9 Tilbakekall, administrative reaksjoner og straff

9.1 Tilbakekall

9.1.1 Gjeldende rett

Lotteriloven § 14 har bestemmelser om tilbakekall. I henhold til lovtekstens første ledd kan en tillatelse kalles tilbake ved gjentatte eller alvorlige brudd på lov, forskrift eller vilkår gitt i medhold av lov.

I Ot prp nr 58 (1993-94) om lov om lotterier m v side 37 sies det om bestemmelsene i § 14 at disse er «generelle, men vil særlig ha betydning for lotterier som går over et visst tidsrom, herunder oppstilling av automater, såfremt det foreligger gjentatte eller alvorlige brudd på forutsetningene for lotteriet». Departementet har forstått forarbeidene slik at tilbakekallsadgangen ikke bare kan begrenses til den enkelte lotteritillatelse, men må også gjelde godkjenningsordningen etter gjeldende § 10. Når departementet eller politiet har gitt en godkjenning under visse forutsetninger må denne kunne trekkes tilbake, uten å gå veien om å trekke tilbake alle gitte lotteritillatelser og i neste omgang avslå alle søknader om fremtidige tillatelser. Noe annet ville også være uforenlig med den alminnelige, ulovfestede vilkårslære. Praksis er i tråd med denne oppfatning.

Med unntak for entreprenører for lotteriautomater, har myndighetene i dag ikke en uttrykkelig hjemmel til å ilegge «karantene» eller i praksis foreta en utestenging. I forskrift 26 november 1992 nr 1128 om lotteriautomater § 3 femte ledd om karantenetid for lotteriautomater, er grensen for utestenging satt til ett år. Høyesteretts kjæremålsutvalg slo fast i en kjennelse av 3 oktober 1997 at for å ilegge karantene kreves uttrykkelig hjemmel. Saken i Høyesteretts kjæremålsutvalg gjaldt et vedtak om karantene på 18 måneder for entreprenører for kontantutbetalingsautomater. Entreprenøren hadde vært å bebreide for flere og alvorlige brudd på lotteriloven over en lang periode, til tross for at politiet hadde gitt flere advarsler. Politiet hadde således ikke lenger tillit til entreprenøren. Lagmannsretten ga uttrykk for at gode grunner taler for at det kreves en uttrykkelig lovhjemmel for å kunne treffe vedtak med fremtidig virkning, slik det var gjort i det foreliggende tilfelle:

«Et vedtak bør som utgangspunkt avgjøres ut fra forholdene på det aktuelle tidspunkt og ikke på forhånd, og en forhåndsavgjørelse vil, selv om det er mulighet for omgjøring, rent faktisk kunne binde opp vedkommende myndighets standpunkt i større grad enn der det bare er avgitt en tidligere uforpliktende uttalelse.»

Høyesteretts kjæremålsutvalg var enig i lagmannsrettens vurdering og la til:

«Kjæremålsutvalget vil imidlertid bemerke at noen hjemmel for å ta forhåndsstandpunkt i spørsmål om å godkjenne X som entreprenør i forbindelse med oppstilling av spilleautomater ikke foreligger. Søknad om godkjenning må behandles og avgjøres på vanlig måte i hvert enkelt tilfelle»

9.1.2 Tilbakekall av godkjenning og autorisasjon

Departementet finner det nødvendig å klargjøre i lovteksten at også godkjenning kan trekkes tilbake. Hensikten med første ledd er således ikke å gjøre noen endringer i forhold til tidligere. Departementet ønsker i utgangspunktet bare å foreta en presisering. Det vises således til debatten og uttalelsene i Ot prp nr 58 (1993-94) om lov om lotterier m v vedrørende bestemmelsens anvendelsesområde og forståelse. Departementet vil fremheve at ikke ethvert brudd på bestemmelsene eller vilkårene bør medføre tilbakekall, men at en slik reaksjon bør være forbeholdt grove eller gjentatte brudd.

