10 Statlige universiteter og høyskoler

10.1 Organisering av statlige universiteter og høyskoler

10.1.1 Gjeldende rett

Tilknytning til staten

Statlige universiteter og høyskoler er organisert som forvaltningsorganer, med Utdannings- og forskningsdepartementet som overordnet myndighet. Som del av staten er institusjonene underlagt overordnede myndigheters generelle instruksjons- og omgjøringsmyndighet, om ikke annet er fastsatt ved lov.

I St. meld. nr. 27 (2000-2001) foreslo Regjeringen Stoltenberg at universiteter og høyskoler skulle organiseres som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Ved behandling av Innst. S. nr. 337 (2000-2001) ga Stortinget sin tilslutning til forslaget. Begrepet forvaltningsorgan med særskilte fullmakter kjennetegner i hovedsak forvaltningsorganer som er nettobudsjetterte og i tillegg er gitt andre fullmakter og særordninger. Enkelte har hevdet at universiteter og høyskoler må anses som uavhengige forvaltningsorganer, og at dette innebærer at de alminnelige reglene om styring og instruksjonsmyndighet er speilvendt i forhold til det som ellers gjelder i statsforvaltningen. Departementet vil understreke at en organisering som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter innebærer at institusjonene er underlagt departementets alminnelige instruksjonsmyndighet, med mindre Stortinget eksplisitt har fastsatt instruksjonsbegrensninger i lov. I Statskonsults rapport 2002:17 påpekes at etablering av forvaltningsorganer med særskilte fullmakter ikke i seg selv etablerer faglig og administrativ uavhengighet i forhold til overordnet myndighet. En slik organisering kan markere et politisk ønske om å begrense den politiske styringen av virksomheten. Som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter er universiteter og høyskoler underlagt det generelle regelverket for statlige virksomheter. De er underlagt økonomireglementet for staten og andre generelle lover og regler for økonomi- og personalforvaltning. I utgangspunktet er de også underlagt annet regelverk av generell karakter som gjelder for statlige forvaltningsorganer.

Fullmakter

Universiteters og høyskolers faglige autonomi er lovfestet i universitets- og høgskoleloven § 2 nr. 3. Den lovrevisjon som ble foretatt for å legge til rette for innføring av Kvalitetsreformen, (jf. Ot.prp. nr. 40 (2001-2002), innebar også frihet for institusjonene til selv å fastsette institusjonens interne organisering på alle nivåer, likevel slik at departementet ikke er avskåret styringsrett i slike spørsmål. Fra 2001 ble universitetene omgjort til nettobudsjetterte forvaltningsorganer, og fra 2004 har alle statlige universiteter og høyskoler gått over til nettobudsjettering. Nettobudsjettering av et forvaltningsorgan innebærer at Stortinget har fattet vedtak om at det gis fritak fra § 4 i Stortingets bevilgningsreglement. Stortinget fatter budsjettvedtak på en såkalt 50-post, som gjenspeiler netto bidrag over statsbudsjettet. Institusjonene kan selv bestemme fordelingen av det samlede budsjettet på drift og investeringer. Nettobudsjetterte institusjoner kan overføre midler mellom budsjettårene.

Gjennom Kvalitetsreformen har institusjonene også fått delegert fullmakter til å organisere sin eksternt finansierte virksomhet. Universiteter og høyskoler har fått fullmakter til å opprette selskaper og forvalte dem innenfor retningslinjer fastsatt av departementet. Departementet gir fullmaktene med hjemmel i særskilt stortingsvedtak i statsbudsjettet. Delegasjonen begrenser imidlertid ikke statsrådens ansvar eller instruksjonsmyndighet på området. Departementet kan trekke fullmaktene tilbake dersom en institusjon ikke følger de retningslinjer som er gitt i rundskriv F-35-02.

Gjeldende rett i andre nordiske land

I Sverige er de offentlige universiteter og høyskoler organisert som en del av staten. Sveriges lov om høyere utdanning er fra 1993. Loven hadde blant annet som mål å redusere statlig innvirkning på institusjonenes daglige virksomhet. Ansvaret for å strukturere interne aktiviteter ved institusjonene er delegert til institusjonene selv, innenfor gitte parametre. Styret ved institusjonen skal føre kontroll med virksomheten og har ansvaret for at institusjonen løser sine oppgaver. Styret kan i stor grad bestemme den interne fordelingen av ressurser. Institusjonene finansieres i hovedsak ved sentrale bevilgninger fastsatt av Riksdagen. Universitetene finansieres gjennom en rundsumbevilgning. Det inngås en treårig kontrakt om årlige budsjett. Departementet utøver kontroll blant annet gjennom bevilgninger og ved særskilte beslutninger på myndighetsnivå. Universitetene rapporterer tilbake gjennom sine årsmeldinger.

Danmarks universiteter forvaltes av Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling. Danmark omorganiserte sine universiteter til selveiende institusjoner ved ny universitetslov av 8. mai 2003. Universitetenes organisasjonsform kan betraktes som en blandingsform mellom et selskap og et forvaltningsorgan. Universitetene faller fortsatt inn under en rekke lover som omfatter forvaltningen, herunder offentlighetslov, forvaltningslov og likestillingslov. Formålet med den nye universitetsloven har vært å gi økt selvstyre for institusjonene, rammer for interne ledelsesmodeller og regelforenkling. Departementet har ikke en alminnelig instruksjonsmyndighet overfor institusjonene. Myndighetenes primære rolle er å se til at institusjonene holder seg innenfor de regler og prinsipper som er fastsatt i universitetsloven. Den nye loven gir imidlertid departementet hjemmel for styring på en rekke enkeltområder. Universitetene må forholde seg til det statlige budsjett- og bevilgningsreglementet. Departementets midler til universitetene gis som blokkbevilgninger med en fordelingsnøkkel. Høyskolene ligger dels under Kulturministeriet og dels under Undervisningsministeriet. Institusjoner på Undervisningsministeriets område er selveiende institusjoner som i hovedsak finansieres av statlige tilskudd. Institusjonene er enten organisert som «centre» eller som enkeltstående institusjoner. De ledes av et styre med eksternt flertall. Ett unntak er Danmarks Journalisthøjskole, som er statseid og regulert av en egen lov. Institusjoner på Kulturministeriets område er i hovedsak statlige institusjoner. En mindre gruppe av institusjonene er selveiende, men finansieres av offentlige tilskudd. De har enten full finansiering fra Kulturministeriet eller en delt finansiering fra Kulturministeriet og den kommunale sektor.

I Finland er alle universitetene statlige. Finlands universitetslov fra 1998, inneholder generelle bestemmelser om universitetenes funksjon, virksomhet og formål. Institusjonene har høy grad av selvstyre i interne spørsmål. Universitetene finansieres i hovedsak over statsbudsjettet. Bevilgningene fordeles som en rundsum, og institusjonene bestemmer selv den interne fordelingen. Universitetene styres etter prinsippet om resultatstyring og på grunnlag av en forhandlingsprosedyre. Universiteter og departement inngår avtaler om ytelsesmål og bevilgning. Universitetene rapporterer på grunnlag av målene i sine årsrapporter og i en database (KOTA). Yrkeshøyskolene (polytekniske høyskoler) er enten kommunale eller private og finansieres både av staten og av lokale myndigheter. En avtale mellom departement og høyskole definerer mål og bevilgning. Dataene rapporteres til en database (AMKOTA) og brukes til utvikling, oppfølging, evaluering og styring av yrkeshøyskolene.

