2 Bakgrunn

2.1 Tidligere uttalelser om opprettelse av et lotteritilsyn

I NOU 1990: 4 Utviklingen på lotterimarkedet 1984-88, diskuteres behovet for en organisering av lotteriforvaltningen utenfor departementet fordi det har vært en stor vekst i lotterimarkedet i samme periode.

I Innst O nr 23 (1991-92) Innstilling fra justiskomiteen om lov om endring i lov 12 mai 1939 nr 3 om lotterier m v, ble regjeringen bedt om å vurdere om ansvaret for de private lotterier burde legges til et eget lotteriorgan/-styre. I Ot prp nr 58 (1993-94) om lov om lotterier m v drøftet departementet muligheten for en lotteriforvaltning utenfor departementet, og forutsatte at spørsmålet skulle utredes nærmere under arbeidet med forskrifter til loven.

I Innst O nr 9 (1994-95) Innstilling fra justiskomiteen om lov om lotterier m v uttalte komiteen at den ikke har tungtveiende argumenter mot at den sentrale lotteriforvaltningen legges til et organ utenfor departementet, forutsatt at dette ikke blir for kostnadskrevende. Komiteen uttalte videre at den har merket seg at dette spørsmålet og spørsmålet om en egen klagenemnd utenfor departementet, vil bli utredet nærmere under arbeidet med forskrifter til loven. Komiteen forutsatte at departementet fremmet disse spørsmålene for Stortinget.

2.2 Arbeidsgruppen

Justisdepartementet nedsatte 18 april 1995 en arbeidsgruppe for å utrede opprettelse av en sentral lotteriforvaltning. Arbeidsgruppen fikk følgende mandat:

«Målet med utredningen er:

• å fremskaffe et underlag for en beslutning om å opprette en sentral lotteriforvaltning,

• å skissere alternative løsninger for en behandling av klager knyttet til lotteriavgjørelser,

• å skissere økonomiske og administrative konsekvenser av de forskjellig alternativer i forhold til dagens ordning.

Viktige hensyn som må ivaretas er:

• å sikre tilfredsstillende mulighet til politisk styring,

• å sikre godkjennings- og kontrollordninger, herunder regnskapskontroll,

• å sikre prosedyrer for fordeling av lotterimarkedet, som hindrer ødeleggende konkurranse,

• å sørge for at klageorganet utad sikres autoritet og tillit,

• å ivareta brukernes rettssikkerhet,

• å sikre effektiv saksbehandling i alle ledd.

Det forutsettes at arbeidsgruppen ser hen til de forvaltningsprinsipper som bør legges til grunn ved oppretting av statlige organer, samt vurderer de klageordninger som finnes i de øvrige nordiske land. I tillegg skal arbeidsgruppen særlig vurdere:

1. Hvilke sakstyper som bør gå til behandling i det nye organet, herunder hvilke saker som egner seg for nemndsbehandling.

2. Sammensetning og organisering av lotteriforvaltningen, herunder:

   • lotteriforvaltningens ansvars- og myndighetsområde, herunder forholdet til departementene, politiet m v. Ansvars- og myndighetsforhold mellom berørte departementer skal ikke vurderes (tekst i kursiv inntatt ved endring 3 juli 1996).

   • hvilke kvalifikasjoner og kompetanse staben i en lotteriforvaltning bør ha, herunder regnskapskyndighet og teknisk kompetanse for å løse kontrolloppgavene.

3. Sammensetning og organisering av et klageorgan, herunder:

   • klageorganets ansvars- og myndighetsområde, herunder forholdet til den øvrige lotteriforvaltning,

   • hvem som bør delta, herunder mulig deltagelse fra organisasjoner o a, evt legmannsrepresentanter,

   • hvordan klageorganets sekretariatsfunksjon bør ivaretas.»

Etter opprettelsen av arbeidsgruppen har det vært foretatt enkelte endringer i mandatet. Tolkningen av at gruppens mandat også skulle omfatte sider ved gebyrsystemet ble foretatt i 1995. Punkt 2 i mandatet ble endret 3 juli 1996 etter behandling i koordineringsgruppen for spill og lotterier.

Arbeidsgruppen har bestått av representanter fra Justisdepartementet, Landbruksdepartementet, Kulturdepartementet, Finansdepartementet og Oslo politidistrikt. Arbeidsgruppen avga sin innstilling 12 februar 1997. Innstillingen er trykket som NOU 1997:14 Spillet om pengene.

