6 Fordeling av omsetningen
6.1 Gjeldende rett
Lotteriloven § 13 gir tillatelsesmyndigheten en generell hjemmel til å fastsette vilkår for det enkelte lotteri. For utbetalingsautomater som utbetaler gevinst i form av penger er det i rundskriv G-42/95 og G-3/96 gitt retningslinjer om at overskudd til spillende forening ikke bør ligge under 35% av omsetningen etter fradrag for utbetalte gevinster. Videre bør godtgjørelse til lokalinnehaver ikke overstige 15-20%. Følgelig bør ikke entreprenør få mer enn 45% av overskuddet. Dette blir fulgt opp av politiet i de tillatelser som ble gitt etter 30 mars 1995.
Det er ikke fastsatt krav til fordeling av lotteriinntektene for landslotterier, bortsett fra at gevinstandelen må være minst 25%, jf forskrift 24 februar 1995 nr 185 til lotteriloven § 6 nr 1.
Forskrift 24 oktober 1990 nr 877 om bingo § 6, femte ledd siste punktum, fastsetter at overskuddet ikke må ligge under 10% av innspilt beløp.
Det er ikke fastsatt i forskrift eller gitt andre retningslinjer hvor det stilles krav til nettoutbytte til det samfunnsnyttige og humanitære formål. Det vil likevel være en grense for hvor lite av omsetningen som går til formålet, før det vil stride mot forutsetningene for tillatelsen som følger av loven og forarbeidene. Departementet har i sin praksis tilbakekalt godkjenning til å drive lotteri ved utplassering av utbetalingsautomater, bl a med den begrunnelse at for lite av inntektene går til det samfunnsnyttige og humanitære formål.
6.2 Arbeidsgruppens syn
Arbeidsgruppen peker på betydningen av at det fastsettes regler om hvor stor del av overskuddet som skal gå til formålet, slik at publikum kan ha tillit til at en vesentlig del av inntektene fra lotterivirksomheten faktisk blir benyttet til humanitære og samfunnsnyttige formål.
Arbeidsgruppen legger til grunn at det har vært sterkt økende utgifter knyttet til lotteriavviklingen. Dette har i en del tilfeller ført til at organisasjonene har blitt sittende igjen med en alt for liten andel av omsetningen. (NOU 1997:14 Spillet om pengene, side 36). Arbeidsgruppen fremhever blant annet at det bør stilles strengere krav til overskudd ved bingodrift (NOU 1997:14 Spillet om pengene, side 41).
For alle typer lotterier og spill ser arbeidsgruppen et klart behov for at det lotteriverdige formålets andel av omsetningen må sikres. Det bør være grunnlag for å lov- eller forskriftsregulere at den virksomhet lotteriet gir seg ut for å være til inntekt for, skal sikres sin andel, uavhengig av lotteriets eventuelle fortjeneste. Arbeidsgruppen mener det allerede er godt nok hjemmelsgrunnlag i lotteriloven til å regulere dette i forskrift (NOU 1997:14 Spillet om pengene, side 47).
Det er ikke fremlagt konkrete forslag angående den prosentvise fordelingen, men på side 38 i innstillingen uttaler arbeidsgruppen:
«i de største statlige spillene vil det være tilfredsstillende å opprettholde 50% gevinstandel og dette betraktes da også som den normale gevinstandel som bør gjelde for de fleste spill og lotterier».
Arbeidsgruppen viser til departementets praksis hvor det for noen lotterier er fastsatt vilkår om at maksimum 15% bør gå til driftsutgifter og at minimum 35% skal gå til formålet. Arbeidsgruppen ser at det vil være behov for varierte fordelingsnøkler for omsetningen i de forskjellige lotterier, men gir uttrykk for at kravene til maksimale driftsutgifter vil måtte bli strenge.
Videre legger arbeidsgruppen vekt på at lotteriet og trekningen gjennomføres på en måte som sikrer vinnerne de gevinster som de er forespeilet. Organisasjonene er således ansvarlige for at formålet med lotteriet blir innfridd, slik som forutsatt i forarbeidene.
