2 Kommunal styring, saksbehandling og kontroll

2.1 Innledning

2.1.1 Bakgrunn for forslagene

Det kommunale bevillingssystemet for salg og skjenking av alkoholholdig drikk skal bidra til å oppnå de nasjonale mål som er satt for alkoholpolitikken, og samtidig gi rom for kommunalt alkoholpolitisk skjønn og lokal tilpasning.

Gjennom bevillingssystemet for salg og skjenking har kommunen et stort alkoholpolitisk ansvar, og er en sentral aktør i arbeidet med å nå nasjonale alkoholpolitiske mål. Dersom en skal påvirke totalforbruket av alkohol, er en blant annet avhengig av et effektivt bevillingssystem for omsetning av alkohol. Dersom skadelige drikkemønstre skal endres, er det viktig at utøvelsen av salgs- og skjenkebevillinger kontrolleres. Dersom en skal redusere ulovlig omsetning av alkohol, kreves det god samordning av kontrolltiltak nasjonalt og lokalt, og strenge reaksjoner der det skjer ulovlig skjenking av alkohol. En heving av debutalderen for alkohol forutsetter også god kontroll både fra bevillingshaverne og kontrollmyndighetene for å hindre salg og skjenking til mindreårige.

Ett av tiltakene i Regjeringens handlingsplan mot rusmiddelproblemer 2003-2005 er å foreta en gjennomgang av regelverket for kommunenes kontroll med utøvelsen av salgs- og skjenkebevillinger. I forslagene som legges frem i denne proposisjonen har departementet tatt hensyn til at styringen av det kommunale bevillingssystemet må sikre nødvendig lokalt handlingsrom. I St.prp. nr. 66 (2002-2003) (kommuneproposisjonen) går det frem at regjeringen vil forenkle og redusere regelverket rettet mot kommunesektoren, og forenkle kravene til rapportering og oppfølging. I regjeringens retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren, går det frem at det må foretas en avveining mellom nasjonale hensyn som kan begrunne statlig styring, og de hensynene som begrunner lokal handlefrihet. I en slik avveining står på den ene siden hensynene til lokal tilpasning, demokrati, samt deltakelse og effektivitet. På den andre siden står de nasjonale hensynene til rettssikkerhet, likhet, økonomiske forhold av betydning utover kommunen, nasjonale miljøverdier, samordnet og omstillingsorientert forvaltning, og hensynene til liv, helse og sikkerhet. Alkoholpolitiske hensyn rubriseres under hensynet til helse. I vurderingen av de ulike forslagene er hensynet til lokal handlefrihet og forenkling søkt balansert med de helsemessige og sosiale hensyn som står sentralt i alkoholpolitikken. Denne avveiningen er foretatt både i vurderingen av hvert enkelt tiltak og i vurderingen av det helhetlige systemet for omsetning av alkoholholdig drikk. Generelt er det imidlertid viktig å peke på at det på dette området ikke nødvendigvis er noen motsetning mellom nasjonale og lokale hensyn. Det skyldes at kommunene hver for seg vil se seg tjent med å medvirke til et alkoholforbruk og drikkemønster i samsvar med de nasjonale prioriteringene.

Nordmenns forhold til alkohol er i endring. Omsetningen av alkoholholdig drikk har økt, og mer kontinentale drikkevaner har i stor grad kommet i tillegg til det tradisjonelle norske drikkemønsteret. Alkoholforbruket blant ungdom har økt. Befolkningens holdninger til alkohol har blitt mer liberale.

Antallet skjenkebevillinger har økt, samtidig som problemene med ulike former for kriminalitet innen restaurantnæringen er betydelige. Dette gjelder særlig økonomisk kriminalitet. På den andre siden er den seriøse delen av bransjen og bevillingsmyndighetene opptatt av å bekjempe problemene gjennom bruk av de virkemidler alkoholloven stiller til rådighet, bl.a. kontroll og inndragning av bevilling.

Målsettingen med den gjennomgangen av virkemidlene som er foretatt her, er å legge best mulig til rette for at kommunene har de nødvendige virkemidlene til rådighet for å sikre og kontrollere at de aktører som etablerer seg i markedet er seriøse, og at de utøver salg og skjenking av alkohol på en forsvarlig måte. Det er viktig at alkohollovgivningen gir fleksibilitet og gode rammebetingelser for kommunenes utøvelse av skjønn og kontroll med omsetningen av alkohol på detaljleddet.

Departementet foreslår i kapitlet her endringer som vil gi kommunen større frihet til å organisere sitt alkoholpolitiske arbeid ut fra en vurdering av lokale forhold. Endringene omfatter både bestemmelser for saksbehandlingen av søknader om salgs- og skjenkebevillinger og bestemmelser for kontroll.

Departementet foreslår å legge bedre til rette for interkommunalt samarbeid. Departementet er av den oppfatning at interkommunalt samarbeid er et velegnet virkemiddel i alkoholpolitikken. Ikke bare er det mulig å samordne kontroll med utøvelsen av salgs- og skjenkebevillingene, men det kan også være hensiktsmessig med interkommunalt samarbeid om alkoholpolitiske planer og implementeringen av de ulike elementene i disse.

2.1.2 Høringsinstansenes syn

54 høringsinstanser har uttalt seg til et eller flere av forslagene i dette kapitlet. Av disse er 26 kommuner. De fleste er positive, og flere støtter forslagene i sin helhet uten ytterligere kommentarer.

KSstøtter forslagene til lovendringer som gir kommunene større frihet til organisering av sitt alkoholpolitiske arbeid ut fra lokale forhold. KS skriver videre:

«KS støtter de forenklinger departementet foreslår gjennom lovrevisjonen, og at dette så snart som mulig følges opp av en tilsvarende revisjon og forenklinger i forskriftene.»

Sørum kommune mener at forslagene innebærer en styrking av den kommunale alkoholkontrollen, mens Skedsmo kommune skriver at de registrerer at departementet ved endringsforslagene gjennomgående bygger på den statlige føring om å legge til rette for lokale tilpasninger og kommunenes styringsbehov.

Sarpsborg kommune uttaler at forslagene gir økt mulighet for forenkling av saksbehandlingen og nedkorting av behandlingstid, samt at det gis rom for lokale tilpasninger. Nord-Aurdal kommuneuttaler at forslagene vil forenkle og forbedre kommunenes behandling av salgs- og skjenkesaker.

Randaberg kommune skriver at de foreslåtte endringene vil være et godt styringsverktøy i årene fremover, og presiserer at kommunen selv står ansvarlig for de lokale tilpasningene etter lovverket.

Actis - Rusfeltets samarbeidsorgan skriver at de er enige i departementets forslag om å gi kommunene større frihet til å organisere sitt alkoholpolitiske arbeid ut fra lokal forhold. Videre påpeker Actis at interkommunalt samarbeid etter deres oppfatning er et steg i riktig retning for flere kommuner.

Vin- og brennevinsleverandørenes forening (VBF) uttaler følgende:

«Foreningen har som utgangspunkt at det er knyttet et stort ansvar til å selge eller skjenke alkoholprodukter. ... Foreningen støtter derfor at det skal stilles strenge krav til alle aktører som har bevilling for salg og servering av alkoholprodukter. ...

På samme måte som det påligger et betydelig ansvar på salg- og serveringssteder, har også det offentlige et stort ansvar i forhold til å gjennomføre en effektiv kontrollordning. ...

VBF er positive til at kommunene skal få større frihet til å organisere sitt alkoholpolitiske arbeid og med dette finne frem til de løsningene som passer best for det enkelte lokalsamfunn. Foreningen vil imidlertid understreke viktigheten av at det alkoholpolitiske arbeidet i kommunene er preget av forutsigbarhet og god dialog med den lokale næringen. ...»

Høringsinstansenes konkrete merknader omtales nedenfor under de enkelte forslag.

2.2 Delegasjon

2.2.1 Gjeldende rett

Alkoholloven § 1-12 inneholder begrensninger i adgangen til delegasjon i kommunale bevillingssaker. Avgjørelser om tildeling av bevilling, og om tiden for salg og skjenking, kan bare delegeres til formannskapet. I kommuner med parlamentarisk styringsform kan slike saker bare delegeres til faste utvalg eller kommunerådet. Andre avgjørelser som etter loven er tillagt kommunestyret, kan delegeres i samsvar med lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) §§ 10 nr. 2, 20 nr. 3 og 23 nr. 4. Dette gjelder også for inndragning av bevilling etter § 1-8, og for tildeling av bevilling, utvidelse av skjenketid og utvidelse av skjenkelokale for en enkelt anledning. Videre gjelder dette avgjørelser om å avslå søknad om bevilling dersom kommunestyret har besluttet at det ikke skal gis mer enn et bestemt antall bevillinger i kommunen, og søknaden mottas etter at dette antallet er tildelt.

2.2.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet foreslo departementet å oppheve alkoholloven § 1-12. Forslaget innebærer at de ordinære delegasjonsbestemmelsene i kommuneloven kommer til anvendelse. Departementet påpekte at forslaget legger bedre til rette for interkommunalt samarbeid.

Høringsinstansene er gjennomgående positive til forslaget. KS mener at forslaget gir kommunene større frihet til organisering av sitt alkoholpolitiske arbeid ut fra lokale forhold, og støtter derfor forslaget.

Flekkefjord kommune er positiv til forslaget, som kommunen mener må ses i sammenheng med den uttalte politikken om å styrke lokaldemokratiet.

Også Frogn kommunestøtter forslaget. Kommunen påpeker at det blir opp til kommunestyret selv å avgjøre i hvilken grad det er ønskelig å delegere myndighet fra kommunestyret.

Også Bergen, Drammen, Froland, Gulen, Holmestrand, Sarpsborg, Skedsmo, Skien, Trondheim, Trysil kommunerog Nettverk for saksbehandlere for alkohol- og serveringssaker i Østfold, som har representanter fra Askim, Eidsberg, Fredrikstad, Halden, Moss og Sarpsborg kommuner, er positive til forslaget. Nettverk for saksbehandlere for alkohol- og serveringssaker i Østfold skriver:

«Gruppa ser meget positivt på forslaget om å oppheve alkohollovens § 1-12 slik at det kan delegeres til administrasjonen med bl.a. tildeling av bevillinger. Saksbehandlingstiden rundt bevillingssaker etter alkoholloven er meget ressurskrevende og saksbehandlingstiden blir ofte uforholdsmessig lang, noe som er lite tilfredsstillende både for bevillingssøker og bevillingsmyndigheten.»

Forslaget støttes videre av Fylkesmannen i Buskerud og Sosial- og helsedirektoratet. Direktoratet skriver:

«Direktoratet er opptatt av at den kommunale alkoholpolitikken skal være politisk styrt, men vi er enig med departementet i at de nåværende delegasjonsbegrensningene ikke er nødvendige for å sikre dette. Som departementet skriver er det andre bestemmelser i alkoholloven som sikrer at alkoholpolitikken i kommunen er politisk styrt, nemlig alkoholloven §§ 1-6 og 1-7d.»

Også Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Hotell- og restaurantarbeiderforbundet (HRAF)støtter forslaget. Det gjør også Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL) som uttaler:

«RBL er enig i at man bør oppheve alkohollovens § 1-12 som begrenser adgangen til delegasjon.... Det bemerkes for øvrig at den utøvende praksisen for tildeling mv under alle omstendigheter fortsatt vil være politisk styrt, all den tid det fortsatt vil være krav til utarbeidelse av en alkoholpolitisk plan. Videre vil de kommunalt valgte organer til enhver tid kunne oppheve tidligere delegasjoner, for det tilfellet at man opplever at praksisen for tildeling av skjenkebevillinger etc., ikke er forenlig med den politikk man ønsker å føre.»

Oslo kommune fikk i 2002 tillatelse fra Kommunal- og regionaldepartementet til å gjennomføre forsøk med delegasjon av vedtakskompetanse. I tilknytning til dette skriver Oslo kommune:

«Erfaringene så langt er positive. Ordningen har ført til en enklere og mer effektiv saksgang og kortere behandlingstid, uten at det har medført noen negative konsekvenser.»

Oslo kommuneskriver videre:

«Oslo kommune vil påpeke at Nærings- og handelsdepartementet har foreslått en hjemmel i serveringsloven der det er opp til kommunen å bestemme om serveringsbevilling skal kunne vedtas av kommunestyret eller formannskapet, eller om sakene skal delegeres internt i kommunen, til en annen kommune eller til en interkommunal sammenslutning. Det finnes ikke noen tilsvarende bestemmelse i gjeldende alkohollov og det er heller ikke foreslått av Sosialdepartementet. Opphevelse av delegasjonssperren i alkoholloven gir ingen mulighet til samme type delegasjon som forslaget til ny serveringslov gir. Dette betyr at de kommuner som ønsker å benytte seg av muligheten til å delegere vedtakskompetanse i serveringsloven til en annen kommune, likevel må behandle en søknad om skjenkebevilling i egen kommune. Oslo kommune mener at det bør være samsvar med alkoholloven og serveringsloven på dette punkt.»

Drammen kommune uttaler:

«Økt interkommunalt samarbeid også på dette området vil kunne bidra til så vel kompetanseutvikling som mer rasjonell utnyttelse av ressurser til saksbehandling, kontroll, tiltak i kriminalitetsbekjempelse osv.»

I tilknytning til forslaget om å oppheve delegasjonsbestemmelsen og å oppfordre til interkommunalt samarbeid, skriver Justisdepartementet:

«Det fremgår ... at bakgrunnen for å oppheve delegasjonsbegrensningene i nåværende § 1-12 er å gi kommunen større frihet ved forvaltningen av loven, bl.a. mulighet for interkommunalt samarbeid. Justisdepartementet vil minne om at man ved utformingen av interkommunale samarbeidsformer må ivareta forvaltningslovens saksbehandlingsregler, da særlig klagereglene, og myndigheten til å instruere.»

Arbeidernes Edruskapsforbund (AEF) er den eneste høringsinstansen som er uenig i forslaget. AEF skriver følgende:

«AEF er sterkt uenig i at begrensningene i delegasjonsadgangen i kommunene skal oppheves. Dette begrunner vi i at alkoholpolitikk er et viktig politikkområde som ikke bør overlates til kommunenes administrasjoner.»

2.2.3 Departementets vurderinger og forslag

2.2.3.1 Alkoholloven § 1-12

Bestemmelsen i § 1-12 har skapt en del usikkerhet i kommunene med hensyn til hvor langt begrensningene i delegasjonsadgangen går. Videre kan begrensningene bidra til å gjøre saksbehandlingen i salgs- og skjenkebevillingssaker lite effektiv, da kravet om politisk behandling kan bidra til at kommunens saksbehandlingstid blir lang.

Bakgrunnen for innføringen av begrensningene i delegasjonsadgangen var et ønske om at beslutninger knyttet til bruken av de virkemidler alkoholloven stiller til rådighet for kommunen, skal være politisk styrt. Departementet er fortsatt av den oppfatning at bruken av disse virkemidlene skal styres politisk i kommunene, men mener at de nåværende delegasjonsbegrensningene ikke er nødvendige for å sikre dette.

Andre bestemmelser i alkoholloven sikrer at alkoholpolitikken i kommunen er politisk styrt. Etter alkoholloven § 1-7d skal kommunen utarbeide en alkoholpolitisk handlingsplan, jf. nærmere omtale i kapittel 2.3. I denne skal de politiske organer gi retningslinjer for alkoholpolitikken. Dette innebærer blant annet at det gis retningslinjer for utøvelsen av skjønnet i bevillingssaker som eventuelt delegeres til administrasjonen eller andre organer.

Departementet vil også fremheve bestemmelsen i § 1-6 som fastslår ordningen med tidsbegrensede kommunale bevillinger. Også denne bestemmelsen er viktig for å sikre prinsippet om kommunalt selvstyre i alkoholpolitikken. Et nytt kommunestyre skal ikke være bundet av den alkoholpolitikk det foregående kommunestyret førte. Ordningen er mer enn en regel om at ett kommunestyre ikke skal binde et annet. Ordningen gir rom for en nyansert form for alkoholpolitisk styring i kommunene.

