5 Adgangen til lotterimarkedet

5.1 Nærmere avgrensning av det samfunnsnyttige/humanitære formål

5.1.1 Gjeldende rett

I lotteriloven § 5 første ledd fastslås at det bare kan gis lotteritillatelse til inntekt for et samfunnsnyttig eller humanitært formål. Betegnelsene «samfunnsnyttig» gir mulighet for en meget vid fortolkning, hvor så godt som all lovlig virksomhet omfattes. Gjennom departementets praksis ved behandling av saker om hvorvidt et oppgitt formål er å anse som lotteriverdig, er det likevel satt en del begrensninger.

Det gis ikke lotteritillatelser til formål som er typisk offentlige oppgaver, herunder kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Kostnader til bygging eller vedlikehold av skoler, sykehus, rehabiliteringssenter, kirker etc kan ikke dekkes ved lotteriinntekter. Etter fast praksis regnes heller ikke drift av slike bygninger eller anlegg som lotteriverdige. Det er vanligvis heller ikke adgang til å finansiere erverv av grunn til slike formål eller naturiststrender, rekreasjonsområder, hestehager e l med lotteriinntekter. Departementet kan likevel i særlige tilfeller samtykke til slik virksomhet. I vurderingen av om det skal gis tillatelse, blir det bl a vurdert om virksomheten har et kommersielt tilsnitt. Dette er momenter som kan tale for at det ikke gis lotteritillatelse.

Det gis ikke lotteritillatelse til privatøkonomiske tiltak eller til foreninger eller sammenslutninger med slike formål, som for eksempel næringslivsorganisasjoner. Det samme gjelder for yrkesorganisasjoner, fagforeninger eller tilsvarende interesseorganisasjoner. Etter dagens praksis gis det tillatelse til lotteri til inntekt for politiske partier.

Hobby- eller fritidsforeninger kan som hovedregel få lotteritillatelse når de har en sosial betydning eller er virksomme blant barn og unge. Det stilles strenge krav til foreningens sosiale betydning. Hobby- eller fritidsforeninger for voksne, er normalt ikke tilgodesett med lotteritillatelse. Dette gjelder bl a kaninavlklubber, hundeklubber, bridgeklubber, sjakklubber, vinsmakingsklubber, småbåtforeninger og sangkor for voksne. Bakgrunnen er at voksne mennesker selv bør finansiere sine fritidsaktiviteter. Det gjøres unntak for virksomhet som har en sosial betydning av et visst omfang for andre enn foreningens egne medlemmer, eller som er virksomme blant barn og unge. Det er også foretatt en innstramning av praksis når det gjelder organisasjoner og foreninger i grenseland mellom idrett og hobby.

I enkelte tilfeller hvor organisasjonens primære formål ikke anses for å oppfylle vilkårene, er det likevel gitt lotteritillatelse under forutsetning av at inntektene fra lotteriet utelukkende skal gå til et konkret avgrenset formål som anses lotteriverdig.

5.1.2 Arbeidsgruppens forslag. Høringsinstansenes syn

Arbeidsgruppen viser til at det har vært en betydelig økning av antall aktører i markedet. Det er grunn til å tro at den skjerpede konkurransen og tiltagende bruk av profesjonell bistand til gjennomføring av lotteriet har medført, at det har blitt en mindre andel av inntekten fra lotterivirksomheten som tilfaller de samfunnsnyttige og humanitære formål. Etter arbeidsgruppens syn er det behov for å vurdere en avgrensning av hvilke formål som skal anses samfunnsnyttige i lotterilovens forstand.

Forum for Innsamlingsorganisasjoner, Røde Kors, Redningsselskapet, Norsk Misjon i Utlandet og Samarbeidsutvalget for Norsk Humanitær Automatvirksomhet mener at det er nødvendig med en innstramming i dagens liberale praksis. De samme organisasjonene etterlyser en klarere definisjon av hva som skal anses som et samfunnsnyttig formål.

Departementet har mottatt uttalelse fra 12 organisasjoner utenom de ordinære høringsuttalelsene (Norsk Folkehjelp, Flyktningerådet, Landsforeningen for Hjerte- og Lungesyke, Norsk Revmatikerforbund, Nasjonalforeningen for Folkehelsen, Den Norske Sjømannsmisjon/Norsk Kirke i Utlandet, Norges Blindeforbund, Norsk Selskap for Skipbrudnes Redning, Motorførernes Avholdsforbund samt Norges Astma- og Allergiforbund). Disse gir uttrykk for at det bør foretas en avgrensning av lotteriverdige organisasjoner som stiller krav til grunnleggende seriøsitet og etisk virke, og som derved også motvirker at lotterimarkedet subsidierer kommersiell aktivitet.

5.1.3 Departementets merknad

5.1.3.1 Generelt

Gjennom klagesaksbehandlingen har departementet erfart at den uklare avgrensningen av formålet har gitt seg utslag i ulik praksis i politidistriktene, med hensyn til hvilke organisasjoner som tilgodeses med lotteritillatelse.

Det er forutsatt i forarbeidene til gjeldende lotterilov (NOU 1988:14 Ny lotterilov side 28), at loven bør utformes slik at den kan være et redskap også under skiftende oppfatninger av hvilke formål som skal anses lotteriverdige. Midler fra lotterivirksomheten bør i større grad tilfalle de organisasjoner og foreninger som til enhver tid har et reelt behov for midler herfra. Ved vurderingen av hvilke formål som anses lotteriverdige, kan det bl a være aktuelt å legge vekt på hvorvidt formålet i betydelig grad mottar støtte fra det offentlige til driften. Departementet tilsikter imidlertid ingen endring med hensyn til frivillige humanitære organisasjoner som mottar offentlig støtte til nødhjelpsarbeid, utviklingsprosjekter, minerydding o l. Tilsvarende tilsiktes ingen endring for barne- og ungdomsorganisasjoner som også mottar offentlig støtte. Slike organisasjoner bør utvilsomt kunne hente midler fra lotterivirksomhet.

