10 Andre forslag

10.1 Registrering av spillere

10.1.1 Gjeldende rett

Registrering av personopplysninger skjer etter bestemmelsene i lov 9 juni 1978 nr 48 om personregistre (personregisterloven) og forskrift 21 desember 1979 nr 22 om personregistre. I utgangspunktet kreves konsesjon for å opprette personregister, jf loven § 9. En rekke typer registre er imidlertid unntatt fra konsesjonsplikt i forskriften kapittel 2, herunder kunde-, abonnent- og leverandørregister og medlemsregister for foreninger.

Etter personregisterloven § 41 er personregistre i organ for stat eller kommune som er opprettet ved egen lov, unntatt fra konsesjonsplikt. Personregistre for andre institusjoner, selskaper m v er derimot konsesjonspliktige med mindre de er uttrykkelig unntatt i henhold til forskriften.

Registrering av spillere skjer i dag på frivillig basis ved deltagelse i spill fra Norsk Tipping AS. Norsk Tipping AS register over spillere er unntatt fra konsesjonsplikt som kunderegister jf § 2-3 i forskriften. Norsk Rikstoto er i ferd med å innføre en ordning med frivillig registrering av spillere, men foreløpig er registreringsordningene bare i en testfase hvor systemspillere kan spille via en ny spilleterminal med bruk av smartkort og diskett i stedet for papirbong. Departementet er kjent med at Norsk Rikstoto er i dialog med Datatilsynet vedrørende konsesjon for registrering av opplysninger om gevinstutbetaling.

10.1.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen uttaler i NOU 1997:14 Spillet om pengene side 53:

«I Norge er det etterhvert blitt slik at nesten alle som spiller på Norsk Tipping AS ulike spill er registrert med fullt navn og adresse. Dette har ikke møtt motstand blant det spillende publikum. I henhold til departementets opplysninger har mer enn 95 % av alle spillere hos Norsk Tipping valgt å registrere seg. For spillet Extra er det besluttet at spillerne må være registrert for å kunne delta.

Spillevirksomhet har til alle tider vært en kjent metode for å hvitvaske «svarte» penger. Etterhvert som registreringen av spillerne er kommet lenger, er dette fenomenet henvist til stadig færre områder av spillemarkedet. Arbeidsgruppen antar problemet er størst ved totalisatorspillene. Arbeidsgruppen er kjent med at Landbruksdepartementet har anmodet Stiftelsen Norsk Rikstoto om å utrede muligheten for registrering ved totalisatorspill.

Arbeidsgruppen finner det rimelig om det i forbindelse med opprettelse av et lotteritilsyn, også innføres ordninger der spillere og deltagere i lotterier registreres. Basert på erfaringene fra Norsk Tipping AS, er det ingen grunn til å anta at slik registrering vil avstedkomme særlig reaksjon fra det spillende publikum. For Norsk Tipping AS og Rikstoto vil det være relativt uproblematisk å innføre en slik registreringsplikt. For private lotterier for øvrig, vil det måtte påregnes en viss overgangsperiode inntil det utvikles systemer som kan ivareta denne registreringsplikten på en tilfredsstillende måte. Det må videre vurderes om enkelte lotteriformer, slik som mindre tradisjonelle lotterier, bør unntas fra registreringsplikten.

Arbeidsgruppen mener dette vil være av vesentlig betydning for skattemyndighetene og et effektivt virkemiddel mot kriminelle miljøer.»

10.1.3 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene har Økokrim, Kristiansand politidistrikt og Norsk Rikstoto uttalt seg om registrering av spillere.

Norsk Rikstoto støtter forslaget om å innføre registreringsordninger som kan motvirke hvitvasking av penger, men mener registrering ved navn fortsatt bør være frivillig.

Økokrimuttaler:

«ØKOKRIM vil gi sin tilslutning til forslaget om at spillere i de ulike lotterier registreres med fullt navn og adresse. ØKOKRIM antar at en slik registrering vil være av vesentlig betydning for å forhindre skatteunndragelser og forebygge hvitvasking av penger via lotteri/totalisatorspill. Særlig vil ØKOKRIM påpeke at det er viktig at Norsk Rikstoto innfører en registrering av spillere ved totalisatorspill. Innføring av en slik ordning her, vil sterkt bidra til å forhindre hvitvasking av svarte penger ved totalisatorspill. Økokrim er inneforstått med at registreringsplikten bør unntas ved enkelte mindre og tradisjonelle lotterier.»

Kristiansand politidistrikt er positive til forslaget om registreringsplikt under forutsetning av at dette er «teknisk og datamessig aktuelt».

10.1.4 Departementets vurdering

Departementet har vurdert arbeidsgruppens forslag og høringsuttalelsene nærmere og har kommet til at det ikke bør fremmes forslag om registreringsplikt for spillere. Hvitvasking av penger gjennom spill er i dag mest aktuelt i tilknytning til totalisatorspill. Hvitvasking ved totalisatorspill skjer hovedsakelig ved kjøp av spillekvitteringer som omsettes for ca 10% av pålydende. Kjøperen vil dermed ha dokumentasjon for at et beløp tilsvarende kvitteringens pålydende er vunnet i spill. Pliktig registrering av den enkelte spiller og dennes spilleaktivitet reiser etter departementet oppfatning, problemstillinger knyttet til den enkeltes personvern. I utgangspunktet er ikke opplysningene sensitive, men vil av enkelte bli å betrakte som personlige. Videre er det usikkert hva opplysningene om spilleren kan brukes til. Departementet mener derfor at pliktig registrering av spillere som deltar i ulike lotterier vil kunne føre til større innsamling av opplysninger enn nødvendig, og det er i seg selv betenkelig at opplysningene kan brukes til andre formål.