2.3 Høringen

Justisdepartementet sendte arbeidsgruppens innstilling på høring ved brev 12 mai 1997 til følgende høringsinstanser:

• Barneombudet

• Borgarting lagmannsrett

• Brønnøysundregisteret

• Eidsivating lagmannsrett

• Forbrukerrådet

• Hedmarken sorenskriverembete

• Justervesenet

• Kredittilsynet

• Kristiansand byrett

• Landets 54 politimestre

• Oslo byrett

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Samtlige departementer

• Skattedirektoratet

• Statens Innkrevingssentral

• Tønsberg byrett

Entreprenører, produsenter samt deres representanter

• Advokatfirmaet Ernst & Young

• Advokatfirmaet Hjort & Co

• Advokatfirmaet Lindseth, Soltvedt & Co

• Advokatfirmaet Sander, Truyen & Co

• Advokatfirmaet Stabell

• Advokatfirmaet Steenstrup

• Advokatfirmaet Wikborg, Rein & Co

• AS Pengeautomater

• BingoLotto Norge AS

• Bingooperatørenes landsforening

• Egil Hesland AS

• Kjell Aspelund AS

• Norsk Automatbransjeforening (NOAF)

• Norsk Lotteridrift ASA

• Norsk Tipping AS

• Norsk Tivolieier Forening

• Norske Bingooperatørers landsforening

• Røde Kors Automatene

• Sport og Spill Norge A/S

• Stiftelsen Norsk Rikstoto

• Støttespill AS

• Samarbeidsutvalget for Norsk Humanitær Automatvirksomhet (SUNHA)

Lotteriverdige organisasjoner og foreninger:

• CARE Norge

• CISV Norge, Internasjonale barneleire

• Den Norske Kreftforening

• Den Norske Sjømannsmisjon

• Drammen Atletklubb

• Dyrebeskyttelsen Norge

• Finnmark Høyre

• Foreningen for Rubenstein Taybi Syndrom

• FORUT, solidaritetsaksjon for utvikling

• Fremtiden i Våre Hender

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Gjeldsofferaksjonen

• Grenlandsaksjonen

• Haukeland Songlag

• IOGT

• IOGT's juniorforbund i Norge

• Juvente

• Kiwanis International, Distrikt Norden

• Landsforbundet for kombinert Syns- og Hørselshemmede/Døvblinde

• Landsforeningen for eldre og uføre

• Landsforeningen for Hjerte-og Lungesyke

• Landsforeningen for Nyrepasienter og Transplanterte

• Landsforeningen til støtte ved krybbedød

• Landsforeningen for Trafikkskadde

• Lions Club International

• MBD-foreningen

• Morbus Addisons Forening

• Motorførernes Avholdsforbund

• Multipel Sklerose-forbundet i Norge

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Noregs Ungdomslag

• Nordenfjeldske Forbund for Synshemmede, Stiftelsen for svaksynte

• Norges Bandyforbund

• Norges Blindeforbund

• Norges Bokseforbund

• Norges Bordtennisforbund

• Norges Bryterforbund

• Norges Bygdeungdomslag

• Norges Dartforbund

• Norges Diabetesforbund

• Norges Døve-Ungdomsforbund

• Norges Fotballforbund

• Norges Friidrettsforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges Håndballforbund

• Norges Idrettsforbund

• Norges Ishockeyforbund

• Norges Krigsseilerforbund

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norges Olympiske Komite

• Norges Røde Kors

• Norges Seilerforbund

• Norges Skiforbund

• Norges Svømmeforbund

• Norges Velforbund

• Norges Volleyballforbund

• Norsk Dysleksiforbund

• Norsk Flyktningeråd

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Forbund for Psykisk Utviklingshemmede

• Norsk Foreldrelag for Funksjonshemmede

• Norsk Jernbane Idrettsforbund

• Norsk Organisasjon for Asylsøkere

• Norsk Psoriasisforbund

• Norsk Revmatikerforbund

• Norsk Selskap for Fotografi

• Norske Bridgeforbund

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Norske Redningshunder, Hordaland krets

• Organisasjonen Voksne for Barn

• Redd Barna

• Redningsselskapet

• Rogaland idrettskrets

• Rådet for psykisk helse

• Sogn og Fjordane Idrettskrins

• Sogn og Fjordane Musikkråd

• Solidaritetskomiteen for kurdere

• Sons of Norway, distrikt 8

• Stiftelsen Fadderbarns Framtid

• Stiftelsen for fremme av Norsk Friidrett

• Stiftelsen Helse- og rehabilitering

• Stiftelsen Sofienlund

• Stiftelsen SOS-barnebyer

• Stiftelsen Viking Games

• Ungdom mot narkotika

• Utviklingsfondet

• Vennenes Samfunn Kvekerne

• Vest-Agder Idrettskrets

Andre instanser:

• Direct Mail

• Forbundet for Overnatting- og Servicenæringen

• Hakon-gruppen

• Innsamlingskontrollen i Norge

• Norges Dagligvareforbund

• Norgesgruppen

• Norsk Hotel- og Restaurantforbund

• Norsk Rederforbund

• NRK

• Ringen Forlag

• TV-2

• TV-3

• TV-Norge

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

Departementet mottok realitetsuttalelser fra 56 høringsinstanser. Sosial- og helsedepartementet, Utenriksdepartementet, Landbruksdepartementet, Samferdselsdepartementet, Forbrukerrådet og Norsk Rederforbund har ikke hatt merknader til saken. Riksadvokaten avgir ikke egen høringsuttalelse, men slutter seg i det vesentlige til Økokrims merknader. Fiskeridepartementet, Borgarting lagmannsrett, Norsk Naturvernforbund og Norges Håndballforbund uttaler at saken ikke gir grunnlag for høringsuttalelse.

De høringsinstanser som har avgitt realitetsuttalelser er altoverveiende positive til utvalgets forslag om å opprette et statlig lotteritilsyn. I proposisjonen blir det redegjort for høringsinstansenes synspunkter i forbindelse med behandlingen av de enkelte forslag til lovendringer.

Økokrim fremsatte i høringsrunden et forslag om å presisere i lotteriloven at regnskapsovertredelser ved lotteri straffes etter lov 22 mai 1902 nr 10 alminnelig borgerlig straffelov (straffeloven) § 286, som rammer tilsidesettelse av regnskapsbestemmelser fastsatt i lov. Forslaget er nærmere omtalt i avsnitt 10.

I det følgende vil begrepet organisasjoner omfatte landsdekkende, regionale og lokale organisasjoner og foreninger, med mindre annet er angitt i teksten.

2.4 Gjeldende spill- og lotteriforvaltning

Arbeidsgruppen har i NOU 1997:14 Spillet om pengene side 11-21 gitt en utførlig oversikt over eksisterende spill og lotterier, regelverk og ansvars- og kompetanseforhold. I det følgende gis en kortfattet og summarisk fremstilling av gjeldende spill- og lotteriforvaltning, samt noen presiseringer.

Politiet avgjør alle søknader om tillatelse til lokale lotterier og er innstillende myndighet til alle saker som behandles av Justisdepartementet i første instans. Politiet har også ansvar for all kontroll av de ulike lotteriformer.

Justisdepartementet er klageorgan for alle vedtak fattet av politiet. Departementet behandler årlig i overkant av 500 saker, inklusive klagesakene. Justisdepartementet har ansvar for regelverk og følger opp lotteriområdet gjennom deltakelse i internasjonale organer, møter med aktørene og veiledning av politidistriktene. Justisdepartementet avgjør i tvilstilfelle om det foreligger et lotteri og i tilfelle hva slags lotteri som foreligger. Departementet gir forhåndssamtykke til å avholde landslotterier, godkjenner organisasjoner og foreninger til å avholde lotteri gjennom oppstilling av gevinstautomater dersom det søkes om oppstilling i mer enn ett politidistrikt, typegodkjenner gevinstautomater og vurderer nye spillekonsepter før tillatelse gis.

Landbruksdepartementet er i medhold av lov 1 juli 1927 nr 3 om totalisatorspill tillagt ansvar for totalisatorspillene. Departementet har ansvar for regelverksutvikling og kontroll og fastsetter hvor stort beløp som skal tildeles Stiftelsen Norsk hestesenter. Driften av spillene ivaretas av den frittstående, næringsdrivende stiftelsen Norsk Rikstoto. Kontrollen ivaretas av Statens kontrollkomite for Norsk Rikstoto. I tillegg er det oppnevnt statlige inspektører som er til stede på banene ved alle totalisatorarrangementer.

Finansdepartementet har inntil nylig i medhold av forskrift 4 juni 1976 nr 39 til lov om pengelotteri vært tillagt ansvaret for Det Norske Pengelotteriet og Flaxspillene. Regjeringen foreslo å oppheve lov 4 juni 1976 nr 39 om pengelotteri, jf Ot prp nr 74 (1997-98) om lov om oppheving av lov 4 juni 1976 nr 39 om pengelotteri. Videre ble det foreslått at de spillene som drives i medhold av denne loven innlemmes i Norsk Tipping AS spillportefølje og legges inn under lov 28 august 1992 nr 103 om pengespill m v jf § 1c. Stortinget vedtok 14 desember 1998 det fremlagte forslaget. Loven trådte i kraft 22 januar 1999. Samme dag ble forskrift 9 juli 1976 nr 2 om pengelotteriet opphevet. Bl a som en konsekvens av dette har Det Norske Pengelotteriet som sådan opphørt. Statens styre for Pengelotteriet er nedlagt. De ulike Flaxspillene er innlemmet i Norsk Tipping AS spillportefølje med virkning fra 22 januar 1999.