Det blir ofte benyttet entreprenører til gjennomføring eller delvis gjennomføring av lotterier. Især på automatmarkedet og bingofeltet er dette fremtredende, men også for landslotteriene er dette det mest vanlige. Departementet har sett flere eksempler de siste årene, gjennom sin klagebehandling og henvendelser fra politidistriktene, der det var entreprenøren eller lokalinnehaver som var ansvarlig for bruddene, og at organisasjonen således ikke var å bebreide. Myndighetene bør i disse tilfellene ha en hjemmel til å foreta en forvaltningsmessig reaksjon, ikke kun være henvist til å benytte straffebestemmelsen i § 17. Departementet foreslår på denne bakgrunn å gi en tilsvarende tilbakekallsadgang for autorisasjonene som for godkjenningene.

De øvrige bestemmelsene i lotteriloven § 14 endres tilsvarende, slik at foruten tillatelse kan også godkjenninger og autorisasjoner for alle aktører i markedet trekkes tilbake.

9.1.3 Tidsavgrenset tilbakekall (utestenging)

I utgangspunktet vil et tilbakekall av tillatelse, godkjenning eller autorisasjon være evigvarende. Det kan tenkes overtredelser av lotterilovgivningen eller vilkår fastsatt i medhold av lovgivningen der en forvaltningsmessig reaksjon er på sin plass, men hvor et evigvarende tilbakekall etter § 14 vil være for strengt. Departementet har erfart at det er behov for en hjemmel for tidsavgrenset tilbakekall, som kan stenge aktøren ute fra markedet.

Etter departementets oppfatning vil en hjemmel til å foreta utestenging for en nærmere angitt periode gi større forutsigbarhet i motsetning til å gå veien om at alle gitte tillatelser blir trukket tilbake, og/eller at alle nye søknader blir avslått på ubestemt tid. I det sistnevnte tilfellet vil aktøren bygge seg opp et tillitsforhold til andre lotteriaktører; entreprenøren til en ny lotteriverdig organisasjon, lotteriarrangøren til en ny entreprenør osv. Dette tillitsforholdet vil så bli brutt dersom en tillatelse avslås på grunn av partens tidligere forhold. Dessuten kan parten ha investert penger og ressurser i søknadsomgangen som kunne vært unngått.

Et vedtak om utestenging vil kunne påklages og eventuelt bringes inn for domstolene. Departementet mener dette gir bedre rettssikkerhet for parten enn at parten må påklage enhver nektelse av tillatelse, uten på forhånd å vite for hvor lang periode lotteritillatelse vil bli nektet. I Høyesteretts kjæremålutvalgs kjennelse fra 1997, jf avsnitt 9.1.1, slås det fast at søknad om godkjenning må behandles og avgjøres på vanlig måte i hvert enkelt tilfelle. Departementet har etter dette lagt til grunn at dersom det foreligger et tillitsbrudd kan alle søknader som fremmes i ettertid avslås på dette grunnlag, så lenge søker ikke gjenoppretter tillitsforholdet.

Dessuten vil en evigvarende tilbaketrekking medføre at den private part søker med jevne mellomrom om å få en ny godkjenning, tillatelse eller autorisasjon. Dette kan føre til noe mer arbeid for forvaltningen. Tilbakekallet kan i så måte sammenliknes med inndragning av førerkort etter lov 18 juni 1965 nr 4 om vegtrafikk (vegtrafikkloven).

Departementet foreslår derfor å gi en uttrykkelig hjemmel som bestemmer at departementet kan gi nærmere regler om tilbakekall av godkjenning, autorisasjon eller tillatelse. Herunder vil en eventuell tidsavgrensning kunne fastsettes. Ved å gi bestemmelser om dette i forskrift, vil man få en ensartet håndhevingspraksis.