10.2 Aldersgrense for spill på automater

10.2.1 Nærmere om automatenes virkemåte

Alle automater som skal utplasseres i det norske markedet må typegodkjennes av Justisdepartementet. Utviklingen i automatmarkedet har foregått i høyt tempo de senere år med en tiltagende aggressivitet i spillene. Blant annet har det funnet sted en omgåelse av reglene ved bonusspill som muliggjør en langt høyere gevinst enn det som var utgangspunktet. Departementet har i forskrift 28 august 1998 nr 853 om typegodkjenning av gevinstautomater stilt tydeligere kriterier for hvilke automater som kan godkjennes for oppstilling i det norske markedet. Hensikten er bl a å motvirke elementer i automatene som kan fremme spilleavhengighet. Det er bl a fastsatt vilkår om at innskuddet ikke kan overstige kr 5,-. Dette medfører at det ikke kan kreves innskudd for såkalte bonusspill, som utløses som et resultat av gevinst i foregående spill. Samlet gevinst, inklusive de bonusspill spilleren får tilgang til, kan ikke overstige kr 200,-. Omløpshastigheten i det enkelte spill er redusert og effekter som lys og lyd er redusert til et minimum. Alle automater skal ha angrefunksjon, slik at spilleren når som helst kan få utbetalt sitt tilgodehavende.

Forskriften innebærer at alle automater som er typegodkjent før 1 april 1997, gradvis sluses ut av markedet. I praksis vil dette skje ved at det stilles krav om at alle nye oppstillingstillatelser må knyttes til automater som er godkjent etter de nye vilkårene for typegodkjenning. Ny oppstillingstillatelse kreves dersom automaten flyttes fra et oppstillingssted til et annet, og i de tilfelle lotteriet skal gå til inntekt for en ny lotteriverdig organisasjon. Det gjøres unntak for fornyelse av oppstillingstillatelser for automater som er typegodkjent før 1 april 1997 dersom automaten allerede er oppstilt i markedet og dersom lotteriet fortsetter på samme sted og til inntekt for samme organisasjon. Disse automatene må imidlertid tilpasses gjeldende krav til typegodkjenning innen 1 april 2001.

Departementet legger opp til at alle automater som søkes typegodkjent skal underlegges omfattende tester av et uavhengig testinstitutt. Det tas sikte på at automatenes programvare forsegles av Lotteritilsynet, slik at automatenes virkemåte ikke kan manipuleres. Departementet vil på sikt kreve at det installeres en overvåkingsenhet i alle automater, slik at både myndighetene og den driftsansvarlige kan følge automatens omsetning og virksomhet over telelinjenettet.

10.2.2 Aldersgrense for spill på automater

10.2.2.1 Gjeldende rett i Norge og andre land

Publikums tilgang til spillemarkedet er i liten grad regulert i gjeldende lovgivning om spill og lotterier. Av forskrift 24 oktober 1990 nr 877 om bingo § 35 følger at politiet ved tillatelsen kan sette vilkår om at barn og ungdom under 15 år kun har adgang til å spille dersom de er i følge med foreldre eller andre foresatte.

Fokus på uheldige barne- og ungdomsmiljøer knyttet til konsentrasjon av primært underholdningsautomater i såkalte spillehaller, foranlediget forskrift 2 november 1983 nr 3629 om spilleautomater/spillehaller m v med senere endringer. I forskriften anbefales at det settes vilkår om åpningstid. I den forbindelse bør det vurderes om forholdene tilsier at en spillehall som ligger i nærheten av en skole ikke bør åpne før etter skoletid, eller at barn i skolepliktig alder ikke bør ha adgang i skoletiden. Det kan videre vurderes å sette vilkår om en nedre aldersgrense for adgang til spillestedet utenfor skoletiden, og det anbefales en aldersgrense på 15 år. Ordensproblemer på spillestedet kan imidlertid forsvare at det settes en høyere grense, dog ikke høyere enn 18 år.

I Sverige håndheves en aldersgrense på 18 år for spill på gevinstautomater. Finland har fastsatt aldersgrensen for spill på gevinstautomater til 15 år. Danmark har ingen aldersgrense for spill på automater, men enkelte spillesteder har selv innført regler om 18-årsgrense. I England og Nederland gjelder en aldersgrense på 18 år. I USA og Canada er det ikke uvanlig med en aldersgrense på 21 år for spill på gevinstautomater.

10.2.2.2 Innspill fra lotteriaktørene

Arbeidsgruppen har ikke drøftet behovet for en aldersgrense. Enkelte av høringsinstansene har likevel uttalt seg om dette.

Norsk Skiforbundforeslår en aldersgrense på 16 år.

Barneombudetviser til at ombudet har mottatt henvendelser om utplassering av spilleautomater, aldersgrenser, driftsansvar og om til dels store problemer for barn og unge som blir fanget av spillemani eller «spillegalskap». Ombudet henstiller om at problemstillingene behandles grundig i forbindelse med revisjon av forskriftene til lotteriloven.

Store deler av automatbransjen har selv sett behovet for å føre en ansvarlig politikk på dette området. Røde Kors og Norsk Automatbransjeforbundanbefaler en aldersgrense på 16 år.

Entreprenørselskapet Støttespill AS, som driver automater for Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke og Redd Barna, har etablert en spillearkade benevnt Jackpot Cafe i Larvik. Arkaden har voksen betjening og 18-års aldersgrense. Departementet kjenner også til enkelte andre underholdningssentre som tilbyr spill på automater under ordnede forhold og med bestemmelser om aldersgrenser på 15-16 år.

10.2.2.3 Departementets forslag

Gevinstautomater

Forskriften om spillehaller kom i stand i en tid hvor markedet besto av underholdningsautomater og de tidligere ferdighetsspillene. I løpet av 90-tallet har antallet gevinstautomater økt betydelig. Disse automatene er i stor grad utplassert i butikker, kiosker, kjøpesentre o l hvor barn og unge har tilgang til spillet. Samtidig har det skjedd en utvikling i retning av mer avanserte og til dels aggressive spill, jf avsnitt 3.1.2. Denne utviklingen har aktualisert behovet for en mer restriktiv politikk for utplassering av automater, herunder behovet for å innføre en aldersgrense.