Kulturdepartementet har ansvaret for de øvrige statlig kontrollerte pengespill, dvs Lotto, VikingLotto og idrettsspillene Tipping og Oddsen. Departementet forvalter lov 28 august 1992 nr 103 om pengespill m v og har ansvaret for regelverksutvikling og kontroll. Selskapet Norsk Tipping AS er underlagt Kulturdepartementet og er operatør for alle spillene.

Statskontrollen ved Norsk Tipping AS er underlagt Kulturdepartementet, jf lov 28 august 1992 nr 103 om pengespill m v § 14. Statskontrollen utfører i dag sine kontrolloppgaver etter instruks 7 september 1995 fastsatt av Kulturdepartementet. Statskontrollen foretar den praktiske kontrollen med alle spill Norsk Tipping AS står som operatør for. Statskontrollen kontrollerer også TV-lotteriet Extra, hvor Norsk Tipping AS er ansvarlig for driften på vegne av stiftelsen Helse og rehabilitering. Statskontrollen kontrollerer det samlede sikkerhetsopplegget til Norsk Tipping AS. Alle spilledata behandles av Statskontrollen på et eget og uavhengig datasystem.

2.5 Lotteriformer. Omsetningen for spill og lotterier

2.5.1 De forskjellige lotteriformer

De forskjellige lotteriformene kan inndeles i følgende grupper:

1. Tradisjonelle lotterier:

• forhåndstrukne lotterier, herunder skrapelodd og rivelodd,

• etterhåndstrukne lotterier.

2. Lykkespill:

• bingo,

• lykkehjul/rulett,

• gevinstautomater.

Uttrykket gevinstautomater er en fellesbetegnelse for utbetalingsautomater som gir gevinst i form av penger (kontantutbetalingsautomater) eller i form av verdibevis (lotteriautomater). Automater som direkte eller indirekte gir gevinst i form av varer omfattes også av begrepet. Departementet vil i forskrifts form legge til grunn at samme hovedregler gjelder for alle automater, og på denne bakgrunn vil man heretter kun bruke uttrykket gevinstautomater.

3. Basarer og smålotterier.

4. Møteutlodninger.

Lotteriloven regulerer i tillegg spillformer som ikke anses som lotteri:

1. Underholdningsautomater (mekaniske eller elektroniske innretninger som mot innskudd gir rett til spill uten mulighet for gevinst).

2. Pyramidespill, lykkekjeder o l.

Etter lotteriloven § 16 er det forbudt å opprette eller delta i pyramidespill, lykkekjeder, kjedeforretninger eller lignende tiltak, hvor penger eller andre verdier omsettes etter hvert innen en ubestemt krets av personer.

2.5.2 Omsetningen i private lotterier og de statlige spill

Departementet antar at det totalt var utplassert 33 000 - 35 000 gevinstautomater ved utgangen av 1996. Bruttoomsetningen for automater er estimert ut fra en gjennomsnittlig gevinstutgang på 80 %. Departementet forutsatte et øvre tak for antallet automater på landsbasis fra 1 april 1997 ut fra dette tallet og har lagt til grunn at taket først heves når det er skaffet til veie en fullstendig og nøyaktig oversikt over samtlige automater i det norske markedet.

Norsk Automatbransjeforening (NOAF) har i sin høringsuttalelse lagt til grunn at det totale antallet automater er 25 000. Med en gevinstandel på 70% beregner NOAF bruttoomsetningen til 3 300 millioner kroner.

Den norske Kreftforening anslår det totale antallet antallet automater til 25 000, med en samlet omsetning på maksimalt 5 000 - 6 000 millioner kroner.

Samarbeidsutvalget for Norsk Humanitær automatvirksomhet (SUNHA) anslår at det var utplassert 25 000 - 30 000 automater i 1996.

Lønnsomheten for bingo er nedadgående. Dette gjelder i første rekke arrangementer hvor det benyttes entreprenør. Overskuddet til organisasjonene med lotteritillatelse er gjennomgående lavere enn de fastsatte 10% av innspilt beløp.

For landslotteriene er det en tiltagende tendens til å benytte telemarketingselskaper i loddsalget. Dette fordyrer driftsomkostningene til lotteriet.