Departementet presiserer at selv om det vil være adgang til å foreta tilbakekall for en avgrenset tidsperiode (utestenging), kan det i enkelte tilfelle være mest riktig å foreta et tilbakekall uten nærmere tidsavgrensning. Hvor grensen skal gå, vil måtte vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Det må imidlertid være klart at det skal mindre til for å treffe et vedtak om utestenging enn for å kalle tilbake en godkjenning, tillatelse eller autorisasjon for godt.

9.2 Administrative reaksjoner og straff

9.2.1 Gjeldende rett

Lotteriloven § 17 første ledd setter straff for «den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i denne lov, eller forskrifter eller vilkår som er fastsatt i medhold av loven».

Straffen er bøter eller fengsel inntil 3 måneder. Medvirkning straffes på samme måte. Denne strafferammen har stått uendret siden lotteriloven av 1939.

Ved brudd på forskrift gitt i medhold av § 15 (forbud mot bestemte lotteriformer eller besittelse av lotteriinnretninger som lett kan misbrukes eller vanskelig kan kontrolleres) er straffen fengsel inntil tre år, men slik forskrift er ikke gitt og den forhøyede strafferamme er således ikke i bruk. Den vanlige straff for lotteriovertredelser er i praksis bøter.

Ved overtredelse av forbudet mot pyramidespill m v i § 16 er strafferammen tre år. Slik aktivitet er ikke lotteri i lovens forstand.

I lotteriloven § 14 er det gitt adgang for tillatelsesmyndigheten til å trekke tilbake tillatelser. Adgangen gjelder kun der bruddene er gjentatte eller alvorlige. Andre bestemmelser om administrative reaksjoner som kan rettes mot organisasjoner, foreninger eller foretak ved brudd på bestemmelser som er gitt i eller i medhold av loven er ikke gitt.

9.2.2 Behovet for ny regulering

Det er kjent at drift av gevinstautomater i noen utstrekning skjer uten gyldig tillatelse, særlig i byene. Formålet med slik virksomhet er oftest å unndra inntekter fra lotteriverdige formål, med andre ord ren kommersiell drift. Automatene som benyttes i slik sammenheng er ofte ikke typegodkjent av departementet og har gjerne en annen gevinstprofil enn hva som tillates. Store gevinster gjør automatene populære og gir mulighet for en betydelig omsetning. En lovlig oppstilt gevinstautomat har normalt en årlig omsetning på 200 000 - 250 000 kroner. Departementet antar at ulovlig kommersielt oppstilte automater i gjennomsnitt omsetter for tilsvarende eller høyere beløp.

I andre tilfeller er det knyttet en lotteriverdig organisasjon til automaten, men tillatelsesforholdet er ikke i orden. For eksempel kan søknad om fornyet tillatelse være avslått uten at automaten derved fjernes. En annen overtredelse kan være at det oppstilles en annen automat enn det som følger av tillatelsen.

Automatenes kompliserte tekniske virkemåte gjør det vanskelig for legfolk å kontrollere at maskinen opererer i samsvar med de opplysninger som lå til grunn for godkjenningen. Departementet får stadig tips fra publikum og bransjehold om tekniske finesser som enkelt kan brukes til å endre maskinens virkemåte.

Departementet mener at automater som ikke fungerer i samsvar med forutsetningene for den godkjenning som er gitt, utgjør et reelt problem i dagens marked. Noen automater tilfredsstiller ikke de krav departementet har satt, men dette er ikke oppdaget ved behandlingen av godkjenningssøknaden. Andre automater har vært i samsvar med kravene, men er senere endret.

I tillegg til manipulering med sikte på å gjøre automaten mer attraktiv for spillerne, eller det motsatte, nemlig å justere gevinstutgangen ned, har departementet mottatt opplysninger om telleverk som bare teller tre av fire innskudd o s v. Her er det tale om manipulering som er egnet til å unndra midler fra fordeling til den lotteriverdige organisasjon, og som således er i strid med lotterilovens hovedformål. Et vanlig brudd på godkjenningsvilkår er at automaten programmeres til å gi flere gevinster etter hverandre, såkalt seriegevinst. På denne måten kan den reelle gevinst komme opp i flere tusen kroner, hvilket øker «gambling» aspektet ved automatene betraktelig. Departementet har på eget initiativ grepet inn overfor en bestemt automattype, den såkalte «Admiral Viking», hvor et uavhengig testinstitutt i utlandet bekreftet at maskinen utbetalte store seriegevinster i strid med godkjenningen.

