21 Etterkontroll av generalklausulen om miljøkriminalitet og dopingbestemmelsen (straffeloven §§152b og 162b)

21.1 Bakgrunnen for etterkontrollen

I forarbeidene til både straffeloven § 152b, generalklausulen om miljøkriminalitet og § 162b om doping varslet departementet en etterkontroll av bestemmelsene, se henholdsvis Ot prp nr 92 (1992-93) om lov om endringer i straffeloven (generalklausul om miljøkriminalitet) s 18 og Ot prp nr 46 (1991-92) om lov om endring i straffeloven (straffetiltak mot doping) s 19. I merknadene til § 162b i Innst O nr 64 (1991-92) s 4 ba også justiskomiteen om en etterkontroll.

Hovedformålet med etterkontrollen var i begge tilfeller å undersøke om lovendringene har ført til en generell økning i straffenivået. Et annet formål var å undersøke om bestemmelsene rammer de ønskede handlingene, herunder om de har ført til domfellelser for forhold som ikke var straffbare etter tidligere rett.

21.2 Nærmere om straffeloven § 152b og § 162b

21.2.1 Generalklausulen om miljøkriminalitet - straffeloven § 152b

Generalklausulen om miljøkriminalitet i straffeloven § 152b ble gitt for å fange opp de alvorligste tilfellene av miljøkriminalitet. Det var også et formål med bestemmelsen å kunne idømme vesentlig strengere straff enn særlovgivningen ellers åpnet for. Bestemmelsen var dessuten ment som et generelt signal til strafferettslige myndigheter om å opprioritere innsatsen mot miljøkriminalitet.

21.2.2 Dopingbestemmelsen - straffeloven § 162b

Straffeloven § 162b om doping er bygget opp etter mønster av § 162 om narkotikaforbrytelser. Formålet med bestemmelsen var mer effektivt å kunne ramme apparatet som fremskaffer og omsetter dopingmidler. Før innføringen av denne særregelen måtte man bruke de mer generelle reglene om legemidler og narkotika. Et hovedformål var å kunne idømme strengere straffer enn det den tidligere rettstilstanden åpnet for.

Det var også et formål å ramme befatning med dopingmidler som ikke tidligere var omfattet av noe straffebud. Erverv, bruk og besittelse av dopingmidler ble likevel ikke gjort straffbart. Man fant det mer hensiktsmessig at idrettens egne organer tok seg av dette problemet.

21.3 Gjennomføringen av etterkontrollen

Justisdepartementet henvendte seg til Riksadvokatenved brev 8 oktober 1996, og ba om hans syn på hvordan bestemmelsene i straffeloven §§ 152b og 162b hadde virket. Riksadvokaten forela brevet for samtlige statsadvoktembeter,herunder ØKOKRIM. Statsadvokatembetene forela saken for enkelte politidistrikter.

Ved brev samme dato henvendte Justisdepartementet seg også til Miljøverndepartementet med spørsmål om § 152b om miljøkriminalitet. Miljøverndepartementet innhentet opplysninger fra Direktoratet for Naturforvaltning, Statens forurensningstilsynog Riksantikvaren.

Justisdepartementet har innhentet kopi av dommer hvor det har vært domfellelse etter dopingbestemmelsen i § 162b. Generalklausulen i § 152b var, da etterkontrollen ble foretatt, så vidt departementet vet ikke brukt som grunnlag for fellende dom eller forelegg.

21.4 Vurderingen av straffeloven § 152b

21.4.1 Utformingen av lovteksten

De av høringsinstansene som har uttalt seg om gjerningsbeskrivelsen i § 152b, har først og fremst kommentert kravet til «betydelig» skade ved forurensing, skader på fauna eller kulturminner, jf § 152 b første ledd nr 1 og annet ledd nr 2 og 3.

Direktoratet for Naturforvaltning, Kristiansand politikammer, Miljøverndepartementetog Riksantikvarenstiller spørsmål om denne terskelen er generelt for høy sammenlignet med straffebestemmelsene i særlovene.