Det skal videre bemerkes at flere kommuner har fått tillatelse fra Kommunal- og regionaldepartementet til å drive forsøk med fri delegasjon, slik at alle avgjørelser etter alkoholloven behandles av administrasjonen, på bakgrunn av de politisk fastsatte alkoholpolitiske retningslinjer. De tilbakemeldinger som departementet har fått, jf. blant annet tilbakemeldingen fra Oslo kommune som er sitert ovenfor, tyder på at forsøksordningene har fungert svært bra.

Høringsinstansenes innspill har bekreftet departementets syn på at dagens bestemmelse om begrensning av delegasjonsadgangen, når den ses i sammenheng med plikten til å utarbeide alkoholpolitisk plan og ordningen med tidsbegrensede kommunale bevillinger, ikke er nødvendig for å sikre alkoholpolitisk styring av kommunens bevillingspolitikk. Sett i sammenheng med regjeringens mål om å forenkle regelverket, bør bestemmelser som er unødvendige oppheves. I regjeringens retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren, går det frem at særlovsregler om intern delegasjon som hovedregel ikke bør gis.

På denne bakgrunn foreslår departementet å oppheve alkoholloven § 1-12. Det innebærer at de ordinære delegasjonsbestemmelsene i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) kommer til anvendelse. Departementet vil peke på at det fortsatt vil være opp til det enkelte kommunestyret å avgjøre i hvilken grad delegasjon er ønskelig.

2.2.3.2 Delegasjon til interkommunale organer

Departementet har merket seg Oslo kommunes påpekning av at det vil være hensiktsmessig med en delegasjonsadgang som også gjelder delegasjon til interkommunale organer.

Kommuneloven gir de rettslige rammene for adgang til delegasjon av myndighet for virksomhet organisert etter loven. Etter kommuneloven § 27 kan «myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering» gjøres til gjenstand for interkommunalt samarbeid. Av forarbeidene til kommuneloven går det frem at begrensningen til «drift og organisering» skal forstås snevert. Et vedtak om å innfri eller avslå en søknad om bevilling etter alkoholloven vil etter departementets vurdering ikke falle inn under dette begrepet, og følgelig vil kommuneloven § 27 ikke gi hjemmel for delegasjon av bevillingsmyndigheten.

Lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper har ikke regler om kommunenes adgang til å overføre offentlig myndighet til interkommunale selskaper. I § 1 defineres interkommunale selskaper som selskaper hvor alle deltakerne er kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper. I utgangspunktet vil det ikke være adgang til delegasjon av offentlig myndighet til slikt selskap uten hjemmel i særlov. Alkoholloven inneholder per i dag ingen slik hjemmel.

Etter departementets vurdering er det etter gjeldende rett ikke hjemmel for kommunene til å delegere bevillingsmyndigheten etter alkoholloven til en interkommunal sammenslutning.

Nærings- og handelsdepartementet skriver følgende i sitt høringsnotat om endringer i serveringsloven:

«Mange kommuner vil kunne spare ressurser og tid ved å inngå et samarbeid med tilgrensende kommuner om utøvingen av bevillingsmyndigheten. En del kommuner får bare noen få søknader i året, og antallet vil også reduseres ved innføringen av det foreslåtte todelte systemet. I disse tilfellene kan det være tidkrevende å sette seg inn i bevillingssystemet de få gangene behovet oppstår. Det vil være ressursbesparende om kommunen kan overlate dette arbeidet til en annen kommune med mer kompetanse på feltet, eller til et organ som i samarbeid med flere kommuner håndterer serveringsbevillingene for området.

Andre kommuner vil få mange søknader om serveringsbevillinger hvert år. Også disse kommunene vil kunne være tjent med et samarbeid, for eksempel ved opprettelse av et organ med særlig kunnskap om bevillingssystemet i serveringsloven.

Et samarbeid mellom flere kommuner kan også innebære en fordel for den næringsdrivende. For det første vil lovanvendelsen i forbindelse med bevillingsbehandlingen bli lik innen det aktuelle geografiske området, og faren for forskjellsbehandling vil reduseres. Den næringsdrivende vil antakelig lettere kunne overføre/utvide driften av serveringsvirksomheten innen området samarbeidet omfatter, idet utøverne av bevillingsmyndigheten allerede har kjennskap til vedkommende og hans/hennes drift.

Om bevilling skal gis er i utgangspunktet ikke en skjønnsmessig avgjørelse. Etter serveringsloven § 3 har alle som oppfyller lovens vilkår krav på å få innvilget søknad om serveringsbevilling. Vandelskravet i lovens § 6 er riktignok skjønnsmessig utformet. Departementet har imidlertid trukket opp retningslinjer for hvordan dette skjønnet skal utøves. Det bør være opp til kommunene å vurdere hvordan oppgavene etter serveringsloven best kan løses - om bevillingssaker skal forelegges kommunestyret eller formannskapet, eller om sakene skal delegeres internt i kommunen, til en annen kommune eller til en interkommunal sammenslutning.

Etter departementets oppfatning taler reelle hensyn for at kommunene bør gis hjemmel til å delegere bevillingsmyndigheten, også ut av kommunen.

Av hensyn til sammenhengen i regelverket bør også stengingsadgangen kunne delegeres. Dersom det er ulike organer som har myndighet til å innvilge serveringsbevillinger og til å vedta stenging, vil det være en risiko for at det ikke er samsvar mellom lovanvendelsen ved innvilgelsen og ved stengingen. Dette vil særlig kunne være et problem i forbindelse med fortolkningen av vandelskravet. Kommunen kan selv bestemme om den kun ønsker å overføre innvilgningskompetansen, og beholde tilbaketrekkingskompetansen selv, eller om begge myndigheter overføres til et annet organ.»

Etter Sosialdepartementets oppfatning kan ovennevnte argumentasjon fremføres også for bevillingsmyndigheten etter alkoholloven. I motsetning til hva som er tilfellet for serveringsbevilling, er avgjørelsen av om bevilling etter alkoholloven skal gis en skjønnsmessig avgjørelse. På den annen side må kommunene trekke opp retningslinjer for dette skjønnet i sin alkoholpolitiske handlingsplan, jf. nedenfor i kap. 2.3.

På denne bakgrunn foreslår departementet å ta inn i alkoholloven § 1-7 en bestemmelse om at kommunen kan delegere bevillingsmyndigheten, dvs. myndigheten etter § 1-7, til en interkommunal sammenslutning. Med «sammenslutning» menes alle typer selskaper, dvs. aksjeselskaper, foreninger, selskap opprettet med hjemmel i kommuneloven § 27, stiftelser, selskaper regulert i lov om interkommunale selskaper etc. Kommunen kan også delegere bevillingsmyndigheten til en annen kommune. Bestemmelsen tilsvarer den som er foreslått inntatt i serveringsloven, jf. Nærings- og handelsdepartementets høringsnotat av 7. november 2003. Det presiseres at den myndighet et slikt organ får, vil være begrenset av de politisk fastsatte alkoholpolitiske retningslinjene som hver kommune skal ha, jf. nedenfor i kap. 2.3.

2.3 Kommunal alkoholpolitisk handlingsplan

2.3.1 Gjeldende rett

Etter alkoholloven § 1-7d har kommunen plikt til å utarbeide en alkoholpolitisk handlingsplan. Loven gir ingen direkte anvisninger på hva planen skal inneholde, men den bør angi de alkoholpolitiske hovedmål og delmål kommunen legger til grunn for sin alkoholpolitikk, og de virkemidlene som vil tas i bruk for å nå målene. For eksempel bør virkemidler som eventuelt tak på antall salgs- og skjenkesteder, åpningstider og kontrolltiltak nedfelles i planen. Planen bør behandles i hver kommunestyreperiode. Det er ikke utarbeidet forskrifter til bestemmelsen, men departementet utarbeidet i 1999 en veileder for kommunal rusmiddelpolitisk plan.

2.3.2 Høringsnotatets omtale og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det presisert at departementet vil beholde lovens bestemmelse om alkoholpolitiske handlingsplaner som et viktig kommunalt styringsredskap.

De kommuner som har uttalt seg, er enige i forslaget om å opprettholde kravet til kommunal alkoholpolitisk handlingsplan. Bergen kommune skriver at det er viktig at det blir trukket opp retningslinjer i en handlingsplan for derigjennom å sikre en helhetlig behandling av alkoholpolitiske spørsmål.

Også Fylkesmannen i Buskerud understreker behovet for at kommunene fortsatt skal pålegges å utarbeide en alkoholpolitisk handlingsplan. Fylkesmannen påpeker følgende:

«Fylkesmannen har ... spesiell nytte av slike handlingsplaner (retningslinjer) i forbindelse med behandling av klagesaker da planene gir god oversikt over kommunenes bevillingspolitikk. Vi tenker her for eksempel på kommunens formål med sin alkoholpolitikk, bevillingsperioder, spesifisering av virksomheter som kan tildeles bevilling, forhold som kan vektlegges ved tildeling av bevilling, skjenketider osv. Selv om alkoholpolitisk plan skal vedtas av det enkelte kommunestyre, ser vi at det kan være en gevinst i at flere kommuner samarbeider om slike planer og at de oppfordres til å vurdere denne muligheten.»

Også Sosial- og helsedirektoratet, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Arbeidernes Edruskapsforbund (AEF), Det Norske Totalavholdsselskap (DNT) og IOGT Norgestøtter forslaget om å videreføre alkohollovens bestemmelse om alkoholpolitiske handlingsplaner som kommunalt styringsredskap.

Videre støttes forslaget av Actis - Rusfeltets samarbeidsorgan, som skriver:

«Ved å gi kommunene større frihet til å organisere sitt alkoholpolitiske arbeid, får kommunene et stort og viktig ansvar å forvalte. Actis mener at kommunale alkoholpolitiske handlingsplaner da blir enda viktigere enn tidligere, og det er betryggende å se at departementet allerede har gitt Sosial- og helsedirektoratet i oppdrag å revidere den eksisterende veilederen for kommunale rusmiddelpolitiske planer.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) og deres medlemsorganisasjon Handelens Ølsalgsrådskriver følgende om de alkoholpolitiske handlingsplanene:

«I utgangspunktet synes vi det kan være hensiktsmessig med slike planer idet de kan sikre forutsigbarhet og klarere linjer i alkoholpolitikken lokalt. Erfaringene så langt gir imidlertid ingen holdepunkter for å kunne hevde at planene virker slik. ... Skal kravet om et slikt byråkratisk tiltak opprettholdes, mener vi det må stilles krav om veiledning fra departementet om hva planene skal innholde, bindingsgrad, virkemiddelbruk og interkommunalt samarbeid. Spesielt viktig er det at slike planer blir interkommunale slik at vi unngår konkurransevridende tiltak kommunene imellom.»

2.3.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet legger til grunn at den alkoholpolitiske handlingsplanen skal være et sentralt instrument for å sikre helhetlig behandling av alkoholpolitiske spørsmål i kommunen. Departementets forslag om å oppheve delegasjonsbestemmelsen i alkoholloven § 1-12, forutsetter at det foreligger slike planer. Regjeringen har også tidligere gitt uttrykk for at alkoholpolitisk handlingsplan er med på å sikre nødvendig samordning og samarbeid i forebyggingsarbeidet, jf. Regjeringens handlingsplan mot rusmiddelproblemer 2003-2005.

Etter departementets mening har bestemmelsen om alkoholpolitisk handlingsplan i kommunene fungert godt. Den har bidratt til at alkoholpolitikken har blitt satt på dagsorden i kommunene, uten at den kan sies å kreve store ressurser. Dette inntrykket bekreftes ved at samtlige av de kommuner som har uttalt seg er positive til å opprettholde kravet.

I regjeringens retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren, går det frem at regler om kommunale planer på enkeltområder ikke bør forekomme. Departementet er opptatt av å finne den riktige balansen mellom nasjonale hensyn som kan begrunne statlig styring og de hensynene som begrunner lokal handlefrihet. Når departementet i denne proposisjonen foreslår å oppheve bestemmelsene om delegasjonsbegrensninger og mulighet for staten til å styre organiseringen av den kommunale kontrollen gjennom pålegg om kommunale kontrollutvalg, har bestemmelsen om alkoholpolitisk handlingsplan stor betydning. Behovet for å sikre at alkoholpolitikken blir satt på dagsorden i alle landets kommuner, må her tillegges avgjørende vekt.

Departementet mener det kan være hensiktsmessig at kommunene vurderer muligheten for å lage interkommunale alkoholpolitiske handlingsplaner. Handlingsplaner som omfatter flere kommuner, vil kunne ha en større alkoholpolitisk effekt. Da kravet om alkoholpolitisk handlingsplan ble vedtatt, lå det som en premiss at planen skal vedtas av hvert kommunestyre, dvs. at den må tas opp til vurdering etter hvert kommunevalg. Departementet vil presisere at dette fortsatt er en viktig forutsetning for å sikre oppnåelse av målet bak kravet om handlingsplan - nemlig politisk styring med bruk av alkohollovens virkemidler. At planen skal vedtas av det enkelte kommunestyre, hindrer ikke interkommunalt samarbeid om slike planer, og departementet vil oppfordre til at kommunene vurderer denne muligheten. Slikt samarbeid vil kunne virke effektiviserende, kanskje spesielt for mindre kommuner, og vil også kunne gi en gevinst med tanke på økt mangfold og bedre innretting på de aktuelle virkemidler. På den annen side er departementet av den oppfatning at det ikke er aktuelt å pålegge kommunene interkommunalt samarbeid om alkoholpolitiske handlingsplaner.

Enkelte høringsinstanser påpeker at departementet bør gi klare retningslinjer om hva den alkoholpolitiske planen skal inneholde. Departementet viser her til at Sosial- og helsedirektoratet har fått i oppdrag å revidere den eksisterende veilederen for kommunal rusmiddelpolitisk plan.

På denne bakgrunn fastholder departementet at alkoholloven § 1-7d om plikt til å utarbeide alkoholpolitisk handlingsplan, bør opprettholdes.

2.4 Vandel

2.4.1 Bakgrunn

Ved lovrevisjonen som trådte i kraft 1. januar 1998, ble det tatt inn bestemmelser i alkoholloven om at bevillingshaver og visse sentrale aktører i skjenke- eller salgsvirksomheten må ha utvist uklanderlig vandel m.h.t. ulik lovgivning, jf. Ot.prp. nr. 7 (1996-97) og Innst. O. nr. 59 (1996-97).

Bakgrunnen var ulike former for kriminalitet i deler av restaurantbransjen, særlig økonomisk kriminalitet. Strenge krav ble ansett som nødvendige for å kunne rydde opp i bransjen og bli kvitt de som drev useriøst, og dermed skape mer rettferdige konkurranseforhold. Finansdepartementet uttalte den gang i forbindelse med høringen at det var uheldig at personer som har begått lovbrudd i tilknytning til utøvelse av næring, skulle ha rett til å inneha offentlig tillatelse til å drive i næringen. Finansdepartementet påpekte videre at nektelse eller inndragning av skjenkebevilling ville være et svært effektivt redskap for å motvirke lovbrudd.

2.4.2 Gjeldende rett

Etter alkoholloven § 1-7b må bevillingshaver, og person som eier en vesentlig del av virksomheten eller av selskap som driver virksomheten eller oppebærer en vesentlig del av dens inntekter eller i kraft av sin stilling som leder har vesentlig innflytelse på den, ha utvist uklanderlig vandel i forhold til alkohollovgivningen, bestemmelser i annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål samt skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen. Ved vurderingen av bevillingshavers og andre personers vandel etter første ledd, kan det ikke tas hensyn til forhold som er eldre enn 10 år. Departementet kan gi forskrifter om innholdet i og dokumentasjon av vandelskravene. Slike forskrifter er ikke gitt. Vandelskravene gjelder ikke for bevilling til AS Vinmonopolet og statlig bevilling etter kapittel 3A og § 5-3.