Departementet har også erfart at organisasjoner har gjennomført landslotterier med forhåndstrukne lodd uten tillatelse. Forskrift 24 februar 1995 nr 185 til lotteriloven fastsetter en øvre omsetningsramme på 65 mill kr for landslotterier. I dagens marked finnes det få eksempler på at lotterier med en såvidt høy omsetningsramme blir utsolgt. Salg av lodd uten tillatelse kan således generere betydelige inntekter som de kontrollerende og bevilgende myndigheter ikke har noen oversikt over.

Arbeidsgruppen har videre påpekt situasjonen i bingobransjen, hvor overskuddet til organisasjonen med tillatelse gjennomgående er langt lavere enn de fastsatte 10% av innspilt beløp.

Departementet vil også nevne forekomsten av lotterivirksomhet i form av illegale kasino eller spilleklubber med for eksempel pokerspill, Black Jack eller rulett. Slik virksomhet vil etter omstendighetene kunne rammes av straffeloven § 298 jf § 299, som rammer «Den som gjør sig en Næringsvei av Lykkespil, som ikke ved særskilt Lov er tilladt, eller av at forlede dertil» ved siden av lotterilovens forbud mot å avholde lotteri uten tillatelse. Straffeloven § 298 har en strafferamme på inntil ett år.

Av ovenfor nevnte fremgår at det kan forekomme regelbrudd av forskjellig art og grad. Det kan være av formell art, ved at det settes i gang lotterivirksomhet uten nødvendig godkjenning, tillatelse eller autorisasjon. Videre kan det foreligge brudd av materiell art ved for eksempel plassering av eller bruk av lotteriinnretninger i strid med tillatelsen, brudd på vilkår i tillatelse, eller brudd på bestemmelser i lov eller forskrift.

De snevre reaksjonsmuligheter lotteriloven gir er, etter departementets oppfatning, ikke tilstrekkelig for å møte de variasjoner av regelbrudd som erfaringsmessig skjer. Det er således behov for et mer fleksibelt og effektivt regelverk som gir anvisning på passende reaksjoner ut fra en konkret vurdering av arten av overtredelsen.

9.2.3 Administrative reaksjoner; pålegg, forelegg og tvangsmulkt

9.2.3.1 Generelt om administrative reaksjoner

Bortsett fra adgang til å tilbakekalle tillatelser som nevnt, inneholder ikke lotteriloven bestemmelser som gir lotterimyndigheten adgang til å gi administrative reaksjoner ved brudd på lotteriloven. Det foreslås derfor å innføre adgang for Lotteritilsynet til å pålegge retting av et pågående brudd på lotteriloven, forskrifter og vilkår. Videre foreslås det at Lotteritilsynet gis adgang til å reagere på manglende etterfølgelse av pålegget med forelegg med plikt til å etterkomme pålegget. I tillegg foreslås det adgang til å gi tvangsmulkt dersom pålegg ikke etterkommes.

