2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Utvalgets sammensetning

Regjeringen oppnevnte 9. februar 1990 et offentlig utvalg til å revidere gjeldende husleielovgivning og utarbeide forslag til eventuelle lovendringer, alternativt utarbeide forslag til en ny husleielov. Utvalget har vært kalt Husleielovutvalget.

Utvalget har avgitt sin innstilling i NOU 1993:4 Lov om husleieavtaler. Ved avgivelsen av utredningen hadde utvalget følgende sammensetning:

Professor Kåre Lilleholt, leder

Advokat Einar Frigland

Førstekonsulent Karin Kilset

Disponent Anne Magler

Advokat Vigdis Magistad

Organisasjonssjef William Stabelfelt

Kilset var foreslått oppnevnt av Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Frigland representerte Huseiernes Landsforbund, Stabelfelt representerte Norges Leieboerforbund, Magistad representerte Norske Boligbyggelags Landsforbund og Magler representerte Handelens Hovedorganisasjon.

Det ble fra begynnelsen av utvalgets arbeid etablert en ordning hvor daværende formann, dommer John Grini, utførte sekretæroppgavene. Etter John Grinis død i mars 1992 ble amanuensis Morten Pind engasjert som utvalgssekretær på heltid, etter å ha vært engasjert i halv stilling fra våren 1991.

2.2 Utvalgets mandat

Om mandatet for utvalgets arbeid skrev departementet bl a følgende i foredraget ved oppnevningen av utvalget:

«Det finnes i dag 2 lover som regulerer forholdet vedrørende leie av bolig. Det er for det første lov om husleieregulering m.v. for boliger av 7. juli 1967 nr. 13 og for det annet lov om husleie av 16. juni 1939 nr. 6. Husleiereguleringsloven inneholder som det ligger i navnet regler om fastsettelse av husleie, mens husleieloven inneholder øvrige gjeldende bestemmelser vedrørende husleieforhold.

Den 16. juni forrige år var det 50 år siden husleieloven ble vedtatt. Siden den gang har loven bare vært gjenstand for en gjennomgripende revisjon, nemlig i 1969. Etter dette tidspunkt har det bare vært foretatt mindre endringer av loven.

I løpet av disse årene har det imidlertid skjedd betydelige endringer i leiemarkedet. I takt med den generelle velstandsutviklingen som har funnet sted i etterkrigsårene, har andelen av befolkningen som disponerer sin bolig i medhold av en leieavtale, gått radikalt ned. Dette skyldes dels at man langt på vei har lykkes i å realisere et av etterkrigstidens viktigste mål innen boligpolitikken, nemlig at flest mulig skal kunne eie sin egen bolig. Det har således vært bygget svært få leieboliger etter krigen. I løpet av de siste 15 årene har det også skjedd en kraftig reduksjon i antall førkrigsleieboliger som følge av den planmessige byfornyelsesprosessen. Dette har dels skjedd som følge av riving og sammenslåinger av boliger, og dels som følge av beboerovertakelser av de fornyede områdene. Likeledes har seksjoneringsbølgen på 70 og 80 tallet medført at svært mange tidligere leietakere har kunnet overta sine boliger til eie.

Parallelt med at antallet leiegårder har gått nedover, har man også kunnet konstatere at det har vært en klar tendens til endringer i eierstrukturen av den gjenværende leiegårdsmasse, i form av at det har blitt færre men til gjengjeld flere større og mer profesjonelle eiendomsbesittere.

De siste 2 årene har man også kunnet konstatere et annet utviklingstrekk, nemlig at det igjen blir bygget utleieboliger. Dette er primært boliger for svakstilte grupper som finansieres ved hjelp av gunstige lån i Den Norske Stats Husbank og som er forutsatt utleid på ikke kommersiell basis.

Disse endringene som har funnet sted i leiemarkedet tilsier etter departementets syn at man bør gjennomgå gjeldende husleielovgivning med sikte på å vurdere hvorvidt nåværende lovgivning gir den riktigst mulige fordeling av rettigheter og plikter i forholdet mellom utleier og leier. Det bør også vurderes om utviklingen tilsier at det bør innføres nye regler, f.eks. om leiere av utleieboliger som er utleid uten fortjeneste som formål bør få andre rettigheter enn det som forøvrig gjelder. Det bør foretas en forenkling av dagens lovgivning og alle unødige bestemmelser bør fjernes.