Dersom vandelskravet ikke er oppfylt, skal bevilling ikke innvilges. Dersom det avdekkes at vandelskravet ikke lenger er oppfylt, kan bevillingsmyndigheten inndra bevillingen for kortere eller lengre tid.

Også serveringsloven inneholder krav om vandelsvurdering av sentrale personer i foretak som skal drive serverings- og skjenkevirksomhet. Serveringslovens og alkohollovens bestemmelser har imidlertid ulik ordlyd og favner forskjellig.

2.4.3 Hovedlinjer fra høringsnotatets forslag

2.4.3.1 Hensynene bak og oversikt over hovedlinjene i høringsnotatets forslag

Fra flere hold er det hevdet at dagens regulering av den personkrets som skal vandelsvurderes, ikke i tilstrekkelig grad gir bevillingsmyndigheten mulighet til å avdekke stråmannsvirksomhet, indirekte eierskap og fiktive overdragelser. I forbindelse med høringsnotatet om endringer i alkoholloven, foretok derfor departementet en vurdering av om regelverket er effektivt nok med hensyn til å beskytte bransjen mot useriøse aktører.

Departementet la vekt på at systemet ikke bør være mer tyngende for bevillingssøker, bevillingsmyndighetene eller andre myndigheter enn det som er nødvendig for å holde orden i bransjen. Bestemmelsene bør utformes slik at de i størst mulig grad er enkle å håndtere for bevillingsmyndigheten, og slik at de ikke stiller urimelige krav til bevillingssøker. Det er samtidig viktig å utforme et regelverk som kan praktiseres effektivt. Departementet holdt disse kryssende hensyn opp mot hverandre i vurderingen av om vandelskravet bør endres.

Dagens situasjon, hvor alkohollovens og serveringslovens vandelskrav er ulike, er uheldig, både av hensyn til de næringsdrivende og av hensyn til kommunen som bevillingsmyndighet. Sosialdepartementet har derfor samarbeidet med Nærings- og handelsdepartementet, som er ansvarlig for serveringsloven, om å harmonisere vandelskravene i de to lovene. Under samarbeidet med Nærings- og handelsdepartementet var det et mål å ivareta de gode elementene fra hver av bestemmelsene, og å søke å endre bestemmelsene i tråd med behovet for effektivisering. Høringsnotatets forslag til endringer i vandelsbestemmelsen var i tråd med forslagene i Nærings- og handelsdepartementets høringsnotat av 7. november 2003.

Resultatet av vurderingen var en del forslag til endringer i vandelsbestemmelsen, både med tanke på den personkrets som skal vurderes og innholdet i vandelskravet. Nedenfor følger høringsinstansenes syn på hovedlinjene i forslaget. De konkrete forslagene, høringsinstansenes syn på disse og departementets vurderinger og forslag følger nedenfor i kap. 2.4.4 og 2.4.5.

2.4.3.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene støtter departementets syn på at det er behov for å gjøre vandelsbestemmelsen mer effektiv. Landsorganisasjonen i Norge (LO) er representative for disse når de uttaler at de

«...støtter departementets tiltak for å gjøre det vanskeligere for useriøse aktører å få skjenkebevilling, og vurderingene rundt vandel med målsetning om å avdekke stråmannsvirksomhet, indirekte eierskap og fiktive overdragelser.»

En rekke kommuner uttaler lignende synspunkter.

Arbeidernes Edruskapsforbund (AEF) ser positivt på at kravet til vandel skjerpes ytterligere.

Datatilsynet har følgende merknader til forslagene:

«Datatilsynet vil her peke på at kravet til opplysningenes kvalitet ikke må forringes som følge av utvidelsen. Retten til innsyn i vurderingene med mulighet for å imøtegå eventuelle feilaktige opplysninger må også ivaretas. Datatilsynet slutter seg her til NOU 2003:21, kap 15.13.9.3 (s. 257) hvor det heter:

«Utvalget har vurdert om det skal være innsyn i skikkethetsvurderingen. Dette er helt selvfølgelig for politiattestene. Utvalget anbefaler at det også skal være innsyn i skikkethetsvurderingen for den skikkethetsvurderingen gjelder. Dersom opplysningene er så sensitive at de ikke kan utleveres til den de gjelder, bør de heller ikke vektlegges i en skikkethetsvurdering som skal utleveres til andre. Dette kan i praksis medføre at politiet ikke kan vektlegge og gi uttrykk for etterretningsopplysninger på den måte som de ønsker, men utvalgets vurdering er at den registrertes rettigheter i disse tilfellene må gå foran.»»

På den annens side uttaler Norges Colonialgrossisters Forbund at de ikke kan se at det er dokumentert at omfanget av stråmannsvirksomhet, indirekte eierskap og fiktive overdragelser har et slikt omfang at det rettferdiggjør en effektivisering av vandelskravet slik som foreslått.

I all hovedsak støtter høringsinstansene også departementets syn på behovet for å harmonisere vandelsbestemmelsen med serveringslovens bestemmelse. Blant disse finner vi Hotell- og restaurantarbeiderforbundet (HRAF)og flere kommuner.

Drammen kommune uttaler følgende:

«Til gjeldende vandelsbestemmelser i serveringsloven og alkoholloven er det i forarbeidene gitt ulike føringer for håndheving av bestemmelsene. Dette vanskeliggjør en konsekvent håndtering av bevillingsspørsmål. Det er vanskelig å få forklart næringen at, til tross for at de to lovene inneholder vandelsbestemmelser som i form og ordlyd ligner hverandre, så kan det hende man får serveringsbevilling, mens en strengere håndheving av vandelskravet i alkoholloven medfører at skjenkebevilling nektes. Det bør derfor skje en harmonisering av vandelskravene i alkoholloven og serveringsloven, hva gjelder så vel innhold og personkrets, som krav til tema og bevisførsel.»

Også Bergen kommune er positiv til å harmonisere vandelskravene i serveringsloven og alkoholloven, men uttaler at reglenes effektivitet er beroende på at de som omfattes av dem klarer å tilegne seg det materielle innholdet, noe høringsnotatets forslag etter kommunens oppfatning ikke tar stor nok høyde for. Kommunen skriver videre:

«Bestemmelsen i § 1-7b har i dag en komplisert utforming, og det forslag som er sendt på høring innebærer ingen lettelser i så måte. I de årene bestemmelsen har hatt sin nåværende utforming viser erfaringen at det er to problemer knyttet til den. Det er vanskelig å få søkerne til å oppgi hvem som skal vandelsvurderes, og det er nesten helt umulig å gå inn i etterkant av at en bevilling er tildelt og finne ut hvem som egentlig omfattes av vandelskravet.»

Det skal bemerkes at flere høringsinstanser uttaler at det er et behov for harmonisering av også andre bestemmelser i alkoholloven og serveringsloven. Blant disse finner vi noen kommuner, Landsforeningen i Norge (LO), Foreningen Bedre Uteliv, Hotell- og restaurantarbeiderforbundet (HRAF)ogReiselivsbedriftenes landsforening (RBL).

2.4.3.3 Departementets vurderinger og forslag

De innspill departementet har fått fra blant annet LO og kommunene, bekrefter departementets syn på at det er behov for å gjøre vandelsbestemmelsen mer effektiv. Bevillingsmyndigheten opplever stråmannsvirksomhet mv. som et stort problem, og uttaler behov for et regelverk som gjør at slike forhold effektivt kan avdekkes. Departementet er enig med Norges Colonialgrossisters Forbund i at ny lovgivning kun bør gis dersom det er et dokumentert behov for den. Departementet er av den oppfatning at kommunenes tilbakemeldinger, som mer utførlig er gjengitt nedenfor under kap. 2.4.4.2 og 2.4.5.2, innebærer dokumentasjon av et behov for et mer effektivt vandelskrav. Disse tilbakemeldingene må tas alvorlig.

Høringsinstansenes syn bekrefter også departementets oppfatning av at en harmonisering av vandelskravene i alkoholloven og serveringsloven vil lette bevillingsmyndighetenes arbeid med bevillingssøknadene. Drammen kommunes innspill, gjengitt ovenfor, illustrerer dette. Det skal likevel bemerkes at et i større eller mindre grad harmonisert vandelskrav ikke vil ta fra skjenkebevillingens og serveringsbevillingens deres ulike karakter. Dersom serveringslovens krav er oppfylt, skal bevilling gis - det er med andre ord ikke rom for skjønnsmessige vurderinger fra kommunens side. Alkoholloven er et viktig politisk redskap. Dette innebærer at kommunen, selv om de objektive vilkår er oppfylt, på alkoholpolitisk grunnlag kan og skal foreta en vurdering av om skjenkebevilling skal gis. Kommunen skal ha en alkoholpolitisk plan som bør angi de alkoholpolitiske mål kommunen legger til grunn for sin alkoholpolitikk, og de virkemidlene som vil tas i bruk for å nå målene. Harmonisering av vandelskravet innebærer derfor ikke at man unngår muligheten for situasjoner der en virksomhet tildeles serveringsbevilling, men ikke skjenkebevilling. Det er heller ikke målet.

Departementet har forståelse for Bergen kommunes påpekning av at vandelskravet er komplisert. Departementet skal bemerke at flere kryssende hensyn må ivaretas ved utarbeidelsen av de kravene som skal stilles til god vandel. Å sikre et effektivt instrument for kommunen i forhold til de mange ulike situasjoner og behov som kan oppstå, kan innebære utfordringer i forhold til å sikre en oversiktlig regel. Harmonisering av krav i to ulike lover med to ulike formål, skaper også utfordringer med tanke på utformingen av regelen. På den annen side må også hensynet til en god og håndterbar regel ivaretas.

Departementet har på denne bakgrunn besluttet å arbeide videre med et forslag som effektiviserer vandelskravet i alkoholloven, samtidig som kravet i størst mulig grad søkes harmonisert med serveringslovens vandelskrav. I kap. 2.4.4.2 nedenfor gjennomgås høringsnotatets konkrete endringsforslag knyttet til den personkrets som skal vandelsvurderes. Her opprettholdes forslagene fra høringsnotatet og dermed en harmonisering av vandelskravet med kravet i serveringsloven. I kap. 2.4.5.2 gjennomgås høringsnotatets endringsforslag knyttet til innholdet i vandelsvurderingen. Etter en nærmere vurdering foreslås det å ikke opprettholde forslagene fra høringsnotatet på dette punktet. Enkelte andre spørsmål knyttet til vandelskravet gjennomgås i kap. 2.4.7 og 2.4.8.

Departementene har merket seg de innspill som er kommet om behov for ytterligere harmonisering av alkoholloven og serveringsloven, og vil vurdere fremtidige behov for ytterligere harmonisering, ikke minst sett i lys av den pågående revisjonen av serveringsloven. Se nærmere om dette under kap. 2.4.6.

2.4.4 Problemstillinger knyttet til den personkrets som skal vandelsvurderes

2.4.4.1 Gjeldende rett

Dagens personkrets omfatter:

• Bevillingshaver,

• person som eier en vesentlig del av virksomheten,

• person som eier en vesentlig del av selskap som driver virksomheten,

• person som oppebærer en vesentlig del av virksomhetens inntekter og

• person som i kraft av sin stilling som leder har vesentlig innflytelse på virksomheten.

2.4.4.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet foreslo departementet å endre lovteksten slik at spørsmålet om en person omfattes av den personkrets som skal vandelsvurderes må avgjøres etter en helhetsvurdering av om vedkommende har «vesentlig innflytelse på virksomheten».

For å lette anvendelsen av bestemmelsen ble det foreslått at de som alltid vil anses for å ha vesentlig innflytelse på virksomheten positivt oppregnes, men at listen ikke ville være uttømmende. Dagens opplisting av hvem som skal vandelsvurderes vil etter forslaget listes som eksempler på hva som skal til for at kravet om vesentlig innflytelse må anses oppfylt.

I forhold til denne opplistingen ble det foreslått en endring i eksemplet om person som oppebærer en vesentlig del av virksomhetens inntekter. Her ble ordet «inntekter» foreslått endret til «avkastning».

Departementet foreslo videre å innføre en regel om at bevillingsmyndigheten i vurderingen av om en person har vesentlig innflytelse på virksomheten, skal kunne legge vekt på vedkommendes nærståendes forhold til virksomheten. Departementet foreslo at følgende personer skal regnes som nærstående:

• ektefelle eller person som vedkommende bor sammen med i ekteskapslignende forhold,

• slektninger i rett oppstigende eller nedstigende linje samt søsken og

• ektefelle til eller person som bor sammen med person som nevnt i de to foregående kulepunktene i ekteskapslignende forhold.

De høringsinstanser som har uttalt seg, er med få unntak positive til forslagene knyttet til hvilken personkrets som skal kunne vandelsvurderes. Samtlige av de kommuner som har uttalt seg, støtter forslagene, inkludert forslaget om at nærstående forhold mellom personer i virksomheten skal vektlegges. Skien kommune uttaler:

«Dersom bevillingsmyndigheten skal kunne avdekke de underliggende forhold, stråmannsvirksomhet, indirekte eierskap og fiktive overdragelser, er det helt nødvendig at man kan vurdere hvem som har vesentlig innflytelse ut i fra en helhetsvurdering av vedkommendes tilknytning til virksomheten.»

IOGT i Norgemener at det er viktig at et strengt vandelskrav kan stilles til alle som i realiteten har innvirkning på eller fordel av bevillingen. Drammen kommune uttrykker lignende synspunkter:

«Vi er enige i forslaget om at personkretsen utvides, slik at den omfatter personer som forutsettes å ha faktisk innflytelse over virksomheten. Dermed vil man trolig i noen grad kunne forhindre at personer som ikke tilfredsstiller vandelskravet, kan omgå reglene og fortsatt beholde full kontroll, ved at deres eierandeler overføres til ektefeller eller nærstående slektninger. Det bør tas inn i alkohollovens vandelsbestemmelser en formulering tilsvarende den i serveringsloven § 7 om konsolidering av eierandeler. ...

For øvrig vil det være en fordel at vandelsbestemmelsene gir rom for en viss skjønnsmessig vurdering i hvert enkelt tilfelle av hvilke personer som forutsettes å ha «vesentlig innflytelse» på virksomheten, og som derfor bør omfattes av vandelskravet.

Kommunisering av gjeldende bestemmelser til næringen er viktig. Derfor tror vi det kan være hensiktsmessig at det skjer en konkretisering, i form av en ikke uttømmende opplisting av hvilke personer vandelskravet normalt vil omfatte.

En annen sak er at personer med vesentlig innflytelse på virksomheten i en del tilfeller har behov for å «skjule seg», og derfor ikke vil figurere i materialet kommunen innhenter som grunnlag for søknadsbehandling. Selv om de foreslåtte justeringer mht personkrets og vurderingstema trolig gir et godt grunnlag for å hindre useriøse aktører, bør man ikke ha overdreven tiltro til at det alltid lar seg gjøre å finne ut av og sannsynliggjøre hvilke personer som har reell innflytelse over en virksomhet, med mindre det stilles ressurser til disposisjon både for kommunene, skattemyndigheter og politiet, slik at undersøkelser og «etterforskning» kan foregå i en helt annen størrelsesorden enn nå.»

Sosial- og helsedirektorateter også enig i forslagene, og uttaler i den forbindelse følgende:

«Vi støtter ... at vurderingstemaet utvides til en helhetsvurdering, da dette vil gi kommunene en større frihet til å foreta konkrete vurderinger i den enkelte sak. Imidlertid mener vi dette må brukes med varsomhet, og minner om at vandelsvurdering er et relativt inngripende tiltak som må veies opp mot den enkeltes rettssikkerhet. En forutsetning for vandelsvurdering av nærstående personer må være at det kan sannsynliggjøres at disse også har tilstrekkelig tilknytning til virksomheten, for eksempel i form av arbeid. Selv om hver enkelt utad synes å ha en liten funksjon, bør disse kunne vurderes i en helhetlig sammenheng. På denne måten vil det bli mulig å fange opp og vandelsvurdere personer som kan ha faktisk innflytelse på virksomheten.»