Feedback Research & Consulting har på oppdrag fra Norsk Tipping AS gjennomført en undersøkelse om spilleatferd blant 12-19 åringer (september 1997). Undersøkelsen viser at spilleinteressen blant barn og unge i første rekke er knyttet til gevinstautomater. 73% av de spurte har spilt på en utbetalingsautomat i løpet av de siste 3 måneder, mens bare 20-25% har deltatt i spillene Lotto, Oddsen Tipping og Flax. 26% spiller ukentlig på automater, mens ukentlig deltakelse i øvrige spill varierer mellom 1-4%. Ungdom i alderen 14 -15 år spiller mest på automater (35% av ungdommene spiller hver uke). Underholdningsverdien i spillet, det å spille sammen med venner, den umiddelbare trekningen, og følelsen av å mestre spillet og påvirke resultatet er drivende for mange unge som spiller på automater. De aller fleste spiller bort gevinsten, og 24% av de som spiller, synes at de bruker for mange penger på spilleautomater. 11% føler seg «litt hekta», dvs at de har problemer med å gå forbi en spilleautomat uten å prøve den. Undersøkelsen viser at interessen for automatspill avtar betraktelig etter fylte 18 år.

Som det fremgår i avsnitt 10.2.2.1 er aldersgrensene for spill på automater i andre land varierende. Imidlertid er aldersgrensen satt til 18 år eller høyere i de land det er naturlig å sammenligne Norge med. Forannevnte undersøkelse om spilleatferd blant unge viser at spillehyppigheten avtar betydelig etter 16 års alder og videre noe frem mot 18 år. Et annet moment av betydning for spørsmål om aldersgrense er tilgjengeligheten. Spillehyppigheten er større blant ungdom når automatene finnes i nærmiljøet eller for eksempel nær skolene. Større avstand reduserer spillehyppigheten. Det sosiale aspektet er også fremtredende blant ungdom. I Norge hvor myndighetsalderen er 18 år vil det etter departementets oppfatning ikke være naturlig å sette aldersgrense for spill på gevinstautomater høyere enn 18 år. Etter dette tidspunktet er man selv ansvarlig for sine økonomiske disposisjoner. Barn/unge under 16 år krever ekstra beskyttelse, men unge mellom 16 og 18 vil også være spesielt mottakelige. Gevinstautomatene gir umiddelbart gevinst og representerer en type spill som appellerer særlig til unge. Unge opplyser også at spill på automater gir mulighet til å supplere lommepenger. Det er lett å bruke opp penger på automatene.

Departementet mener at det er uheldig at barn og unge får tilgang til spill med penger på gevinstautomater. Departementet vil på bakgrunn av ovennevnte foreslå en aldersgrense på 18 år for spill på gevinstautomater. Det foreslås også en bestemmelse om at departementet ved forskrift kan fastsette aldersgrense for deltakelse i andre lotterier.

Underholdningsautomater

Den tekniske utviklingen i markedet for underholdningsautomater har gitt et sterkere innslag av mer avanserte spill. Automatene tilbyr et bredt spekter av spill, fra for eksempel poengbaserte spørrekonkurranser til fiksjonsrettede spill hvor spilleren opptrer som deltaker i bil/båtrace, som idrettsutøvere eller i kampsituasjoner med innslag av vold. Siden underholdningsautomater er mye dyrere i innkjøp enn gevinstautomater, er de fleste utplassert i miljøer hvor det kan føres tilsyn med automatene. Dataspill og andre spill på automater der man ikke kan vinne penger eller verdikuponger er populært blant ungdom. 42% av de spurte i undersøkelsen spiller på dataspill og underholdningsautomater en gang i måneden eller oftere. Av de som spiller ukentlig, oppgir 22% av de spurte at de spiller dataspill og andre underholdningsautomater i kjøpesentre, spillehaller m.v. Andelen spillere er lav sammenlignet med de som ukentlig spiller dataspill på PC, Internett eller TV, som utgjør hele 79%.

Underholdningsautomater kan utelukkende gi gevinst i form av nye spill og innebærer ikke den samme risiko som følger med spill om penger. Departementet anser det ikke hensiktsmessig å fastsette generelle bestemmelser om aldersgrenser for spillene. Forskrift 15 september 1995 nr 793 om underholdningsautomater § 4 gir departementet adgang til å fastsette regler om krav til typegodkjenning før oppstillingstillatelse gis. Slike regler er ikke gitt. Departementet vil i en ny forskrift til lotteriloven vurdere å regulere barn og unges tilgang til det enkelte spill ved at det kan fastsettes en aldersgrense i forbindelse med typegodkjenning av spillene.

Departementet er kjent med at det forekommer tilfelle av at underholdningsautomater benyttes som gevinstautomater ved at oppnådde poeng e l kan veksles inn i varer eller kontanter av betjeningen. Departementet mener det er behov for å regulere utplasseringen av automatene nærmere i forskrift for lettere å styrke kontrollen.

10.3 Utplassering av automater. Spillearkader m v

De fleste automater er i dag utplassert i butikker, kjøpesentre, kiosker og lignende. I St meld nr 44 (1997-98) Tilleggsmelding om statens forhold til frivillige organisasjoner side 6, gir regjeringen uttrykk for at den vil vurdere å avgrense utplasseringen av automater nærmere, bl a for å unngå at barn og unge får tilgang til spill på gevinstautomater.

Departementet vil som nevnt ovenfor, vurdere å innføre krav om typegodkjenning av underholdningsautomater i den nye forskriften til lotteriloven som departementet vil utarbeide. Ved typegodkjenning kan det settes aldersgrense for enkelte spill.

Departementet anser det ikke betenkelig at underholdningsautomater som etter sin art ikke krever en aldersgrense, fortsatt kan stå oppstilt i det offentlige rom. For eksempel kan enkelte kunnskapsbaserte spørrespill egne seg for oppstilling i kantiner, venteværelser, flyplasser, togstasjoner m v.

Spill som krever en aldersgrense, bør etter departementets oppfatning utelukkende oppstilles i lokaler hvor det kan føres tilsyn med spillet. Der hvor et større antall automater konsentreres i et lokale kan det imidlertid være aktuelt å stille vilkår om at barn og unge i skolepliktig alder (under 16 år) ikke skal ha adgang til lokalene i skoletiden uten i følge med voksne.