10.1.2 Ryssdalutvalgets forslag

Utvalget er delt i et flertall og et mindretall når det gjelder forslag til tilknytningsform for de statlige institusjonene, men er likevel enig på en rekke punkter. Et samlet utvalg mener at statens direkte politiske styring som utgangspunkt må være begrenset til rammestyring. Både flertallet og mindretallet gir uttrykk for at det vil være uakseptabelt om lovgivnings-, vedtaks-, eierstyrings- eller bevilgningsmekanismer blir brukt til å overstyre faglig frihet. Utvalget er også samlet når det gjelder institusjonenes behov for uavhengighet i den administrative delen av virksomheten. Det blir understreket at finansielle rammebetingelser må ligge fast over tid. Utvalget mener også at institusjonene selv må kunne fastsette sin egen organisering og foreta interne prioriteringer.

Flertallet foreslår at statlige universiteter og høyskoler omdannes til egne rettssubjekter i form av selveiende institusjoner, kalt statlige høyere utdanningsinstitusjoner (SHU). Departementet vil etter denne modellen ikke regnes som eier. Departementet kan som utganspunkt ikke gi instrukser i noen sak. Etter flertallets modell skal departementet ha et soliditets- og legalitetstilsyn med virksomheten ved hver enkelt institusjon og departementet må samtykke i vedtektsendringer og større investeringer eller vesentlig omlegging av virksomheten. Flertallet mener modellen klargjør forskjellen mellom statens ulike roller i forhold til institusjonene. Flertalletviser til at departementet kan stille krav om at forutsetningene for bevilgningen etterleves. Departementet kan sette vilkår for sine bevilgninger til institusjonenes drift og investeringer. Departementet kan også inngå avtaler med den enkelte institusjon om å påta seg bestemte oppgaver.

Flertallets modell forutsetter at hver institusjon får overført eiendomsmasse og andre ressurser etter en konkret vurdering, og at det settes opp en åpningsbalanse som setter institusjonen i stand til å utføre sitt oppdrag.

Ansvaret for institusjonens virksomhet skal ligge hos institusjonens styre, mens det overordnede, sektorpolitiske ansvaret fortsatt skal ligge i departementet. Statsråden vil etter modellen ha begrenset ansvar for virksomheten ved hver enkelt institusjon.

Flertallet viser til at ettersom de fleste institusjonene i dag er nettobudsjetterte, vil en overgang til selvstendige rettssubjekter ikke bety større endringer i friheten til å disponere inntekter ved overgang til regnskapslovens prinsipper. Omleggingen vil imidlertid innebære at institusjonene har kontroll over egen økonomisk balanse, gjennom aktivering av kapital i balanseregnskapet. Institusjonen vil ikke være underlagt Stortingets myndighet til å ta opp lån på statens vegne, jf. Grunnloven § 75 b. Et styre vil dermed kunne ta opp lån på vegne av sin institusjon innenfor vedtektsfestede rammer for låneopptak. Institusjonen vil også kunne bygge opp fond.

Når det gjelder statens eiendomsrett, foreslår flertallet at det tas inn en bestemmelse i loven om at institusjonenes aktiva skal kunne tilbakeføres vederlagsfritt til staten dersom særskilte situasjoner skulle oppstå. Flertallet mener at den modell de foreslår, bør gjelde alle statlige høyere utdanningsinstitusjoner. Vedtekter kan tilpasses behovene ved den enkelte institusjon.

Mindretallet foreslår at statlige universiteter og høyskoler opprettholdes som forvaltningsorganer, men med utvidede fullmakter som foreslås lovfestet. Mindretallet mener at de svakheter institusjonene påpekte mens de var underlagt tradisjonell forvaltningsorganisering, i stor grad er rettet opp ved de endringer og reformer som nå er gjennomført. Mindretallet ser ikke at det er dokumentert så store svakheter ved dagens system at det forsvarer omfattende organisatoriske endringer. Etter mindretallets syn har Kvalitetsreformen gitt institusjonene nye virkemidler, og styrene har fått et tydeligere strategisk ansvar og et ansvar for å sikre kvaliteten i forskning og utdanning. Disse endringene er innført innenfor gjeldende tilknytningsform.

Mindretallet mener oppmerksomheten bør konsentreres om å utvikle en koordinert og målrettet styringsstrategi, ved hjelp av finansielle virkemidler, rammestyring og faglig fristilling.

Mindretallet er opptatt av hvilken innvirkning GATS (Generalavtalen om handel med tjenester under WTO) og EØS-avtalen kan få på høyere utdanning ved eventuell endring av tilknytningsform. Etter mindretallets oppfatning vil en organisering av institusjonene som egne rettssubjekter, i større grad eksponere dem for EØS/EU-regler, samtidig som en slik omdanning vil sette mindre institusjoner i en svært utsatt posisjon.

Mindretalletmener loven bør trekke klare grenser mellom saker departementet skal føre kontroll med, og forhold som tilhører institusjonenes indre anliggende. Mindretallet går inn for at departementets generelle instruksjonsmyndighet blir avskåret. Mindretallet mener at institusjoner finansiert over statsbudsjettet for å ivareta sentrale samfunnsoppgaver, ikke bør få fri adgang til å lånefinansiere virksomheten eller treffe andre beslutninger med stor betydning for institusjonens økonomi og handlefrihet. De endringer som ønskes, kan oppnås med bestemmelser i økonomireglementet, eller gis med hjemmel i lov.

Mindretallet foreslår, i likhet med flertallet,lovfestet at styret skal fastsette vedtekter for institusjonen.

10.1.3 Høringsinstansenes merknader

Ingen av de statlige institusjonene støtter flertallets forslag. Behovet for nasjonal styring og koordinering av utdanning og forskning vektlegges. Mange etterlyser en vurdering av hvilke friheter institusjonene trenger som de ikke har innenfor dagens modell. Enkelte mener at flertallets forslag vil bidra til at institusjonene tvinges til å gjøre markedsbaserte valg, og at konkurransemekanismer vil påvirke utviklingen negativt der det er ønskelig med nasjonal helhetlig tenkning. Det uttrykkes bekymring for at institusjonenes handlingsrom i fremtiden i større grad vil være avhengig av eksterne inntekter. Små høyskoler er opptatt av sin betydning for regional utvikling, og mener flertallsmodellen kan føre til at en del høyskoler i distriktene vil forsvinne. Gjennomgående peker institusjonene på at Kvalitetsreformen har gitt nødvendig frihet og handlingsrom til å møte fremtidige utfordringer. Flere høringsinstanser fremholder at det må gjennomføres en ny høringsrunde dersom departementet legger frem andre forslag til tilknytningsform enn de alternativer utvalget har foreslått. Mange av høringsinstansene uttrykker bekymring for at konsekvensene av flertallsmodellen ikke er tilstrekkelig utredet i forhold til EØS-avtalens regelverk om statsstøtte og i forhold til GATS (Generalavtalen om handel med tjenester under WTO).

