lovforslaget.

3.5.4 Departementets vurdering

Nasjonalt ansvar

Sentralt i Ryssdalutvalgets forslag er at universiteter og vitenskapelige høyskoler ikke automatisk skal ha et særskilt nasjonalt ansvar for grunnforskning, museums- og bibliotekvirksomhet, men at departementet kan gi enkelte institusjoner et slikt ansvar. Et særlig ansvar for grunnforskning vil etter utvalgets forslag følge de områder der institusjonen har rett til å tildele doktorgrad. Utvalget argumenterer for endringen ved å vise til at det ved etablering av nye universiteter og vitenskapelige høyskoler ikke nødvendigvis er like aktuelt at disse institusjonene skal eller bør ha et slikt nasjonalt ansvar. Dette blir av utvalget også sett i sammenheng med at private institusjoner nå har fått mulighet til å søke om akkreditering som vitenskapelig høyskole eller universitet.

Departementet viser til at en problematisering av at universitets- og høgskoleloven oppstiller et slikt automatisk nasjonalt ansvar for vitenskapelige høyskoler og universiteter, ikke ble foretatt i forbindelse med Stortingets behandling av Kvalitetsreformen, jf. St.meld. nr. 27 (2000-2001). Etter Ryssdalutvalgets forslag vil ikke eventuelle nye universiteter og vitenskapelige høyskoler i lov lenger automatisk tillegges et slikt nasjonalt ansvar. På bakgrunn av Stortingets uttrykte ønske om å opprettholde fire breddeuniversiteter, og at det er åpnet for flere institusjoner innenfor institusjonskategoriene universitet og vitenskapelig høyskole, mener departementet det er viktig at loven ikke oppfattes å gi automatikk i forhold til nasjonalt ansvar for særskilte områder.

Etter departementets vurdering er det særlig viktig at et nytt lovverk ikke legger bindinger på Stortingets og Regjeringens muligheter til å foreta prioriteringer av betydning for den nasjonale strukturen innen høyere utdanning og forskning, herunder også ansvar for forskningsbibliotek og museumsvirksomhet.

Departementet foreslår at det i loven fastsettes at universiteter og høyskoler skal ha et særlig ansvar for grunnforskning innen de områder der de tildeler doktorgrad. Dette støttes også av flere høringsinstanser. Institusjoner som er akkreditert for å tildele doktorgrad forutsettes å ha et tilstrekkelig forskningsmiljø innenfor det fagområde hvor institusjonen får slik akkreditering. Opprettelse av nye doktorgrader innebærer dermed at institusjonen samtidig påtar seg et ansvar for grunnforskning innenfor de nye doktorgradsområdene. Et slikt ansvar vil ikke gi institusjoner rettskrav på en særlig finansiering på disse fagområdene. Departementet foreslår at det lovfestes en hjemmel til å gi enkelte institusjoner et særlig nasjonalt ansvar for enkelte områder. Departementet ser grunn til å understreke at dagens universiteter og vitenskapelige høyskoler har et særlig nasjonalt ansvar for grunnforskning på sine områder. At det i loven ikke uttrykkelig uttales at disse institusjonene skalha et automatisk nasjonalt ansvar for grunnforskning, innebærer ikke at institusjonene vil ha et endret ansvar for den virksomheten de har i dag.

Det vises til lovforslaget § 1-4 nr. første og tredje ledd.

Museumsvirksomhet

Departementet viser til at ansvaret for den kulturhistoriske virksomheten ved universitetsmuseene er nedfelt i lov om kulturminner og forskrifter til denne. Ifølge forskriftens § 1 er blant annet Universitetet i Oslos kulturhistoriske museer, Bergen Museum, Vitenskapsmuseet i Trondheim og Tromsø museum rette myndighet etter en rekke bestemmelser i kulturminneloven. Museene forvalter statens eiendomsrett til løse kulturminner og er pålagt ansvar for registrering og utgraving av automatisk fredede kulturminner.

Etter departementets vurdering bør det særlige nasjonale ansvaret dagens fire universiteter har for museumsvirksomheten, lovfestes. Dette vil synliggjøre at disse institusjonene vil ha en plikt til å opprettholde de etablerte universitetsmuseene. Departementet viser til at disse museene i realiteten er Norges nasjonalmuseer på sine områder, og forvaltningsansvaret for disse samlingene bør av den grunn fastholdes i en ny lov. Departementet kan eventuelt gi andre institusjoner et særskilt ansvar for museumsvirksomhet der dette er hensiktsmessig ut fra en nasjonal koordinering eller samordning av museumsfeltet.

Det vises til lovforslaget § 1-4 annet og tredje ledd.

Forskningsbibliotek

Forskningsbibliotekene ved dagens universiteter og vitenskapelige høyskoler har stor betydning for den samlede nasjonale tilgangen på vitenskapelige informasjonsressurser, blant annet gjennom den nasjonale fjernlånsordningen som gir andre fagbibliotek og folkebibliotek tilgang på disse ressursene. Departementet viser til at samtlige universiteter og høyskoler i dag må ha gode biblioteksressurser for å kunne understøtte den faglige virksomheten ved institusjonen. At institusjonene skal ha fagbibliotek, er også et krav for akkreditering som høyskole, vitenskapelig høyskole eller universitet. Departementet viser til at mange høyskoler har store forskningsbibliotek som gir viktige bidrag i det nasjonale biblioteksamarbeidet. Departementet foreslår at det ikke oppstilles et nasjonalt ansvar for enkelte institusjonskategorier for å bygge opp, drive og vedlikeholde forskningsbiblioteker, og viser til de momenter som er trukket opp ovenfor. Enkelte institusjoner bør imidlertid kunne tildeles særskilt nasjonalt ansvar dersom dette er nødvendig i en nasjonal koordinering eller samordning. Lovforslaget vil ikke innebære en svekkelse av dagens universiteter og vitenskapelige høyskolers oppgaver eller ansvar for forskningsbibliotekene.

Det vises til lovforslaget § 1-4 tredje ledd.

Driftsansvar for nasjonale fellesoppgaver

Departementet viser til at det er flere nasjonale funksjoner som er lagt til enkelte institusjoner, med hjemmel i universitets- og høgskoleloven § 18. Blant annet gjelder dette Samordna opptak som har et styre oppnevnt av departementet men er organisert som en enhet ved Universitetet i Oslo. Departementet viser til at denne bestemmelsen er praktisk viktig for å legitimere at enkelte institusjoner kan få driftsansvar for særskilte nasjonale fellesoppgaver og for å legitimere de aktuelle funksjonene som er opprettet i kraft av denne bestemmelsen per i dag. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen i universitets- og høgskoleloven § 18 videreføres i en ny lov. Dette vil innebære at også private institusjoner eventuelt kan få tildelt slikt nasjonalt ansvar.

Det vises til lovforslaget § 1-4 fjerde ledd.