Departementet mener at spill på gevinstautomater bør avgrenses til ordnede og ryddige miljøer hvor det kan håndheves en aldersgrense og føres tilsyn med spillet. Her nevnes bl a steder som retter seg mot et voksent publikum, for eksempel puber og restauranter. Videre bør det være adgang til å oppstille automater i lokaler hvor automatene inngår som en del av et samlet underholdningstilbud. For eksempel nevnes kinolokaler, fornøyelsessentre m v. Det kan fortsatt være aktuelt å tillate utplassering av et fåtall automater i kiosker m v, slik at spill på disse tilbys sammen med de øvrige statlige spill. For slike oppstillinger bør det imidlertid stilles vilkår om skjerming av spilletilbudet til en avgrenset del av arealet og lokalinnehaver må påse at aldersgrensen håndheves. Brudd på bestemmelsene kan medføre at lokalinnehavers autorisasjon trekkes tilbake.

I flere av de store byene, blant annet Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand, har det i mange år eksistert spillehaller med gevinst- og underholdningsautomater. Tillatelsene er utstedt av politiet i medhold av ovennevnte forskrift 11 februar 1983 nr 3629 om spilleautomater m v. Departementet har i den senere tid registrert at politiet har mottatt flere søknader om oppstilling i spillehaller eller arkader. Departementet viser til at forskriften er utviklet i en tid som ikke tar høyde for dagens utvikling på automatmarkedet. En konsentrasjon av automater i ett lokale reiser nye prinsipielle spørsmål som ikke er avklart innenfor gjeldende forskrifter. Her nevnes for eksempel antall automater, fordeling av overskudd, lokalenes beskaffenhet, tilsyn, kontroll, aldersgrense, åpningstid, m v. Departementet har nylig forelagt aktørene i lotterimarkedet et utkast til midlertidig forskrift om oppstillingstillatelser for gevinst- og underholdningsautomater, hvor det bl a forutsettes at tillatelse til etablering av spillearkader utelukkende kan gis etter forutgående samtykke fra departementet. Departementet foreslår samtidig å oppheve den ovenfor nevnte forskrift om spilleautomater m v. Høringsinstansene har i det vesentlige sluttet seg til dette forslaget.

Departementet vil innhente erfaringer fra oppstilling i spillearkader med henblikk på en senere regulering av slike konsepter i den nye forskriften til lotteriloven som departementet vil utarbeide. Det understrekes at begrepet spillearkade atskiller seg fra de ovenfor nevnte spillehallene, som varierer svært i utforming og med hensyn til vilkår for driften. Departementet anser spillearkader som et eget spillekonsept der et antall automater (gevinstautomater og/eller underholdningsautomater) er oppstilt i avgrensede lokaler under permanent tilsyn av voksen betjening, som skal håndheve en aldersgrense og ellers føre tilsyn med at spillet foregår i forsvarlige former. Et viktig element for å få status som spillearkade må være at lokalet har et troverdig og permanent tilsyn. Virksomheten bør skje i lyse, ryddige lokaler uten noen form for servering, i det lokalene ikke skal fremstå som et oppholdssted. Videre bør det fastsettes vilkår om åpningstid, ut fra en konkret vurdering av de stedlige forholdene i det enkelte tilfelle. Departementet ser det også som viktig at lokalene er røykfrie i tråd med lov 9 mars 1973 nr 14 om lov om vern mot tobakkskader. Eier eller den som disponerer lokalene plikter å påse at tobakkskadelovens bestemmelser overholdes.

Departementet viser til at det er overveiende positive erfaringer med organisering av automatvirksomheten i arkader bl a i Finland. Arkadene retter seg mot et voksent publikum som oppsøker automatene i underholdningsøyemed. Spillearkadene er etablert både i enkeltstående lokaler og i tilknytning til kjøpesentre m v.

Forskrift 28 februar nr 0853 om typegodkjenning av gevinstautomater innebærer videre at hele automatparken skal skiftes ut med mindre aggressive automater innen 1 april 2001, jf avsnitt 10.2.1.

Oppstilling av automater i arkader, kan etter departementets oppfatning gi innsparinger som gir grunnlag for å stille krav om at en større andel av overskuddet skal tilfalle formålet. Selv om betjening av lokalet vil medføre nye kostnader, vil utgifter til tømming av automatene, service, m v effektiviseres i forhold til enkeltvise oppstillinger i flere lokaler. Automatene vil også være mindre utsatt for skadeverk og innbrudd. Gjeldende retningslinjer for fordeling av overskudd fra automatene, gir lokalinnehaver 20% av overskuddet. Etter departementets oppfatning er det ikke naturlig å overføre denne fordelingen til spillearkader, hvor driften bør baseres på en ordinær leieavtale på vanlige forretningsmessige vilkår. Det kan i den forbindelse nevnes at entreprenørselskapet Støttespill AS har lagt til grunn at organisasjonenes andel av overskuddet fra gevinstautomater oppstilt i spillearkader kan økes fra 35% til 50%.

Departementet tar ikke sikte på at etableringen av spillearkader skal medføre en økning i det totale antallet automater i markedet. Den primære målsetting vil være å omdisponere automater fra enkeltoppstillinger til spillearkader og andre egnede lokaler.

10.4 Regnskap

10.4.1 Gjeldende rett

Gjeldende rett om regnskapsplikt for lotterivirksomhet følger av en rekke ulike lover og forskrifter. Tidligere lov 13 mai 1977 nr 35 om regnskapsplikt m v ble avløst av ny lov 17 juli 1998 nr 56 om årsregnskaper m v (regnskapsloven) som trådte i kraft 1. januar 1999. Samme dato trådte også lov 13 juni 1997 nr 44 om aksjeselskaper (aksjeloven) i kraft.

Etter tidligere regnskapslov var ikke organisasjoner og foreninger regnskapspliktige.

I Ot prp nr 42 (1997-98) om lov om årsregnskap ble det foreslått til dels betydelige endringer i regnskapslovgivningen. Her fremmet Finansdepartementet forslag om å innføre regnskapsplikt for økonomiske foreninger og «andre foreninger som har eiendeler med verdi over 20 millioner kroner eller flere enn 20 ansatte».