Alle universitetene går inn for en videreføring av institusjonene som forvaltningsorganer. Universitetet i Bergen mener flertallet ensidig legger vekt på å beskytte institusjonene mot sterk styring fra departementet. Universitetet i Oslo anbefaler departementet å gå grundig gjennom hvilke muligheter for utvidet delegasjon som ligger i dagens tilknytningsform. Flere høringsinstanser, herunder Universitetet i Tromsø, mener det er viktig at sektoren får konsentrere seg om oppfølging av Kvalitetsreformen. Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) mener mindretallets modell er bedre egnet til å realisere en nasjonal utdanningspolitikk, og en kritisk og uavhengig forskning. NTNU ønsker imidlertid større autonomi i forvaltningsmessige og organisatoriske spørsmål, også når det gjelder personalforvaltning.

Norges landbrukshøgskole og Norges musikkhøgskole støtter mindretallets modell, men begge er, på ulikt grunnlag, åpne for å vurdere andre former for organisering. Arkitekthøgskolen i Oslo mener den kan tjene på en mer fristilt tilknytningsform, uten dermed å støtte flertallets løsning.

Universitets- og høgskolerådet (UHR) støtter i hovedsak mindretallets forslag. UHR påpeker blant annet at lovgivnings- og andre styringsmekanismer ikke må brukes til å overstyre faglig frihet. Samtidig må tilknytningsformen sikre myndighetene redskaper til å opprettholde overordnet styring og kontroll med institusjonene. Norges forskningsråd støtter også mindretallet og mener at en organisering som forvaltningsorgan gir bedre mulighet til å utvikle en nasjonal strategi for norsk forskning, skape gode forskningsmiljøer og ivareta små og ulønnsomme fag. Studentorganisasjonene støtter i hovedsak mindretallets forslag. Arbeidstakerorganisasjonene støtter mindretallets modell. Blant arbeidsgiverorganisasjonene slutter NHO seg til prinsippene i flertallets innstilling, men er usikker på om en stiftelsesliknende modell er den riktige løsningen.

10.1.4 Departementets vurdering

Tilknytning til Staten

Ryssdalutvalgets flertall foreslår å omdanne statlige universiteter og høyskoler til egne rettssubjekter i form av selveiende institusjoner. Modellen likner en del på stiftelsesformen, men atskiller seg likevel ved at departementet er gitt en viss myndighet på en del saksområder. Utvalgets mindretall foreslår at institusjonene fortsatt skal være forvaltningsorganer med lovfestede fullmakter. Forslaget går likevel lenger enn dagens modell når det gjelder fullmakter og mindretallet ønsker å avskjære departementets generelle instruksjonsmyndighet.

Mange av høringsinstansene har uttrykt bekymring for at flertallets modell vil gi uheldige konsekvenser i forhold til de forpliktelser Norge har gjennom GATS og EØS-avtalen. Departementet har vurdert disse spørsmålene, men kan ikke se særskilte problemer knyttet til flertallets modell i dette henseende. Departementet legger til grunn at GATS ikke regulerer offentlig tjenesteyting, og at universiteter og høyskoler også etter flertallets forslag vil være å oppfatte som offentlig virksomhet. Bare i den utstrekning offentlige institusjoner involverer seg i salg av tjenester i et konkurranseutsatt marked, vil GATS og EØS-avtalen regulere virksomheten. Flertallets forslag til tilknytningsform gir departementet endelig myndighet på flere enkeltområder, noe som understreker at flertallets modell innebærer en form for organisering av statlig virksomhet. Innen EØS-området er det ulike organisasjons- og styringsmodeller for universiteter og høyskoler. Det er klart fastslått at det er opp til hvert enkelt land å velge organisasjons- og finansieringsmodell.

Departementet mener at Ryssdalutvalgets flertall ikke i tilstrekkelig grad har synliggjort at denne modellen vil gi gevinster som kan oppveie kostnadene knyttet til en så gjennomgripende organisatorisk omdanning.

Departementet mener samtidig at mindretallets modell er for uklar når det gjelder ansvarsfordeling. Modellen gir de statlige institusjonene stor grad av frihet, samtidig som det endelige ansvaret fortsatt skal ligge hos statsråden. Blant annet går mindretallet inn for å avskjære departementets generelle instruksjonsmyndighet, samtidig som departementet fortsatt skal være part i søksmål som er knyttet til forhold ved institusjonen. Modellen innebærer på flere punkter asymmetri mellom institusjonenes frihet og ansvar og departementets myndighet.

Departementet er opptatt av å sikre institusjonene frihet til å handle strategisk i forhold til sine behov og utfordringer, samtidig som departementet må ha tilstrekkelige virkemidler for å ivareta sitt overordnede ansvar. Kvalitetsreformen og andre omlegginger har gitt institusjonene utvidede fullmakter. Dette har lagt til rette for gjennomgripende endringer så vel i studietilbudet som i den interne organisering og faglige ledelse. Departementet har merket seg at høringsinstansene har gitt uttrykk for at Kvalitetsreformen gir institusjonene tilstrekkelig handlingsrom for å møte de utfordringer sektoren står overfor. Flere institusjoner påpeker også at dette handlingsrommet hittil ikke er utnyttet fullt ut. Mange tilkjennegir at det fortsatt er en rekke utfordringer knyttet til gjennomføringen av Kvalitetsreformen og at innføring av en annen tilknytningsform nå ville være for ressurskrevende. Gjennom høringsrunden er det kommet frem at institusjonene i hovedtrekk er fornøyd med departementets sektorstyring slik den praktiseres i dag.

Departementet ønsker derfor ikke å fremme forslag om ny obligatorisk tilknytningsform for statlige universiteter og høyskoler nå. Det essensielle har vært, og er, å sikre institusjonene en organisasjonsform som forener hensynet til institusjonelt handlingsrom og autonomi, og nasjonal styring i overordnede spørsmål. Departementet går derfor inn for at statlige universiteter og høyskoler skal videreføres som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter.

Både mindretallet og flertallet i Ryssdalutvalget har ønsket innført krav om vedtekter i loven. Departementet ser at vedtekter ville representere et viktig styringsverktøy ved en eventuell omdanning av statlige institusjoner til selvstendige rettssubjekter. Departementet ser imidlertid ikke det samme behovet for dette styringsverktøyet verken sett fra institusjonenes eller departementets ståsted, når institusjonene videreføres som forvaltningsorganer. Som forvaltningsorganer vil institusjonene også innenfor rammene av loven kunne lage utfyllende bestemmelser for å ivareta egne behov. Det blir derfor ikke fremmet forslag om å innføre krav om vedtekter for institusjonene.

Nye fullmakter

Departementet har gått igjennom gjeldende lov og regelverk for å vurdere om det er flere fullmakter som kan legges til institusjonene gjennom lov. Departementets hovedkonklusjon er at de endringer som ble foretatt gjennom Kvalitetsreformen medfører at det nå er lite rom for ytterligere overføring av fullmakter fra departementet til institusjonene dersom balansen mellom institusjonenes frihet og ansvar skal ivaretas og gitt at nåværende tilknytningsform opprettholdes. Høringsinstansene uttrykker også i hovedsak tilfredshet i forhold til dagens fullmakter og mener disse fortsatt har et potensiale som ikke er utnyttet. Departementet mener imidlertid at det i loven bør legges til rette for at styret i størst mulig grad kan konsentrere seg om overordnede og strategiske oppgaver og foreslår større adgang for styret til å delegere myndighet i ansettelsessaker. Departementet vil understreke at det er styret som har det strategisk ansvaret for institusjonens rekrutterings- og ansettelsespolitikk, men at myndighet til å foreta den konkrete utvelgelse og ansettelse bør kunne delegeres.