Videre mener departementet at formål som primært ivaretar kommersielle aktiviteter, ikke bør tilgodeses med lotterimidler. Departementet ser behov for at det i større grad klargjøres kriterier for adgang til de ulike lotterimarkedene. Departementet finner imidlertid at Lotteritilsynet er nærmest til å foreta de nærmere vurderinger i forbindelse med en total gjennomgang av lotterimarkedet.

5.1.3.2 Smålotterier

Departementet ser imidlertid behov for å forenkle adgangen til lotterimarkedet for organisasjoner og foreninger, som vil avholde tradisjonelle smålotterier. På denne bakgrunn vil departementet gi en forskrift hvor slike smålotterier med en samlet øvre omsetningsramme på kr 100 000 pr år unntas fra kravet om tillatelse, men pålegges meldeplikt på forhånd til politiet. Det presiseres at kravet til et humanitært eller samfunnsnyttig formål, vil gjelde også for disse lotteriene. Departementet forutsetter imidlertid at det for disse lotterier legges til grunn en vid forståelse av begrepene samfunnsnyttig eller humanitær. Forslaget medfører at smålotterier kan avholdes uten forutgående tillatelse så lenge omsetningsgrensen pr år ikke overskrides.

Bestemmelsen vil medføre at mange samfunnsnyttige og humanitære virksomheter ikke behøver å søke om tillatelse for å avholde lotteri. Dette vil redusere administrasjonsomkostninger og spare ressurser både for myndighetene og berørte organisasjoner.

Det forutsettes at det ikke er adgang til å benytte entreprenør eller annen profesjonell medhjelper. Videre kreves at det alltid skal være en ansvarlig person for lotteriet, og at regnskap for det enkelte lotteri skal sendes politiet i etterhånd i det distrikt hvor smålotteriet foregår. Videre forutsettes at en vesentlig andel av inntekten skal gå til det oppgitte formål. Nærmere regler om gjennomføringen av lotteriet vil bli gitt i forskrift.

5.1.3.3 Lokal bingo

Lovforslaget medfører at bingoarrangementer på vanlig måte forutsetter godkjenning og tillatelse. I de store byene og sentrale områder er det ofte entreprenører som driver omfattende bingovirksomhet, på vegne av mange organisasjoner og foreninger. Enkelte organisasjoner eller foreninger avholder enkeltarrangementer lokalt uten at entreprenør er involvert. Omsetningen i disse arrangementer er begrenset. Departementet har kommet til at hovedregelen om at Lotteritilsynet skal godkjenne organisasjoner og foreninger før politiet gir den enkelte tillatelse, kan fravikes i slike tilfeller. Myndigheten til å godkjenne disse tillegges dermed politiet uten at dette endrer det materielle innhold i godkjenningskravet. Departementet anser at de hensyn som ligger bak forslaget om Lotteritilsynets godkjenning, ikke gjør seg gjeldende i så stor grad at det er påkrevet å innføre ordningen for disse bingoarrangementene. Forslaget reiser detaljspørsmål som det er naturlig å fastsette i forskrift. Sentralt står avgrensning i forhold til hvilke organisasjoner som kan få godkjenning samtidig med at politiet gir tillatelse. Departementet legger til grunn at ordningen avgrenses til enkeltstående bingoarrangementer i regi av selvstendige lokale organisasjoner og foreninger, dvs slike som har eget budsjett og fører eget regnskap. De nærmere detaljerte avgrensninger må avklares i forskrift. Videre må spørsmål knyttet til regnskapsplikt avklares.

5.2 Fordeling av markedet

5.2.1 Gjeldende rett

Ved behandling av søknader om lotteritillatelse kan tillatelsesmyndigheten ta hensyn til en samfunnsmessig forsvarlig fordeling av inntektsmulighetene fra lotterivirksomhet jf lotteriloven § 6 tredje ledd.

Organisasjoner som ønsker å avholde lotteri gjennom oppstilling av utbetalingsautomater, må godkjennes av departementet, som samtidig kan fastsette en grense for antallet automater som kan oppstilles jf lotteriloven § 10.

Av forarbeidene til lotteriloven (NOU 1988:14 Ny lotterilov side 28) følger at situasjonen på lotterimarkedet slik den er til enhver tid bør spille en viss rolle for vurderingen av hvilke prioriteringer som bør foretas. Det kan foretas en prioritering mellom de lotteriverdige formål, som kan resultere i at lotteritillatelse kan nektes ut fra markedshensyn selv om formålet er samfunnsnyttig eller humanitært. Det følger av Ot prp nr 58 (1993-94) om lov om lotterier m v side 34 at det i prioriteringsomgangen må kunne legges vekt på om lotteriets formål er helt eller delvis sammenfallende med tilsvarende formål til igangværende lotterier. Antall lotterier som årlig holdes til samme formål, vil være gjenstand for begrensning. I denne forbindelse kan to foreninger identifiseres med hverandre.

Stortinget har i Innst O nr 9 (1994-95) Innstilling fra justiskomiteen om lov om lotterier m v ikke bestridt at det er behov for en sterkere markeds- og konkurranseregulering av lotterimarkedet, og at det er behov for å gi departementet vide fullmakter i loven.

5.2.2 Arbeidsgruppens og høringsinstansenes syn

Arbeidsgruppen har i NOU 1997:14 Spillet om pengene uttalt på side 36:

«Politisk styring forutsetter kunnskap. Et viktig element i den politiske styringen vil være å ta stilling til hvorledes markedet best skal fordeles. For å kunne styre utviklingen i ønsket retning, er samfunnet avhengig av en best mulig oversikt over alle aspekter ved lotterimarkedet. Eksempelvis må man ha oversikt over lotteriverdige organisasjoner, og deres engasjementer og markedsandeler i de ulike delene av lotterimarkedet, for å kunne ha en begrunnet oppfatning om vedkommendes organisasjons fremtidige markedsandel».