Videre ble det foreslått at enhver som har plikt til å levere næringsoppgave etter lov 13 juni 1980 nr 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven) eller omsetningsoppgave etter lov 19 juni 1969 nr 66 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven), skal ha regnskapsplikt etter regnskapsloven kapittel 2, som er et mindre inngripende påbud idet det ikke innebærer plikt til å utarbeide årsregnskap og årsberetning.

Ovennevnte endringsforslag er vedtatt, se regnskapsloven kapittel 1 og 2. Således er det allerede i kraft av ny regnskapslov innført regnskapsplikt for organisasjoner og foreninger av en viss størrelse.

Flere lotteridriftselskaper tilknyttet de store humanitære organisasjonene, er regnskapspliktige også etter ny regnskapslov, jf § 1-2. Det samme gjelder andre (selvstendige) entreprenører.

Majoriteten av de store humanitære organisasjoner er på frivillig basis tilsluttet den private stiftelsen Innsamlingskontrollen i Norge. Stiftelsen har som formål å sikre allmennhetens interesse i at innsamlinger til humanitære, kulturelle og religiøse formål m v organiseres og gjennomføres på betryggende måte og at forvaltningen av midlene er forsvarlig. Stiftelsen har egne retningslinjer for regnskap hvor lotteriinntekter inngår.

I gjeldende lotterilov med underliggende regelverk er det i dag i en viss utstrekning gitt regler om regnskap og fremleggelse av regnskaper for politiet ved søknader eller for kontroll. Etter lotteriloven § 4 første ledd strekpunkt 6 kan det gis forskrifter om krav til regnskaper og revisjon. I forskrift 24 oktober 1990 nr 877 om bingo § 28 er det gitt regler om føring av regnskap. Politiet skal kontrollere regnskapene. For enkelte andre lotterier er det i forskrift satt krav til at organisasjonen og foreningen skal fremlegge regnskap ved søknad og for kontroll. Det foreligger imidlertid ikke et samlet og enhetlig regelverk som setter nærmere krav til regnskapenes form og innhold for alle aktører i markedet.

10.4.2 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen uttaler om regnskaps/revisjonsplikt side 37 bl a:

«En hovedutfordring for fremtidens lotteriforvaltning vil (derfor) være å etablere en profesjonell regnskapskontroll i kombinasjon med krav til revisjon. I den forbindelse bør man vurdere å knytte kravene til regnskapsføring opp mot regnskapslovens bestemmelser. Det bør også innføres revisjonsplikt. Innskjerping av regnskapskravene vil være et skritt i riktig retning for å etablere en regnskapskontroll som tilfredsstiller de eksisterende behov».

Arbeidsgruppen har i lovutkastet foreslått regnskapsplikt etter regnskapsloven kapittel 2 for «den som trenger godkjenning» etter lotteriloven. Videre er det foreslått en bestemmelse om revisjonsplikt og at departementet kan dispensere fra kravet om regnskaps- og revisjonsplikt.

10.4.3 Høringsinstansenes syn

De høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget, er gjennomgående positive til en innskjerping av regnskapsreglene i lotterivirksomheten.

Norges Skiforbund uttaler at kravene til internkontroll og revisjon bør gjøres mer spesifikke og skjerpede i forhold til revisjon av ordinære firmaregnskaper, og foreslår at kun statsautoriserte revisorer bør godkjennes i denne sammenheng. Revisor skal bekrefte at inntektene er håndtert riktig.

Økokrimstøtter forlaget om regnskapsplikt for lotteriene og understreker betydningen av at regnskapene undergis en tilfredsstillende gjennomgang og kontroll. Økokrim påpeker videre at overtredelse av regnskapsbestemmelser i lotteriloven antagelig kan straffes etter straffeloven § 286, som rammer tilsidesettelse av regnskapsbestemmelser fastsatt i lov. Straffetrusselen bør imidlertid fremgå av lotteriloven selv og det foreslås derfor tatt inn i loven en direkte henvisning til straffeloven § 286.

Oslo Politikammerstøtter forslaget om å innføre regnskaps- og revisjonsplikt og mener at Lotteritilsynet bør ha ansvaret for regnskapskontrollen med alle lotteriformer.

Samarbeidsutvalget for Norsk Humanitær Automatvirksomhet (SUNHA) påpeker behovet for en kontroll med pengestrømmen fra automater og mener tilsyn med dette best vil kunne utføres ved regnskapskontroll, slik at Lotteritilsynet gis det nødvendige innsyn i regnskapene, herunder bilag og avtaler som ligger til grunn for automatvirksomheten.

Brønnøysundregistrene mener det bør fastsettes særskilt hjemmel for å pålegge innsending av regnskaper til Regnskapsregisteret og at sanksjonsreglene ved manglende innsendelse bør gis tilsvarende anvendelse i disse tilfellene.

Stiftelsen Innsamlingskontrollen i Norge viser til forslaget fra regnskapslovutvalget i NOU 1995:30 Ny regnskapslov hvor regnskapsplikt bare pålegges foreninger av en viss størrelse og påpeker bl a at konsekvensen av arbeidsgruppens forslag er at regnskapsloven kapittel 2 vil måtte følges av en rekke organisasjoner til tross for at regnskapsloven gjør positivt unntak for dem.

Det er ikke reist innvendinger i høringsrunden mot arbeidsgruppens forslag om å innføre revisjonsplikt.

10.4.4 Departementets vurdering

Med unntak av Innsamlingskontrollen i Norge synes det å være allmenn støtte blant høringsinstansene for et forslag om å pålegge aktørene i lotterimarkedet regnskapsplikt. Departementet vil derfor følge opp arbeidsgruppens forslag.

Arbeidsgruppens forslag tar utgangspunkt i regnskapslovutvalgets innstilling i NOU 1995:30 Ny regnskapslov. Etter departementets oppfatning reiser forslaget flere problemstillinger som bare i begrenset grad er berørt av høringsinstansene.

Dette gjelder særlig hva slags regnskapsplikt som skal pålegges (plikt til å føre årsregnskap i henhold til regnskapslovens hovedregel, eller bare krav om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger, jf loven kapittel 2). Videre oppstår spørsmål om årsregnskap skal sendes inn til regnskapsregisteret, om revisjonsplikt og om sanksjoner ved unnlatelse av å oppfylle regnskapsplikt. Videre må det avgjøres om regnskapsplikten slik denne utformes etter lotteriloven, skal omfatte regnskap for annen virksomhet enn lotterivirksomhet, for eksempel innsamlinger. I det følgende er departementets forslag nærmere beskrevet og begrunnet.

