2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Kvalitetsreformen
Høyere utdanning i Norge er ikke lenger forbeholdt de få, men er blitt et allment tilgjengelig gode for de som har kvalifisert seg gjennom videregående opplæring. I tillegg kan andre kvalifisere seg på bakgrunn av kombinasjon av utdanning og yrkeserfaring eller realkompetanse. Undervisningsformene og studieorganiseringen var i mindre grad tilpasset denne utviklingen.
Som svar på tunge kvalitetsutfordringer som var identifisert ved norske universiteter og høyskoler, oppnevnte Regjeringen Bondevik I i 1998 et utvalg for høyere utdanning (Mjøsutvalget).
Våren 1999 overleverte Mjøsutvalget de to delutredningene NOU 1999:17 «Realkompetanse i høyere utdanning» og NOU 1999:18 «Organisering av oppdragsvirksomhet». Våren 2000 leverte utvalget NOU 2000:14 «Frihet med ansvar. Om høgre utdanning og forskning i Norge». Utredningen ble sendt på alminnelig høring.
Våren 2001 la Regjeringen Stoltenberg frem St.meld. nr. 27 (2000-2001) «Gjør din plikt - Krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning» for Stortinget.
I Innst. S. nr. 337 (2000-2001) bemerket kirke-, utdannings og forskningskomiteen at private høyskolers posisjon og rammevilkår naturlig hører hjemme i et helhetlig utdannings- og forskningssystem. Stortinget ba i Innst. S. nr. 337 (2000-2001), vedtak XIV, Regjeringen om å legge frem forslag til en felles lov for statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner. For å sikre implementeringen av Kvalitetsreformen, ble det avklart at nødvendige endringer først skulle gjøres i gjeldende lover, før arbeidet med felles lov ble igangsatt. Våren 2002 fremmet Regjeringen Bondevik II to odelstingsproposisjoner for Stortinget; Ot.prp. nr. 40 (2001-2002) med forslag til endringer i lov om universiteter og høgskoler og Ot.prp. nr. 69 (2001-2002) hvor man foreslo nødvendige endringer i privathøyskoleloven slik at også de private høyskolene kunne innføre Kvalitetsreformen fra høstsemesteret 2002. Lovforslagene ble sanksjonert og iverksatt fra 2002.
Det ble samtidig varslet at departementet ville starte arbeidet med å utarbeide et felles lovverk i løpet av 2002. Ved innføringen av Kvalitetsreformen var det en uttalt målsetting å styrke den øverste ledelsens evne og mulighet til å arbeide strategisk og overordnet. Departementet avventet gjennomgripende endringer i institusjonenes ledelses- og styringsstruktur inntil arbeidet med felles lov.
Departementet varslet at det ville legges til rette for at private høyskoler i perioden frem til felles lovverk var innført, kunne implementere også de elementene i Kvalitetsreformen som ikke ble omtalt i Ot.prp. nr. 69 (2001-2002). Private høyskoler har i stor grad implementert Kvalitetsreformen på linje med de statlige institusjonene, selv om ikke alle elementer i første omgang ble gitt som lovpålegg. Dette gjelder blant annet ny gradsstruktur, nytt karaktersystem, overgangen fra vekttall til studiepoeng, nye bredde- og dybdekrav, tre-årige studieløp og innføringen av individuelle utdanningsplaner.
2.2 Internasjonale forhold
Mjøsutvalgets arbeid falt sammen med oppstarten av Bolognaprosessen, hvor Norge sammen med en rekke andre europeiske land blant annet har forpliktet seg til å stimulere mobilitet for lærere og studenter på tvers av europeiske landegrenser. Flere av utvalgets forslag forøvrig, som ny gradsstruktur, nytt karaktersystem, vektlegging av kvalitetssikring, og økt studentutveksling, er også tilpasset forpliktelsene Norge har påtatt seg i Bolognaprosessen. Norske universiteter og høyskoler utfordres imidlertid nå av en rekke store internasjonale utviklingstrekk,
Bolognaprosessen er en pan-europeisk prosess mellom regjeringene i europeiske land for å utvikle et europeisk område for høyere utdanning innen 2010, jf. Bolognaerklæringen (19. juni 1999), Kommuniké fra møtet for europeiske ministre for høyere utdanning i Praha 19. mai 2001 og Kommuniké fra møtet for ministre for høyere utdanning i Berlin 19. september 2003. Bolognaprosessen forener nå 40 europeiske land. Norge er en aktiv bidragsyter og aktør i dette arbeidet.