Samarbeidsutvalget for Norsk Humanitær Automatvirksomhet (SUNHA)er av den oppfatning at Lotteritilsynet gjennom lov bør gis hjemmel til å foreta en avgrensning av det lotteriverdige formål, herunder gi prinsipper om markedsfordelingen. SUNHA mener at Lotteritilsynet bør ha anledning til å nekte oppstillingstillatelse for automater til idrettslag som mottar tippemidler.

Handikapforbundet mener også at forvaltningsutøvelsen i størst mulig grad bør sentraliseres. Forbundet mener at Lotteritilsynet:

«bør foreta en analyse og samlet vurdering av den lotteriverdige enhet og at merknader bør telle med i vurderingen fremover».

Røde Korsbemerker at det kan få store konsekvenser dersom organisasjonens totale spill- og lotteriinntekter skal bli utslagsgivende for om tillatelse skal gis til ulike deler av organisasjonen.

5.2.3 Departementets generelle merknader

Departementet mener at det er behov for å endre gjeldende § 6 tredje ledd fra en kan-regel til en skal-regel.

Departementet er kjent med at det er mange av de samme aktørene som avholder eller mottar lotteriinntekter fra forskjellige spill og lotteriformer. Som eksempel vises det til at idretten mottar inntekter fra de statlige spillene lotto og tipping, og i tillegg har store inntekter fra både automatvirksomhet, bingo og tradisjonelle lotterier. Det er derfor et stort behov for å kunne fordele de totale lotteriinntektene i markedet mellom de mange aktørene. En sentral markedsfordeling kan dessuten bidra til at flere organisasjoner får adgang til lotterimarkedet, og man unngår at enkelte organisasjoner får en monopolstilling.

Ved vurdering av om tillatelse skal gis, kan det tas hensyn til i hvilken utstrekning formålet mottar inntekter fra andre deler av lotterimarkedet. Ved vurderingen av i hvilket omfang formålet skal få tilgang til ulike lotterier, kan det foretas en samlet vurdering hvor det bl a kan legges vekt på organisasjonens medlemsmasse, utbredelse, økonomiske forhold m v.

Departementet finner det hensiktsmessig å allerede nå innføre uttrykket «spill» samtidig med de øvrige lovendringsforslagene. Uttrykket spill vil således omfatte de statlige spillene. Det at en organisasjon mottar midler fra de statlige spillene, bør også ha betydning for hvilken markedsandel organisasjonen skal ha i det private lotterimarkedet. Det er spill og lotteriinntektene totalt sett, som bør være bestemmende for markedsfordelingen.

Myndighetene må se hen til organisasjonens behov for lotteriinntekter når det skal foretas en samfunnsmessig forsvarlig fordeling av inntektene. En lotteritillatelse gis under den forutsetning at lotteriinntektene skal gå til et samfunnsnyttig eller humanitært formål. Det vil si at de midlene som tilfaller organisasjonen i sin helhet skal gå til tiltak som omfattes av lotteriets formål. Dette gjelder uansett om organisasjonen avholder eget lotteri eller kun mottar midler fra et lotteri.

Myndighetene må søke å unngå at lotteriinntektene for enkelte organisasjoner blir så store at organisasjonen har problemer med å forbruke dem. I Danmark har det vært flere tilfeller de siste årene, hvor organisasjonenes overskudd går til investeringer i fonds, aksjer eller eiendommer m v. Når overskuddet langt overstiger behovet til å dekke organisasjonens primære virksomhet, står organisasjonen i fare for å miste sitt samfunnsnyttige engasjement av syne til fordel for det som må anses for næringsvirksomhet.

Departementet tilsikter ikke å ramme organisasjoner som setter deler av lotteriinntektene i fonds nettopp for å etterhvert kunne investere i eiendeler, eller som reserve for krisesituasjoner. Som eksempel nevnes Redningsselskapet som skal investere i nye redningsskip og Røde Kors som har avsatt penger i fond som skal benyttes i forbindelse med en humanitær katastrofe. Dette må sies å være avsetninger som er i tråd med lotteriets formål, men avsetningene må likevel stå i et rimelig forhold til det som kan forventes forbrukt.

Ut ifra formålet bør det være rom for en strengere praktisering av identifikasjonsregelen når det gjelder store lotterier som legger beslag på en stor del av markedet, enn ved små lotterier.

Videre vil behovet for lotteriinntekter rent faktisk kunne ha betydning for om tillatelse skal gis. Departementet har i de senere år mottatt flere søknader om forlenget loddsalgsperiode, fordi organisasjonene ikke har klart å selge så mange lodd som de i utgangspunktet håpet på. Resultatet er at lotteriet i verste fall går med underskudd. Departementet mener det er grunnlag for å se hen til dette ved fordelingen, for eksempel slik at tillatelse gis med en lavere omsetningsramme.

5.2.4 Utenlandske lotterier i prioriteringsomgangen

Det er i løpet av de siste årene dukket opp lotterier over Internett som retter seg mot et internasjonalt publikum. Det internasjonale Røde Kors har etablert et slikt lotteri i Liechtenstein. Det svenske konsernet bak BingoLotto i Sverige, som opptrer som entreprenør i søknad om tilsvarende lotteri i Norge, har etablert et lotteri i Gibraltar. Flere slike lotterier må påregnes i fremtiden.