Å sikre et sterk vern mot usaklige eller urimelige oppsigelser har vært en av bærebjelkene i husleieloven. Dette vil også være en viktig målsetting for fremtiden. På den annen side kan et oppsigelsesvern bli så sterkt at utleiere av frykt for ikke å bli kvitt en leietaker foretrekker å la boliger stå tomme. Departementet har fått endel signaler som tyder på at dette er en reell problemstilling. I den grad dette skjer, oppnås det en dårlig utnyttelse av boligmassen, og det er det ingen som er tjent med. Departementet vil derfor prøve å kartlegge dette nærmere.

Det er også endel opplysninger som tyder på at det ved inngåelse av nye leiekontrakter har blitt vanlig å arrangere leieforholdet på en slik måte at reglene om oppsigelsesvern ikke kommer til anvendelse. Etter departementets vurdering er dette en uheldig utvikling. Dersom det er riktig at oppsigelsesvernet har blitt for sterkt, bør det heller foretas lempninger i dette fremfor å utvikle systemer som medfører at reglene ikke kommer til anvendelse.

Etter departementet syn vil det være ønskelig at det foretas en grundig vurdering av hvordan reglene om oppsigelsesvern skal være for fremtiden.

I dag finnes 3 ulike systemer for å finne frem til husleiens størrelse.

Husleielovens § 35 gjelder hele landet og skal beskytte leiere mot urimelige husleier. Saker etter loven avgjøres av domstolene.

Husleiereguleringslovens utleiedel inneholder en generell regulering eller leiestopp i lovens kapittel II. Ordningen gjelder bare for boliger oppført før 8. april 1940 i Oslo og Trondheim. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vedtar eventuelle årlige tillegg til fastsatt grunnleie. Videre har loven også bestemmelser i kap. III, om adgang for husleienemndene i de enkelte kommuner til å regulere leien ved enkeltvedtak, når de finner grunn til det. Bestemmelsene omfatter 13 kommuner.

Husleieloven administreres av Kommunaldepartementet. Husleiereguleringsloven administreres av Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Begge departementene har vært innstilt på at dagens regler må forenkles og samordnes i en lov.

Selv om man skulle avvikle den direkte husleiereguleringen, vil det etter departementets syn være behov for å finne frem til ordninger som kan sikre at leiere ikke blir avkrevet urimelige husleier. Departementet vil derfor foreslå at dette særskilt blir vurdert, og at slike regler innarbeides i husleieloven.

Ved husleielovens ikrafttredelse i 1939 åpnet man adgang for å opprette egne husleieretter i de kommuner som ønsket det. Bakgrunnen for dette var bl.a. ønsket om at husleieretten raskt skulle kunne ta stilling til tvistemål vedrørende oppsigelser. I medhold av disse bestemmelsene ble det opprettet husleieretter på 3 ulike steder i landet. Den siste av disse rettene, Oslo husleierett, ble imidlertid avviklet og inkorporert i Oslo byrett våren 1989. Avviklingen av denne domstolen skjedde først og fremst utifra budsjettmessige hensyn. Men det spilte nok også en viss rolle at saksbehandlingstiden ved denne domstolen også var svært lang.

Tvistemål vedrørende husleieforhold vil derfor med dagens lovgivning høre inn under de vanlige domstolene. Dette gir god sikkerhet for kvaliteten av de avgjørelser som fattes. Det er imidlertid et problem at køene for å få behandlet tvistemål ved domstolene er svært lang. Det er således svært uheldig at partene i et leieforhold risikerer å måtte vente opptil flere år med å få avgjort om en oppsigelse skal godkjennes eller forkastes. Dette kan sågar medføre at leiere spekulerer i å trenere en oppsigelsessak, for så å bli boende mens saken verserer. Ideelt sett burde man derfor finne frem til andre ordninger for konfliktløsninger i husleieforhold, i alle fall når det gjelder løsning på skjønnsmessige områder, som hvorvidt en oppsigelse vil virke urimelig. I Sverige har man funnet frem til andre ordninger på dette punktet. Departementet vil derfor foreslå at det blir særskilt vurdert andre ordninger som kan sikre en rask men betryggende konfliktløsning i husleieforhold.