Den europeiske union har utviklet en omfattende strategi, Lisboaprosessen, for å bli verdens mest konkurransekraftige, kunnskapsbaserte økonomi på et bærekraftig sosialt grunnlag innen 2010. Som de viktigste kunnskapsinstitusjonene danner universiteter og høyskoler noe av kjernen i denne strategien. EU tar også sikte på å etablere et felles europeisk område for forskning, og vil trolig opprette et europeisk forskningsråd. Videre diskuteres åpning av nasjonale forskningsprogrammer for internasjonal søkning. Gjennom deltakelse i EUs rammeprogrammer danner dette viktige rammer også for norsk forskningspolitikk, og dermed for universitetene og høyskolene som forskningsutøvende institusjoner. I februar 2003 sendte EU-kommisjonen ut et eget notat om universitetenes fremtidige rolle (Communication from the Commission - The role of the universities in the Europe of knowledge).
Gjennom strategien Utdanning for allehar UNESCO pekt på at godt utbygde systemer for høyere utdanning er et viktig virkemiddel og en forutsetning for å realisere målet om universell tilgang til grunnopplæring, ikke minst gjennom utdanning av godt kvalifiserte lærere. UNESCO peker på en betydelig økt global vekst i etterspørselen etter høyere utdanning, særlig i utviklingslandene som hadde en økning på 50 prosent i en syvårsperiode fra 1990. Samtidig har utviklingslandene liten mulighet for å bygge ut sitt høyere utdanningssystem i takt med etterspørselen. På UNESCOs generalkonferanse i september 2003 ble det etter forslag fra Norge, Mosambik, Japan, Island og Tanzania enstemmig vedtatt en resolusjon «Higher education and globalization: Promoting quality and access to the knowledge society as a means for sustainable development». Resolusjonen gir UNESCO mandat til ytterligere å forsterke innsatsen i arbeidet for global tilgang til høyere utdanning.
I de internasjonale tjenesteforhandlingene (GATS) i regi av Verdens handelsorganisasjon (WTO), diskuteres nedbygging av barrierer for mobilitet og handel med utdanning. Det drøftes hvilke beskyttende reguleringer som er nødvendige for å hindre at slik handel får uønskede og utilsiktede skadevirkninger. Norge forpliktet seg til å gi utenlandske tjenestetilbydere generell adgang til å tilby utdanning i Norge allerede i den såkalte Uruguay-runden i 1995 under regjeringen Brundtland. Få andre land har til nå gått like langt.
Den generelle globaliseringen av næringsvirksomhet innebærer at multinasjonale selskaper i økende grad rekrutterer høyt utdannet arbeidskraft internasjonalt, og lokaliserer og relokaliserer FoU-virksomhet til land og regioner med høyt nivå på forskning og utdanning.
Disse utviklingstrekkene virker gjensidig forsterkende, og fører til en langt raskere og mer grunnleggende globalisering av høyere utdanning og forskning enn man har sett til nå. Konkurransen om studenter, gode lærere og forskere og om forskningsmidler intensiveres og stiller norske universiteter og høyskoler overfor både muligheter og utfordringer som var umulig å forutse bare for få år siden. For norske universiteter og høyskoler forsterkes tendensen ytterligere av de gode finansieringsordningene for utenlandsstudier som gjør det til en reell mulighet for norske studenter å søke seg til utenlandske læresteder.
For å kunne møte utfordringene og gripe mulighetene, må norske universiteter og høyskoler gis et institusjonelt rammeverk og en organisering og ledelsesstruktur som er robust, og som bidrar til institusjonenes endringskompetanse. Samtidig er det viktig å sikre og bevare de grunnleggende akademiske verdier høyere utdanning og forskning bygger på.
2.3 NOU 2003:25 Ny lov om universiteter og høyskoler - Ryssdalutvalget
Departementet ønsket som utgangspunkt for nytt lovarbeid, en mer grunnleggende vurdering av statlige universiteter og høyskolers organisering og av departementets styring av institusjonene. Departementet ønsket videre en mer prinsipiell gjennomgang av hvordan et felles lovverk for universiteter og høyskoler burde utformes. Gjeldende lover er svært ulike i sin utforming både når det gjelder krav til organisering av institusjonene og bestemmelser om innretning av institusjonenes virksomhet. I dag regulerer de to lovene henholdsvis forholdet mellom private aktører og det offentlige, og forholdet mellom ulike forvaltningsnivåer innen det offentlige. Felles lovregulering av statlige og private institusjoner fordret derfor en nærmere utredning av konsekvensene dette ville få for slike overordnede forhold.
Ved Kgl. res. 6. desember 2002 ble det oppnevnt et offentlig utvalg, Ryssdalutvalget, som fikk i mandat å utarbeide forslag til felles lovverk for statlig og privat høyere utdanning innenfor rammene av Kvalitetsreformen, og utrede og eventuelt fremme forslag til lovregulering av ny tilknytningsform for statlige universiteter og høyskoler. Utvalget skulle også vurdere hvordan gratisprinsippet i høyere utdanning fungerer gitt en større grad av likestilling mellom private og statlige institusjoner, og hvordan dette virker inn på konkurransen mellom disse.
Utvalget avga sin innstilling 23. september 2003 ved NOU 2003:25, Ny lov om universiteter og høyskoler.