Teknisk sett er det mulig for en organisasjon fra utlandet som tilbyr et lotteri på Internett å lage sperrer for bestemte grupper som kan identifiseres for eksempel med adresse eller bankkonto i Norge. For mer tradisjonelle lotterier som spres gjennom alminnelige postforsendelser, salg gjennom kommisjonærer, m v er det uproblematisk for arrangøren å utelukke spillere fra det norske markedet. Departementet er kommet til at det bør skaffes hjemmelsgrunnlag for en sterkere reaksjon mot slike lotterier. Forslaget innebærer at den nasjonale organisasjonen kan få redusert sin andel av lotterimarkedet, nektes tillatelse, eller tillatelser kan inndras dersom den internasjonale grenen av organisasjonen introduserer eller driver et lotteri som selger lodd eller tar i mot innskudd fra personer i Norge.

Ved å tydeliggjøre dette prinsippet i loven, søker departementet å forhindre en konkurranse over landegrensene som vil kunne være svært ødeleggende. Bakgrunnen for forslaget er behovet for å sikre stabile inntekter til lotteriene.

Departementet legger til grunn at det er en forutsetning at vedkommende norske organisasjon har innflytelse og påvirkningskraft på den utenlandske organisasjonen, eller at den er nært knyttet til den internasjonale organisasjonen. Departementet vil vurdere å klargjøre kriteriene nærmere i forskrift. Avgjørelsen om å ramme den nasjonale organisasjonen må være gjenstand for en konkret vurdering. Departementet antar at en slik regel vil kunne skape en positiv interesse for den nasjonale organisasjonen i å forhindre den utenlandske gren av organisasjonen, en samarbeidspartner e l til å introdusere et lotteri på det norske markedet uten tillatelse.

Utenlandske organisasjoner uten tilknytning til en norsk organisasjon som tilbyr lotteri til Norge uten tillatelse, reiser ytterligere problemstillinger som ikke er berørt her. Her vil det oppstå håndhevingsproblemer idet Norge ikke har jurisdiksjon utenfor sitt territorium. Lotterier som spres gjennom postforsendelser, kan imidlertid stanses ved postbeslag. For øvrig må slik ulovlig virksomhet søkes stanset gjennom internasjonalt samarbeid. Det vises til nærmere omtale av utenlandske lotterier i avsnitt 7.2.

5.2.5 TV-lotterier

5.2.5.1 EXTRA

Stiftelsen Helse og Rehabilitering som omfatter 18 landsomfattende helse- og rehabiliteringsorganisasjoner, har konsesjon til å drive det landsomfattende TV-lotteriet EXTRA. Årlig omsetningsramme er 780 millioner kroner.

Det er åpent for alle organisasjoner å søke om midler uavhengig av medlemskap i stiftelsen. I 1998 ble 192 millioner fordelt til 615 prosjekter.

TV-lotterier gir organisasjonene et unikt eksponeringspotensiale og et konkurransefortrinn i forhold til andre lotterier. Som enkeltstående lotteri utgjør EXTRA en betydelig del av det private lotterimarkedet.

Departementet peker på at lotteriet har fått et større omfang enn det som ble forventet da stiftelsen ble gitt konsesjon i 1993. Samtidig tilsier utviklingen i lotterimarkedet siden 1993 at det kan være aktuelt å stille nye vilkår i forbindelse med fornyelse av konsesjonen. Departementet viser til at de organisasjoner som ble tilgodesett med midler fra lotteriet i 1997, mottok fra 10 000 kroner til 32 millioner kroner. Dette er beløp i en størrelsesorden som tilsier at organisasjonene forhåndsgodkjennes av Lotteritilsynet på lik linje med andre organisasjoner som søker om tillatelse til å avvikle egne lotterier, jf avsnitt 5.3.

5.2.5.2 BingoLotto

Stortingsrepresentantene Jan Petersen, Kristin Krohn Devold og Trond Helleland fremmet 4 november 1997 forslag om innføring av BingoLotto for å styrke økonomien i lokalt frivillig kulturarbeid (Dokument 8:20 for 1997-98). Stortinget sluttet seg til regjeringens innstilling om å vurdere saken i sammenheng med lovforslaget om endringer i lotteriloven.

Spillekonseptet bygger på en modell fra Sverige, hvor 80 % av loddsalget foregår ved hjelp av medlemmene i de organisasjonene som får inntekter fra lotteriet. Tillatelse til BingoLotto i Sverige er gitt til Folkrörelsernas samarbetsorgan for lotterifrågor (FSL), som er et samarbeidsorgan og interesseorganisasjon for 65 -70 landsdekkende organisasjoner. Inntektene fra lotteriet tilflyter de lokale ledd av organisasjonene i forhold til loddsalget. BingoLotto i Sverige er det største private lotteriet målt etter omsetning. I 1996 omsatte lotteriet for 3,1 millioner kroner, mens den i 1998 var sunket til 2,8 millioner kroner.

Ved vurdering av nye, landsdekkende spillekonsept, må det vurderes om tillatelse kan få ringvirkninger for de etablerte spill og lotterier. Departementet antar at en større del av loddsalget for BingoLotto i Norge vil måtte baseres på salg gjennom kommisjonærer. Dette kan få stor betydning for de etablerte spill og lotterier.

Departementet legger til grunn at det er behov for konsolidering og registrering av og kontroll med de eksisterende lotterier. Gjennomgangen av spill- og lotterimarkedet kan gi grunnlag for å vurdere rammebetingelsene for de eksisterende lotterier. Departementet mener at det er riktig å etablere Lotteritilsynet og det dertil tilhørende kontroll- og registreringssystem før det vurderes om nye landsomfattende TV-spill skal gis konsesjon. Det vises til St meld nr 44 (1997-98) Tilleggsmelding om statens forhold til frivillige organisasjoner side 6 og Innst S nr 101 (1998-99) Innstilling fra familie-, kultur og administrasjonskomiteen om statens forhold til frivillige organisasjoner.