Oslo kommune støtter også forslagene, og påpeker:

«I utgangspunktet er det ønskelig at bevillingsmyndigheten kan stå fritt til å vurdere om en person har vesentlig innflytelse på virksomheten. Erfaringene i Oslo kommune tilsier at det bør legges vekt på følgende forhold:

• Når andre personer enn de som er oppgitt i søknaden fremstår som sentrale i søknadsprosessen, for eksempel når de har rett til å forplikte virksomheten på sentrale områder. Personer som innehar signaturrett og prokura bør kunne vandelsvurderes.

• Ved fremleggelse av motstridende opplysninger.

• Når huseier leier ut til en person som fremleier videre til bevillingshaver, og fremleier krever langt høyere leieinntekter enn det som fremgår av avtalen med huseier. Det bør kunne legges vekt at fremleier er gitt mulighet til å påvirke driften.

• Bokettersyn som avdekker persontilknytning. Vedkommende kan være abonnent for telefon og avis, ha konti knyttet til stedet i sitt navn, stå som ansvarshavende for oppgaver til skatte- og avgiftsmyndigheter m.m.

• Når andre instanser har registrert vedkommende som kontaktperson for stedet.»

Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL)er uenig i at man bør utvide den personkrets som per i dag er omfattet av alkohollovens vandelskrav:

«Dette begrunnes først og fremst ut fra at vi stiller oss tvilsomme til at lovendringen vil ha noen effekt overfor de man hovedsakelig ønsker å ramme. «Skurkene» i bransjen vil bare sørge for i enda mindre grad å inneha formelle posisjoner som i så fall gjør at slik «vesentlig innflytelse» som loven legger opp til, ikke kan sannsynliggjøres.

RBL mener videre at en utvidelse av personkretsen vil gjøre det enda mindre forutsigbart for en søker å gjøre seg opp en formening om hvorvidt denne vil bli innvilget. Det er ikke mulig å forsikre seg om at bevillingssøker har full oversikt over vandelen til alle presumptive «vandelskandidater». Når dette da i tillegg skal kombineres med den foreslåtte utvidelsen av vandelskravet er vi av den oppfatning at man i for stor grad tilsidesetter rettsvernet for bevillingssøker, noe som fører til ytterligere dårlige rammebetingelser for serveringsbedriftene.»

Bergen kommune ber om at departementet utarbeider eksempler på hvem som kan omfattes av vandelskravet, og på hva som menes med «vesentlig andel». Dette vil etter kommunens oppfatning lette bevillingsmyndighetens arbeid.

På den annen side mener Sosial- og helsedirektoratet at begrepet «vesentlig eierandel» ikke bør ytterligere presiseres i loven. Direktoratet uttaler i den forbindelse følgende:

«Hva som er en «vesentlig eierandel» må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle, og vil kunne variere avhengig av hvor mange eiere andelene er fordelt på, organiseringen i virksomheten osv. I utgangspunktet er en tredjedel en god veiledende norm, men dette vil som sagt kunne variere i den enkelte sak.»

Ingen instanser er imot forslaget om å endre begrepet «inntekter» til «avkastning». Skien kommune uttaler at det bør understrekes at dette også må omfatte fordeler som er gjort gjeldende ved etablering av et skjenkested, og ikke forhold som kun kan vurderes etter at stedet først er i drift.

2.4.4.3 Departementets vurderinger og forslag

Helhetsvurdering

Bakgrunnen for forslaget i høringsnotatet er blant annet at en del bevillingsmyndigheter har erfart at dagens lovgivning ikke i tilstrekkelig grad sikrer mot stråmannsvirksomhet, indirekte eierskap og fiktive overdragelser. Oppfatningen er derfor at den personkrets som er angitt i dagens lovbestemmelse ikke på en god nok måte ivaretar hensynet bak regelen - å sikre at personer som driver virksomhet med bevilling etter alkoholloven, er egnet til å drive slik virksomhet.

Etter departementets oppfatning er det personers tilknytning til virksomheten etter en helhetsvurdering som bør være avgjørende - ikke om vedkommende isolert sett oppfyller minst ett av de alternativer som er listet i dagens bestemmelse.

Høringsrunden har bekreftet departementets syn på at dagens bestemmelse ikke på en god nok måte møter bevillingsmyndighetens behov for å vandelsvurdere de som reelt står bak virksomhetene, og på at en åpning for en helhetsvurdering av om en person har «vesentlig innflytelse» på virksomheten, vil styrke muligheten for å avdekke stråmannsvirksomhet, indirekte eierskap mv.

Departementet opprettholder derfor forslaget om å endre lovteksten slik at spørsmålet om en person omfattes av den personkrets som skal vandelsvurderes, må avgjøres etter en helhetsvurdering av om vedkommende har «vesentlig innflytelse på virksomheten».

Bestemmelsen foreslås endret for bedre å få frem at det er de reelle forhold som er av betydning, og ikke de formelle. Etter en konkret vurdering kan forslaget innebære at styremedlemmer skal vandelsvurderes: ikke fordi han eller hun i kraft av å være styremedlem i seg selv kan anses å ha vesentlig innflytelse på virksomheten, men fordi styrevervet i kombinasjon med annen tilknytning til virksomheten sammen innebærer at vedkommende har «vesentlig innflytelse» på virksomheten. Forslaget kan videre medføre at en person som ikke har vesentlige eierandeler likevel skal vandelsvurderes på grunn av sitt forhold til virksomheten for øvrig. I enkelte tilfeller vil de konkrete forhold kunne tilsi at virksomheten bevisst er organisert på en måte som medfører at enkeltpersoner faller utenfor en konkret avgrenset personkrets slik den er formulert i gjeldende lovverk, jf. de eksempler som Oslo kommune trekker frem i sin høringsuttalelse. I slike tilfeller vil det være en fordel at vandelsbestemmelsen er skjønnsmessig utformet, slik at kommunen vil kunne ha hjemmel til å vandelsvurdere de personene som faktisk står bak virksomheten. Behovet for å utforme bestemmelsen på denne måten støttes av høringsinstansene, jf. blant annet uttalelsene fra Drammen kommune, Oslo kommune og Skien kommune, inntatt ovenfor.

For å lette anvendelsen av bestemmelsen foreslås det, i tråd med høringsinstansenes innspill, å innta en positiv oppregning over personer som alltid vil anses for å ha vesentlig innflytelse på virksomheten. Det skal presiseres at opplistingen ikke er uttømmende - tvert om innebærer lovendringen at det skal foretas en helhetsvurdering av om kravet til vesentlig innflytelse er oppfylt.

Dagens opplisting av hvem som skal vandelsvurderes vil, etter den bestemmelsen departementet nå foreslår, listes som eksempler på hva som skal til for at kravet om vesentlig innflytelse må anses oppfylt. Dette innebærer at personer som etter dagens bestemmelse skal vandelsvurderes, også skal vandelsvurderes etter den nye bestemmelsen. I tillegg kommer de personer som etter en helhetsvurdering tilfredsstiller vilkåret om vesentlig innflytelse.

Forslaget om en endring i opplistingens eksempel om person som oppebærer en vesentlig del av virksomhetens inntekter, opprettholdes. Ordet «inntekter» foreslås endret til «avkastning». Begrepet anses å være noe videre enn «inntekter», da det ikke er begrenset til økonomisk utbytte, men også vil omfatte en rekke andre fordeler, eksempelvis rett til billig bolig, lån eller lignende. I tråd med Skien kommunes høringsuttalelse vil departementet presisere at begrepet, i tillegg til fordeler som kan gjøres gjeldende i forbindelse med driften av virksomheten, vil omfatte også fordeler som er gjort gjeldende i forbindelse med etableringen av virksomheten.

Det vil kunne være vanskelig for bevillingsmyndigheten å avdekke hvem som faktisk har vesentlig innflytelse på virksomheten. I de fleste tilfeller vil dette ikke avvike fra den personkretsen som bevillingsmyndigheten etter gjeldende rett skal vandelsvurdere. Bestemmelsen departementet nå foreslår, vil imidlertid gi bevillingsmyndigheten mulighet til å vandelsvurdere også andre personer dersom konkrete forhold tilsier at vedkommende utøver vesentlig innflytelse på virksomheten.

Departementet har merket seg uttalelsene fra de høringsinstanser som uttaler at vandelsvurdering er et inngripende tiltak og derfor, på grunn av vedkommendes rettssikkerhet, må benyttes med forsiktighet. Departementet skal bemerke at forslaget innebærer at bare personer med vesentlig innflytelse på virksomheten skal vandelsvurderes. Etter departementets oppfatning er det ikke uforholdsmessig å kreve vandelsvurdering av de som faktisk har vesentlig innflytelse på virksomheten. På den annen side må bevillingsmyndigheten sannsynliggjøre at faktisk vesentlig innflytelse foreligger.

I høringsnotatet foreslo departementet at bevillingshaver skulle regnes som en av de personer som alltid vil anses å ha vesentlig innflytelse på virksomheten. Departementet er etter en nærmere vurdering kommet til at en slik konstruksjon er kunstig, i og med at bevillingshaver ikke trenger å være en fysisk person og dermed oftest vil værevirksomheten. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen skal lyde «Bevillingshaver og personer som har vesentlig innflytelse på virksomheten...», og at alternativet bevillingshaver dermed tas ut av neste ledds oppregning av hvilke personer som alltid vil anses å ha vesentlig innflytelse på virksomheten. Forslaget medfører en språklig forbedring av ordlyden, men ingen realitetsendring av innholdet i bestemmelsen.

Høringsinstansene har ulike syn på hvor skjønnsmessig bestemmelsene bør være. Mens Bergen kommune ber departementet om å lovfeste hva som menes med vesentlig eierandel, ber Sosial- og helsedirektoratet om at dette kriteriet ikke presiseres nærmere i lovteksten.

Departementet mener at det ikke er behov for å regulere nærmere hva som menes med vesentlige eierandeler. Utgangspunktet om helhetsvurdering knyttet til begrepet «vesentlig innflytelse», innebærer at det verken er hensiktsmessig eller nødvendig å regulere skjønnstemaet i form av en bestemt grenseverdi. Dessuten vil en klart definert grense for eierskap være lett å omgå. Hensynet til at regelen bør fange opp de personer som har faktisk vesentlig innflytelse på virksomheten, jf. blant annet RBLs uttalelse, må i dette tilfellet gå foran hensynet til bevillingsmyndighetens og de næringsdrivendes behov for en klarere regel. Med samme begrunnelse foreslår Nærings- og handelsdepartementet å oppheve den klare regelen i serveringsloven om at innehavere av en tredjedel av eierandelene eller mer skal vandelsvurderes, jf. høringsnotat av 7. november 2003.

Nærings- og handelsdepartementet påpeker likevel i sitt høringsnotat at «[d]agens regel om en tredjedels eierandel vil være retningsgivende i forhold til hva som ligger i å eie «en vesentlig del av virksomheten eller av selskap som driver virksomheten eller oppebære[r] en vesentlig del av dens avkastning. Dersom noen kjøper seg opp til en eierandel som overskrider denne grensen, vil oppkjøpet utløse vandelsvurdering». Sosialdepartementet skal bemerke at ovennevnte vil være retningsgivende også etter alkoholloven. Departementet vil presisere at dette ikke innebærer at personer som innehar eierandeler på mindre enn en tredjedel aldri skal vandelsvurderes. Etter en konkret vurdering av strukturen på virksomheten(e), kan man se for seg at en mindre eierandel i seg selv vil utgjøre en «vesentlig del». Et eksempel på dette kan være der fire personer eier en fjerdedel av virksomheten hver. Kommunen må foreta en konkret helhetsvurdering. Det avgjørende vil ikke bare være hvor stor eierandel den aktuelle personen sitter med, men også hvordan de øvrige eierandeler er fordelt. Videre vil en mindre eierandel sammen med annen tilknytning til virksomheten kunne føre til at en person skal helhetsvurderes etter den nye bestemmelsen om «vesentlig innflytelse på virksomheten».

Til Drammen kommunes uttalelse om at den foreslåtte bestemmelsen ikke vil muliggjøre avdekning av alle personer med vesentlig innflytelse på virksomheten uten at det stilles ressurser til disposisjon for bevillingsmyndigheten, skal departementet bemerke følgende: Også i dag har bevillingsmyndigheten plikt til å vurdere hvilke personer som skal vandelsvurderes. Tilbakemeldingene fra bevillingsmyndighetene (kommunene) til departementet har vært at det stadig avdekkes personer som antas å ha en vesentlig innflytelse på virksomheten, men hvor det ikke kan godtgjøres at et av dagens krav er oppfylt. Forslaget innebærer at bevillingsmyndigheten i slike tilfeller kan legge en helhetsvurdering til grunn, og ikke lenger er avhengig av å godtgjøre at et bestemt alternativ er oppfylt. Slik vil forslaget til endring i bestemmelsen virke effektiviserende for bevillingsmyndigheten. For øvrig må forslagene ses i sammenheng med forslaget om å innføre krav om at bevillingshaver skal innføre internkontroll, jf. kap. 2.8. Internkontroll vil lette bevillingsmyndighetens kontrollarbeid, også med hensyn til den fortløpende vurdering av hvilke personer i virksomheten vandelskravet skal gjøres gjeldende ovenfor.

Nærstående

Selv om vandelsbestemmelsen utformes mer skjønnsmessig enn før, vil det etter departementets oppfatning kunne være behov for å se en persons innflytelse på virksomheten i sammenheng med hans eller hennes nærståendes innflytelse. Dette for å kunne avdekke den reelle innflytelse personen har over virksomheten. Nærings- og handelsdepartementets erfaring med en slik regel er god. Innføring av en slik konsolideringsbestemmelse støttes også av høringsinstansene.

Departementet opprettholder derfor forslaget om å innføre en regel om at bevillingsmyndigheten i vurderingen av om en person har vesentlig innflytelse på virksomheten, skal kunne legge vekt på vedkommendes nærståendes forhold til virksomheten. Dette innebærer at det skal mindre til for at en person anses å ha vesentlig innflytelse på virksomheten, dersom også dennes nærstående er involvert i virksomheten.

Som nærstående foreslår departementet at følgende personer skal regnes:

• Ektefelle eller person som vedkommende bor sammen med i ekteskapslignende forhold,

• slektninger i rett oppstigende eller nedstigende linje samt søsken og

• ektefelle til eller person om bor sammen med person som nevnt i annet kulepunkt i ekteskapslignende forhold.

Det presiseres at bestemmelsen ikke innebærer krav om vandelsvurdering av den nærstående. Vandelsvurdering av personer som er nærstående til personer med vesentlig innflytelse på virksomheten, skal kun skje dersom også denne personen (den nærstående), etter en konkret vurdering, anses å ha vesentlig innflytelse på virksomheten.

2.4.5 Innholdet i vandelskravet

2.4.5.1 Gjeldende rett

Etter alkoholloven kreves det i dag «uklanderlig vandel» i forhold til alkohollovgivningen og bestemmelser i annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål, samt skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen. Dette omfatter også lovbrudd hvor det ikke ilegges en straffereaksjon, men en administrativ reaksjon, jf. for eksempel lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven) § 10-2. Dette innebærer, i følge fast praksis og tolkning av bestemmelsen, at relevante lovbrudd kan legges til grunn dersom bevillingsmyndigheten kan sannsynliggjøre at lovbruddet er begått av den person som vandelsvurderes. Det kreves her alminnelig sannsynlighetsovervekt.

Etter det lignende vandelskravet i serveringsloven kreves i dag at bevillingsmyndigheten med kvalifisert sannsynlighetsovervekt kan godtgjøre at bestemmelser i straffelovgivningen, herunder straffebestemmelser i skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen, er overtrådt av den person som vandelsvurderes, på en måte som vil være uforenlig med drift av serveringssted.