Opprettelse av Lotteritilsynet gir i større grad muligheter til å ta i bruk administrative reaksjoner på ulovlige forhold. Denne adgangen er også kjent fra andre områder, f eks plan- og bygningsloven, forurensningsloven, arbeidsmiljøloven og legemiddelloven. Alternativet er å overlate saken til politi og påtalemyndighet hvor utfallet kan være bot for overtredelsen. Overtredelser av lotteriloven har mange nyanser og grader. Departementet mener på denne bakgrunn at det i mange tilfeller er hensiktsmessig at Lotteritilsynet har virkemidler som raskt kan bringe forholdet inn i lovlige former, snarere enn kun å reagere med straff. Administrative reaksjoner som foreslått forutsetter ikke at saken må overlates politi eller påtalemyndigheten slik det er dersom Lotteritilsynet velger å ta beslag eller avstenge. I disse tilfellene skal saken overføres politiet for videre straffeforfølging. Departementet mener at adgangen til å gi administrative reaksjoner på overtredelser er et praktisk og effektivt virkemiddel innenfor lotteriområdet. I mange av overtredelsestilfellene er det en pågående ulovlig situasjon som den ansvarlige selv bør kunne rette opp. Det understrekes at adgangen til å gi forelegg eller tvangsmulkt ikke er å anse som straff. Meningen er ikke å kreve et beløp som straff for begåtte overtredelser av loven. Tanken bak er å motivere den ansvarlige til å opprette lovlig tilstand. Det skal være mulig for den ansvarlige å rette opp et ulovlig forhold før betalingsplikten inntrer. Etter departementets oppfatning vil det i en del tilfeller være vanskelig å oppnå tilstrekkelig motivasjon fra overtrederens side for å etterkomme et pålegg om å rette det ulovlige forholdet dersom forvaltningen ikke har hjemmel til å reagere dersom pålegget ikke etterkommes innen fristen.

Av forslaget følger at bruk av forelegg med plikt til å etterkomme pålegg og/eller tvangsmulkt forutsetter at det først er gitt pålegg om å rette opp eller stanse en ulovlig virksomhet. Der forholdet rettes opp ved pålegg vil det ikke være grunnlag for å fatte vedtak om forelegg eller tvangsmulkt. Dersom det er ønskelig å straffeforfølge må saken anmeldes til politiet. Lotteritilsynet kan velge videre fremgangsmåte etter at det er gitt pålegg om opphør og avvikling av den ulovlige virksomheten eller retting av det ulovlige forhold. Forslaget er ikke til hinder for at det også er mulig å følge opp ulovlige forhold med anmeldelse. Her må det imidlertid foretas en grundig vurdering.

Ved bruk av administrative reaksjoner skal forvaltningsloven følges, slik at partens interesser blir tilfredsstillende ivaretatt.

Lotteritilsynet må ved valg av sanksjon og sanksjonens nivå se hen til arten av overtredelsen, den ansvarliges forhold og hensynet til å opprettholde respekten for regelverket. Det foreligger imidlertid ikke en ubetinget plikt til å forfølge overtredelsen. Videre må Lotteritilsynet se hen til at reaksjonsnivået skal stå i rimelig forhold til overtredelsen. Det kan etter forholdene være rimelig at saken bringes inn for politi og påtalemyndigheten.

9.2.3.2 Pålegg

Departementet foreslår en bestemmelse om at Lotteritilsynet kan gi den eller de ansvarlige for forholdet pålegg om retting, opphør og avvikling av ulovlig forhold. Forslaget tar sikte på å dekke alle former for overtredelse av lotteriloven. Dette gjelder både overtredelser av formell karakter (f eks brudd på søknadsplikten) og av materiell karakter, (f eks feil i programmering av gevinstautomater, feil ved trekningsinnretninger eller ulovlig oppstilt automat). Forutsetningen er at det er pågående ulovlige forhold som Lotteritilsynet gis mulighet til å reagere på. Bestemmelsen er ikke til hinder for at Lotteritilsynet kan bringe saken inn for politi og påtalemyndigheten.

Med «ansvarlig» menes den som er nærmest til å bære ansvaret for overtredelsen. Lotteritilsynet må bygge vurderingen av hvem som anses ansvarlig på de faktiske forhold som foreligger og på hvem som er nærmest til å rette opp det ulovlige forhold. Pålegg om retting av forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av lotteriloven er et enkeltvedtak som kan påklages til Lotterinemnda.