6.3 Høringsinstansenes syn
Det er ikke kommet synspunkter fra andre enn organisasjoner som driver landslotterier når det gjelder fordeling av inntekter.
Departementet har mottatt en uttalelse fra 12 organisasjoner som avholder landslotteri utenom de ordinære høringsuttalelsene, jf avsnitt 5.1.2. Disse organisasjonene uttaler at de signaliserte fordelingsnøkler som også ble fremmet som forslag i et diskusjonsutkast til ny samleforskrift, vil få alvorlige konsekvenser for landslotteriene. Det hevdes at organisasjonenes inntekter vil bli redusert og at en økning av gevinstandelen vil ta bort støtteaspektet fra lotteridriften. Organisasjonene mener likevel at det bør foretas en opprydding i spille- og lotterimarkedet og at det synes å være behov for å legge sterkere føringer på fordeling av overskudd og utgifter i deler av markedet, særlig for spilleautomater og bingo.
Forum for Innsamlingsorganisasjoner (FIO)mener at forslaget om å heve gevinstandelen for landslotteriene til 50% og innføre en maksimumsandel på totale driftsutgifter på 15% av brutto omsetning, er uakseptabelt. FIO foreslår 20% gevinstandel eller sekundært at dagens gevinstandel på 25% opprettholdes.
Norsk Folkehjelputtaler:
«Det naturlige kommisjonærnettet er «beslaglagt» av Rikstoto og Norsk Tipping med sine mangfoldige spill og lotterier. Organisasjonene har ikke ressurser til å konkurrere med profesjonelle milliardbedrifter innen spill og lotterier. For å beholde sine kunder er butikkeiere ofte avhengige av å være kommisjonær for deres store og sterkt markedsførte spill og lotterier. . .
Det er begrenset hvor stor del av et større lotteri som kan selges ved at organisasjonenes medlemmer står på kjøpesentre ol steder og selger lodd. For å drive et landslotteri av betydning må organisasjonene satse på telemarketing i kombinasjon med DM (departementets tilføyelse: Direct Mail). . . Bruk av telemarketing eller DM er utelukket dersom det settes krav til 50% gevinstandel og i tillegg så lave kostnader at organisasjonenes nettooverskudd skal bli på 35%. Vi ser det som urealistisk å finne nye salgskanaler til vårt landslotteri. I praksis vil derfor et slikt krav bety nedleggelse av lotteriet, tap av kr 8 - 9 millioner og nedleggelse av store deler av NFs bistandsarbeid.»
6.4 Departementets vurdering
Departementet har sett flere eksempler på at driftsutgiftene for lotterier er uforholdsmessig høye. I enkelte lotterier går over halvparten av lotteriinntektene til driftsutgifter. Departementet har ikke regnskapstall for fordelingen av omsetningen i de enkelte landslotteriene men har foretatt en sammenligning av tall fra 1996 eller nærmeste foregående år, knyttet til gevinster, driftskostnader og overskudd i et utvalg landslotterier. Tallene viser at driftskostnadene i mange tilfeller ligger rundt 50 % av loddomsetningen, med minimalt 38,6% og maksimalt 69,6% (eksklusiv gevinstkostnader). Overskudd til formålet viser seg å være lavt. Laveste resultat var 11%, mens det høyeste overskuddet var 36%.
Det presiseres at tallene ikke gir et fullverdig grunnlag for å trekke generelle slutninger. Departementet mener likevel at tallene synliggjør behovet for å vurdere fordelingsnøkler for omsetningen i landslotteriene.