2.4.5.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet foreslo departementet å opprettholde kravet til at personer som skal vandelsvurderes må ha utvist «uklanderlig vandel» i forhold til alkohollovgivningen og bestemmelser i annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål, samt skatte- og avgifts- og regnskapslovgivningen.

Sosialdepartementet foreslo videre at vandelsvurderingen etter alkoholloven tematisk skulle utvides tilsvarende serveringslovens vandelsbestemmelse. For utvidelsen, dvs. for annen lovgivning som er uforenlig med driften av virksomheten, ble det foreslått å legge serveringslovens krav til kvalifisert sannsynlighetsovervekt til grunn. For slike lovbrudd ville det etter forslaget derfor ikke kreves «uklanderlig vandel», men at man «må ikke ha begått» slike lovbrudd.

Sosial- og helsedirektoratet uttaler:

«Departementet foreslår å tematisk utvide vandelsvurderingen etter alkoholloven til å omfatte brudd på enhver annen lovgivning dersom overtredelsen er uforenlig med driften av virksomheten. Det kreves her kvalifisert sannsynlighetsovervekt som i serveringsloven.

Direktoratet støtter en utvidelse av temaet for vandelsvurderingen, da vi ser at det i enkelte tilfeller kan være behov for en videre vandelsvurdering enn dagens § 1-7b åpner for.»

Bergen kommune påpeker at departementets forslag innebærer et todelt system for vandelsvurderingen, alminnelig sannsynlighetsovervekt og kvalifisert sannsynlighetsovervekt. Kommunen anser dette som uheldig, og foreslår at alminnelig sannsynlighetsovervekt skal gjelde for alle deler av vandelsvurderingen, både etter alkoholloven og serveringsloven.

Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL)har følgende synspunkter på forslagene til endring av vandelskravet:

«I følge departementets høringsnotat foreslås det å utvide vandelskravet til også å omfatte annen lovgivning når dette er uforenlig med driften av virksomheten. Videre foreslås det for denne typen overtredelser å legge til grunn et krav om «kvalifisert sannsynlighetsovervekt» ved bevisvurderingen.

Etter RBLs oppfatning er dette en utvidelse av vandelskravet som ligger langt utenfor alkohollovens intensjon og det som naturlig hører hjemme i en regulering av skjenking av alkohol. ...

Etter vår oppfatning bør man således være meget forsiktig med å innføre sanksjonsregler i alkoholloven for eventuelle overtredelser av annen lovgivning. Sanksjonene tilligger her den aktuelle særlovgivning, noe den prinsipielt også bør gjøre. ...

For det tilfellet at departementet opprettholder sitt forslag blir det etter vår oppfatning meget uoversiktlig når man i så fall opererer med to forskjellige skjønnstemaer (»uklanderlig vandel»/»uforenlig med driften av virksomheten») samt forskjellig krav til bevisbedømmelse for disse. Departementet må også erindre at avgjørelsene her tilligger folkevalgte organer, uten kompetanse på de enkelte fagområder. ...

For øvrig er det RBLs oppfatning at en vandelsvurdering opp mot temaet «uforenlig med drift av virksomheten» er klart bedre egnet enn begrepet «uklanderlig vandel». Når man skal vurdere hvorvidt aktuelle lovbrudd er «uforenlig med driften av virksomheten», ligger selve formålet for vandelsvurderingen allerede innbakt i lovens bokstav. ...

Som allerede nevnt ovenfor vil RBL også sterkt fraråde at man innfører forskjellige krav til bevisbedømmelsen avhengig av hvorvidt forseelsen refererer seg til alkoholloven, lover som har sammenheng med alkohollovens formål, skatte- avgifts og regnskapslovgivningen, eller om denne refererer seg til overtredelser av annen lovgivning. Dette er for det første meget uoversiktlig og vil i tillegg ikke være praktisk gjennomførbart. Den kommunevalgte politiker som skal ta stilling til hvorvidt et lovbrudd som i utgangspunktet ikke har sammenheng med alkoholloven, vil selvsagt ikke hensynta det faktum at slike tilfeller fordrer «kvalifisert sannsynlighetsovervekt».»

Justisdepartementet støtter i utgangspunktet høringsnotatets synspunkter om helhetsvurdering når det gjelder effektivisering av vandelskravet i alkoholloven, men mener det er behov for en nærmere vurdering, og skriver:

«Vandelskravet bør vurderes i forhold til den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 og protokoll 7 artikkel 4. Spørsmålet i forhold til artikkel 6 er om avslag på søknad om alkoholbevilling eller inndragning av en eksisterende bevilling på grunnlag av forvaltningens vandelsvurdering, kan anses som «criminal charge». Hvis det er tilfellet, følger det av EMK artikkel 6 at den involverte har visse prosessuelle rettigheter. Videre er uskyldpresumpsjonen forstått så vidt at statens representant ikke offisielt kan si at en person er skyldig i et lovbrudd før en slik skyld er fastslått av domstol. I relasjon til protokoll 7 artikkel 4 oppstår spørsmålet om dobbeltstraff. Høyesterett har behandlet lignende spørsmål i en rekke avgjørelser de siste år.»

Foreningen Bedre Uteliv har detaljerte merknader til forslaget. Foreningen uttaler blant annet:

«Vandelskravet er knyttet opp mot forhold som ikke er av alkoholpolitisk karakter. Dette innebærer at man ved inndragning av bevilling vil komme i den situasjon at alkoholloven benyttes til formål som ikke er omfattet av lovens formålsbestemmelse.

En slik bruk av loven vil kunne medføre at inndragning ligger utenfor lovens formål og således får bruk av straff jfr. Grunnlovens § 96 og EMK art. 6.»

2.4.5.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet har funnet grunn til å se nærmere på om andre typer lovbrudd enn de som i dag omfattes av alkoholloven, bør omfattes av dagens vandelskrav.

Etter serveringsloven omfattes brudd på enhver straffebestemmelse av vandelsvurderingen dersom overtredelse er begått på en måte som er uforenlig med driften av serveringssted. Nærings- og handelsdepartementet har videre foreslått endringer i bestemmelsen for å klargjøre at den også skal omfatte lovbestemmelser som sanksjoneres administrativt. Dette innebærer ikke at enhver lovovertredelse vil få betydning i vurderingen av om bevilling skal gis. Lovbruddet må være av en slik karakter at vedkommende kan anses uskikket til å drive serveringsvirksomhet. Det betyr likevel ikke at overtredelsen må være begått i relasjon til slik virksomhet. Videre må lovbruddet ha en viss dimensjon som ut fra en helhetsvurdering gjør vedkommende uskikket til å drive slik virksomhet. Avgjørende faktorer for om en lovovertredelse kan medføre at bevilling nektes/inndras, er lovbruddets grovhet. En enkelt lovovertredelse vil sjelden alene medføre nektelse eller inndragelse. Antall overtredelser er derfor også av stor relevans i forhold til bevillingsspørsmålet.

I høringsnotatet foreslo departementet å utvide alkohollovens vandelsbestemmelse slik at den tematisk også ville omfatte de forhold som serveringsloven omfatter, inkludert forslagene til presisering av at vandelskravet omfatter også lovbrudd som sanksjoneres administrativt.

Departementet har merket seg at mange høringsinstanser ser problemer knyttet til dette forslaget. Departementet har blant annet merket seg synspunktet om at en slik tematisk utvidelse vil være uheldig og innebære en regulering utover det som hører hjemme i alkoholloven.

Departementet ser at den foreslåtte utvidelse vil kunne medføre en uhensiktsmessig utvidelse sett i forhold til alkohollovens virkeområde og formål. Videre er departementet av den oppfatning at en harmonisering av vandelskravets ordlyd med ordlyden til vandelskravet i serveringsloven, ikke automatisk ville innebære harmoniserte bestemmelser. Dette fordi de begrep som benyttes i bestemmelsens ordlyd vil måtte tolkes i to ulike kontekster. Alkoholloven og serveringsloven har både ulike virkeområder og formål - konteksten vil derfor kunne medføre ulike tolkninger av likelydende regler. På denne bakgrunn er det departementets oppfatning at en harmonisering av vandelskravene i de to lovene ikke vil medføre noen forenkling for bevillingsmyndigheten. Tvert om kan usikkerhet knyttet til lovtolkning medføre forvansking. Departementet skal bemerke at en forutsetning for en effektiv regel er at den er lett å forstå og enkel å håndtere. Departementet vil i denne sammenheng vise til høringsuttalelsen til Bergen kommune, inntatt ovenfor i kap. 2.4.3.2.

Forslaget om tematisk utvidelse av vandelsbestemmelsen som beskrevet her, ville innebære innføring av et tosporet beviskrav. Også på dette punkt har departementet merket seg høringsinstansenes syn, og ser at en bestemmelse med et tosporet vandelskrav kan oppfattes som problematisk.

På denne bakgrunn er Sosialdepartementet kommet til at det ikke er hensiktsmessig å opprettholde forslaget om at vandelsvurderingen etter alkoholloven tematisk utvides til å omfatte «annen lovgivning som er uforenlig med driften av virksomheten». I og med at forslaget om å utvide vandelsvurderingen tematisk ikke opprettholdes, faller også problemstillingen knyttet til et tosporet beviskrav i alkoholloven bort.

På den annen side kan det reises spørsmål om beviskravene for de to vandelskravene burde harmoniseres, selv om man ikke harmoniserer det tematiske innholdet. Sosialdepartementet skal, for alkohollovens del, bemerke at hensynet til å hindre at personer som ikke er egnet til det, driver virksomhet som involverer bevilling til å omsette alkoholholdig drikk, må veie tungt. Det er viktig å ikke stille slike beviskrav at det blir vanskelig for bevillingsmyndigheten å bruke de virkemidler loven hjemler. De innspillene Sosialdepartementet har fått, tyder på at allerede sannsynlighetsovervekt noen ganger kan vanskeliggjøre dette. Som det går frem innledningsvis, er det behov for å øke bevillingsmyndighetens muligheter til å benytte vandelsvurderingen til å skille ut useriøse aktører. En mindre streng vurdering knyttet til de krav som allerede ligger i alkohollovens vandelskrav, vil derfor ikke harmonere med de behov bevillingsmyndigheten har. Departementet vil derfor opprettholde dagens krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt for alkohollovens vandelskrav.

2.4.6 Videre arbeid med samordning av alkoholloven og serveringsloven

Høringsnotatets forslag om å harmonisere vandelskravene i alkoholloven og serveringsloven kom i stand etter et samarbeid mellom Sosialdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet, og det er foreslått tilsvarende endringer i serveringslovens vandelskrav som de som ble foreslått i høringsnotatet om endringer i alkoholloven.

Etter høringsrunden har Sosialdepartementet drøftet de aktuelle problemstillingene med Nærings- og handelsdepartementet, som er enig i Sosialdepartementets konklusjoner. Dette innebærer at heller ikke Nærings- og handelsdepartementet vil foreslå noen tematisk harmonisering av serveringslovens vandelskrav med vandelskravet i alkoholloven.

Samtidig legger også Nærings- og handelsdepartementet til grunn at det er grunnlag for å opprettholde forslaget om å harmonisere personkretsen i de to lovenes vandelsbestemmelser.

Departementene er av den oppfatning at mye dermed er gjort for å lette bevillingsmyndighetens arbeid. På den annen side legger departementene til grunn at arbeidet med å se nærmere på samordnings- og harmoniseringsbehov i de to lovene vil fortsette, både når det gjelder vandelskravene spesielt og bevillingsordningene i de to lovene mer generelt.

2.4.7 Andre endringer knyttet til alkohollovens bestemmelse om vandelskrav

I høringsnotatet ble det foreslått å oppheve hjemmelen i § 1-7b tredje ledd til å gi forskrifter om innholdet i og dokumentasjon av vandelskravene.

Kun Justisdepartementet har uttalt seg om forslaget.

«I høringsnotatet på side 25 fremholder Sosialdepartementet at en ikke ser behovet for å opprettholde adgangen i § 1-7b tredje ledd til å gi forskrifter om vandelskravet. Siden den foreslåtte vandelsbestemmelsen oppstiller så skjønnsmessige kriterier, er det et sterkt behov for å regulere vandelskravet nærmere gjennom forskrift. Det er derfor god grunn til å opprettholde forskriftshjemmelen i § 1-7b.»

Departementet opprettholder på denne bakgrunn forskriftshjemmelen.

2.4.8 Forholdet til vurderingen etter alkoholloven § 1-7a

2.4.8.1 Gjeldende rett

Etter § 1-7a første ledd annet punktum kan det ved bevillingsmyndighetens skjønnsmessige vurdering av om bevilling skal gis, legges vekt på om bevillingssøker og personer som nevnt i § 1-7b første ledd er egnet til å ha salgs- eller skjenkebevilling.

2.4.8.2 Høringsnotatets vurderinger og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det presisert hvilken selvstendig betydning bestemmelsen i § 1-7a har, og vil ha, etter de foreslåtte endringene i § 1-7b. Departementet foreslo å videreføre bestemmelsen.

Bare et fåtall høringsinstanser har kommentert forholdet til alkoholloven § 1-7a. De som har uttalt seg, er positive til å beholde egnethetsbestemmelsen i § 1-7a.

Drammen kommuneskriver:

«Vi støtter ... forslaget om å beholde bestemmelsen i alkoholloven § 1-7a første ledd annet punktum som hjemler vurdering av egnethet i forhold til å ha bevilling. Vi har erfart at det av og til avdekkes forhold, blant annet gjennom politiets vurdering, som bør tillegges vekt i vurderingen av om bevilling skal gis, men som ikke omfattes av bestemmelsene i § 1-7b.»

Oslo kommune foreslår følgende:

«Oslo kommune vil foreslå at både styrer og stedfortreder blir omfattet av egnethetsbestemmelsen, og viser til at styrer og stedfortreder ikke kommer inn under definisjonen av «personer som har vesentlig innflytelse på virksomheten». Oslo kommune har erfaring med at sentrale personer formelt flyttes til roller slik at de unngår vandelsvurdering etter alkoholloven og kommunen ber om at departementet i lovrevisjonen tar sikte på å forhindre slike omgåelser av loven.»

2.4.8.3 Departementets vurderinger og forslag

Etter § 1-7a første ledd annet punktum kan det, ved bevillingsmyndighetens skjønnsmessige vurdering av om bevilling skal gis, legges vekt på om bevillingssøker og personer som nevnt i § 1-7b er egnet til å ha salgs- eller skjenkebevilling.

Departementet er kjent med at enkelte bevillingsmyndigheter finner forholdet mellom vandelsvurderingen i § 1-7b og bestemmelsen i § 1-7a første ledd annet punktum uklar.

Departementet skal bemerke at skjønnsvurderingen etter § 1-7a er videre enn bestemmelsen etter § 1-7b. Etter § 1-7a kan det legges vekt på andre lovbrudd enn de som er relevante etter § 1-7b. Det vil eksempelvis kunne legges vekt på om bevillingssøker og andre personer som nevnt i § 1-7b tidligere har overtrådt diskrimineringsforbudet i straffeloven, eller om det tidligere har vært problemer med diskriminering ved utestedet. Det gjelder selv om overtredelsen ikke inngår i vandelsvurderingen etter § 1-7b, eller er av en slik karakter at den ikke fører til inndragning i henhold til § 1-8. Det kan etter § 1-7a etter omstendighetene også legges vekt på forhold som ikke knytter seg til lovbrudd, men som mer går på personlige egenskaper ved personene, for eksempel alvorlige psykiske problemer, rusproblemer eller vedkommendes evne til å håndtere forretninger for øvrig. I tillegg kan forhold som er vurdert i henhold til § 1-7b, men som ikke ga grunnlag for å fastslå at kravet til vandel ikke var oppfylt, legges vekt på i en helhetsvurdering etter § 1-7a første ledd annet punktum. Denne bestemmelsen vil derfor fortsatt ha selvstendig betydning.