Det vises til lovforslaget § 11-1.

Partsmyndighet

Departementet har gått igjennom gjeldende bestemmelser om partsforholdet ved søksmål, og vurdert om statlige universiteter og høyskoler i større grad kan få selvstendig partsmyndighet. Etter dagens lov er staten ved institusjonen part ved søksmål som dreier seg om enkeltvedtak etter forvaltningsloven, med mindre det er adgang til å påklage vedtaket til departementet. I alle andre saker er staten ved departementet part i eventuelle søksmål vedrørende institusjonens forhold. Departementet har imidlertid adgang til å delegere partsfullmakten til institusjonene, og dette blir gjort i mange saker.

Mange rettssaker reiser prinsipielle spørsmål som bør behandles med tanke på betydningen for sektoren som helhet. Det vil etter departementets vurdering være uheldig om slike hensyn ikke ble tilstrekkelig vektlagt. I de sakene hvor departementet har vært involvert som klageinstans, vil det også være uheldig å pålegge institusjonen å være part i eventuell rettssak. Departementet legger imidlertid til rette for at styret skal få større adgang til å delegere beslutninger til lavere nivåer ved institusjonen, og at departementet således vil opptre som klageinstans i færre saker. Dette gjelder særlig rettstvister om arbeidsforhold. Det åpnes nå for at alle typer ansettelser, med unntak av ansettelse av rektor, kan foretas av andre enn styret. Dette legger til rette for i større grad å benytte den adgang som loven gir til å delegere partsmyndighet til institusjonene.

Departementet mener at universiteter og høyskoler bør få fullmakt til å inngå forlik i saker der kostnadene ved forliket forutsettes dekket innenfor institusjonens eget budsjett. Slik fullmakt vil bli delegert i eget brev i forbindelse med oppfølgingen av lovarbeidet.

Det vises til lovforslaget § 11-3.

10.2 Ledelsesstruktur ved statlige universiteter og høyskoler

10.2.1 Gjeldende rett

Styrets ansvar og myndighet

Universitets- og høgskoleloven § 4 har bestemmelser om ansvar og myndighet for institusjonens styre. Styret er etter loven øverste organ ved institusjonen. Det har ansvar for at den faglige virksomheten holder høy kvalitet, og for at institusjonen drives effektivt og i overensstemmelse med de lover, forskrifter og regler som gjelder, og de rammer og mål som gis av overordnet myndighet. Styret skal trekke opp strategien for institusjonens utdannings-, forsknings- og annen faglig virksomhet og legge planer for den faglige utvikling. Videre har styret ansvaret for å disponere institusjonens økonomiske ressurser og eiendom i tråd med bestemmelser gitt av departementet, og etter forutsetninger for tildelte bevilgninger eller andre bindende vedtak. Styret fastsetter selv virksomhetens interne organisering på alle nivåer. Den organisasjonsstruktur som velges, må sikre at studenter og ansattes demokratiske rettigheter blir ivaretatt.

Universitets- og høgskoleloven § 5 regulerer styrets delegasjonsmyndighet. Alle beslutninger ved institusjonen som er truffet av andre enn styret, treffes på styrets vegne og ansvar. Styret står fritt til å delegere sin myndighet til personer eller organer ved institusjonen med mindre det fremkommer av loven at styret selv må treffe vedtaket eller det er særlige begrensninger i adgangen til å delegere.

Styret eller styrets klagenemnd er klageorgan for vedtak fattet av andre som har fått delegert myndighet fra styret. Tilsvarende avgjør avdeling klage på vedtak truffet av grunnenhet. Dette innebærer unntak fra forvaltningslovens regel om at klage på enkeltvedtak skal behandles av nærmeste overordnede forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 28. Styrets klagenemnd opptrer på vegne av styret og vil følgelig ikke kunne behandle vedtak fattet av styret. Slike klager behandles av departementet.

Styresammensetning

Universitets- og høgskoleloven § 6 regulerer styrets sammensetning og størrelse. Etter siste lovendring våren 2002 (jf. Ot.prp. nr. 40 (2001-2002)) består styret av rektor, prorektor, to medlemmer valgt blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling, ett medlem valgt blant de teknisk og administrativt ansatte, to medlemmer valgt blant studentene og fire eksterne medlemmer oppnevnt av departementet. Departementet kan i særlige tilfeller fastsette en annen styresammensetning. Styresammensetningen innebærer at ingen enkeltgruppering har flertall alene. Rektor er styrets leder.

§ 11 har egne bestemmelser om valg og oppnevning av styret. Styremedlemmer som er ansatt ved institusjonen, og varamedlemmer for disse velges for fire år. Valget foretas særskilt for de to gruppene fast ansatte og midlertidig ansatte i undervisnings- og forskningsstilling og ansatte i teknisk eller administrativ stilling. Styremedlemmer for studentgruppen velges for ett år. Departementet oppnevner eksterne styremedlemmer for en periode på fire år, etter forslag fra institusjonenes styre. For Samisk høgskole fremmes forslag av høyskolens styre og av Sametinget, og for kunsthøyskolene fremmes forslag av høyskolens styre og av Norsk kulturråd. Departementet oppnever imidlertid de eksterne medlemmene på fritt grunnlag. Departementet er ikke bundet av styrets forslag. Departementets oppnevning av eksterne styremedlemmer sikrer en viss regulering med styrets sammensetning og samlede kompetanse. Antall eksterne medlemmer i styret ble økt som en del av Kvalitetsreformen. Begrunnelsen for dette var at eksterne medlemmer skal tilføre styret økt kompetanse utenfra og sikre impulser fra næringsliv, kulturliv og samfunnsliv. Det er vektlagt overfor alle styremedlemmer at de ikke er oppnevnt for å representere særinteresser.

Ingen kan gjenvelges som styremedlem hvis vedkommende vil ha fungert i dette verv i et sammenhengende tidsrom på åtte år ved begynnelsen av den nye valgperioden. Administrerende direktør er ikke valgbar til institusjonens styre. For øvrig fastsetter institusjonene selv sitt eget valgreglement.

Den daglige ledelse av institusjonen

Rektor og prorektor

Universitets- og høgskoleloven §§ 10 og 11 har bestemmelser om rektor og prorektor og valg av disse. Rektor er styrets leder, og har på styrets vegne det overordnede ansvar for institusjonens virksomhet. Rektor fører også tilsyn med institusjonens virksomhet på styrets vegne. Rektor har rett til å delta i møter i alle institusjonens styrer, råd og utvalg. Rektor er institusjonens rettslige representant og talsmann overfor offentlige myndigheter og allmennheten. Rektor kan på visse vilkår treffe avgjørelser på styrets vegne dersom styret ikke kan samles. Rektor og prorektor velges for fire år. Valgbare som rektor og prorektor er institusjonens fast ansatte i minst halv undervisnings- og forskerstilling. Åremålsansatt i minst halv undervisnings- og forskerstilling eller i stilling som leder for avdeling eller grunnenhet, er valgbare dersom ansettelsesforholdet varer ut funksjonsperioden. Både faglige og administrativt ansatte og studenter har stemmerett ved valg av rektor og prorektor, men ved opptelling av stemmene vektes disse etter en fordelingsnøkkel fastsatt av styret, men innenfor rammer gitt i loven. Loven åpner for at departementet, etter forslag fra styret, kan vedta at rektor skal ansettes på åremål.