10.4.4.1 Hva regnskapsplikten omfatter

Departementet vil understreke betydningen av å se organisasjonenes lotteriinntekter i sammenheng med andre inntekter, for eksempel i form av gaver, innsamlede midler, salg av gjenstander m v. Regnskapene som legges til grunn av kontrollmyndigheten for lotterier må på en tilfredsstillende måte gi uttrykk for organisasjonens bruk av midler sett under ett.Departementet anser dette nødvendig for å kunne kontrollere at lotterimidlene tar veien dit de skal, d v s til det lotteriverdige formål. Innføring av regnskapsplikt kun for lotteriinntekter vil ikke gi et fullstendig bilde av organisasjonens virksomhet. Opplysninger av betydning for vurderingen om organisasjonen kan godkjennes som lotteriverdig, og for fordelingen av inntektsmuligheter, vil i så fall forbli skjult for Lotteritilsynet unntatt i de tilfeller hvor regnskapsplikten for samlet virksomhet følger av andre regler, da særlig regnskapsloven. Departementet foreslår derfor å opprettholde arbeidsgruppens forslag slik at regnskapsplikten etter lotteriloven omfatter den samlede virksomhet, men slik at lotterivirksomheten fremgår særskilt av regnskapene.

Etter departementets oppfatning er det videre av avgjørende betydning for å sikre den ønskede kontrollen med lotteriene, at regnskapene følger de strengeste krav til regnskapsplikt, herunder at det utarbeides årsregnskap (tidligere kalt årsoppgjør) og årsberetning og at dette sendes inn til Regnskapsregisteret. Dette syn deles av flere av høringsinstansene.

Departementet finner det ikke nødvendig å gå nærmere inn på detaljene i utformingen av regnskap og årsberetning. En legger til grunn de standarder og fremgangsmåter for regnskap som følger av regnskapslovgivningen. Det er i utgangspunktet ikke meningen at organisasjoner som omfattes av regnskapsplikten etter ny regnskapslov og utarbeider årsregnskap på dette grunnlag, skal pålegges å utarbeide eget regnskap for lotterivirksomheten. Det forutsettes imidlertid at regnskapene er slik innrettet at det lar seg gjøre å skille ut lotterivirksomhet fra annen virksomhet i regnskapet.

10.4.4.2 Hvem omfattes av regnskapsplikt?

Departementet har her sett hen til den nylig vedtatte regnskapslov.

Det foreslås at alle entreprenører og lokalinnehavere pålegges regnskapsplikt etter lotteriloven, såfremt tilsvarende regnskapsplikt ikke følger av annen lov.

Departementets forslag innebærer videre en utvidelse i forhold til regnskapsplikt for organisasjoner og foreninger som ikke er omfattet av regnskapsloven § 1-2. Enhver organisasjon og forening som er gitt godkjenning til å drive lotteri, pålegges regnskapsplikt i lotteriloven uavhengig av antallet ansatte eller verdien av organisasjonens eiendeler.

Forslaget innebærer omfattende endring, systematisering og til en viss grad forenkling i forhold til gjeldende lotterilovs regnskapsregler. Imidlertid vil ikke forslaget medføre at organisasjoner pålegges vesentlig større byrder enn det systemet som er etablert i regi av organisasjonene selv og det som følger av ovennevnte redegjørelse for gjeldende rett. Videre innebærer forslaget en forenkling av regelverket ved at regnskapskontrolloppgavene i fremtiden tillegges Lotteritilsynet, jf avsnitt 4.2.1. Aktørene behøver da som hovedregel kun forholde seg til Lotteritilsynet. I tillegg vil stort sett de samme regler gjelde for alle organisasjoner og foreninger, såfremt de ikke omfattes av unntakene som er gjort for møtelotterier og lotterier som ikke krever tillatelse. Dette gir, så langt departementet kan se et langt mer oversiktlig system sett fra aktørenes side.

Departementet har følgende begrunnelse for forslagene:

1) Entreprenører og lokalinnehavere

Etter regnskapsloven vil en del lotterientreprenørforetak falle utenfor regnskapslovens regler om plikt til å utarbeide årsregnskap og årsberetning, jf kapittel 3, men ha plikt til å følge reglene om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger i kapittel 2. Dette gjelder virksomhet som plikter å levere næringsoppgave etter ligningsloven eller omsetningsoppgave etter merverdiavgiftsloven.

Justisdepartementet mener at pålegg om registrering og dokumentasjon etter kapittel 2 ikke er tilstrekkelig for å sikre den nødvendig kontroll med virksomheten. Det vises til at svært mange lotteribedrifter drives nettopp som enkeltmannsforetak med beskjedne verdier og få ansatte, men med høy omsetning. For myndighetenes vedkommende kan nødvendig kontroll antakelig ivaretas ved å gi Lotteritilsynet rett til innsyn i alle regnskaper. Departementet er imidlertid av den oppfatning at et påbud om å utarbeide årsregnskap og årsberetning er nødvendig for å sikre den lotteriverdige organisasjonen og publikum oversikt over virksomheten. Kunnskap om foretakenes resultater vil være et viktig redskap for Lotteritilsynets arbeid.

2) Humanitære og samfunnsnyttige organisasjoner

Når det gjelder regnskapsplikt for lotterivirksomhet, ser ikke Justisdepartementet grunnlag for å differensiere mellom organisasjoner på bakgrunn av antall ansatte eller verdien av eiendeler. Etter departementets oppfatning er ikke dette anvendelige avgrensingskriterier i forhold til lotterivirksomhet. Hensikten med slik virksomhet er å generere midler til et samfunnsnyttig eller humanitært formål. Det gjøres i stor utstrekning bruk av profesjonelle entreprenører til å forestå selve driften av lotteriet. Organisasjonen kan således ha få eller ingen ansatte og svært lite kapital, men allikevel omsette og fordele betydelige midler. Etter departementets oppfatning bør det i stedet være avgjørende for regnskapsplikten hvorvidt organisasjonen er pålagt andre kontrolltiltak f eks godkjenning, samt om omsetningen i virksomheten (og derav disponibelt beløp), er av et slikt omfang at regnskapsplikt bør pålegges. Departementet viser videre til at ny regnskapslov ikke tar hensyn til det et flertall av høringsinstansene til NOU 1997:14 Spillet om pengene har ment, om at det foreligger et reelt behov for økt kontroll av lotteriene gjennom skjerpede regnskapsordninger.