Dersom man ønsker en samordning av husleieloven og husleiereguleringsloven, må man ved en vurdering som nevnt ovenfor også ta hensyn til at husleieloven og husleiereguleringsloven har forskjellige konfliktløsningsordninger i dag. For boliger som er regulert i henhold til kap. II i husleiereguleringsloven kan en ikke gå til sak i medhold av husleielovens § 35 for å få nedsatt leien. For boliger underlagt regulering i kap III er det imidlertid adgang til å gå rettens vei, men stort sett nøyer partene seg med å bruke adgangen til å klage henholdsvis til Statens pristilsyn og Prisdirektoratet.»

2.3 Høring

Husleielovutvalgets innstilling i NOU 1993:4 Lov om husleieavtaler ble sendt på høring 7. mai 1993, til følgende instanser:

Akademikernes Fellesorganisasjon

Bergen og omegn boligbyggelag

Bergen kommune

Asker og Bærum Boligbyggelag

Den Norske Advokatforening

Den Norske Bankforening

Den Norske Dommerforening

Den Norske Stats Husbank

Departementene

Forbrukerrådet

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

Huseiernes Landsforbund

Huseiernes Landsforbund - avdeling for eiendomsselskaper

Institutt for anvendt samfunnsforskning

Juss-Buss

Klosterborg

Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd

Kredittforetakenes Forening

Kredittilsynet

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

Landsorganisasjonen i Norge

Leieboerforeningen i Oslo

Norges Byggforskningsinstitutt

Norges Eiendomsmeglerforbund

Norges Forsikringsforbund

Norges Huseierforbund

Norges kommunal- og sosialhøyskole

Norges Leieboerforbund

Norges Handicapforbund

Norges Røde Kors

Norges Takseringsforbund

Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL)

Norske Kommuners Sentralforbund

Norsk Forening for Psykisk Utviklingshemmede

Norsk institutt for by- og regionforskning

Norsk Næringsmegling AS

Norsk Pensjonistforbund

Næringseiendommer AS

Næringslivets Hovedorganisasjon

Oslo Bolig- og Sparelag (OBOS)

Oslo kommune

Realkreditt

Selvaaggruppen AS

Sparebankforeningen i Norge

Statsbygg

Studentsamskipnaden i Bergen

Studentsamskipnaden i Oslo

Studentsamskipnaden i Tromsø

Studentsamskipnaden i Trondheim

Trondheim kommune

Universitet i Bergen, juridisk fakultet

Universitetet i Oslo, juridisk fakultet

Universitetet i Tromsø, juridisk fakultet

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Høringsfristen ble satt til 1. november 1993. Det har kommet uttalelser fra følgende instanser:

Justitiarius i Høyesterett

Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Finansdepartementet

Forsvarsdepartementet

Justisdepartementet

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Samferdselsdepartementet

Sosial- og helsedepartementet

Forbrukerrådet

Kredittilsynet

Statsbygg

Den Norske Stats Husbank

Norske Kommuners Sentralforbund

Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd

Sør-Trøndelag fylkeskommune

Bergen kommune

Drammen kommune

Oslo kommune

Stavanger kommune

Trondheim kommune

Huseiernes Landsforbund

Huseiernes Landsforbund - avdeling for eiendomsselskaper

Norges Huseierforbund

Norges Leieboerforbund

Leieboerforeningen i Oslo

Juss-Buss

Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL)

Oslo Bolig og Sparelag (OBOS)

Asker og Bærum Boligbyggelag

Den norske Advokatforening

Den norske Bankforening

Norges Eiendomsmeglerforbund

Norges Takseringsforbund

Norges Forsikringsforbund

Byggherreforeningen

Selvaag Gruppen

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

Norges Handikapforbund

Norsk Forbund for Psykisk Utviklingshemmede

Rådet for Funksjonshemmede

Alle 23 studentsamskipnader i Norge har avgitt en felles høringsuttalelse, heretter referert som Studentsamskipnadene i Norge.