For nye, landsdekkende spillekonsept på TV vil det etter departementets oppfatning også være rimelig å vurdere vilkår om at flere organisasjoner må stå bak lotteriet og derved ha mulighet til å nyte godt av inntektene.

5.3 Godkjenning av organisasjon/forening

5.3.1 Gjeldende rett

Lotteriloven har en bestemmelse i § 10 om at organisasjoner og foreninger som ønsker å avholde lotteri gjennom oppstilling av gevinstautomater må godkjennes av departementet før det søkes om oppstillingstillatelse. Det er kun organisasjoner som ivaretar samfunnsnyttige eller humanitære formål som kan få en slik godkjenning. Dette er imidlertid kun en nødvendig forutsetning for å kunne godkjennes, og ikke et tilstrekkelig vilkår. I forbindelse med godkjenningen fastsetter departementet en øvre grense for antallet automater som organisasjonen kan oppstille på landsbasis i medhold av lotteriloven § 10 første ledd. Dersom organisasjonen kun skal oppstille automat i ett politidistrikt er det politiet som gir godkjenningen, jf forskrift 24 februar 1995 nr 185 til lov om lotterier m v § 7.

Det finnes ingen tilsvarende godkjenningsordning for de organisasjoner som avholder lotteri i andre former. Forskrift til lov om lotterier m v 24 februar 1995 nr 185 § 2 annet punktum bestemmer imidlertid at dersom et lotteri skal avholdes i mer enn tre politidistrikt skal Justisdepartementet gi forutgående samtykke til lotteriet.

5.3.2 Arbeidsgruppens og høringsinstansenes syn

Arbeidsgruppen mener at politiet fortsatt bør være den instans som godkjenner organisasjonene dersom det skal avholdes lotteri i kun ett politidistrikt, men at det bør gjøres på en annen måte enn i dag. Det bør skje en vurdering av tilstanden i landet som helhet.

I NOU 1997:14 Spillet om pengene, side 51 foreslår arbeidsgruppen at det opprettes et sentralt lotteriregister som gjøres tilgjengelig for alle lokale politidistrikt, hvor det fremkommer hvilke organisasjoner som er kjent lotteriverdige og hvor det også fremgår i hvilken målestokk ulike grupperinger er gitt tillatelse til å avholde lotterier.

De høringsinstansene som har uttalt seg, stiller seg positive til arbeidsgruppens forslag. Flere av politidistriktene nevner at det er registrert en vesentlig økning i arbeidsmengden med lotterisaker. Lotterimarkedet er uoversiktelig, særlig gjelder dette for automatmarkedet.

Brønnøysundregisteretfremhever at alle lotteriverdige organisasjoner må kunne identifiseres med et organisasjonsnummer. Det bør etableres ordninger som sikrer et samspill og gjenbruk av opplysninger som allerede er registrert i Enhetsregisteret, m v. Forslaget om et automatregister forutsetter at alle automater må utstyres med et identifikasjonsnummer, og foreslås ytterligere konkretisert ved at registeret bør inneholde opplysninger om den lotteriverdige organisasjon, eier, entreprenør og utplasseringssted. Spørsmålet om offentlighetens innsyn i registrene bør reguleres i lov og/eller forskrift. Brønnøysundregisteret gjør oppmerksom på at etaten har et effektivt regnskaps- og innkrevingssystem som er godkjent av Riksrevisjonen og som kan knyttes til Lotteritilsynets registre. Tvangsinndrivelser og straffegebyr kan overlates til Statens Innkrevingssentral.

5.3.3 Departementets vurdering

Etter departementets oppfatning vil en ordning med forutgående godkjenning av alle foreninger og organisasjoner og den nærmere samfunnsmessige fordeling i tillatelsesomgangen (jf avsnitt 5.2) bidra til en ensartet praksis, bedre oversikt over og bedre kontroll med markedet.

En slik fordeling er imidlertid ikke mulig å gjennomføre på et betryggende grunnlag, med mindre man har oversikt og kontroll over hvilke organisasjoner som opererer i lotterimarkedet og hva slags lotterier, og hvor mange lotterier, som avholdes.

Departementet vil derfor foreslå å utvide dagens ordning i gjeldende lovs § 10 første ledd, slik at det heretter kan kreves at alle foreninger og organisasjoner må forhåndsgodkjennes, uansett hvilke lotterier som ønskes avholdt. Lotterier som kan avholdes uten lotteritillatelse, unntas fra kravet om forhåndsgodkjenning.

Krav til en generell godkjenning for alle organisasjoner som ønsker å få tillatelse til å avholde lotteri, vil medføre administrasjonskostnader både for organisasjonene og for det offentlige. Dette må imidlertid veies opp mot de fordeler man vil få ved en slik ordning.

Administrasjonskostnadene for det offentlige vil være størst det første året. Da må alle foreninger og organisasjoner som allerede opererer i markedet godkjennes i tillegg til nye organisasjoner. Senere år vil en godkjenning kun gjelde nye organisasjoner og endringsmeldinger fra tidligere godkjente organisasjoner. Selve registreringen vil kunne være selvfinansierende ved gebyrer.

Departementet kan ikke se at administrasjonskostnadene for det lotteriverdige formål skulle bli så store. De nødvendige opplysninger og dokumentasjon burde være lett tilgjengelig i organisasjonene. Det er tale om opplysninger om organisasjonens vedtekter, medlemsmasse, siste års reviderte regnskap, budsjett for omsøkte lotterier, opplysninger om organisasjonen mottar lotteri- eller spilleinntekter o l.