I forhold til § 152b annet ledd nr 3 om kulturminneruttrykker Miljøverndepartementet bekymring for at skader som ikke er helt eller delvis ødeleggende, kan falle utenfor bestemmelsen fordi de ikke er «betydelige». Miljøverndepartementet skriver bl a:

«Hvilke verdier som går tapt når kulturminner blir ødelagt er det vanskelig å fastsette i penger. Vi antar derfor at vurderingen av om en skade er betydelig i hovedsak vurderes ut fra skadens omfang. Skader som ikke har karakter av hel eller delvis ødeleggelse vil dermed lett falle utenfor generalklausulens virkeområde. På denne bakgrunn mener vi at det bør vurderes om ordet «betydelig» skal fjernes fra bestemmelsen, slik at også skader som ikke har et vesentlig omfang også rammes av straffebudet. En mulighet er å knytte vilkåret til om skaden er uopprettelig eller ikke. Dette har sammenheng med at kulturminner ikke er en fornybar ressurs.»

Justisdepartementet peker på at kravet om betydelig skade - i tråd med formålet med bestemmelsen - avgrenser mot mindre grove lovbrudd som mer naturlig hører hjemme i særlovgivningen. Kravet er nødvendig for å kvalifisere de handlingene som faller inn under virkeområdet til bestemmelsen.

Etter departementets syn bør vilkåret om betydelig skade også beholdes i § 152b annet ledd nr 3 om kulturminner.Etter forarbeidene kreves det at skaden har et visst omfang før den er betydelig. Skaden vil lettest anses for å være betydelig dersom kulturminnet er tapt for ettertiden. Men etter departementets syn vil også en delvisskade kunne omfattes av § 152b annet ledd nr 3 hvis vilkårene ellers er oppfylt. Hvorvidt skaden er uopprettelig, vil ha stor betydning ved denne vurderingen. Som et eksempel på delvis skade som vil kunne omfattes av generalklausulen, kan nevnes en delvis skade på et helleristningsfelt. Departementet har fått opplyst at da helleristningsfeltet i Alta ble skadet sommeren 1993, ble saken henlagt pga ukjent gjerningsmann.

Departementet antar at bestemmelsen også vil kunne ramme opprettelige skader. Ordlyden er ikke til hinder for at grovt hærverk kan rammes pga reparasjonskostnadene alene.

Departementet finner etter dette ikke grunn til å foreslå å oppheve kravet om at skaden skal være betydelig. Etter departementets syn er det for tiden heller ikke behov for å foreta andre endringer i gjerningsbeskrivelsen i § 152b.

Noen høringsinstanser har også kommentert skyldkravet i § 152b. Det hevdes bl a at kravet til grov uaktsomhet er for strengt og gjør straffebudet vanskelig å håndheve.

ØKOKRIMnevner i denne sammenhengen to tilfeller hvor det objektive gjerningsinnholdet i § 152b syntes oppfylt, men ikke skyldkravet: Høsten 1993 ble en hannbjørn felt i Våler i Telemark. Det ble reist tiltale etter viltloven § 56 annet straffealternativ. Den svake bestandstatusen for brunbjørn ble først kjent våren 1994. Det var derfor ikke grunnlag for å anta at domfelte «grovt uaktsomt» minsket en naturlig bestand som «er truet av utryddelse», jf strl § 152b annet ledd nr 1. Den andre saken gjaldt forurensing med cyanid i elven Opo i Odda. Det var ikke grunnlag for å ta ut tiltale etter § 152b mot noen enkeltperson, da ingen syntes å ha handlet med grov uaktsomhet i forhold til skadevirkningen. ØKOKRIM foreslår derfor at det blir vurdert å redusere skyldkravet til simpel uaktsomhet i forhold til skadefølgen.

Riksadvokatengir uttrykk for at skyldkravet neppe bør senkes, i hvert fall ikke før nødvendigheten av en slik endring er godt dokumentert. Han peker på at strafferammen bør senkes hvis skyldkravet endres, og at dette - i lys av særlovgivningen på området - neppe er noen heldig løsning.

Departementet finner ikke at det gjør seg gjeldende slike særlige hensyn at skyldravet i § 152b bør senkes. Departementet slutter seg til Riksadvokatens merknader. Departementet peker i tillegg på at det kan gi uheldige signaler å senke strafferammen.

21.4.2 Virkningen av § 152b

Flere instanser gir uttrykk for at manglende domfellelser etter § 152 b ikke nødvendigvis betyr at bestemmelsen ikke virker etter sin hensikt.