Departementet mener at det hviler et tungt ansvar på de organisasjoner som er gitt anledning til å hente inntekter fra lotterivirksomhet. Det må være organisasjonens ansvar å sørge for at publikum har trygghet for at en vesentlig andel av deres innsats tilfaller det samfunnsnyttige og humanitære formål. Departementet mener at det i dag gis et helt galt inntrykk til publikum, når så lite som 11 øre per krone går til formålet, mens 50-70 øre går til drift av lotteriet. Departementet vil også bemerke at det er mange henvendelser fra publikum vedrørende salg av lodd over telefon. Svært mange oppfatter dette som påtrengende. Departementet arbeider for tiden med en forskrift med hjemmel i personregisterloven som vil gi publikum anledning til å reservere seg mot slike henvendelser. Det vil begrense betydningen av denne salgskanalen.
I praksis har departementet fastsatt en grense for nye lotterikonsepter på maksimalt 15% i driftsutgifter og minimum 35% til formålet.
Gjennomsnittlig gevinstandel for bingo utgjør i dag cirka 70%. Overskuddet til organisasjonene som benytter entreprenør er gjennomgående lavere enn de fastsatte 10% av innspilt beløp. Også på dette området mener departementet at det er grunnlag for å stille vilkår om en minstesats til det lotteriverdige formål.
På grunnlag av de erfaringer som er gjort, vurderer departementet å fastsette hvor stor andel av innspilt beløp som skal gå til det lotteriverdige formål. Det vises til Innst S nr 101 til St meld nr 27 (1996-97) og St meld nr 44 (1997-98), om statens forhold til frivillige organisasjoner, side 23 hvor det fremgår at komiteens flertall støtter regjeringens intensjoner om å regulere spillemarkedet og herunder vurdere å fastsette krav om minimumsandel til formålet. Departementet vil arbeide videre med forslaget og vurdere nærmere hvilke fordelingsnøkler som er rimelige. Det skal tas hensyn til de ulike lotterienes appell til forskjellige spillere uten at forutsetningene i lotteriloven settes tilside. Det er et overordnet mål at mest mulig av lotteriinntektene skal komme det enkelte formål til gode. Departementet anser det som tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag at kravene til fordeling fastsettes i forskrift.
6.5 Fordeling av omsetningen for lotteri gjennom oppstilling av automater
Tradisjonelt har man operert med tre parter i et lotteriforhold, det lotteriverdige formål (organisasjon/forening m v), entreprenør og lokalinnehaver. Dette trepartsforholdet er særlig fremtredende ved drift av gevinstautomater. Ferdighetsautomater kunne tidligere også drives på kommersiell basis og inntektene ble da delt mellom lokalinnehaver og entreprenør. Etter avviklingen av kommersielt oppstilte utbetalingsautomater (ferdighetsautomater) ved forskrift 2 januar 1997 nr 2 om avvikling av kommersielt oppstilte utbetalingsautomater, er dette forbudt. Det stilles vilkår om at 35% av overskuddet skal kanaliseres til en lotteriverdig organisasjon.
Automatene eies som oftest av en entreprenør som sørger for den praktiske driften av lotteriet, vedlikehold, tømming m v. Entreprenøren sørger for avtale med lokalinnehaver, og ivaretar ofte kontakten med politiet ved søknader om oppstillingstillatelse på vegne av den lotteriverdige organisasjon, som mottar en andel av overskuddet uten å bidra til driften i nevneverdig grad.
De store humanitære organisasjonene som har vært i markedet en tid, har gjerne sitt eget entreprenørledd, enten som en del av organisasjonen eller organisert som eget selskap, slik at skillet mellom entreprenør og forening her er mindre tydelig.
Søknad om oppstillingstillatelse forutsetter at organisasjonen har inngått en avtale med en lokalinnehaver og eventuelt entreprenør. Alle avtaler mellom organisasjonen, lokalinnehaver og entreprenør skal forelegges for politiet for godkjennelse, såfremt det gjelder avtaler som innebærer økonomiske forpliktelser for organisasjonen. I praksis har politiet etter instruks fra departementet, krevet at fordelingen mellom de tre parter skal skje slik:
minimum 35% til den lotteriverdige organisasjon
maksimum 20% til lokalinnehaver
maksimum 45% til entreprenøren.