Administrerende direktør

Universitets- og høgskoleloven § 15 fastsetter at det ved hver institusjon skal være en administrerende direktør, og at denne er den øverste leder for den samlede administrative virksomhet ved institusjonen, innenfor de rammer som styret fastsetter. Det er styret selv som ansetter direktøren på grunnlag av en innstilling fra et innstillingsutvalg oppnevnt av styret. Direktøren er sekretær for styret og skal etter samråd med rektor forberede og gi tilråding i de saker som legges frem for styret. Direktøren har ansvar for å iverksette de vedtak som treffes i institusjonens styrende organer, og for disponering av ressurser og eiendom i samsvar med styrets vedtak. Videre er det fastsatt i loven at direktøren er ansvarlig for at den samlende økonomi- og formuesforvaltning skjer i samsvar med departementets generelle bestemmelser om økonomiforvaltningen og forutsetninger for tildeling av bevilgninger. Direktøren har generell anvisningsmyndighet og er legitimert til å utferdige bindende dokumenter om institusjonens eiendommer, så langt ikke annet følger av lov eller fremgår av vedkommende hjemmelsdokument.

Gjeldende rett i andre nordiske land og utviklingstrekk i OECD-området

Internasjonalt har den tradisjonelle modellen for ledelse av høyere utdanningsinstitusjoner vært kollegiale organer med bred representasjon. De store endringene innen høyere utdanning har hatt to viktige effekter for den interne styringsstrukturen. Trenden internasjonalt er at man styrker øverste leders rolle og innfører større ekstern deltakelse i institusjonenes styrende organer. Det fremgår av OECD´s rapport « Education Policy analysis 2003» at man ser en utvikling der øverste ledelse ved institusjonene blir styrket, og da gjerne ved at øverste leder blir ansatt og ved innføring av større ekstern deltakelse i institusjonenes styrende organer.

Myndighetene i de fleste OECD-land har iverksatt tiltak for å gi institusjonens øverste ledelse større utøvende myndighet. Strategien varierer fra land til land, men et felles element er en forskyvning av myndighet fra de tradisjonelle kollegiale organer til rektor, prorektor og institusjonens øverste administrative leder. En av begrunnelsene for dette er at en mer samlet utøvende myndighet og klarere ansvarslinjer ved institusjonen vil sette ledelsen i stand til å arbeide strategisk og sikre institusjonens plass i en stadig sterkere konkurransesituasjon. Man ser også en utvikling i retning av ansettelse av øverste leder. Bakgrunnen for dette er blant annet at en ansatt leder lettere vil kunne fatte avgjørelser som går på tvers av ulike særinteresser ved institusjonen. Samtidig blir det understreket at rekrutteringsprosesser må sikre lederens legitimitet.

I Sverige består styrene vanligvis av 15 medlemmer. Styret er sammensatt av styreleder, rektor, syv medlemmer utpekt av myndighetene, tre valgt blant vitenskaplig ansatte og tre valgt blant studentene. Styreleder og et flertall av styremedlemmene oppnevnes for en treårsperiode. Styreleder kan ikke være ansatt ved universitetet. Rektor er daglig leder av institusjonen og nestleder i styret. Rektor ansettes av myndighetene. Vitenskapelig ansatte og studenter har rett til å være representert i styret og andre ansatte har møte- og talerett.

I Danmark er styret ved universitetene sammensatt av representanter for studentene, de teknisk og administrativt ansatte, vitenskapelig ansatte og eksterne styremedlemmer oppnevnt av institusjonen. Styreleder velges blant de eksterne representantene, som har flertall i styret. Institusjonen kan tilpasse styringsmodellen individuelt, gjennom etablering av vedtekter. Vedtektene må imidlertid godkjennes av departementet. Styret ansetter rektor. Ansettelsesprosedyrene for institusjonens ledelse skal sikre ledernes faglige og ledelsesmessig legitimitet.

Universitetene i Finland har et styre med representasjon fra universitetsprofessorene, andre ansatte og studenter. Rektor er styreleder. Styret kan også ha eksterne medlemmer. Innslaget av eksterne medlemmer kan maksimalt ugjøre en tredjedel av styret. Eksterne medlemmer er ikke særlig utbredt. For eksempel er styret ved Helsingfors universitet sammensatt av 15 medlemmer, hvor av én er ekstern. Styremedlemmene velges normalt av og blant de universitetsansatte.

Rektor velges av et universitetskollegium. Universitetsloven i Finland er for tiden under revisjon, og det vurderes om styret skal velge rektor.

Helsingfors universitet og Åbo akademi har begge en kansler. Øvrige universiteter kan velge om de vil ha en kansler. Kansleren skal bl.a. fremme vitenskapene, se til universitetenes allmenne interesser og overvåke virksomheten. Kansleren utnevnes av myndighetene.

Yrkeshøyskoler har et styre og en rektor. Rektor er styreleder og ansettes av eierne av høyskolen. Styret består for øvrig av representanter fra den øvrige ledelsen, heltidsansatte lærere, andre heltidsansatte, fra studenter og arbeidslivet. Innslaget av eksterne medlemmer kan maksimalt utgjøre en tredjedel av styret. Høyskolens ledelse bestemmer det totale antall styremedlemmer, fordeling blant ulike grupper og valgordning.

10.2.2 Ryssdalutvalgets forslag

Styrets ansvar og myndighet

Flertallet foreslår at statlige høyere utdanningsinstitusjoner skal ledes av et styre. Styret skal ha ansvar for at den faglige virksomheten holder høy kvalitet, og at institusjonen drives effektivt og i overensstemmelse med institusjonens formål og vedtekter. Styret skal føre tilsyn med ansatt rektors ledelse av virksomheten. Styret skal fastsette en overordnet strategiplan for institusjonens virksomhet, som må behandles av institusjonenes interne organer før strategiplanen gyldig kan vedtas av styret. Videre skal styret ha ansvar for en tilfredsstillende organisering av institusjonens virksomhet, som tar hensyn til studenters og ansattes rettigheter. Styret skal fastsette budsjett for institusjonene og skal holde seg orientert om institusjonens økonomiske stilling og føre tilsyn med at virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll. Videre skal styret påse at virksomheten drives i samsvar med målene som er nedfelt i loven og i henhold til institusjonenes vedtekter. Styret vil ha varslingsplikt til departementet dersom det er grunn til å tro at institusjonen ikke kan oppfylle sine forpliktelser. Styret skal representere institusjonen utad. Styret kan imidlertid velge å gi rektor eller et styremedlem representasjonsrett.

Etter flertallets forslagskal styret fastsette vedtekter for institusjonene. Vedtektene må godkjennes av departementet. Lovforslaget inneholder bestemmelser om hva vedtektene skal inneholde. De viktigste er bestemmelser om styresammensetning, utpeking av eksterne styremedlemmer, valg av ansattes og studenters representanter i styret, valg av styreleder og nestleder, regler om årlig melding om virksomheten, behandling av større investeringsbeslutninger og ansettelse av rektor.