Utvalget er samlet om betydningen av at institusjonene, så vel statlige som private, skal være uavhengige av staten i utførelsen av sine faglige oppgaver. Utvalget er også på viktige punkter enig om utformingen av forslag til felles lovbestemmelser for statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner.
Utvalget er delt i et flertall på syv og et mindretall på tre i spørsmålet om hvilken organisasjonsform som best kan sikre de statlige institusjonenes uavhengighet, men står samlet om at slik uavhengighet må være det overordnede mål, uavhengig av tilknytningsform til staten. Utvalget mener statens direkte politiske styring av universitetene og høyskolene som utgangspunkt må begrenses til rammestyring og at utførelse av det faglige arbeid innen den enkelte institusjon ikke bør kunne overprøves av politiske myndigheter.
2.4 Høringen
NOU 2003:25 ble sendt på høring 30. september 2003 til følgende instanser:
Departementene
Universiteter og høyskoler
Universitets- og høgskolerådet
Private høyskoler
Nettverk for private høyskoler
Kristne friskolers forbund
Studentsamskipnadene
Samskipnadsrådet
NOKUT
SOFF
Samordna opptak
Statens lånekasse for utdanning
Læringssenteret
Studieforbund
VOX
Riksbibliotektjenesten
Riksrevisjonen
Datatilsynet
Norges forskningsråd
Forskningsparkene i Norge
Kommunenes sentralforbund
Likestillingsombudet
Kompetansesenter for likestilling
DION
Studentorganisasjonene
Arbeidstakerorganisasjonene
Arbeidsgiverorganisasjonene
Sametinget
ALLFORSK
Arbeidsforskningsinstituttet - AFI
Forskningsstiftelsen Fafo
Institutt for forsvarsstudier - IFS
Institutt for fredsforskning - PRIO
Institutt for samfunnsforskning - ISF
NIKK Nordisk institutt for kvinne- og kjønnsforskning
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring - NOVA
Norsk institutt for studier av forskning og utdanning - NIFU
Norsk utenrikspolitisk institutt - NUPI
Norsk voksenpedagogisk forskningsinstitutt - NVI
STEP-gruppen (Studier i teknologi, innovasjon og økonomisk politikk)
Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning - SIFA
Statens institutt for forbruksforskning - SIFO
Statistisk sentralbyrå - SSB
Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning - SNF
Transportøkonomisk institutt - TØI
Nordisk institutt for odontologisk materialprøvning - NIOM
Statens arbeidsmiljøinstitutt - STAMI
CICERO Senter for klimaforskning
Chr. Michelsens institutt - CMI
Fridtjof Nansens institutt - FNI
NINA*NIKU - Norsk institutt for naturforskning og kulturminneforskning
Nansen senter for miljø og fjernmåling - NERSC
Norges geologiske undersøkelse - NGU
Norsk Polarinstitutt
Norsk institutt for by- og regionforskning - NIBR
Norsk institutt for luftforskning - NILU
Norsk institutt for vannforskning - NIVA
AKVAFORSK - Institutt for akvakulturforskning AS
Fiskeriforskning - Norsk institutt for fiskeri- og havbruksforskning
Havforskningsinstituttet - HI
Norsk institutt for jord- og skogkartlegging - NIJOS
Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning - NILF
Norsk institutt for næringsmiddelforskning - MATFORSK
Norsk institutt for planteforskning - PLANTEFORSK
Norsk institutt for skogforskning - NISK
Norsk senter for økologisk landbruk - NORSØK
Senter for jordfaglig forskning - JORDFORSK
Agderforskning
Finnmarksforskning
Møreforskning Molde, Volda og Ålesund
NORUT Samfunnsforskning AS
Nord-Trøndelagforskning
Nordisk samisk institutt - Sámi Instituhtta
Nordlandsforskning
Stiftelsen Østfoldforskning - STØ
Telemarksforskning Bø
Telemarksforskning Notodden
Østlandsforskning - ØF
Christian Michelsen Research AS - CMR
Institutt for energiteknikk - IFE
MARINTEK - Norsk Marinteknisk Forskningsinstitutt A/S
NORSAR The Norwegian Seismic Array
NORUT Informasjonsteknologi AS
NORUT Teknologi AS
Norges Geotekniske Institutt - NGI
Norges byggforskningsinstitutt - Byggforsk
Rogalandsforskning - RF
SINTEF Stiftelsen for industriell og teknisk forskning
Teknologisk Institutt - TI
Telemark teknisk-industrielle utviklingssenter - TELTEK
UNIFOB
Høringsfristen ble satt til 30. januar 2004. Departementet har mottatt i overkant av 150 høringsuttalelser. Det er i tillegg gjennomført fire regionale høringsmøter, som dekket høringsinstanser i hele landet. Høringsmøtene ble avholdt i Bergen 16. desember 2003, Trondheim 12. januar, Oslo 13. januar og Tromsø 20. januar 2004.