Departementet tenker seg ordningen slik at organisasjonen samtidig med søknaden om godkjenning oppgir hvilke lotteriformer som søkes avholdt. Det opplyses også om organisasjonen vil motta lotterimidler fra annet hold, omfang av offentlig støtte, m v. Det vil bli utarbeidet standard søknadsskjemaer og det vil bli lagt vekt på at søknadsarbeidet skal være enkelt. Det tas sikte på å utarbeide elektroniske søknadsskjemaer

Lotteritilsynet kan i godkjenningsvedtaket fastsette særlige vilkår, slik som for eksempel lotteriets omsetningsramme, en øvre grense på hvor mange lotterier som organisasjonen kan avholde, hva slags lotterier som kan avholdes, og hvor mange automater og hvilken type automater som kan oppstilles. Lotteritilsynets vedtak er således retningsgivende for fordelingen av organisasjonenes samlede markedsandeler. Departementet presiserer imidlertid at Lotteritilsynets vedtak ikke innebærer en endelig fordeling av tillatelser lokalt. Lotteritilsynet angir en øvre grense for organisasjonens markedsandel, som står i et rimelig forhold til organisasjonenes medlemsmasse, spredning, behov for lotteriinntekter m v. Det tilligger tillatelsesmyndighetene å ta stedlige forhold i betraktning når tillatelse skal gis til å arrangere lotteri.

Departementet har vurdert arbeidsgruppens forslag om at politiet godkjenner alle organisasjoner og foreninger som skal avholde ett eller flere lotterier i kun ett politidistrikt. Departementet er imidlertid av den oppfatning at godkjenningsordningen for gevinstautomatene bør legges til Lotteritilsynet, uansett om automatene kun skal oppstilles i ett politidistrikt. Klagebehandlingen og diverse henvendelser fra både bransjen og politidistriktene gir entydige signaler om at det er på automatmarkedet det er mest behov for opprydding og enhetlig praksis.

Departementet foreslår at alle organisasjoner skal godkjennes av Lotteritilsynet. Partene i markedet har krav på en enhetlig og konsekvent myndighetsutøvelse når det gjelder tolkning av regelverket. Kravet om godkjenning gjelder ikke for de som avholder lotterier som er unntatt fra krav om forutgående tillatelse. En søknad om godkjenning bør imidlertid fremsendes gjennom vedkommende politidistrikt for innstilling til Lotteritilsynet. Det foreslås på denne bakgrunn å legge godkjenningsordningen til Lotteritilsynet med mindre annet er bestemt i forskrift.

5.3.3.1 Lotteriregister

Departementet er enig med arbeidsgruppen i at godkjenningene bør registreres i et sentralt register. Opprettelsen av et slikt register er, slik departementet ser det, uproblematisk i forhold til personvernhensyn. Organisasjoner er juridiske personer. Lov 9 juni 1978 nr 48 om personregistre m m (personregisterloven) gjelder i dag både fysiske og juridiske personer. Et utvalg som har vurdert ny personopplysningslov har foreslått at loven kun skal gjelde fysiske personer. Departementet antar således at det i lotteriloven bør gis en bestemmelse om registreringsplikt for organisasjoner og foreninger som er blitt forhåndsgodkjent.

Registeret bør fortrinnsvis knyttes opp til Brønnøysundregistrene, slik at de fleste registre i justissektoren samles på ett sted. Dette vil være kostnadsbesparende og medfører at et allerede eksisterende statlig organ benyttes. Dette gir fordeler ved at en da blant annet kan ta i bruk eksisterende, automatiserte avgivelseskanaler som Brønnøysundfaksen, online/Internett m v.

Departementet anser det hensiktsmessig å bruke de organisasjonsnumre som allerede er etablert i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret, dersom dette ikke er til hinder for at tillatelsesmyndighetene raskt får tilgang til registeret. Lotterimyndighetene må ha mulighet til å medvirke til registrering av endringer og nye opplysninger, som for eksempel når en tillatelse er gitt, til hvem, tillatelsens varighet, m v. Selve registreringen kan gjøres ved at lotterimyndighetene sender en melding til Brønnøysund, hvoretter registerfører foretar registreringen. For at det ikke skal gå for lang tid mellom meldingen fra lotterimyndighetene og innregistreringen, foreslår departementet at det ikke stilles krav om originalunderskrift for å kunne foreta en innregistrering. På den måten kan lotterimyndigheten benytte telefaks eller annen elektronisk forbindelse for å sende meldingen. Avhengig av ressursmulighetene hos registerfører er det da mulig å registrere endringene samme dag som meldingen sendes fra lotterimyndighetene. Departementets forslag bygger på den praktiske gjennomføringen av de endringer som meldes og registreres i Konkursregisteret. Registrering av alle godkjenninger, autorisasjoner og automater pålegger ikke organisasjoner, entreprenører og lokalinnehavere ytterligere plikter.

Registerfører vil være Brønnøysund, mens eier av registeret vil være Lotteritilsynet.

Dersom den skisserte ordningen ikke gir tilstrekkelig tilgjengelighet for lotterimyndighetene, må det vurderes om et lotteriregister, herunder register over alle godkjente organisasjoner, legges inn under politiets sentrale dataregister.

Beslutning om tilbakekall av godkjenningen, eventuelt en utestenging, jf avsnitt 9. 1 registreres i registeret. Dette vil kunne fungere på tilsvarende måte som når en konkurskarantene registreres i Konkursregisteret.

Da det er viktig å ha et operativt register som er fullstendig oppdatert til enhver tid, vil departementet vurdere å gi regler i form av forskrift om egenmelding ved endringer som kan få betydning for godkjenningen. Departementet vil også vurdere å gi nærmere bestemmelser om registeret i forskrift i tråd med lov om personregistre juni nr 48 1978 § 11.

Departementet foreslår at det ikke bør være noen begrensning m h t hvem som gis rett til innsyn i registeret. Tillatelsesmyndigheten må kunne se om organisasjonen er godkjent og hvilke vilkår som er fastsatt med hensyn til markedsfordelingen på landsbasis. Publikum og bransjen for øvrig må kunne forvisse seg om at organisasjonen er godkjent til å avholde lotteri, eventuelt hva slags lotteri den kan avholde. Innsyn er særlig viktig for de som har eller vil få et samarbeidsforhold til de godkjente organisasjonene og foreningene.