Mindretallets forslag er likt flertallets forslag hva angår styrets oppgaver. Mindretallet foreslår at styret skal ledes av rektor. Imidlertid åpner mindretallet for at institusjoner som ønsker det, kan ha ansatt rektor. Rektor vil i så fall tre ut av styret, og styreleder velges da blant de eksterne medlemmene.

Styresammensetning

Flertallet foreslår at styret skal bestå av minst fem medlemmer. Styret skal være sammensatt av et flertall av eksterne medlemmer samt representanter valgt av og blant ansatte og studenter. Styret velger selv en leder og en nestleder blant de eksterne medlemmene. Der vedtektene ikke bestemmer noe annet skal styret ha elleve medlemmer, hvorav seks eksterne medlemmer, to representanter fra de vitenskapelige ansatte, en representant fra teknisk- administrativt ansatte og to representanter fra studentene. Styremedlemmene skal velges for fire år av gangen. Gjenoppnevning kan bare skje en gang. Studentmedlemmer skal velges for ett år. Vedtektene kan fastsette kortere eller lengre tjenestetid.

Mindretallet foreslår at styret skal bestå av minst fem medlemmer. Styret skal være sammensatt av eksterne medlemmer, samt representanter valgt av og blant ansatte og studenter. Ingen av disse tre grupper skal ha flertall i styret. Rektor skal være styrets leder. Dersom rektor skal ansettes, trer han eller hun ut av styret. Styrets leder velges i så fall blant styrets øvrige medlemmer. Styremedlemmene skal oppnevnes for fire år av gangen. Gjenoppnevning kan bare skje en gang. Studentmedlemmer skal velges for ett år. Vedtektene kan fastsette kortere eller lengre tjenestetid. Styret forplikter institusjonen utad.

Den daglige ledelse av institusjonen

Rektor

Flertallet foreslår at rektor skal ansettes av styret for en periode på fire år. Rektor skal være institusjonens faglige og administrative leder innenfor de retningslinjer og pålegg som styret gir. Rektors myndighet omfatter ikke saker som etter institusjonens forhold er av uvanlig art eller stor betydning. Slike saker skal behandles av styret. I samråd med styrets leder har rektor ansvar for at saker som legges frem for styret er forsvarlig forberedt.

Mindretallet foreslår at rektor som hovedregel skal være styrets leder. Rektor skal på styrets vegne ha det overordnede ansvar for ledelse av institusjonens virksomhet og føre tilsyn med denne. Rektor kan avgjøre saker i det omfang disse ikke kan utsettes til styret kan komme sammen i møte. Rektor kan også gis fullmakt til å avgjøre løpende saker som bør avgjøres før neste ordinære styremøte, og som ikke anses som viktige nok til at ekstraordinært styremøte innkalles. Styret fastsetter hvorvidt en ansatt rektor også skal ha det administrative lederansvaret ved institusjonen.

Administrerende direktør

Flertallet har ingen egen bestemmelse om ansettelse av administrerende direktør. Flertallet legger til grunn at rektor har både faglig og administrativt ansvar, men at det bør være opp til styret ved institusjonen å bestemme den organisatoriske løsningen. Flertallet mener at den modell de foreslår, ikke er til hinder for at institusjonene kan opprettholde ordningen med administrerende direktør.

Mindretallet foreslår at det ved hver institusjon skal være en universitets- eller høyskoledirektør, og at denne skal være den øverste leder for den samlede administrative virksomhet ved institusjonen. Forslaget er en videreføring av dagens ordning. Mindretallet ønsker imidlertid å gi institusjonene valgfrihet i forhold til valgt rektor etter dagens modell, eller ansatt rektor som enhetlig leder. Styret kan derfor bestemme at ansatt rektor skal ha det samlede ansvaret for institusjonens virksomhet.

10.2.3 Høringsinstansenes merknader

Styrets ansvar og myndighet

Høringsinstansene har ikke kommentert styrets ansvar og myndighet direkte, men kommer inn på det i forhold til styresammensetning og forholdet mellom styret, rektor og administrerende direktør.

Styresammensetning

Høringsinstansene er i hovedsak enige om at ingen gruppering i styret bør ha flertall alene. Universitetet i Bergen mener at det bør høstes mer erfaring med den gjeldende styresammensetningen før det vurderes å gjøre endringer. Universitets- og høgskolerådet og Universitetet i Oslo mener at en hensiktsmessig sammensetning av styret avhenger av hvilke oppgaver som legges til styret. Universitets- og høgskolerådet ønsker at institusjonene selv skal få velge styresammensetningen innenfor visse rammer. Flere av høringsinstansene, herunder Universitets- og høgskolerådet, mener at departement fortsatt bør oppnevne de eksterne medlemmer etter forslag fra institusjonene selv.

Flere institusjoner ønsker ekstern leder av styret dersom man skal gå over til enhetlig ledelse.

Bare fire av høringsinstansene omtaler hvordan en eventuell ekstern styreleder skal rekrutteres. Universitet i Oslo og Næringslivets hovedorganisasjon mener at en ekstern styreleder må oppnevnes av departement, mens Høgskolen i Sør Trøndelag mener at det må være opp til institusjonene selv å bestemme hvordan styreleder skal oppnevnes.

Et flertall av høringsinstansene vektlegger at studentrepresentasjonen ikke må svekkes, og ønsker å opprettholde dagens krav til studentrepresentasjon.

Den daglige ledelse av institusjonen

De statlige høringsinstansene uttrykker i hovedsak tilfredshet med dagens ordning med rektor som styreleder og en direktør med lovfestede oppgaver. Imidlertid mener de fleste statlige høringsinstansene at det må være institusjonen selv som bestemmer hvilken intern ledelsesstruktur de skal ha. Flere mener dagens modell kan gi uklar rollefordeling mellom rektor og administrerende direktør. Utover dette berører høringsuttalelsene i svært liten grad hvilken rolle rektor skal ha, og hvilket ansvar og myndighet som skal ligge til institusjonens styre. Administrerende direktørs arbeid blir heller ikke i særlig grad omtalt av høringsinstansene, ut over merknadene om at det kan oppstå uklarhet om ansvar- og rolledeling mellom rektor og direktør. Universitet i Oslo påpeker at selv om direktøren etter loven har ansvar for iverksetting av styrets vedtak, så vil rektor i praksis også være involvert i oppfølgingen. Rektors kontroll med direktøren/administrasjonen på vegne av styret, vil derfor i noen grad også være en kontroll av seg selv.

Norges teknisk naturvitenskapelige universitetønsker å innføre enhetlig ledelse. Norges idrettshøgskole mener at enhetlig ledelse kan være hensiktsmessing for deres institusjon. Norges musikkhøgskole gjennomfører for tiden en ekstern evaluering av intern styringsstruktur og vil vurdere å innføre enhetlig ledelse når evalueringen er gjennomført. Arkitekthøgskolen i Oslo støtter flertallsforslaget i at rektor normalt bør ansettes av styret og være institusjonens øverste faglige og administrative leder. Høgskolen i Sogn og Fjordane ønsker ansatt rektor og enhetlig ledelse på alle nivå.