Til Oslo kommunes forslag om å inkludere styrer og stedfortreder i den personkrets som skal egnethetsvurderes etter § 1-7a, skal departementet bemerke følgende: Etter departementets oppfatning bør personkretsen etter §§ 1-7a og 1-7b være den samme. Det er videre departementets oppfatning at det ville føre for langt å inkludere også styrer og stedfortreder i denne personkretsen. For øvrig minnes det om at både styrer og stedfortreder, etter en konkret vurdering hvor både styrer-/stedfortrederansvaret og øvrig tilknytning til virksomheten tas hensyn til, i enkelte tilfeller kan anses å ha vesentlig innflytelse på virksomheten, noe som igjen innebærer at de skal vandelsvurderes etter § 1-7b og også omfattes av vurderingen etter § 1-7a.

På denne bakgrunn opprettholder departementet sitt syn på at bestemmelsen i § 1-7a bør beholdes.

2.5 Dokumentasjonskrav

2.5.1 Gjeldende rett

Etter alkoholloven § 1-7 tredje ledd kan kommunen pålegge søkeren å dokumentere de opplysninger som er nødvendige for å kunne ta stilling til om kravene i §§ 1-7b og 1-7c er oppfylt.

Bevillingsmyndigheten må likevel kontrollere om opplysningene er korrekte, og må innhente de opplysningene søkeren ikke kan fremskaffe selv.

Som eksempel på dokumentasjon kan nevnes utskrift fra Regnskapsregisteret som viser at årsoppgjør og revisjonsberetning er levert, firmaattest som viser hvem som har de vesentlige økonomiske interessene i virksomheten, samt bekreftelse fra skatte- og avgiftsmyndighetene om at det ikke foreligger forfalte utestående krav på skatter og avgifter. Det er uklart om bevillingsmyndigheten kan innhente opplysninger om finansieringsplan, driftsbudsjett og likviditetsbudsjett med hjemmel i alkoholloven § 1-7 slik den lyder i dag.

I den danske lovgivning om restaurations- og hotelvirksomhed m.v. kan bevillingsmyndigheten innhente og legge vekt på opplysningene som fremkommer i finansieringsplan, driftsbudsjett og likviditetsbudsjett for virksomheten, herunder om det må anses godtgjort at virksomheten vil bli drevet for bevillingssøkers egen regning og risiko. Dette kan bl.a bidra til å avdekke stråmannsvirksomhet.

2.5.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det foreslått å hjemle kommunens adgang til å kreve at søker dokumenterer driftsbudsjett, finansieringsplan og likviditetsbudsjett i et nytt annet punktum i alkoholloven § 1-7 tredje ledd.

Relativt mange høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. Generelt er inntrykket at kommunene stiller seg positive til forslaget, mens næringen går mot.

Flekkefjord kommune, Skien kommune, Trondheim kommuneog Drammen kommunestøtter forslaget, men sistnevnte påpeker likevel følgende:

«Imidlertid bør man ha et realistisk forhold til i hvilken grad økt mulighet for å kreve kommunalt innsyn i finansieringsgrunnlag for etablering, vil komme useriøs virksomhet til livs. Det er ikke uvanlig at det finansielle grunnlaget for serverings-/skjenkevirksomhet bygger på «kontantprinsippet» og er ganske «løst og omtrentlig» fundert. Dermed vil det være vanskelig å skaffe innsikt i det økonomiske grunnlaget, og verdien av det framlagte materialet vil i en del tilfelle være liten.»

Oslo kommune stiller seg positiv til departementets forslag om at dokumentasjonskravet i § 1-7 tredje ledd utvides, slik at kommunen kan kreve fremlagt finansieringsplan, driftsbudsjett og likviditetsbudsjett fra bevillingssøker. Kommunen uttaler videre:

«Hvilken type dokumentasjon som ellers bør kreves i forbindelse med søknad om bevilling, må kunne ses i sammenheng med hvem som skal vandelsvurderes. Det anses hensiktsmessig å ha et fleksibelt dokumentasjonskrav, spesielt ved mistanke om stråmannsvirksomhet, som er meget ressurskrevende og vanskelig å påvise. Det må også gis anledning til å etterprøve dokumentasjonskravene.

Det bør vurderes å innføre en egenerklæring fra søker på ulike forhold som er relevant for driften av et serverings- og skjenkested.»

Bergen kommuneuttaler følgende:

«En stiller seg positiv til at loven endres slik at man har en klar hjemmel for å kreve fremlagt finansieringsplan m.v. ... Det man kan lese ut av materialet er hvordan virksomheten er tenkt finansiert, hvor kommer pengene fra. Man kan se om de forutsatte inntekter står i forhold til de antatte utgifter, man kan se hvilke utgiftsposter som beregnes. Ved fremleggelse av leiekontrakter vil bevillingsmyndigheten kunne se om det betales en tilnærmet normal husleie eller om noen tar ut en form for utbytte gjennom en kunstig høy husleie.

Problemet kan være å spore midlene i private lån. ...

I tillegg til at det skal kunne kreves budsjetter bør det vurderes å ta inn i loven en hjemmel som gir bevillingsmyndigheten anledning til å kreve fremlagt regnskaper. ...

En ser for seg at en rekke av de som søker om nye bevillinger ikke har tilstrekkelige kunnskaper til å sette opp budsjetter, finansieringsplaner osv. ...

På bakgrunn av dette ber vi om at departementet lager en veiledning som bevillingsmyndigheten kan gi ut til søkere som ikke evner å gjøre dette på egenhånd og som heller ikke har profesjonell hjelp. En slik veileder vil lette bevillingsmyndighetens arbeid betraktelig.»

Sosial- og helsedirektoratetuttaler følgende:

«Direktoratet er opptatt av at næringen skal bestå av seriøse aktører. Et krav om finansieringsplan vil kunne bidra til at kun seriøse aktører med forsvarlig økonomi søker om kommunale salgs- og skjenkebevillinger. Dette vil kunne lette bevillingsmyndighetens kontroll med stråmannsvirksomhet og motvirke økonomisk kriminalitet.

Den foreslåtte bestemmelsen vil utløse en handlingsplikt for en bevillingssøker til å legge frem finansieringsplan m.m. dersom kommunen anser dette nødvendig for at det skal anses godtgjort at virksomheten vil bli drevet for bevillingssøkerens egen regning. Finansieringsplan og likviditetsanalyse vil i tillegg synliggjøre om finansieringen fremstår som realistisk og om driftsplanen er mulig å gjennomføre. På denne måten vil bevillingsmyndighetene på et tidlig stadium kunne luke vekk useriøse aktører.

Sosial- og helsedirektoratet støtter således forslaget om å gi kommunene mulighet til å kreve fremlagt slike finansieringsplaner i de tilfeller de finner det nødvendig.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) skriver følgende:

«LO vil, i likhet med høringen om endringer i serveringsloven, kreve at det i søknad om skjenkebevilling skal være obligatorisk med leiekontrakt og finansieringsplan. .»

Hotell- og restaurantarbeiderforbundet (HRAF) støtter LOs syn.

Foreningen Bedre Uteliv stiller imidlertid spørsmål ved hva kommunen skal benytte et budsjett til. Foreningen påpeker videre følgende:

«Det skal også påpekes at man etter norsk lovgivning ikke er forpliktet til å ha et budsjett. Det blir da noe kunstig at man gjennom en lov som skal ivareta alkoholpolitiske hensyn skal pålegges å utvikle budsjetter for et byråkrati som på ingen måte har kompetanse på området.»

Norges Colonialgrossisters Forbund finner det ikke dokumentert at potensielle brudd på alkoholloven kan avverges ved å følge opp forslaget om hjemmel for at kommunen kan kreve fremlagt finansieringsplan og drifts- og likviditetsbudsjetter.

Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL)uttaler følgende:

«Etter RBLs oppfatning vil en regel om at kommunene kan kreve fremlagt finansieringsplan, driftsbudsjett og likviditetsbudsjett neppe bidra til at man avdekker verken indirekte eierskap eller såkalt stråmannsvirksomhet, og dette bør derfor utelates. ...

Som et ledd i god økonomistyring bør enhver næringsdrivende selvsagt utarbeide både finansieringsplan, driftsbudsjett og likviditetsbudsjett. Bortsett fra for aksjeselskapers vedkommende (aksjelovens § 6-12) er imidlertid dette ikke lovfestet. Når man da f eks ut fra regnskapsmessige hensyn ikke har sett det nødvendig å pålegge næringsdrivende å utarbeide planer og budsjetter, kan vi vanskelig se at dette skal være nødvendig bare for skjenkesteders vedkommende.

RBL er for øvrig sterkt i mot at man her i realiteten innfører en adgang for de forskjellige kommunale organer til å overprøve de vurderinger vedkommende driver har gjort rundt de økonomiske forutsetninger for driften, jfr. den referanse departementet gir til sin uttalelse i Ot. prp nr 7 (1996-97). Vi finner det langt utenfor både kommunestyrenes (eller de kommunale organer som avgjørelsen måtte tilligge) kompetanse og alkohollovens formål, at disse skal kunne «luke ut de prosjektene som ikke vil klare seg i markedet».»

2.5.3 Departementets vurderinger og forslag

Erfaringene med strengere krav til bevillingshavere, herunder strengere vandelskrav, som ble innført ved lovrevisjonen i 1998 er positive. Flere kommuner har imidlertid gitt uttrykk for at de fortsatt har problemer med å avdekke for eksempel stråmannsvirksomhet og andre uheldige økonomiske forhold. Departementet har derfor funnet grunn til å foreslå å hjemle en uttrykkelig adgang for kommunen til å kreve at bevillingssøker fremlegger finansieringsplan, drifts- og likviditetsbudsjetter.

Etter departementets mening er det ikke grunnlag for i utgangspunktet å pålegge alle søkere en plikt til å fremlegge en slik plan og slike budsjetter som standard vedlegg til en bevillingssøknad. Etter forslaget kan kommunen innhente slik dokumentasjon ved behov, eksempelvis i de tilfeller hvor det etter kommunens vurdering anses nødvendig for å få et godt nok bilde av om det anses godtgjort at virksomheten vil bli drevet for bevillingssøkerens egen regning, jf. alkoholloven § 1-4b hvor det går frem at «[b]evilling etter denne lov gis til den for hvis regning virksomheten drives.» Tilsvarende kan kommunen unnlate å be om slik dokumentasjon der kommunen ikke mener det er behov for dette.

Departementet vil anta at det ikke er så ofte bevillingsmyndigheten vil ha behov for å innhente finansieringsplan og drifts- og likviditetsbudsjetter, men at det i enkelte tilfeller, etter en vurdering av den ordinære søknaden og øvrig dokumentasjon, fortsatt er uklart hvem som for eksempel er den egentlige eier. I slike tilfeller kan nettopp finansieringsplan, drifts- og likviditetsbudsjetter gi nyttig tilleggsinformasjon.

Departementet er enig med bransjens organer i at et krav om å legge frem finansieringsplan og drifts- og likviditetsbudsjetter representerer en ekstra byrde for bevillingssøker. Departementet vil derfor anbefale de kommunale bevillingsmyndigheter å innhente slike opplysninger bare etter å ha vurdert det som nødvendig i det konkrete tilfellet, herunder vurdert at bevillingsmyndigheten har kompetanse til å nyttiggjøre seg de opplysningene den derved får. På den annen side vil departementet ikke pålegge kommunen noen plikt til å redegjøre for eller godtgjøre sitt behov for finansieringsplan og drifts- og likviditetsbudsjetter i den enkelte saken.

På denne bakgrunn foreslår departementet et nytt annet punktum i alkoholloven § 1-7 tredje ledd som uttrykkelig gir kommunen hjemmel til, ved behov, å kreve at bevillingssøker fremlegger finansieringsplan og drifts- og likviditetsbudsjetter.

2.6 Styrers og stedfortreders plikter

2.6.1 Gjeldende rett

Av alkoholloven § 1-7c annet ledd fremkommer det at det påhviler styrer og i dennes fravær stedfortreder å føre tilsyn med utøvelsen av en salgs- eller skjenkebevilling. Styrer og stedfortreder må gjennom en obligatorisk kunnskapsprøve dokumentere at de har kunnskap om alkoholloven og forskrifter gitt med hjemmel i loven.

2.6.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det foreslått å utvide forskriftshjemmelen i alkoholloven § 1-7c sjette ledd slik at den hjemler forskriftsfesting av styrer og stedfortreders plikter, herunder deres plikt til å legitimere seg overfor bevillingsmyndighetens kontrollører. Tilsvarende burde bestemmelsene om plikter for bevillingshaver etter eksempelvis alkoholforskriften §§ 1-3 og 4-3, omhjemles til nye forskriftshjemler i §§ 3-9, 3A-8 og 4-7.

Flere kommuner støtter forslaget, bla Bergen, Drammen, Flekkefjordog Oslo kommuner. Førstnevnte mener bestemmelser om legitimasjonsplikt bør tas inn i loven.

Sosial- og helsedirektoratetstøtter forslaget om å regulere styrer og stedfortreders plikter i forskrift i medhold av alkoholloven § 1-7c. Norges Colonialgrossisters Forbund mener at dagens regelverk er tilstrekkelig for dagligvarebutikker.

Justisdepartementethar følgende synspunkter:

«Forskriftshjemmelen etter annet punktum til å pålegge styrer forpliktelser er vid. Tilsvarende bestemmelser foreslås i §§ 3-9, 3A-8 og 4-7. Det er noe uklart hva som ligger i begrepet «plikt til å sikre at bevilling utøves i henhold til bestemmelser gitt i og i medhold av denne lov». Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité uttalte i Innst. S. nr. 296 (1995-96) at det er grunn til å vise varsomhet med bruken av forskriftshjemler når det gjelder regler som gir rettigheter eller plikter for borgerne. Det bør derfor fremgå av lovteksten hva slags typer plikter det kan være aktuelt å pålegge den ansvarlige.»

2.6.3 Departementets vurderinger og forslag

Ved alkohollovrevisjonen i 1997 ble det lagt vekt på å styrke kravene til styrer og stedfortreder. Det ble understreket at det skulle være en realitet i det å inneha stillingene, og det ble stilt vandelskrav og krav om bestått kunnskapsprøve. Det er derfor viktig at den som er godkjent av bevillingsmyndigheten som styrer og stedfortreder også er den som til daglig faktisk fører tilsyn med utøvelsen av bevillingen. Tilbakemeldinger fra kommuner viser at dette kan være et problem i storbyer med hyppige utskiftninger, og at det ikke er uvanlig at andre uregistrerte personer i praksis fungerer som styrer.

Departementet mener derfor at det er viktig at bevillingsmyndighetenes kontrollører må kunne be om at de som hevder å være styrer eller stedfortreder etter en bevilling legitimerer seg, og at dette hjemles uttrykkelig. Etter en helhetsvurdering er departementet enig med Bergen kommune i at det lovhjemles en plikt for styrer og stedfortreder til å legitimere seg overfor kommunens kontrollører, i stedet for at det gis hjemmel til i forskrift å pålegge slik plikt, og vil foreslå et nytt sjette ledd i alkoholloven § 1-7c. I tillegg foreslår departementet at forskriftshjemmelen i § 1-7c sjette ledd blir nytt syvende ledd, og utvides slik at den også hjemler forskrift som fastsetter plikter for styrer og stedfortreder som anses nødvendige for utøvelsen av effektiv kontroll.

Hensynet til et mest mulig ryddig regelverk tilsier at de pliktene for styrer og stedfortreder som er hjemlet i alkoholforskriften §§ 1-3 og 4-3, herunder plikt til å føre tilsyn med at utøvelsen av bevillingen skjer i samsvar med loven og bevillingen, hjemles i den nye forskriftsbestemmelsen.

2.7 Kommunale kontrollutvalg og andre sider ved kommunens kontroll

2.7.1 Gjeldende rett

Etter alkoholloven § 1-9 første ledd skal kommunen føre kontroll med kommunale bevillinger for salg og skjenking, samt for statlige bevillinger etter alkoholloven § 5-3 første ledd (skjenkebevilling til befalsmesser). Etter alkoholloven § 1-9 annet ledd skal departementet føre kontroll med øvrige statlige bevillinger etter alkoholloven §§ 5-2 og 5-3 (skjenkebevillinger på fly, tog, skip og på befalsmesser knyttet til sikkerhetsklarerte anlegg).