Riksadvokaten skriver bl a:

«I perioden 1988-1992 satte riksadvokaten sterk fokus på miljøkriminalitet gjennom bl.a. rundskriv, andre påtaledirektiv, tidsskriftartikler, foredragsvirksomhet og uttalelser til mediene. Alvorlig miljøkriminalitet (både indre og ytre miljø) ble satt på riksadvokatens prioriteringsliste. I samme periode hadde man også en rekke større saker hvor det ble gitt høye bøter.

Riksadvoktens forslag om å innføre en generalklausul mot alvorlig miljøkriminalitet i straffeloven (...) føyer seg inn i rekken av tiltak for å styrke bekjempelsen av miljøkriminalitet.

Det kan neppe være tvil om at i alle fall store deler av industrien har innrettet seg etter den skjerpende holdning fra påtalemyndighetenes side (og mediebelastningen ved uhell) for så vidt gjelder forurensingskriminalitet. Antagelig er dette et eksempel på sjelden god allmennpreventiv effekt av lovgivning kombinert med slike tiltak som nevnt ovenfor.

Også i arbeidet med å bringe bekjempelse av fauna- og kulturminnekriminalitet mer i fokus, er bestemmelsen til betydelig støtte som signal fra lovgiveren om hvor alvorlige slike lovbrudd er.»

Departementet har merker seg at § 152b ikke har vært brukt i den perioden etterkontrollen gjaldt, men antar at dette ikke uten videre kan tas til inntekt for at bestemmelsen er uten virkning eller galt utformet. Paragraf 152b er reservert for de mest alvorlige og graverende tilfellene av miljøkriminalitet. De fleste lovbrudd vil derfor naturlig nok fremdeles reguleres av særlovgivningen. Departementet slutter seg til Riksadvokatens uttalelser omden preventive effekten av bestemmelsen.

21.5 Vurderingen av straffeloven § 162b

21.5.1 Utformingen av lovteksten

Flere høringsinstanser mener at grensen mellom hva som er lovlig besittelseog ulovlig oppbevaringkan være uklar. Riksadvokaten uttaler imidlertid at denne grensen trolig vil bli avklart gjennom rettspraksis.

Også departementet mener at grensedragningen mellom besittelse og oppbevaring bør overlates til domstolene. En regulering av dette spørsmålet i loven ville gjøre bestemmelsen mer komplisert. Alle grensespørsmål ville uansett ikke kunne løses i lovteksten.

Videre opplyser Riksadvokatenat straffeloven § 162b i liten grad er brukt overfor det apparatet som fremskaffer og omsetter dopingmidler. De fleste fellende dommer gjelder oppbevaringav mindre mengder dopingmidler. Riksadvokaten menerat grunnen til dette er at det er vanskelig å avdekke og etterforske denne type kriminalitet, og neppe at lovteksten er uheldig utformet.

Departementet er enig i at manglende dommer rettet mot de som tilvirker, innfører, utfører eller overdrar dopingmidler ikke skyldes selve utformingen av lovteksten. Det er vanskeligere og mer ressurskrevende å avdekke disse bakmennene enn omsetningsleddene nærmere brukeren. Departementet finner derfor ikke at lovteksten bør endres på dette grunnlag.

Flere høringsinstanser reiser spørsmål om § 162b bør utvides til også å omfatte erverv, besittelse og brukav dopingmidler. Høringsinstansene fremhever at idrettens egne organer ikke effektivt nok kan bekjempe all bruk av dopingmidler. Dopingmisbruk forekommer dessuten også i miljøer utenfor den organiserte idretten.

Riksadvokatengår imot en lovendring på dette punktet. Han peker på at det er lite ønskelig å utvide området for straffbarhet på et felt hvor påtalemyndigheten har få ressurser til effektivt å håndheve bestemmelsen.

Grunnen til at departementet i sin tid ikke foreslo å kriminalisere bruk mv av dopingmidler går frem av Ot prp nr 46 (1991-92) 13, hvor det heter:

«På dette området bør man overlate til idretten å foreta de nødvendige kontroller og å sette i verk sanksjoner. Regler om erverv, bruk og besittelse vil i første rekke rette seg mot den enkelte idrettsutøver. Det sanksjonssystemet idretten selv rår over, har trolig en vel så god preventiv virkning overfor idrettsutøvere som en eventuell straffebestemmelse i den alminnelige lovgivningen. Bruk av dopingmidler er dessuten i større grad idrettens problem alene og i mindre grad et samfunnsproblem enn andre former for befatning med dopingmidler. Videre ville det være praktisk vanskelig om politiet og påtalemyndigheten skulle etterforske og påtale bruk av dopingmidler. Spesielt vil det kunne oppstå vanskelige rettssikkerhetsproblemer i tilknytning til prøvetaking og analyse, se nærmere Straffelovrådets utredning s 43. Kriminalisering av bruk m v ville dessuten kreve relativt store ressurser på bekostning av andre og viktige oppgaver politiet og påtalemyndigheten har.