Som vedlegg til de offisielle høringsuttalelsene har departementet også mottatt uttalelse fra:

Justituarius i Oslo byrett

Byrettsdommer Oddvar Ege

Postdirektoratet

Konkurransetilsynet

Luftfartsverket

Televerket

Norges Statsbaner

I tillegg til de offisielle høringsinstansene har følgende avgitt uttalelse:

Institutt for sosialforskning

Oslo Arbeiderparti

Fremskrittpartiets Stortingsgruppe v/Fridtjof Frank Gundersen

Kredittforetakenes og Hypotekbankenes Forening

Sparebank Kreditt

DnB Boligkreditt

Linstow Eiendom

AS OBOS Forretningsbygg

Oluf Chr. Bøckmann

2.4 Høringsinstansenes generelle merknader

De merknader i høringsuttalelsene som knytter seg til de konkrete punkter i lovforslaget, vil bli behandlet under de respektive avsnitt i proposisjonen.

Fra de høringsinstanser som har gitt generelle uttalelser, har forslaget til ny lov i det alt vesentlige blitt positivt mottatt. De mener det er hensiktsmessig at det lages en ny lov når det først gjennomføres så omfattende revisjoner. Enkelte peker imidlertid på at gjeldende husleielov i hovedsak har virket tilfredsstillende og at det gjennom omfattende rettspraksis er etablert en sikker og fast rettstilstand.

I uttalelsen fra Justisdepartementet heter det bl.a.:

«Justisdepartementet stiller seg i utgangspunktet positiv til at en revisjon av husleielovgivningen nå blir vurdert. Etter vår mening er det særlig tre forhold som nødvendiggjør en revisjon av dagens lovgivning. For det første bør husleielovgivningen ajourføres og moderniseres ut fra utviklingen i rettspraksis, kontraktpraksis og utviklingen innenfor annen kontraktlovgivning. For det annet bør husleielovgivningen i stor grad harmoniseres med annen kontrkatslovgivning når det gjelder begrepsbruk, systematikk misligholdsvirkninger m.v. For det tredje bør husleielovgivningen i større grad bli tilpasset de ulike typer leieforhold den gjelder for (boligleie, leie av forretningslokaler m v). Utvalgets lovutkast gir på flere punkter en mer hensiktsmessig regulering av avtaleforholdet, mellom utleier og leier enn lov 16. juni 1939 nr. 6 om husleie. Vi kan imidlertid ikke se at de ovennevnte hensyn (ajourføring, harmonisering og tilpasning) i tilstrekkelig grad er ivaretatt i utvalgets utkast. Når det gjelder hensynet til harmonisering med annen kontraktlovgivning, vil Justisdepartementet minne om at en rekke nye lover er blitt vedtatt på kontraktrettens område de siste tiår. Det gjelder f eks tomtefesteloven (1975), kredittkjøpsloven (1985), kjøpsloven (1988), håndverkertjenesteloven (1989) og avhendingsloven (1992).»

I uttalelsen fra Den norske Advokatforening heter det bl.a.:

«Advokatforeningen ser det som positivt at husleielovutvalget har valgt å lage en helt ny husleielov. Tiden har på mange måter løpt fra den gjeldende lov. Selv om en del tvilsspørsmål er løst gjennom rettspraksis og ny lov av den grunn kan skape tolkningsproblemer, vurderer vi det slik at når man først skal foreta en gjennomgripende revisjon, er det mest hensiktsmessig at dette gjøres i form av et nytt lovverk. Dette lar seg også lettere tilpasse andre nyere kontrakstrettslige lover som f.eks. kjøpsloven og avhendingslova. Å innarbeide de endringer utvalget foreslår i den någjeldende lov vil gjøre den mer komplisert og utilgjengelig enn den allerede er.»

Forbrukerrådeter i store trekk positiv til utvalgets forslag. Forbrukerrådet mener at utvalget har lagt opp til en lov som er mer systematisk og pedagogisk bygget opp enn husleieloven av 1939, men at lovforslaget er blitt vel omfattende.

Norges Leieboerforbundmener at utkastet inneholder flere positive endringsforslag, men synes at forslaget om å fjerne husleiereguleringen og endringer i prisvernlovgivningen generelt er lite gjennomtenkt.

Oslo kommuneer enig i at gjeldende husleielov bør moderniseres, da dagens lovgivning er relativt gammel.