Universitetet i Oslo, Arkitekthøgskolen i Oslo og Universitets- og høgskolerådet, mener at dersom rektor skal ansettes, så må rektor gå ut av styret og erstattes av en ekstern styreleder. Et flertall av høringsinstansene mener institusjonene selv må bestemme om rektor skal være valgt eller ansatt. Universitetet i Oslo mener det bør åpnes for både valg og ansettelse av rektor, og at det ved ansettelse av rektor bør stilles krav om en innstillings- eller nominasjonsprosess der universitetssamfunnets syn kommer frem. Ved valgt rektor bør det i et system med enhetlig ledelse utformes regler som gir styret mulighet til - med kvalifisert flertall - å konstatere at rektor ikke lenger utfører sine plikter på en måte styret har tillit til, og på det grunnlaget lyse ut nyvalg. Universitetet i Oslo anbefaler at det uansett utpekingsmåte åpnes for rekruttering utenfor institusjonens egne rekker, men ser det som meget viktig at universitetets øverste leder selv har erfaring fra forskning og undervisning og vil fraråde at kravet til vitenskapelig kompetanse svekkes.

10.2.4 Departementets vurdering

Styring og ledelse av universiteter og høyskoler

Det er en uttalt ambisjon at norske universiteter og høyskoler skal holde høyt internasjonalt nivå på sin virksomhet. Samtidig blir institusjonene stilt overfor en økende konkurranse om studenter og forskningsmidler også internasjonalt. En rekke tunge utviklingstrekk virker gjensidig forsterkende og fører til en raskere og mer grunnleggende globalisering av høyere utdanning. Konkurransen om studenter, lærere, forskere og forskningsmidler intensiveres og stiller norske universiteter og høyskoler overfor både muligheter og utfordringer som var umulig å forutse bare for få år siden. For å kunne møte utfordringene og gripe mulighetene, må norske universiteter og høyskoler gis et institusjonelt rammeverk, organisering og ledelsesstruktur som er robust og som bidrar til institusjonenes endringskompetanse, samtidig som de grunnleggende akademiske verdier høyere utdanning og forskning bygger på, må bevares og sikres.

Departementets styring av universitetene og høyskolene har gjennomgått store endringer. Ved flere lovendringer har institusjonene fått større frihet på en rekke områder. Innføringen av Kvalitetsreformen har gitt institusjonene ytterligere frihet når det gjelder økonomiforvaltning, organisasjonsstruktur og i forhold til faglige prioriteringer. Det stilles strengere krav til rapportering av resultater og kvalitet både når det gjelder forskning og utdanning. Det forutsettes også sterkere intern styring.

Styrets ansvar og myndighet

Ved innføringen av Kvalitetsreformen var det en uttalt målsetting å styrke styrets evne til å arbeide strategisk og overordnet. Departementet avventet arbeidet med en felles lov før vurdering av mer gjennomgripende endringer i institusjonenes ledelses- og styringsstruktur.

Departementet mener det er behov for en ytterligere styrking av styrenes strategiske rolle. Organiseringen av institusjonens ledelse må etter departementets syn bidra til å verne om faglig autonomi og akademiske verdier og tradisjoner, samt å utvikle universitetene og høyskolene som kritiske samfunnsinstitusjoner. Samtidig må den være robust og i stand til å reagere raskt på endringer i omgivelsene og bidra til at institusjonene forholder seg aktive til slike endringer.

En evaluering av styrenes arbeid, som ble gjennomført av Statskonsult i 2003, og uttalelser i høringssvarene viser at styrene så langt ikke har utnyttet sitt nye handlingsrom fullt ut. Da er det nødvendig å legge ytterligere til rette for at institusjonene får arbeidsvilkår som reelt setter dem i stand til å utnytte det handlingsrommet de har fått. Samtidig er det viktig at institusjonene får en styringsform som medvirker til at institusjonens ressurser utnyttes formålseffektivt.

Departementet mener at styret skal være det øverste organ ved institusjonen og ha det overordnede ansvar for at den faglige virksomhet holder høy kvalitet. Loven bør synliggjøre styrets ansvar for både å opprettholde den faglige autonomi og for å legge til rette for at de akademiske verdier og tradisjoner kan føres videre i møte med de omstillingsbehov stadige samfunnsendringer medfører. Styret skal ha ansvar for institusjonens overordnede strategi og utvikling i samsvar med de mål som er gitt av overordnet myndighet. Videre har styret ansvar for intern organisering og ledelse og for at virksomheten drives effektivt. Styret må også ha ansvar for at institusjonens samlede økonomiske ressurser disponeres i samsvar med forutsetninger og retningslinjer gitt av departementet eller Stortinget. De eksterne inntektene utgjør en økende andel av institusjonenes totale driftsbudsjett. Styrene har ansvar for samarbeid med samfunns- og næringsliv, og må føre tilsyn med forvaltningen av eksternt finansiert virksomhet. Styret må som øverste organ føre tilsyn med rektors ledelse av institusjonen og fastsette instruks for rektors arbeid.

I dagens lov stilles det krav om åpenhet om styrets arbeid. Bestemmelsene om styrets arbeidsform er i hovedsak videreført i lovforslaget. Universiteter og høyskoler er svært sentrale samfunnsinstitusjoner og disponerer betydelige offentlige ressurser. Departementet mener derfor det må være åpenhet om styrets arbeid så langt dette er mulig. Denne åpenheten skal sikre at ansatte, studenter og samfunnet kan holde seg orientert om styrets arbeid og forstå grunnlaget for styrets beslutninger.

Med de vide fullmakter statlige universiteter og høyskoler har fått, kan det tenkes ekstreme situasjoner der departementet får informasjon om disposisjoner som tilsier at det må gripes inn, dersom dialog ikke løser saken. Departementet er derfor kommet til at det bør lovfestes hjemmel for at Kongen i statsråd kan avsette styret dersom institusjonens videre virksomhet blir satt i fare.

Det vises til lovforslaget §§ 9-1 og 9-2.

Styresammensetning

Styring av universiteter og høyskoler krever at styret innehar solid kompetanse både i faglige og administrative spørsmål. Dagens styresammensetning sikrer den interne forankringen gjennom at ansatte og studenter velger sine egne representanter. Samtidig gir det styret tilførsel av faglig kompetanse som er avgjørende for veivalg innen akademiske institusjoner. Erfaringen med eksterne styremedlemmene viser at de også internt ved universiteter og høyskoler anses å tilføre styrearbeidet bredere kompetanse. Dagens ordning der ingen «gruppering» har flertall, men der saker må løses gjennom samforstand og helhetlige vurderinger, har gitt gode erfaringer. Departementet mener dagens modell for sammensetning av styret er god, og ser ikke avgjørende argumenter for å foreta vesentlige endringer. Samtidig vil departementet peke på viktigheten av at styrets medlemmer er bevisst den rolle styrevervet innebærer. Ingen av de grupper som er representert i styret er valgt eller oppnevnt for å ivareta særinteresser, men for å bidra med den kompetanse de besitter i utviklingen av institusjonen som sådan. Departementet mener at endring i styresammensetning slik at medlemmer oppnevnt av en instans eller valgt av en gruppe kommer i flertall, og som begrunnes med at denne gruppen har et særlig ansvar for helhetsvurderinger og langsiktighet, kan medføre at det enkelte styremedlems ansvar undergraves. Samtlige styremedlemmer må ta ansvar for helheten, og bredden i styremedlemmenes kompetanse og erfaring må utnyttes.