Departementet presiserer at forslag om regnskapsplikt bare omfatter organisasjoner som ivaretar et humanitært eller samfunnsnyttig formål. Dette medfører at lotterier i møter hvor allmennheten ikke har adgang og hvor lotteriet ikke er hovedhensikten med møtet, faller utenfor. Lotterier som er unntatt fra krav om tillatelse vil heller ikke være omfattet av forslaget om regnskapsplikt.

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at det kan være behov for å dispensere fra regnskaps- og revisjonsplikten etter lotteriloven i visse tilfeller. Dette vil særlig være aktuelt for lotterier med moderat omsetning. Det foreslås derfor en bestemmelse om adgang til å gi dispensasjon fra kravet. De nærmere kriterier for dispensasjon foreslås regulert ved forskrift.

Forslaget om regnskapsplikt for lotteriverdige organisasjoner og entreprenører går lengre enn den nye regnskapsloven. Departementet mener at det ikke er behov for endringer i regnskapsloven for å få innført ovennevnte regler om regnskapsplikt for lotteriverdige organisasjoner og entreprenører. Det vises blant annet til forarbeidene til ny regnskapslov som forutsetter at denne viker for regnskapsbestemmelser i spesiallovgivningen.

10.4.4.3 Hvem har revisjonsplikt?

Departementet er av den oppfatning at alle organisasjoner og foreninger som pålegges regnskapsplikt etter lotteriloven også bør pålegges revisjonsplikt etter lov 14 mars 1964 nr 2 om revisjon og revisorer, jf § 1. Departementet foreslår videre at alle entreprenører pålegges revisjonsplikt, idet dette anses nødvendig for å sikre tilstrekkelig kontroll med virksomheten i samsvar med lotterilovens formål.

Departementet anser det ikke nødvendig å pålegge revisjonsplikt for lokalinnehaver som ikke samtidig er entreprenør eller organisasjon, med mindre dette følger av annen lovgivning, idet en antar at revisjonsplikt for organisasjoner og entreprenør er tilstrekkelig til å oppfylle behovet for betryggende kontroll.

Adgang til dispensasjon foreslås gitt også her på lik linje med regnskapsplikt.

10.4.4.4 Offentlighet, sanksjoner og straff m v

Ny regnskapslov gis tilsvarende anvendelse på regnskap som pålegges i medhold av lotteriloven, herunder bestemmelser om offentlighet, innsending til regnskapsregisteret, forsinkelsesgebyr og gebyrinnkreving.

Departementet har merket seg ønsket fra Økokrim om at en henvisning til straffeloven § 286 tas inn i lotteriloven. Av lovtekniske grunner vil departementet ikke støtte forslaget. Hensynet til offentliggjøring av straffebudet må allerede anses ivaretatt. Departementet anser straffeloven § 286 for å dekke behovet for en straffebestemmelse i de tilfeller som måtte falle utenfor anvendelsesområdet for regnskapslovens straffebestemmelser. Departementet viser videre til at ny regnskapslov § 8-5 er en egen straffebestemmelse for overtredelse av regnskapsloven. Forslaget i § 27 innebærer at regnskapslovens straffebestemmelse får anvendelse på lotteriregnskaper dersom det er regler i regnskapsloven som er overtrådt.

10.5 Alkoholholdige drikkevarer som gevinst

Departementet foreslår å endre lotteriloven § 9 når det gjelder alkoholholdige drikkevarer som gevinst, for å bringe reglene i samsvar med alkoholloven § 8-6:

Ǥ 8-6. Forbud mot bruk av alkoholholdig drikk som gevinst eller premie

Det er forbudt å auksjonere bort eller bruke alkoholholdig drikk som gevinst eller premie, og å la dette skje.

[Forbudet er likevel ikke til hinder for bruk av alkoholholdig drikk som gevinst eller premie i privat sammenheng.]»

Denne bestemmelsen ble vedtatt 16 mai 1997, men § 8-6 annet ledd er ennå ikke trådt i kraft i påvente av endring i lotteriloven. Lovendringen medfører kun en teknisk tilpasning og innebærer at alkohol som gevinst er tillatt i privat sammenheng.

10.6 Markedsføringslovens § 5

I lov 16 juni 1972 nr 47 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår (markedsføringsloven) § 5 er det gitt en bestemmelse om lotteri i tilknytning til salgsfremmende tiltak. Bestemmelsen omfatter både lotterier regulert av lotteriloven og de såkalte gratislotteriene.

Arbeidsgruppen viser til at bestemmelsen hovedsakelig anvendes ved gratislotterier. Ansvaret for markedsføringsloven tilligger Barne- og familiedepartementet. Arbeidsgruppen konstaterer at det trolig ville vært ryddigere om også denne bestemmelsen fant sin plass i lotteriloven.

Forbrukerombudet har kommentert arbeidsgruppens syn i høringen, og uttaler:

«Markedsføringsloven er generell og gjelder all markedsføring uansett medium. Markedsføringslovens § 5 gjelder som nevnt utlodninger som markedsføringstiltak og det vil etter min oppfatning være uheldig å flytte bestemmelsen om slike tiltak fra markedsføringsloven, blant annet fordi tiltakene oftest må vurderes også etter andre bestemmelser i loven. Tilsynet med utlodninger som markedsføringstiltak bør fortsatt ligge hos Forbrukerombudet».

Forbrukerombudet viser til at samarbeidet med Justisdepartementet fungerer tilfredsstillende og ser ikke at arbeidsgruppens forslag tilsier nye håndhevings- eller avgrensingsspørsmål.