5.4 Autorisasjon av produsenter/leverandører, entreprenører og lokalinnehavere

5.4.1 Gjeldende rett

Det eksisterer i dag ingen bestemmelser som stiller spesielle krav til hvem som kan opptre som produsent eller leverandør av lotteriinnretninger, opptre som entreprenør eller være lokalinnehaver for ulike lotterier. Lotteriloven § 4 gir imidlertid departementet en hjemmel til å fastsette nærmere krav til lotterientreprenører i forskrift. En slik forskriftsbestemmelse er ikke gitt, unntatt for bingo hvor det kan nektes spill hos entreprenør som politiet ikke har alminnelig tillit til.

5.4.2 Arbeidsgruppens forslag. Høringsinstansenes syn

Arbeidsgruppen har foreslått at Lotteritilsynet skal være godkjenningsinstans for lotterientreprenør, herunder bingo og automater (NOU 1997:14 Spillet om pengene, side 49).

Arbeidsgruppen har dessuten foreslått en endring i lotteriloven § 4 første ledd strekpunkt 7 ved at det heretter også kan settes krav til lokalinnehaver i forskrift.

Det er få høringsuttalelser på arbeidsgruppens forslag. Økokrim har sluttet seg til arbeidsgruppens forslag til mandat for Lotteritilsynet, uten nærmere kommentarer.

Forum for Innsamlingsorganisasjoner (FIO)har uttrykkelig uttalt at entreprenører bør ha formell autorisasjon for å kunne drive entreprenørvirksomhet og at entreprenørene bør tilfredsstille strenge krav til regnskapsførsel. FIO mener at disse tiltakene vil begrense den useriøse driften. FIO har videre uttalt at lokalinnehaver bør være registrert i Brønnøysund for å få lov til å ha spilleautomater i sine lokaler. Samtidig mener FIO at alle tre aktørene i markedet bør ha like krav, rettigheter og ansvar.

Samarbeidsutvalget for Norsk Humanitær Automatvirksomhet (SUNHA)anbefaler at det som ledd i kontrollen av markedets aktører bør innføres spesifiserte krav i forbindelse med automatoperatører og deres virksomhet.

Norges Skiforbundstøtter fullt ut tanken om en sertifisering eller godkjenningsordning for entreprenører, gjerne i kombinasjon med en økonomisk garanti på linje med enkelte finansaktører. Forbundet foreslår at det innføres en sertifiseringsordning hvor entreprenørene sertifiseres med jevne mellomrom, og foreslår at denne sertifiseringen baseres på en kvalitativ vurdering av selskapets ledelse, økonomi, kontroll- og styringssystemer o s v.

Norsk Automatbransjeforbund (NOAF) presiserer at lokalinnehavers rettigheter ikke må reduseres.

Selv om det er få av høringsinstansene som har uttalt seg om en autorisasjonsordning, har departementet tidligere fått signaler fra store deler av bransjen om at det er ønskelig med en slik ordning.

5.4.3 Departementets merknad

5.4.3.1 Krav om autorisasjon

Spilleautomater for det norske markedet produseres i all hovedsak i utlandet. Gevinstautomater har en avskrivingstid på 3-4 år, og ca 4000-5000 automater skiftes ut årlig. Departementet mener at det må stilles krav om at sikkerheten ved de ulike lotteriformer er betryggende. Produsenten eller leverandøren kan per i dag ikke stilles til ansvar for eventuell brudd på regelverket, som imidlertid kan føre til betydelige tap for den lotteriverdige forening dersom automaten trekkes tilbake fra markedet.

Ved søknader om å avholde lotteri, har politiet ofte kun kontakt med entreprenørene, især gjelder dette for søknader om oppstilling av gevinstautomater og ved avholdelse av bingo. Videre skal politiet godkjenne avtalen mellom organisasjonen og entreprenøren. Det er således svært viktig at tillatelsesmyndigheten har tillit til entreprenøren.

Entreprenørene innkasserer lotteriinntektene og er på denne bakgrunn i besittelse av betrodde midler. Departementet har som målsetting at lotteriene bør gi en vesentlig større avkastning til foreningslivet. Departementet vil kort nevne at størrelsesordenen av de betrodde midlene dermed vil øke tilsvarende. Det er derfor viktig at det kun er seriøse aktører som får operere i denne bransjen. Tabellen nedenfor er en illustrasjon på hvilken størrelsesorden av betrodde midler det er tale om:

Departementet foreslår bl a å fastsette et krav om at entreprenørene oppretter en egen konto for de betrodde midlene, etter en modell i advokatforskriften om klientmidler.

Det har, især i forbindelse med gevinstautomatene, vist seg at lokalinnehaver har mye makt i markedet. Lokalinnehaveren står fritt til å velge hvilken forening de vil inngå avtale med om oppstilling av automater. I rundskriv har departementet instruert politiet om å sette som vilkår i oppstillingstillatelsen at lokalinnehaver ikke kan kreve mer en 20% av innspilt beløp. Arbeidsgruppen mener at det kan antas at «det innenfor automatbransjen i noen utstrekning finner sted uregelmessigheter i forhold til oppgjøret av gevinsten og fordelingen mellom aktørene», (NOU 1997:14 Spillet om pengene, side 45). Departementet har gjennom behandling av klagesaker og henvendelser fra bransjen og politiet erfart at det inngås tilleggsavtaler med lokalinnehavere. De foreninger som er villig til å bryte tillatelsens vilkår, får en konkurransefordel i et marked hvor lønnsomme oppstillingsplasser er et knapphetsgode. Dette kan igjen føre til at andre lovlydige organisasjoner selv vurderer å inngå underhåndsavtaler.