9.2.3.3 Administrativt forelegg

Manglende etterfølgelse av pålegg bør kunne følges opp med et administrativt forelegg. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om at Lotteritilsynet kan ilegge forelegg mot den som unnlater å etterkomme pålegg innen den fastsatte frist. Forelegg med plikt til å etterkomme et pålegg forutsetter at det ulovlige forhold er avklart allerede når vedtak om pålegg gis. Den ansvarlige pålegges å etterkomme Lotteritilsynets krav. Det er således ikke et straffeprosessuelt virkemiddel som skal sikre bevis ved mistanke om ulovlige forhold, jf avsnitt 8.1.3 om kontroll, avstenging og beslag. Lotteritilsynets adgang til avstenging og beslag er begrenset til de tilfeller der det foreligger skjellig grunn til mistanke om ulovlige forhold. Forelegg får samme rettsvirkning som en dom, slik at forelegget kan følges opp etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven. Lotteritilsynet kan således gå til namsyndighetene for å få fullbyrdelsesdom.

Adgangen til å gi forelegg forutsetter at det på forhånd er gitt pålegg og at parten(e) er varslet om adgangen til å gi forelegg. Forelegget må innholdsmessig gjelde det samme forhold som omfattes av pålegget, dvs dersom det oppdages andre overtredelser kan ikke dette tas med i et forelegg uten at det på forhånd er gitt pålegg om retting. Det må gis en frist for gjennomføring. Selv om vedtak om forelegg i seg selv er å anse som et enkeltvedtak, kan vedtaket ikke påklages. Den som pålegget er rettet mot kan imidlertid reise søksmål innen en angitt frist. Forvaltningslovens regler om saksbehandling vil likevel gjelde i tillegg til de fastsatte regler i lotteriloven. Domstolsprøving av forelegg følger de vanlige regler for domstolsprøving.

9.2.3.4 Tvangsmulkt

Departementet foreslår at det også gis en hjemmel for Lotteritilsynet til å ilegge tvangsmulkt ved manglende etterfølgelse av pålegg. Tvangsmulkt i forbindelse med forvaltningsrettslig lovgivning forstås som en plikt til å betale et pengebeløp ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, herunder også avgjørelser truffet i medhold av disse. Tvangsmulkt er ikke straff og plikten til å betale tvangsmulkt er ikke avhengig av skyld, men utløses når et ulovlig forhold inntrer. Formålet er å fremtvinge overholdelse av Lotteritilsynets vedtak og den ansvarlige kan unngå tvangsmulkten ved å rette opp eller stanse den ulovlige virksomheten.

Fortjenestemuligheten ved ulovlig lotteri kan være stor og derfor motivere til å ikke etterkomme pålegget innen fristen. Det er derfor behov for å kunne følge opp pålegg om retting av ulovlige forhold med tvangsmulkt. Vedtak om tvangsmulkt er et enkeltvedtak og kan påklages til klageinstansen. Mulkten bør være så stor at den eliminerer de fordeler overtrederen måtte ha ved å fortsette den ulovlige virksomheten. Samtidig må den ikke være urimelig høy. Tvangsmulkt kan settes som engangsmulkt eller som dagmulkt.

Det skal være mulig for den ansvarlige å rette opp feilen før betalingsplikten inntrer for å motivere til å unngå at et ulovlig forhold eller en ulovlig virksomhet opprettholdes.

Klage over tvangsmulkt gis ikke automatisk oppsettende virkning. Dette må eventuelt gis i medhold av forvaltningslovens § 42. Dersom klage over pålegg (jf avsnitt 9.2.3.2) gis oppsettende virkning, kan vedtak om tvangsmulkt ikke gis virkning før klagen er avgjort. Vedtak om oppsettende virkning kan utsette fristen for når tvangsmulkt påløper, og tidspunktet for inndrivelse. Departementet antar at det bare er i helt spesielle tilfelle det vil være aktuelt å gi oppsettende virkning for når tvangsmulkt påløper.