Denne fordelingsnøkkelen har ikke vært omstridt, fordi den gir entreprenøren et romslig resultat samtidig som den motvirker at entreprenørene overbyr hverandre overfor lokalinnehaver i konkurransen om gode oppstillingsplasser. Inntil videre mener departementet at konkurransen mellom entreprenørene fortsatt bør være gjenstand for styring i den forstand at en opprettholder ordningen med en maksimal prosentsats til lokalinnehaver. Det er utelukkende de organisasjoner som evner å oppnå en avtale med en lokalinnehaver, som kommer i posisjon til å bli vurdert for oppstillingstillatelse. De utallige små organisasjoner som søker om oppstillingstillatelse, kan ikke forventes å ha full oversikt over entreprenørselskapene og deres samarbeid med lokalinnehavere. Departementet ser en fare for at organisasjonenes reelle mulighet til å delta i automatmarkedet kan forrykkes som følge av at organisasjonen er hensatt til å benytte en entreprenør som kan tilby de beste betingelsene overfor lokalinnehaver, og viser til at myndighetene må ha en reell mulighet til å ivareta en forsvarlig fordeling av organisasjonenes inntektsmuligheter fra automatmarkedet.
Det kan være grunn til å se nærmere på fordelingsbrøken som utgangspunkt for fordelingen i fremtiden. Dagens fordeling til lokalinnehaver er på mange måter en levning fra tiden med kommersiell oppstilling hvor lokalinnehaveren fikk betydelige andeler av innspilt beløp, gjerne opp mot 50%. Departementet vurderer imidlertid 20% til lokalinnehaveren som svært høyt i forhold til hva lokalinnehaveren yter til gjengjeld. Lokalinnehaverens bistand består først og fremst i å stille gulvplass til rådighet, hindre hærverk på automaten m v. Departementet viser til at Norsk Tippings AS' kommisjonærer har en langt lavere godtgjørelse (7,5%) for sitt mer omfattende arbeid. I de tilfeller hvor automater oppstilles i spillearkader, vil det etter departementets syn være naturlig å inngå ordinær leieavtale for lokalene på lik linje med annen forretningsdrift. Dette kan effektivisere driften og øke utbyttet til organisasjonene. For en spillearkade i Larvik er det allerede stilt vilkår om at 50% av overskuddet skal tilfalle organisasjonen. Vilkåret var i dette tilfelle i samsvar med entreprenørens kalkyler for forventet innsparing som burde komme den lotteriverdige organisasjon til gode.
Etter at gjeldende lotterilov og forskrift 2 januar 1997 nr 2 om avvikling av kommersielt oppstilte utbetalingsautomater trådte i kraft, er det oppstått en situasjon hvor lokalinnehaver- og entreprenørleddet delvis smelter sammen. Dette kan skje ved at lokalinnehaver (eventuelt større kjeder av slike) finner det tjenlig å kjøpe og operere automatene selv, enten som en del av den opprinnelige virksomhet eller som en virksomhet for seg. En annen tenkelig variant er at entreprenørselskaper kjøper seg inn i de virksomheter som kontrollerer lokalene, for eksempel supermarkedkjeder, eller samarbeider med disse ved omfattende avtaler, for på den måten å få kontroll over gode oppstillingsplasser. I tillegg kommer som nevnt ulike varianter av sammensmelting mellom lotteriverdig organisasjon og entreprenørledd.
Departementet utelukker ikke at en slik selskapsform kan ha bedriftsøkonomisk rasjonelle sider, som positivt kan generere større inntekter til det lotteriverdige formålet. De disposisjoner i retning av krysseierskap mellom entreprenører og lokalinnehavere en hittil har vært vitne til, har etter departementets oppfatning vært basert på en kortsiktig tilpasning til den eksisterende fordelingsnøkkel. Hensikten er å få overskuddet fra både entreprenørleddet og lokalinnehaverleddet over på én hånd.