Lokalinnehaveren spiller en viktig rolle som den aktøren som stiller lokaler til rådighet for ulovlige automater. Det skal være lett for kontrollinstansen å bringe klarhet i at en lokalinnehaver ikke har rett til å oppstille automater i markedet.

Departementet går inn for at det må kreves autorisasjon for å drive næringsvirksomhet på lotteriområdet. Det må kunnes stilles vilkår overfor aktører som har ansvaret for betrodde midler. Kravet om autorisasjon foreslås for entreprenører og lokalinnehavere. I tillegg foreslås en hjemmel for å kreve autorisasjon av andre aktører som ikke omfattes av de nevnte alternativer, for eksempel produsenter og leverandører av lotteriinnretninger. En autorisasjonsordning vil bidra til at myndighetene kan føre tilsyn og kontroll med alle aktører som opptrer i lotterimarkedet. Det tilsiktes også en preventiv effekt ved at aktørene kan risikere å miste sin autorisasjon som følge av brudd på lotterilovgivningen. Krav om autorisasjon er vanlig i andre land det er naturlig å sammenligne det norske lotterimarkedet med. En autorisasjonsordning innebærer imidlertid en såvidt stor endring i forhold til gjeldende rett at departementet anser det nødvendig med en lovendring. Departementet vil fastsette nærmere krav til aktørene i forskrift.

5.4.3.2 Nærmere om ordningen

Departementet anser det ikke hensiktsmessig å oppstille krav om at entreprenøren må gjennomføre en eller annen form for opplæring for å få autorisasjon. Det avgjørende kriterium må være at myndighetene har tillit til søkeren. Tillitsvurderingen skal være basert på et skjønn, hvor det må ses hen til vedkommendes økonomiske forhold, om han tidligere har overtrådt lotterilovgivningen eller om han av andre grunner ikke inngir nødvendig tillit.

De fleste entreprenører som opererer på lotterimarkedet er stiftet som aksjeselskaper. Det er imidlertid ingen krav til hvorledes entreprenøren velger å organisere seg. Departementet mener at en autorisasjon bør utstedes til virksomheten, ikke den fysiske personen. Autorisasjonen kan ikke overdras. I motsatt fall ville autorisasjonsordningen bli uthulet ved at den som kjøper autorisasjonen ikke har vært gjenstand for den påkrevde tillitsvurderingen. Det vil videre bety at den eller de som leder selskapet, dvs styreformann og eventuelt styremedlemmer, eier og/eller daglig leder, må likestilles med virksomheten som sådan og at enhver forandring i denne konstellasjonen må meldes til autorisasjonsmyndighetene. Departementet søker å oppnå at både virksomheten og de(n) som driver virksomheten har myndighetenes tillit. Dersom for eksempel eier av et foretak ønsker å stifte et nytt entreprenørselskap kan han ikke ta med seg den tidligere autorisasjonen. Dette vil gjelde selv om han tidligere har drevet et enkeltmannsforetak og det er han personlig som har vært gjenstand for en vurdering fra myndighetene.

Departementet foreslår at autorisasjonene registreres i et sentralt dataregister, tilsvarende registeret for godkjenning av foreninger og organisasjoner, jf avsnitt 5.3.1. Tilsvarende vil det i forskrift innføres et krav om egenmelding ved endringer som har betydning for autorisasjonen og bestemmelser i tråd med personregisterloven § 11. Tilbakekall av autorisasjon, eventuelt en utestenging, jf avsnitt 9.1.2, registreres. Dette vil kunne fungere på tilsvarende måte som når en konkurskarantene registreres i Konkursregisteret.

Departementet anser det mest hensiktsmessig å legge autorisasjonsmyndigheten for entreprenørene til Lotteritilsynet. Slik kan man sikre en enhetlig praksis. Dersom entreprenøren kun skal opptre i ett politidistrikt bør søknad om autorisasjon sendes via dette politidistriktet. Politiet avgir en rådgivende innstilling til Lotteritilsynet ut fra sitt kjennskap til entreprenøren.

Departementet anser politiet for å være rette instans for autorisasjon av lokalinnehavere ved landslotteri og lotteri avholdt ved oppstilling av gevinstautomater. Politiet i vedkommende distrikt har best oversikt over og er best skikket til å vurdere lokalinnehaver personlig og lokalet som sådan, når søkeren kun skal opptre lokalt. Ved vurderingen av om autorisasjon skal gis er det også viktig at lokalene passer for den type lotterier som skal avholdes.

Departementet finner det imidlertid hensiktsmessig at Lotteritilsynet gir autorisasjon for lokalinnehavere som stiller lokaler til rådighet for bingo, underholdnings- og gevinstautomater oppstilt i spillearkader og TV-lotterier. Departementet ønsker i denne forbindelse å forbedre inntrykket publikum stort sett har av disse lokalene ved å stille enhetlige krav til lokalenes beskaffenhet.

5.5 Organisering av lotterivirksomheten

Departementet foreslår at det gis en bestemmelse som vil sikre at organisasjoners humanitære eller samfunnsnyttige virksomhet ikke blandes sammen med organisasjonens virksomhet som entreprenør og/eller lokalinnehaver. Bestemmelsen må sees i sammenheng med målsettingen om at mest mulig av inntekten fra lotterivirksomheten skal tilfalle den lotteriverdige organisasjon. Der ansatte eller andre engasjertes arbeid i organisasjonen knyttes til slik virksomhet, vil dette i realiteten kunne redusere den andel av overskuddet fra lotteriet som skal tilfalle formålet. Bestemmelsen må også sees i sammenheng med forslaget om regnskaps- og revisjonsplikt. Departementet vurderer kravet slik at alle entreprenører og lokalinnehavere må organisere virksomheten slik at myndighetene kan føre tilstrekkelig tilsyn med virksomheten i forhold til de krav som følger av lotteriloven.