9.2.4 Straff

9.2.4.1 Gjeldende rett

Lotteriloven § 17 første ledd setter straff for «den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i denne lov, eller forskrifter eller vilkår som er fastsatt i medhold av loven».

Straffen er bøter eller fengsel inntil 3 måneder. Medvirkning straffes på samme måte. Denne strafferammen har stått uendret siden den tidligere lov 12 mai 1939 nr 3 om lotterier mv.

Ved brudd på forskrift gitt i medhold av § 15 (forbud mot bestemte lotteriformer eller besittelse av lotteriinnretninger som lett kan misbrukes eller vanskelig kan kontrolleres) er straffen fengsel inntil tre år, men slik forskrift er ikke gitt og den forhøyede strafferamme er således ikke i bruk. Den vanlige straff for lotteriovertredelser er i praksis bøter.

Ved overtredelse av forbudet mot pyramidespill m v i § 16 er strafferammen tre år. Slik aktivitet er ikke lotteri i lovens forstand.

9.2.4.2 Utvidet strafferamme

Departementet foreslår å heve den alminnelige strafferammen for overtredelser av lotteriloven fra tre måneder til ett år. Videre foreslås innført en strafferamme på tre år ved grov overtredelse.

Forslaget grunner på departementets oppfatning av at det er behov for:

• å justere strafferammen i samsvar med den sterke veksten i lotterimarkedet totalt sett og derav omfanget av verdier som kan tenkes å bli objekt for en straffbar handling. Overtredelse av lotteriloven bør kunne medføre en høyere straff enn det dagens strafferamme gir uttrykk for.

• å bruke strafferammen preventivt mot straffbare handlinger, herunder ulovlig forretningspraksis som gjennom flere år har utviklet seg i den ellers legale lotteribransjen. Bøter eller fengsel inntil tre måneder synes i dag ikke avskrekkende nok. For de som driver lotterivirksomhet i strid med regelverket er straffen en kalkulert risiko, og denne omkostningen må anses liten i forhold til de inntekter det ulovlige lotteri kan generere.

• å initiere en satsing for å avdekke lotterikriminalitet i større omfang enn i dag, i tråd med lovgivers intensjon om å sikre gode kontrollordninger og at inntektene fra lotterivirksomhet i størst mulig grad tilfaller det humanitære eller samfunnsnyttige formål som forutsatt. Risikoen for å bli oppdaget er ikke stor i dagens marked. Økt strafferamme vil ha en viktig signaleffekt, som sammen med opprettelsen av Lotteritilsynet og styrking av politiets kontrollmuligheter vil kunne bidra til å bekjempe denne form for kriminalitet.

• å innføre et skille mellom simpel og grov overtredelse som i dag ikke finnes i loven. Alvorligere lotteriovertredelser kan ha vesentlige likhetstrekk med tradisjonell vinningskriminalitet slik som underslag, bedrageri og tyveri. Samtidig er det ønskelig å kunne operere med lavere strafferamme for mindre alvorlige overtredelser.

Departementet har i den forbindelse vurdert om de enkelte former for overtredelser bør angis særskilt, eventuelt med ulik strafferamme avhengig av handlingens objektive grovhet, straffverdighet o s v etter mønster fra for eksempel lov 2 juni 1989 nr 27 om omsetning av aloholholdige drikker m v (alkoholloven) kapittel 10. På grunn av den raske utvikling av nye spillekonsepter (i samsvar med intensjonene da lotteriloven ble gitt) og derved nye muligheter for lovbrudd av ulik alvorlighetsgrad, vil man risikere at utviklingen løper fra lovteksten dersom denne tar utgangspunkt i ulike gjerningsalternativer.

For i tilstrekkelig grad å ivareta målet om en effektiv kontroll av lotterimarkedet, bør den laveste strafferammen settes til ett år, slik at de fullmakter som følger av straffeprosessloven § 211 (om postbeslag) kommer til anvendelse på alle former for lotterier.