Departementet viser til at spørsmålet om enhetlig ledelse blir drøftet nedenfor under avsnittet Den daglige ledelse av institusjonen. Det blir her konkludert med at det bør innføres enhetlig ledelse ved institusjonene. Som en naturlig konsekvens av dette forslaget, går departementet inn for at det skal være ekstern styreleder. Rektor kan ikke både ha ansvaret for den faglige og administrative ledelse og samtidig være styreleder. Det ville gi en for stor konsentrasjon av myndighet i en stilling og svekke styrets rolle som kontrollerende organ. Departementet går derfor inn for at leder av institusjonens styre bør være ekstern. Rektor og prorektors plass i styret bør erstattes av medlemmer valgt blant de vitenskapelige ansatte. For institusjoner hvor en viss andel av det vitenskapelige personalet er midlertidig ansatte, dvs doktorgradsstipendiater og postdoktorer, blir det foreslått at en av plassene i styret forbeholdes denne gruppen. Det er, etter departementets vurdering, viktig å sikre at også denne gruppen kan være representert i styret ved institusjonen.

Styrets ansvar for overordnede strategiske oppgaver blir tydeligere i denne modellen og bidrar således til å underbygge styrets ansvar. Det er styret som har det øverste ansvar for alle sider ved institusjonens virksomhet, og alle vedtak som er truffet av andre enn styret, treffes på styrets vegne. Styret skal etter departementets forslag presisere en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom rektor og styreleder, slik at det ikke oppstår uklarhet om rolledelingen.

Departementet som overordnet myndighet, forholder seg til institusjonens styre. Styret vil være ansvarlig for at departementets beslutninger for institusjonen blir gjennomført, og departementet må forholde seg til styret i alle vesentlige spørsmål. Styret vil etter departementets forslag formelt sett representere institusjonen overfor offentlige myndigheter.

Det vil ikke være i konflikt med ansvarsforholdet som er beskrevet ovenfor, at departementet i løpende spørsmål som ikke er av prinsipiell betydning, vil forholde seg direkte til rektor. Det påhviler både departementet og rektor et ansvar for at styret orienteres, og eventuelt bringes inn når sakens karakter tilsier det. Etter departementets forslag skal rektor være institusjonens talsperson overfor allmennheten. Departementet legger til grunn at dette er en naturlig arbeidsdeling mellom rektor og styret.

Ordningen med at institusjonen foreslår eksterne styremedlemmer bør videreføres. Eksterne styremedlemmer bør fortsatt oppnevnes av departementet på fritt grunnlag. Dette gjelder også oppnevning av ekstern styreleder. Det vil sikre et videre rekrutteringsgrunnlag og ikke minst få frem personer med kunnskap om aktuelle yrkesfelt og kjennskap til regionale utfordringer. Ved utvelgelse av styreleder må det legges vekt på det ansvar og den kompetanse som en slik rolle fordrer.

Det vises til lovforslaget §§ 9-3 og 9-4.

Den daglige ledelse av institusjonen

Rektor og administrativ leder

Departementet mener dagens modell for institusjonens øverste ledelse er lite robust i møte med de utfordringer universiteter og høyskoler står overfor. I tillegg gir den uklare ansvarsforhold internt ved institusjonen og mellom institusjonene og departementet. For å styrke institusjonenes strategiske handlekraft og legge til rette for klarere ansvarsforhold fremmes det forslag om enhetlig faglig og administrativ ledelse og ekstern styreleder. Enhetlig ledelse vil bidra til å tydeliggjøre styrets strategiske rolle og legge til rette for at strategiske og mer langsiktige spørsmål blir styrets hovedfokus. Ved at rektor får ansvar og fullmakter som daglig leder, legges det til rette for mer helhetlig styring i faglige og administrative spørsmål. Forslaget om å innføre ekstern leder av styret er motivert av ønsket om å styrke styrets stilling som strategisk organ, samt av behovet for en klar styringslinje fra departementet. Dette vil fjerne den uklarhet som enkelte steder råder mellom rektor og direktørs ansvars- og myndighetsområde. Departementet foreslår at enhetlig ledelse lovfestes som obligatorisk modell i loven.

Det er her også lagt vekt på at evalueringer av norske høyere utdanningsinstitusjoner har pekt på at en handlekraftig og klar ledelse er en viktig faktor for å lykkes når en skal møte de utfordringer universitetene og høyskolene står overfor. Dette bringer ledelses- og styringsstrukturen ved norske universiteter og høyskoler nærmere de strukturer en finner ved internasjonalt ledende institusjoner.

Departementet vil samtidig understreke at et kjennetegn ved internasjonalt ledende institusjoner er at rektor rekrutteres gjennom meget grundige prosesser der ansatte involveres tungt for å finne frem til den beste kandidaten.

Departementet foreslår at styret skal avgjøre om rektor skal rekrutteres ved valg eller gjennom ansettelse. Departementet mener at dette valget gjøres best av institusjonene selv, og at det innebærer en ytterligere myndiggjøring av den enkelte institusjon. Det er viktig å sikre faglig fornyelse, og dette kan gjøres både ved åremålsansettelse og ved valg. Styret må sørge for at rekrutteringsprosessen organiseres slik at den sikrer faglig og ledelsesmessig legitimitet ved institusjonen og legitimitet i forhold til styret.

Innføring av enhetlig ledelse på øverste nivå er ikke til hinder for at institusjonene opprettholder ordningen med en administrativ leder. Ved enhetlig ledelse vil imidlertid formelle fullmakter og ansvar samles hos en leder. Rektors overordnede rolle i forhold til en eventuell administrasjonssjef vil således være uomtvistet.

Med den viktige rolle en rektor vil ha, og som krever både faglige kvalifikasjoner, lederegenskaper og administrativ innsikt, er det etter departementets syn riktig at det åpnes for at rektor kan rekrutteres også utenfor institusjonen. Dette vil særlig være viktig for små institusjoner. Rektorrollen tilsier at rektor har høy faglig kompetanse innenfor ett eller flere av institusjonens fagområder, innsikt i universitets- og høyskolesektoren og erfaring fra ledelse og organisering av forskningsmiljøer. Samtidig er det ikke hensiktsmessig å lovfeste kvalifikasjonskrav som utelukker rom for skjønn. Dersom rektor skal åremålsansettes må ansettelse av rektor foretas av styret selv.

Rektor vil på styrets vegne ha ansvar for den samlede faglige og administrative virksomhet ved institusjonen innenfor de rammer som styret har gitt. Departementet mener at styret selv må bestemme den interne ledelsesstrukturen og vil derfor ikke lovfeste en eventuell prorektors rolle. Styret må stå fritt til å vurdere om det er behov for en slik funksjon ut fra institusjonens størrelse og intern arbeids- og ansvarsfordeling. Departementet mener at det vil være naturlig at en eventuell prorektor er ansatt for samme periode som rektor er valgt eller ansatt for, og åpner derfor for at prorektor kan ansettes på åremål.

Det vises til lovforslaget kapittel 10.