Etter lovens § 1-9 tredje ledd kan departementet gi forskrifter om denne kontrollen, herunder om utøvelsen av kontrollen og opprettelse av kontrollutvalg. I alkoholforskriften kapittel 10 er det gitt forskrifter om at hver kommune plikter å ha kontrollutvalg. Det er også gitt nærmere regler for kontrollutvalgets virksomhet.

2.7.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det foreslått å endre forskriftshjemmelen slik at den ikke lenger ville omfatte adgang til å gi forskrifter om opprettelse av kontrollutvalg, dvs. forskrifter om en bestemt organisering av kontrollen med salgs- og skjenkestedene.

Videre varslet departementet at det, i forbindelse med den forskriftsrevisjonen som skal følge denne lovrevisjonen, vil bli vurdert å endre forskriftens bestemmelser om utøvelse av kontrollen. Dette både når det gjelder bestemmelser om antall kontroller, og når det gjelder bestemmelser om forholdet mellom kontrollørene og bevillingshaver.

Kommunenes Sentralforbund (KS) mener at forslaget om å oppheve kravet til kontrollutvalg gir kommunene større frihet til organisering av sitt alkoholpolitiske arbeid ut fra lokale forhold, og støtter derfor forslaget.

Med unntak av Larvik kommune, er også de kommuner som har uttalt seg enige i at kravet til kontrollutvalg bør oppheves. Flekkefjord kommuneer representativ for de kommuner som har uttalt seg når kommunen uttaler at de lokale forhold bør være avgjørende for hvordan man best kan utøve kontroll med salgs- og skjenkestedene.

Sosial- og helsedirektoratet og Fylkesmannen i Buskerud uttrykker sin støtte til forslaget.

Også Hotell- og restaurantarbeiderforbundet (HRAF) mener at kommunene må ha frihet til å organisere kontrollvirksomheten på den måte som finnes hensiktsmessig.

Actiser uenig i forslaget. Det er også Arbeidernes Edruskapsforbund, som mener at det at noen politikere til enhver tid overvåker dette området skaper bevissthet om problematikken. Også Det Norske Totalavholdsselskap (DNT) mener at ordningen med kontrollutvalg fortsatt bør være lovpålagt. Norges Colonialgrossisters Forbund mener at det bør legges opp til ensartet praksis fra kommune til kommune.

Til den varslede forskriftsrevisjonen, herunder spørsmålet om kontrollørenes plikter overfor bevillingshaver, skriver Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL)følgende:

«Som det korrekt uttrykkes i høringsnotatet er bevillinghavers rettssikkerhet avhengig av at han har mulighet til å bli kjent med og kunne imøtegå de opplysninger som kontrollørene nedfeller i sin rapport.

RBL tillater seg å bemerke at særlig muligheten for å imøtegå kontrollørenes opplysninger i mange tilfeller ikke er til stede slik kontrollene gjennomføres i dag. Ved mange av skjenkekontrollene har den eller de observerte forlatt stedet når kontrollørene gir seg til kjenne. Når kontrollørene så redegjør for sine observasjoner er det ikke lenger mulig for skjenkestedet å sikre bevis i forhold til identitet osv, til den eller de aktuelle personer som kontrollørene mener ikke oppfyller lovens krav. Dette er etter vår oppfatning en meget sterk tilsidesettelse av skjenkestedenes rettssikkerhet, da disse reelt sett ikke har mulighet til å imøtegå kontrollørenes opplysninger.

I forbindelse med departementets forskriftsrevisjon anmoder vi derfor om at dette hensyn ivaretas, f eks ved at kontrollørene pålegges å gjøre seg til kjenne når vedkommende gjest forlater stedet. På denne måten blir det mulig for skjenkestedet å gjøre seg opp en berettiget formening om kontrollørenes observasjoner samt få avklart hvorvidt den påståtte åpenbare beruselse kan ha andre årsaker. Tankegangen må ikke være slik at man da kanskje «går glipp» av eventuelle flere overtredelser.»

Oslo kommuneuttaler:

«Oslo kommune ber departementet innføre en bestemmelse som hjemler en plikt for kontrollørene å legitimere seg for bevillingshaver etter endt kontroll, og opplyse om forhold som er avdekket under kontrollen.»

2.7.3 Departementets vurderinger og forslag

2.7.3.1 Kommunale kontrollutvalg

Departementet ønsker å forenkle statlig regelverk rettet mot kommunesektoren, uten samtidig å ta fra kommunene viktige politiske styringsredskaper. Høringsnotatets forslag harmonerer med regjeringens retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren, hvor det går frem at bestemmelser som pålegger kommunene å opprette bestemte organer og lignende bør unngås.

Departementet mener at det er av stor alkoholpolitisk betydning at hver kommune har ansvar for kontroll med sine salgs- og skjenkesteder, og tar dette ansvaret alvorlig. På den annen side er det departementets oppfatning at den enkelte kommune, på bakgrunn av sin kjennskap til de lokale forholdene, selv best kan ta stilling til hvordan kontrollen med salgs- og skjenkestedene skal organiseres. Det er departementets oppfatning at den politiske styring med og overvåkning av kontrollen med salgs- og skjenkestedene ivaretas gjennom kravet til kommunal alkoholpolitisk handlingsplan, og at det ikke i tillegg er nødvendig at kommunene pålegges en bestemt organisering av kontrollvirksomheten. Forslaget innebærer at det vil være opp til den enkelte kommune å vurdere hvordan kontrollen med salgs- og skjenkesteder skal organiseres. Departementets oppfatning er at det er en fordel at kommunene kan velge om det skal opprettes kontrollutvalg, eller om kontrollen vil være bedre tilpasset de lokale forholdene dersom den er organisert på en annen måte. Departementet er ikke enig med Norges Colonialgrossisters Forbund når de uttaler at det bør legges opp til ensartet praksis fra kommune til kommune. Etter departementets mening er forskjellene kommunene i mellom så store, blant annet med hensyn til antall salgs- og skjenkesteder, at kommunene bør stå fritt til å organisere kontrollen på ulik måte. Departementet skal bemerke at forslaget også legger bedre til rette for interkommunalt samarbeid om kontrolloppgaver etter alkoholloven, for de kommuner som finner en slik løsning hensiktsmessig.

Departementet vil presisere at forslaget ikke berører kommunens ansvar for å føre kontroll med kommunale salgs- og skjenkebevillinger. Dette ansvaret vil fortsatt tilligge kommunen som bevillingsmyndighet, jf. § 1-9 første ledd.

Departementet vil også presisere at det etter forslaget fortsatt vil være hjemmel til å gi forskrifter om innholdet i kontrollansvaret. Det innebærer blant annet at saksbehandlingsreglene i dagens forskrift kan opprettholdes, og at det kan gis nærmere bestemmelser om hvilke forhold kontrollen skal rette seg mot.

Forslaget innebærer at det vil være opp til den enkelte kommune å vurdere hvordan kontrollen med salgs- og skjenkesteder skal organiseres. Departementets oppfatning er at det er en fordel at kommunene kan velge om det skal opprettes kontrollutvalg, eller om kontrollen vil være bedre tilpasset de lokale forholdene dersom den er organisert på en annen måte.

På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget om å endre forskriftshjemmelen i § 1-9 slik at den ikke lenger omfatter adgangen til å gi forskrifter om opprettelse av kontrollutvalg og øvrig organisering av kontrollen med salgs- og skjenkestedene.

Som følge av forslaget må alkoholforskriften kapittel 10 endres. Departementet vil komme tilbake til dette på et senere tidspunkt, og vil i den forbindelse også vurdere de innspill som er kommet i høringsrunden her.

Etter alkoholforskriften skal alle salgs- og skjenkesteder kontrolleres så ofte som behovet tilsier, men minst 3 ganger pr. år. Også denne bestemmelsen vil bli vurdert endret i forbindelse med forskriftsrevisjonen. Spørsmålet om hyppigheten av kontrollen skal reguleres i forskrift må også ses i sammenheng med spørsmålet om innføring av internkontroll, se kap. 2.8 nedenfor.

2.7.3.2 Kontrollørenes plikter overfor bevillingshaver

Departementet kan gi forskrifter om utøvelsen av kontrollen. Dette gir blant annet hjemmel til å regulere forholdet mellom kontrollørene og bevillingshaver. Bevillingshavers rettssikkerhet er avhengig av at han har mulighet til å bli kjent med og kunne imøtegå de opplysninger som kontrollørene nedfeller i sin rapport. Det er derfor viktig at kontrollørene legitimerer seg overfor kontrollørene og opplyser om sine funn på stedet. Samtidig har kontrollørene behov for å utføre sin kontroll uten avbrytelser og innblanding.

I forbindelse med den varslede forskriftsrevisjonen tar departementet sikte på å endre forskriften om kontroll slik at ovennevnte hensyn kan ivaretas bedre. De innspill som er kommet i høringsrunden, vil bli vurdert i den forbindelse.

2.8 Internkontroll

2.8.1 Gjeldende rett

Det følger av alkoholloven at det enkelte salgs- og skjenkested har et ansvar for at utøvelsen av bevillingen skjer i samsvar med alkohollovens formål og bestemmelser.

I forbindelse med forrige større revisjon av alkoholloven, jf. Ot.prp. nr. 7 (1996-97), ble det tatt inn en bestemmelse i § 1-9 fjerde ledd om at departementet kan gi forskrifter om internkontroll for å sikre at krav fastsatt i eller i medhold av alkoholloven overholdes.

2.8.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet fremholdt departementet at det bør utformes forskrifter om at salgs- og skjenkesteder blir underlagt krav om internkontroll i forhold til kravene i alkoholloven og i bevillingen. Departementet varslet at forslag til forskrift vil bli presentert i forbindelse med forskriftsrevisjonen som skal følge opp lovarbeidet. I den sammenheng vil det bli gitt nærmere retningslinjer og veiledning om hva et slikt internkontrollsystem skal inneholde, og hvordan det kan utformes. Det vil også bli vurdert om plikten bør omfatte alle salgs- og skjenkebevillinger, eller om det skal gjøres unntak for ambulerende bevillinger og/eller bevillinger gitt for en bestemt del av året eller for en enkelt bestemt anledning.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter forslaget, og uttaler videre:

«Det er viktig at det utformes klare retningslinjer og at det tas hensyn til at mange av aktørene i bransjen er små og med begrensede administrative ressurser.»

Hotell- og restaurantarbeiderforbundet (HRAF) uttaler lignende synspunkter. I tillegg mener HRAF at internkontroll ikke kan oppveie krav til kompetanse hos styrer og stedfortreder.

Trondheim kommuneog Skien kommune er positive til forslaget. Sistnevnte påpeker at svært mange kommuner allerede stiller vilkår om internkontroll. Også Flekkefjord kommuneer positiv til forslaget, og uttaler at man ikke kan se at forslaget vil by på særlige problemer for seriøse aktører. Oslo kommuneer også positiv til forslaget, men kommunen understreker viktigheten av at forskriften utformes på en slik måte at kravet til interkontroll ikke blir for komplisert for bevillingshaverne.

Bergen kommuneer positiv til alle tiltak som kan føre til at alkohollovens bestemmelser overholdes, men mener at departementet i stedet for å pålegge internkontroll bør utarbeide en veileder til virksomhetene, hvor det går frem hvordan lette administrerbare rutiner kan etableres for å sikre overholdelse av loven.

Sosial- og helsedirektoratetpåpeker følgende:

«Det følger av alkoholloven at det enkelte salgs- eller skjenkestedet har et ansvar for at utøvelsen av bevillingen skjer i samsvar med alkohollovens formål og bestemmelser. Dette kan ivaretas med et internkontrollsystem. ...

Direktoratet er ikke tilhenger av at det gjøres unntak fra kravet om internkontroll for bevillinger for en enkelt anledning eller for en bestemt del av året. Nettopp for store, uoversiktige arrangementer er det ekstra viktig at det stilles krav om at ansvarlig bevillingshaver utarbeider en detaljert internkontrollplan for gjennomføring av arrangementet. ...»

Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL) uttaler følgende:

«RBL synes at departementets forslag til innføring av internkontrollsystem er positivt. På denne måten tvinges skjenkestedene til i større grad å sette fokus på alkohollovens regler, noe som trolig også vil medføre at risikoen for brudd på alkoholloven reduseres. RBL kan imidlertid ikke se at det er praktisk med et slikt kontrollsystem for ambulerende bevillinger og bevillinger for en bestemt del av året/bestemt anledning.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) og deres medlemsorganisasjon Handelens Ølsalgsrådpåpeker følgende:

«Det er ingen ting som skulle tilsi at det er behov for at dagligvarebutikkene underlegges krav om intern-kontroll i forhold til kravene i alkoholloven og bevillingen.»

Norges Colonialgrossisters Forbund fremfører tilsvarende synspunkter.

2.8.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet har vurdert om det bør innføres forskriftsfestet krav om at det enkelte salgs- og skjenkested skal ha et internt kontrollsystem.

Krav om et internt kontrollsystem vil innebære at bevillingshaver systematisk kontrollerer at de krav til virksomheten som er fastsatt i eller i medhold av loven, herunder i bevillingen, overholdes. Bevillingshaver må videre ha et system for hvordan eventuelle overtredelser av disse kravene skal rettes og følges opp for å sikre at overtredelsen ikke gjentas.

De fleste av de høringsinstansene som har uttalt seg, bekrefter departementets oppfatning om at krav om internkontroll vil bidra til å sikre at utøvelsen av bevillingen skjer i samsvar med alkohollovens formål og bestemmelser. Bare én kommune mener at en veileder ville være mer hensiktsmessig enn krav om internkontroll.

Departementet skal bemerke at kravet om internkontroll ikke innebærer at det stilles nye materielle krav til bevillingshaver, men bare knytter seg til et system for overholdelse av de krav som allerede påhviler bevillingshaver. Internkontrollsystemer operasjonaliserer gjeldende krav; de fastsetter ikke selv krav. Et krav om internkontroll vil slik sett ikke være spesielt tyngende for bevillingsmyndigheten, jf. blant annet uttalelsen fra Flekkefjord kommune. Et internt kontrollsystem i virksomheten vil videre lette kommunenes kontrolloppgaver og gjøre tilsynet med effektivt. Det er departementets oppfatning at krav om internkontroll på en effektiv måte vil bidra til å sikre at utøvelsen av bevillingen skjer i lovlige former. På den annen side er departementet enig med HRAF i at internkontroll ikke vil erstatte behovet for kompetanse hos styrer og stedfortreder. Internkontroll må i denne sammenheng anses som et supplerende tiltak til allerede eksisterende krav om blant annet kunnskapsprøve for styrer og stedfortreder.

På denne bakgrunn mener departementet at det bør utformes forskrifter om at salgs- og skjenkesteder blir underlagt krav om internkontroll i forhold til kravene i alkoholloven og bevillingen. Forslag til forskrift vil bli presentert i forbindelse med den oppfølgende forskriftsrevisjonen.

Departementet har merket seg høringsinstansenes synspunkter knyttet til hva et slikt internkontrollsystem skal inneholde, og hvordan det kan utformes. Disse synspunktene vil danne en viktig bakgrunn for departementets arbeid med å utarbeide et forslag til forskrift om internkontroll.

Departementet vil presisere at det er enig med de høringsinstanser som uttaler at en forskrift om internkontroll kan og bør utformes på en enkel og lett håndterbar måte. Med andre ord skal ikke forslaget innebære økonomiske eller administrative konsekvenser for bevillingshaverne. Departementet har videre merket seg de ulike synspunkter knyttet til pliktens rekkevidde, og vil i forbindelse med utarbeidelsen av forslag til forskrift vurdere nærmere om plikten bør omfatte alle salgs- og skjenkebevillinger, eller om det skal gjøres unntak for enkelte bevillingstyper.