Etter departementets oppfatning gjør de samme behov for å vurdere et strengere straffealternativ seg gjeldende ved ulovlige lotterier som ved overtredelse av forbudet mot opprettelse av, eller deltakelse i, pyramidespill, som kan straffes med inntil tre år.

Departementet foreslår derfor en strafferamme på inntil tre års fengsel ved grov overtredelse av lotteriloven. Det vises til drøftelsen i merknadene til § 27 om anvendelsen av det strengere straffealternativ.

9.2.5 Inndragning

Etter gjeldende rett skjer inndragning av utbytte og gjenstander i tilknytning til ulovlig lotterivirksomhet etter de alminnelige regler om inndragning, jf straffeloven § 34 følgende. Departementet har vurdert om det er behov for å vurdere særlige regler om inndragning ved lotteriovertredelser.

Departementet har her vurdert flere alternativer. En kan blant annet se for seg en sivilrettslig regel om vinningsavståelse tilsvarende bestemmelsen i lov 11 juni 1993 nr 65 om konkurranse i ervervsvirksomhet (konkurranseloven) § 6-5, eller å innføre en adgang til å inndra vinning også i tilfeller hvor skyldkravet etter § 17 ikke er oppfylt, tilsvarende lov 11 juni 1993 nr 66 om pristiltak (pristiltaksloven) § 5.

Departementet er kommet til at den beste løsning er å holde fast ved dagens ordning, slik at inndragning av vinning fortsatt må fremmes etter alminnelige regler i straffeloven. Det samme gjelder gjenstander som har vært brukt eller er bestemt til å brukes ved en straffbar handling. Departementet viser til generelle utviklingstrekk i strafferettspleien i retning av å legge større vekt på inndragning av utbytte fra straffbare handlinger, jf NOU 1996:21 Mer effektiv inndragning av vinning. Departementet vil derfor ikke foreslå noen endring i rettstilstanden på dette punkt.

9.2.6 Påtalekompetansen

Departementets forslag om å øke strafferammen til ett år ved simpel overtredelse ville normalt innebære at kompetansen til å beslutte tiltale ville måtte flyttes fra påtalemyndigheten i politiet til statsadvokaten, idet overtredelsen går fra å være forseelse til å bli forbrytelse.

Departementet viser til at lovgiver i noen tilfeller har valgt en løsning hvor overtredelse er forseelse selv om strafferammen er ett år eller mer. Eksempler er vegtrafikkloven § 31 der overtredelse av bestemmelser i eller gitt i medhold av loven er forseelse, selv om strafferammen er fengsel inntil ett år, og alkoholloven § 10-1, med en strafferamme på to år.

Departementets syn er at simpel overtredelse av lotteriloven, dvs med en strafferamme på ett år fengsel, bør anses som forseelse. På den måten blir påtalekompetansen værende hos påtalemyndigheten i politiet. Alternativt kan påtalespørsmålet avklares gjennom påtaleinstruksen. Departementet kan ikke se at tunge hensyn taler for at påtalekompetansen legges til statsadvokaten. Det vil i det vesentlige bli reist tiltale for de samme typer overtredelser nå som tidligere, og nåværende ordning synes å ivareta hensyn til rettssikkerhet og ensartethet på en tilfredsstillende måte.

Departementet foreslår at statsadvokaten har påtalekompetansen ved grov overtredelse, særlig fordi handlingen kan gjelde store pengebeløp. Mengden av slike saker antas å bli langt mindre enn ved simple overtredelser og effektivitetshensyn gjør seg dermed ikke gjeldende på samme måte. Også hensynet til å sikre en ensartet praksis taler for at påtalekompetansen i disse mer alvorlige tilfellene legges til statsadvokaten i stedet for til det enkelte politidistrikt.

Departementets forslag viderefører nåværende bestemmelse om at forsøk på forseelse straffes som fullbyrdet overtredelse. Departementets forslag til ny bestemmelse er tatt inn i lovutkastet § 27.