Ved en sammenslåing av de to leddene på driftssiden, kan det kommersielle leddet oppnå en bruttofortjeneste på lotteriet på 65%, mens det lotteriverdige formål fortsatt blir tilgodesett med 35%. Gjeldende fordelingsnøkkel er imidlertid basert på at inntektene faktisk fordeles på tre parter. Retningslinjene setter et minimumskravtil fordeling av overskuddet til formålet, og er ikke til hinder for at det kan stilles vilkår i tillatelsen om at mer enn 35% skal tilfalle den lotteriverdige organisasjonen. Sett hen til formålet med lotteriloven bør krysseierskap i form av delvis overdragelse av eierinteresser mellom entreprenør og lokalinnehaver som påviselig medfører lavere driftsutgifter, kunne vektlegges ved fastsettelse av vilkår for fordelingen, slik at andelen til det lotteriverdige formål økes også i disse tilfellene.
Departementet ser en fare for at ekstra godtgjørelse for oppstilling kan kamufleres som aksjeutbytte og at aktører på den måten søker å omgå fordelingsreglene. Aksjeutbytte som ikke representerer noen mergodtgjørelse enn for de investeringer lokalinnehaveren har foretatt i entreprenørselskapet vil det ikke være grunnlag for å betrakte som en del av godtgjøringen for at lokalinnehaver lar oppstille automat i sine lokaler. Størrelsen på slikt aksjeutbytte bør imidlertid rapporteres til tillatelsesmyndigheten, som kan vurdere om det kan gi grunnlag for å redusere lokalinnehavers vederlag i henhold til lotteritillatelsen.
Departementet ser ikke bort fra at det kan være aktuelt å vurdere en fordelingsnøkkel som utelukkende differensierer mellom andelen til drift (lokalinnehaver og entreprenør under ett) og det lotteriverdige formål. Dette vil gi rom for en markedsmessig forhandling mellom entreprenør og lokalinnehaver som kan stimulere til mest mulig kostnadseffektiv drift. Det er imidlertid en fare for at driftsleddet ved krysseierskap kan få for stor kontroll med hvilke organisasjoner som tilbys avtale, og derved får tilgang på gode oppstillingsplasser. Departementet vil i samråd med Lotteritilsynet utrede de konkurransemessige konsekvensene av ulike eierstrukturer nærmere, og fastsette nærmere vilkår for fordelingen i forskrift.
Departementet anser det derfor avgjørende at Lotteritilsynet har oversikt over eierforholdene i de ulike selskaper og eventuelle endringer i slike forhold. Dette bør etter departementets mening skje ved at partene pålegges en meldeplikt.
6.6 Opphør av tidsubestemte tillatelser
I automatmarkedet finnes det i dag tillatelser til oppstilling av automater som ikke er begrenset i tid eller som er tidsbestemte, men som har lengre varighet enn det som er vanlig praksis etter dagens lotterilov. Disse tillatelsene er hovedsakelig gitt med hjemmel i tidligere lov 12 mai 1939 nr 3 om lotterier m v. Det er primært de store landsdekkende organisasjonene som innehar tidsubestemte tillatelser eller tillatelser med lang varighet. Norsk Automatbransjeforbund antar at det foreligger et stort antall tidsubestemte tillatelser.
De tidsubestemte tillatelsene er ofte gitt på andre vilkår enn hva tilfellet er i dag. For flere av disse tillatelsene er det ikke oppstilt vilkår om at en minimumsandel av inntektene må gå til et lotteriverdig formål. Følgelig får lokalinnehavere og entreprenører større andel av lotteriinntektene på bekostning av det som skulle tilfalt formålet. Det skal imidlertid bemerkes at noen av organisasjonene på eget initiativ har sørget for å bringe kontraktene i samsvar med gjeldende retningslinjer for inntektsfordelingen. Departementet har også anmodet andre organisasjoner om å avvikle slike avtaler.
De organisasjonene som har slike tillatelser, og som fortsatt tilbyr lokalinnehavere mer enn 20% av omsetningen, får et konkurransefortrinn i markedet i kampen om gode oppstillingsplasser. Departementet har foreslått å avvikle de tidsubestemte tillatelsene i et utkast til forskrift som nylig har vært til høring.