Departementet slutter seg til Forbrukerombudets vurdering, og ser ikke behov for å følge opp forslaget om å flytte bestemmelsen i markedsføringsloven § 5 til lotteriloven.

10.7 Pyramidespill m m

10.7.1 Gjeldende rett

Etter lotteriloven § 16 er det forbudt å opprette eller delta i pyramidespill, lykkekjeder, kjedeforretninger eller liknende tiltak, hvor penger eller andre verdier omsettes etter hvert innen en ubestemt krets av personer. Av Ot prp nr 58 (1993-94) om lov om lotterier m v side 38 fremgår at bestemmelsen er en direkte videreføring av tilsvarende forbud i loven av 1939. I kommentarene til § 16 heter det:

«Begrepene «lykkekjeder» og «kjedeforretninger»» er innarbeidede begreper, men er i dag mest kjent under betegnelsen «pyramidespill». Det som kjennetegner slike spill er at det genereres betydelige beløp hos initiativtakerne, selv om innskuddet fra den enkelte deltaker kan være relativt beskjedent. Dette oppnås ved rask økning av deltakerne fra første initiativtaker og utover i kjeden. Når kjeden stopper opp vil et fåtall personer - de første i kjeden - sitte igjen med hele pengeomsetningen».

Med kjedeforretning forstås omsetning av varer ved et slikt system hvor en stor andel av beløpene som forflyttes og genereres ikke skriver seg fra omsetning av varer og/eller tjenester. Det rene pyramidespill omsetter bare rettigheter til å verve nye medlemmer og motta bonuser og andre ytelser som en direkte følge av nye vervinger. Det alt vesentlige i slike virksomheter er innmeldingsavgiften fra nye deltakere. Departementet foreslår å innta begrepet pyramidesalg i ordlyden i lotteriloven § 20, som en presisering av forbudet mot pyramidespill. Pyramidesalg omfatter elementer fra pyramidespill, men også omsetning av varer, tjenester eller rettigheter. Deltakerne betaler for rettigheten til å verve andre og for rettigheten til å kjøpe og selge varer. Deltakerne mottar ytelser for å selge varer eller tjenester til andre. Deltakerne blir ofte pålagt minstekjøp av varer for å beholde sine rettigheter til ytelser av verving eller av salg. Ved vurderingen av lovligheten av det enkelte konseptet må det foretas en totalvurdering, hvor alle elementene sees i sammenheng. Pyramidesalg er i strid med lotterilovens bestemmelser bl a dersom en vesentlig del av omsetningen har sammenheng med verving av deltakere. Virksomheten kan i slike tilfeller betraktes som et kamuflert pyramidespill.

Pyramidesalgene kjennetegnes gjerne ved at deltakerne oppnår bestemte posisjoner i pyramiden og rettigheter til utbetaling ofte etter kompliserte poengberegningssystemer. Det lokkes med høy fortjeneste etter kortsiktig deltakelse. I grensen mellom et ulovlig pyramidesalg og et lovlig nettverksalg må det foretas en vurdering av realiteten i konseptet. Grunnen til dette er at ulovlige pyramider ofte kjennetegnes ved en svært tilpasningsdyktig struktur til myndighetenes reguleringer, ved at det foretas endringer som ikke representerer noen vesentlig realitetsmessig endring, f eks ved at en innmeldingsavgift f eks bortfaller, mens prisen på varen øker eller ved at det pålegges høy pris for et brosjyremateriale man er pliktig å kjøpe ved innmelding i systemet eller senere. Det må vurderes om ulovlig betalinger for verving av nye medlemmer, eller salg av posisjoner i pyramiden er bakt inn i andre priser i pyramiden, f eks ved å øke prisen på en vare, tjeneste eller plikt i pyramiden, f eks en økt innmeldingsavgift, økte priser på skolemateriell, brosjyremateriell eller «pliktige skoleavgifter» i tilfelle der det ulovlige pyramidesalget er koblet opp mot en undervisningsvirksomhet som lærer opp elever i pyramidesalgsystemer.

Departementet mottok i 1998 en rekke forespørsler fra politiet og selskaper som ønsket departementets synspunkter i saker som gjaldt ulike konsepter for nettverksmarkedsføring og salg knyttet til Multi Level Marketing-selskaper (MLM) og hvorvidt virksomheten var ulovlig etter lovens § 16. Det er derfor behov for å avgrense området for det ulovlige pyramidesalg mot området for lovlig nettverkssalg. Departementet besluttet høsten 1998 ikke å avgi ytterligere uttalelser om enkelte forretningskonsepter idet lotteriloven ikke inneholder hjemmel for godkjenning av virksomheter m v. Det tilligger politiet å vurdere en eventuell straffeforfølgning dersom det foreligger brudd på straffebestemmelser jf lotteriloven § 17.

De ulovlige pyramidesalg reiser mange spørsmål som ligger utenfor lotterilovens område å regulere, bl a markedsføringsspørsmål, spørsmål om produktene er i strid med produktkontollovgivningen m v. Forbrukerombudet skal, ut fra hensynet til forbrukerne, føre tilsyn med at det ikke skjer markedsmisbruk i strid med bestemmelse gitt i markedsføringsloven. Forbrukerombudet og Forbrukerrådet mottok i 1998 flere henvendelser fra forbrukere med forespørsel om konkrete nettverkssalg i realiteten var ulovlige pyramidesalg og om de metoder som nettverkselskapene benyttet var i overensstemmelse med markedsføringsloven. For virksomhetsplanen i 1999 har Forbrukerombudet bl a satt som mål å arbeide for at nettverkssalg som salgsmetode ikke skal medføre et urimelig salgspress overfor forbrukeren.

10.7.2 Departementets vurdering

Som nevnt beror avgjørelsen av om en virksomhet må anses ulovlig etter lotteriloven § 16 på skjønnsmessige kriterier basert på en konkret og ofte omfattende vurdering av det enkelte konsept. Departementet er derfor kommet til at det er behov for en hjemmel til å gi bestemmelser som kan presisere innholdet i § 16. Avgrensningsproblemer som bør avklares i forskrift er spesielt området for det ulovlige pyramidesalget.