Et annet moment som taler imot å kriminalisere bruk av dopingmidler, er at en på grunn av bevisbyrdereglene i idrettens eget regelverk vil kunne oppleve at en idrettsutøver dømmes av idrettens egne organer, men frifinnes av en alminnelig domstol. Dette vil kunne gi en negativ signaleffekt. Slike problemer vil ikke oppstå for andre former for befatning med dopingmidler, fordi reglene om omvendt bevisbyrde bare gjelder ved bruk.»

Etter departementets syn har disse synspunktene fortsatt mye for seg, særlig i forhold til bruk av dopingmidler i den organiserte idretten. Departementet legger spesielt vekt på at straff er samfunnets skarpeste reaksjon og derfor bør brukes med tilbakeholdenhet. Det gjelder særlig hvis andre reaksjoner er mer tjenlige.

Flere av høringsinstansene har imidlertid pekt på at bruk av dopingmidler også skjer utenfor den organiserte idretten. Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité fremhever i et brev til departementet 26 juni 1998 at undersøkelser tyder på at bruk av dopingmidler i hovedsak er et problem utenfor den organiserte idretten.

På den annen side vet vi i dag ikke nok om konsekvensene av å bruke dopingmidler. Kulturdepartementet har nedsatt et kontaktutvalg for anti-dopingarbeid i Norge. Utvalget skal blant annet komme med forslag til en handlingsplan for anti-dopingarbeidet i Norge. Handlingsplanen skal gjelde både for den organiserte og den uorganiserte idretten - med hovedvekt på den uorganiserte idretten. Det heter i utvalgets mandat at utvalget skal se nærmere på hvilke spørsmål som må utredes for å ta stilling til om bruk av dopingmidler bør kriminaliseres eller ikke.

21.5.2 Virkningen av § 162b, særlig om straffenivået

Høyesterett har i den perioden etterkontrollen gjelder, bare behandlet to dopingsaker. Før lovendringen hadde Høyesterett så vidt departementet kjenner til, bare behandlet én dopingsak.

Før lovendringen:

Rt 1992 s 17: En mann ble idømt ubetinget fengsel i 45 dager og en ubetinget bot på 5000 kroner for erverv og delvis salg av ca 11.000 ampuller og ca 18.500 tabletter anabole steroider. Høyesterett uttalte at det gjaldt «befatning med dopingmidler av betydelig omfang og av profesjonell karakter.»

Etter lovendringen:

Rt 1996 s 218:En mann ble idømt 1 års ubetinget fengsel for blant annet å ha innført 54.800 tabletter «russer-dop», som er et av de anabole steroider som hyppigst blir brukt som dopingmidler.

Rt 1996 s 1226:En kvinne ble idømt 8 måneder ubetinget fengsel for blant annet å ha innført 200.000 mg anabole steroider.

Dommene kan ikke sammenlignes direkte. Den eldste dommen angir ikke hva slag anabole steroider det dreier seg om (styrken kan variere). Dessuten er mengden i to av dommene oppgitt i tabletter og ampuller, mens den i den tredje er oppgitt i milligram. Selv med disse usikkerhetsmomentene og det forhold at det bare gjelder tre dommer, kan det se ut til at Høyesterett etter lovendringen har utmålt vesentlig strengere straff enn tidligere.

De fleste underrettssakenedreier seg om oppbevaring av relativt små kvanta, og straffen har blitt utmålt deretter. I saker som gjelder befatning med en betydelig mengde dopingmidler, synes det som om praksis er blitt vesentlig strengere.

Straffeloven § 162b må trolig virke i noe lengre tid før man kan si noe sikkert om utviklingen i straffenivået. På bakgrunn av det innsamlede materialet finner departementet likevel klare indikasjoner på at det har skjedd en generell økning i straffenivået og at lovendringen dermed har virket etter sin hensikt.