2.9 Kontroll med salgs- og skjenkebevillinger

2.9.1 Gjeldende rett

Alkoholloven § 1-9, jf. alkoholforskriften kapittel 10, hjemler kommunens og statlig bevillingsmyndighets kontroll med utøvelse av salgs- og skjenkebevillinger.

Ved tildeling av salgs- eller skjenkebevilling foretar bevillingsmyndigheten en grundig vurdering av søknaden, herunder innhentes det opplysninger relatert til skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen, jf. alkoholloven § 1-7 og § 1-15. Også etter at søker har fått bevilling, er det en klar forutsetning at vandelskravene skal være oppfylt til enhver tid, jf. alkoholloven §§ 3-9 og 4-7 jf. 1-8 og 1-7b. Sammenlignet med kontrollen forut for tildeling av bevilling, er imidlertid bevillingsmyndighetens kompetanse i bevillingsperioden til å kontrollere om forutsetningene for bevilling fortsatt er oppfylt, noe uklar. For eksempel har det vært stilt spørsmål ved om bevillingsmyndigheten kan kreve adgang til virksomhetens lager og regnskap.

2.9.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste en uttrykkelig hjemmel for kommunen, evt. departementet, til å kreve tilgang til virksomhetens lokaler og til dens regnskaper. I tillegg ble det foreslått en plikt for bevillingshaver til å gi nødvendige opplysninger om regnskap og drift slik at kontrollen kan gjennomføres, samt en plikt for bevillingshaver til vederlagsfritt å utlevere nødvendige vareprøver.

Kommunenes Sentralforbund (KS) støtter forslaget. Det gjør også Flekkefjord, Trondheimog Skien kommuner. Sistnevnte skriver at slik kontroll er helt nødvendig dersom man ved samordnede kontroller med andre etater skal få den dokumentasjon som kreves for å vurdere de faktiske forholdene ved driften. Også Justisdepartementetog Sosial- og helsedirektoratet støtter forslaget.

Actisuttaler følgende:

«Actis vil berømme departementet for å forslaget om å tilrettelegge for en mer effektiv, målrettet og helhetlig stedlig kontroll med salgs- og skjenkebevillinger, Vi vil anbefale at lovverket tilpasses muligheten for regler som gir en større effektivitet i utførelsen av kontrollene, slik at man kan oppnå og gjennomføre flere kontroller.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter forslaget, og mener at listen, for å møte fremtidige behov, ikke bør være uttømmende.

Også Oslo kommunestøtter forslaget, og skriver videre:

«Bevillingsmyndigheten bør i tillegg til regnskapet, med bilag i form av kunde- og leverandørlister og inngående og utgående fakturaer, også ha tilgang til vaktlister, for å kunne avdekke svart arbeid. Det er nærliggende å foreslå at kontrollørene også gis myndighet til å kunne avkreve legitimasjon av de som arbeider på stedet. Trygdeetat og skattemyndigheter vil kunne ha stor nytte av slik dokumentasjon. I denne sammenheng bes det om hjemmel til å kunne kontrollere at skjenkestedet registrerer all omsetning fortløpende, og at det gis kvittering til kunder som ber om det.»

Bergen kommune mener at det vil være mer rasjonelt at meldeplikten til skatte- og avgiftsmyndighetene blir innskjerpet og effektivisert, da disse myndighetene, og ikke bevillingsmyndigheten, innehar fagkompetansen. Kommunen påpeker videre at det ved uttak av vareprøver må være nærmere regler for hvor store kvanta som skal tillates tatt ut.

Også Foreningen Bedre Utelivbemerker at pålegget om å utlevere vareprøver må avgrenses i volum, da det ikke vil være akseptabelt at kontrollører skal kunne fjerne hele flasker med brennevin eller dyre vinflasker.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) påpeker at nye tiltak må begrunnes ut fra behov. I den forbindelse uttales det videre:

«Vi kan...ikke se dokumentert behov når det gjelder dagligvarebutikker, for at bevillingsmyndighetene får utvidet kontrolladgang til å omfatte tilgang til virksomhetens lokaler og regnskaper, samt krav om utlevering av vareprøver.»

Norges Colonialgrossisters Forbund fremfører tilsvarende synspunkter.

Reiselivsbedriftenes landsforening har følgende synspunkter:

«RBL har ingen innvendinger mot at bevillingsmyndighetenes kontrolladgang utvides til også å omfatte tilgang til virksomhetens lager og regnskaper, samt til å omfatte hjemmel til å be om at bevillingshaver utleverer nødvendige vareprøver. RBL mener imidlertid at departementets forslag går for langt når det uttrykkes at konsekvensen av slike hjemler innebærer at kontrollmyndigheten «når som helst» kan kreve tilgang til virksomhetens regnskap, herunder tilknyttede dokumenter som kunde- og leverandørlister og inngående og utgående fakturaer.

De fleste bedrifter også innenfor skjenkenæringen benytter seg av eksterne regnskapsførere, noe som innebærer at verken regnskapene eller det underliggende regnskapsmaterialet befinner seg i virksomhetens lokaler. For det tilfellet at hele eller deler av regnskapsmaterialet likevel befinner seg i lokalene er dette oftest oppbevart på en måte som gjør at uvedkommende ikke har adgang til dette. Med uvedkommende siktes det her også til ansatte på det enkelte skjenkested. På bakgrunn av disse forhold finner RBL det ikke praktisk gjennomførbart at man skal være tilpliktet å utlevere dette «når som helst». Regelen bør derfor utformes som en hjemmel til å kreve utlevert de nevnte regnskapsopplysninger og at man kan sette en frist for utleveringen. Fristen må selvsagt settes slik at skjenkestedet gis en praktisk mulighet til å oppfylle kravet.

RBL tar det for øvrig for gitt at departementet har avklart, eventuelt vil besørge avklart, eventuelle problemstillinger knyttet til børsnoterte selskaper, for det tilfellet at regnskapsopplysninger knyttet til det aktuelle regnskapsår er omfattet av varslingsplikten for slike selskaper. Dersom dette er tilfellet må man være oppmerksom på at opplysningene i mange tilfeller vil kunne tilflyte en relativt stor krets av personer, både i den kommunale administrasjon og i politiske organer.»

2.9.3 Departementets vurderinger og forslag

Etter departementets oppfatning er det behov for at bevillingsmyndigheten i bevillingsperioden får tilgang til opplysninger som kan belyse spørsmål knyttet til om virksomheten drives i tråd med alkohollovens bestemmelser. Etter departementets oppfatning fordrer effektiv kontroll med at bevillingshaverne etterlever bestemmelsene i alkoholloven, at kontrollinstansen har mulighet for innsyn i virksomhetens regnskaper og alle lokaler som tilhører virksomheten. Dette blant annet for å kontrollere om vandelskravet til enhver tid er oppfylt. Et av vilkårene for at vandelskravet skal anses oppfylt er at det ikke foreligger brudd på skatte- og avgiftslovgivningen. Videre bør kontrollinstansen kunne ta ut prøver av alkoholholdig drikk som selges eller skjenkes på stedet, jf. kontroll knyttet til forhold som smugling, metanolinnhold og lignende. Departementet vil i den forbindelse bemerke at det i flere kommuner har vært utført vellykkede felles kontroller i regi av for eksempel kontrollutvalgene etter alkoholloven og næringsmiddeletaten. I Oslo politidistrikt har det i 2003 vært avholdt fire store aksjoner med tolv deltakende etater i tillegg til politiet. En rekke straffbare forhold ble avdekket ved disse aksjonene. Denne type felles kontroller er svært effektive, og effektiviteten vil styrkes dersom alle instanser har tilgang til de samme opplysninger.

Tilgangen til virksomhetens lokaler vil innebære adgang til å kontrollere også lager, bakrom og tilstøtende lokaler som bevillingshaver disponerer. Tilgangen til virksomhetens regnskaper innebærer at kontrollmyndigheten kan kreve tilgang til virksomhetens regnskap, herunder tilknyttede dokumenter som kunde- og leverandørlister og inngående og utgående fakturaer. I dette ligger det ikke en plikt for bevillingshaver til alltid å ha regnskapet fysisk tilgjengelig på salgs- eller skjenkestedet, men en plikt for bevillingshaver i bevillingsperioden uten unødig opphold å legge frem de dokumenter bevillingsmyndigheten ber om.

Departementets forslag om at bevillingsmyndigheten kan ta ut prøver av alkoholholdig drikk og annet, er begrenset til det som er nødvendig for å få foretatt den aktuelle kontrollen. Det må påhvile bevillingsmyndighetene å vurdere hvor mye som er nødvendig i det konkrete tilfellet.

En hjemmel for bevillingsmyndigheten til å gå inn i en virksomhets regnskap for å se om virksomheten drives i tråd med alkohollovens bestemmelser kan medføre at det må foretas en nærmere vurdering av om det foreligger brudd på skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen. På bakgrunn av henvendelser fra bevillingsmyndigheten i kommunen, vil skatte- og avgiftsmyndighetene, for å få fastslått om det foreligger brudd på skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen, eventuelt måtte foreta en ny kontroll i de aktuelle virksomheter.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at bevillingsmyndighetens kontrolladgang i forhold til utøvelsen av salgs- og skjenkebevillinger utvides til å omfatte tilgang til virksomhetens lokaler og regnskaper og utlevering av vareprøver. Departementet vil samtidig peke på at denne hjemmelen må antas å bli tatt i bruk unntaksvis, jf. det forhold at avdekking av misligheter i forhold til skatte- og avgiftsregelverket hører inn under skatte- og avgiftsmyndighetenes ansvarsområde. Departementet vil be Sosial- og helsedirektoratet om å følge opp bruken av denne hjemmelen, og særlig forholdet til samarbeidet mellom bevillingsmyndigheten og skatte- og avgiftsmyndighetene. Det er viktig at hjemmelen ikke fører til unødvendig dobbeltkontroll. Direktoratet vil i denne sammenheng også bli bedt om å vurdere behovet for nærmere forskrifter.

2.10 Forholdet til AS Vinmonopolet

2.10.1 Gjeldende rett

Etter alkoholloven § 1-9 har kommunen ansvar for kontroll med utøvelsen av kommunal bevilling og statlig bevilling etter § 5-3 første ledd. Etter ordlyden omfattes AS Vinmonopolets kommunale salgsbevillinger derfor av kommunens kontrollansvar etter § 1-9. I merknaden til bestemmelsen i rundskriv I-6/98 er det imidlertid presisert at den kommunale kontrollplikten ikke skal omfatte Vinmonopolets utsalg. Dette reflekteres også i lov- og forskriftsbestemmelser om gebyr og kontrollutvalg.

2.10.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det foreslått at AS Vinmonopolet ikke skal omfattes av kommunens kontroll etter alkoholloven § 1-9. Det ble foreslått endringer i § 1-9 for å tydeliggjøre dette.

Bare et fåtall høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. De som har uttalt seg er positive. AS Vinmonopoletuttaler følgende:

«Vinmonopolet deler departementets vurdering av at det ikke er behov for kommunal kontroll av Vinmonopolets salgsvirksomhet. Likeledes er Vinmonopolet enig i forslaget om presisering av § 1-9 for å tydeliggjøre at kommunens kontroll ikke skal omfatte Vinmonopolet.

I denne forbindelse opplyses at Vinmonopolet jevnlig har alderskontrollkampanjer og kampanjer mot langing. Slike kampanjer styrker bevisstheten hos våre ansatte og kundene om aldersgrensene for kjøp av alkohol, og om legitimasjonsplikten for alle under 23 år. For å dokumentere at alderskontrollen håndteres effektivt, føres det statistikk over antallet nektelser av kjøp på grunn av for lav alder. I 2003 var antallet nektelser 1.300. Alderskontrollen følges også opp i kundeundersøkelser som registrerer i hvilken grad aktuell aldersgruppe er blitt forespurt av butikkbetjeningen om å vise legitimasjon.»

2.10.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementets oppfatning er at den uklarhet som inkonsekvens mellom ordlyd og departementets tolkning i rundskrivet innebærer, bør ryddes av veien.

Som et ledd i denne prosessen har departementet vurdert om det er behov for en viss kommunal kontroll med hvordan Vinmonopolet eksempelvis håndterer håndhevelsen av aldersgrensene i sine butikker.

Ut fra et rettssikkerhetsperspektiv kan det synes betenkelig at kontroll og utøvelse av en bevilling ligger hos samme virksomhet. Vinmonopolets egenart, herunder blant annet dets oppbygning og lovpålagte rolle som alkoholpolitisk instrument, gjør imidlertid at kontrollvirksomheten blir oversiktlig og enklere å håndtere. Det vises også til vinmonopolloven § 13, som pålegger selskapet å ha en uavhengig kontrollkomité som velges av og blant bedriftsforsamlingens medlemmer. Denne komiteen fører tilsyn med AS Vinmonopolets virksomhet.

På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget om at AS Vinmonopolet ikke skal omfattes av kommunens kontroll etter alkoholloven § 1-9. Det foreslås at § 1-9 endres for å tydeliggjøre dette.

2.11 Overgangsperioden ved overdragelse av virksomheten

2.11.1 Gjeldende rett

Av alkoholloven § 1-10 første ledd går det frem at bevilling faller bort ved overdragelse av virksomheten. I tredje punktum er det fastsatt at virksomheten likevel kan fortsette på den tidligere bevilling i inntil tre måneder, så fremt bevillingsmyndigheten er underrettet om dette.

Bevillinger kan altså ikke overdras. Ved virksomhetsoverdragelser må det søkes om ny bevilling, og søknaden må vurderes på vanlig måte. Bakgrunnen for disse reglene er at kommunen skal ha mulighet til å foreta en alkoholpolitisk vurdering av bevillingssøker, herunder at søker skal vandelsvurderes i forhold til egnethet til å inneha bevilling til å omsette alkoholholdig drikk. En lang overgangsperiode vil lett gjøre det vanskelig for kommunen å avslå en søknad. Overgangsregelen er vedtatt særlig av hensyn til at de ansatte ikke skal miste arbeidet, og tre måneder har vært sett på som rimelig.

2.11.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet foreslo departementet å supplere bestemmelsen med en adgang for bevillingsmyndigheten til å utvide overgangsperioden med en måned. Forslaget innebærer at retten til å drive på den tidligere bevilling maksimalt vil vare i fire måneder regnet fra overdragelsen.

Det ble foreslått å presisere i loven at både den ordinære overgangsperioden og kommunens adgang til å innvilge en måneds utvidelse, skal være betinget av at bevillingsmyndigheten er varslet om at virksomheten fortsetter på den tidligere bevilling, at det søkes om ny bevilling uten ugrunnet opphold etter overdragelsen, og at søker medvirker til søknadens opplysning.

Holmestrand kommune uttaler følgende til forslaget:

«Overgangsperioden på 3 måneder anses tilstrekkelig dersom ny driver søker når stedet overdras. Problemer i forbindelse med overdragelser oppstår når bevillingshaver ikke sørger for å gi bevillingsmyndigheten underretning om overdragelsen og når søknader om ny bevilling sendes 1-2 måneder etter at overdragelsen har funnet sted.»

Bergen kommuneskriver at de ikke har sett behov for en utvidelse av tremånedersfristen i andre tilfeller enn der tidsfristen har blitt for knapp på grunn av at søker har søkt om ny bevilling for sent, eller på grunn av de interne saksbehandlingsprosedyrene i kommunen. Kommunen har aldri kommet i den situasjon at tremånedersfristen har blitt for knapp på grunn av sakens kompleksitet. Kommunen kan derfor ikke se behov for å endre bestemmelsen.

På den annen side støtter både Skien kommuneog Sarpsborg kommune forslaget. Sistnevnte skriver at det som oftest ikke vil være behov for mer enn de gjeldende tre måneder, men at det i enkelte tilfeller kan komme frem problemstillinger som medfører behov for forlenget saksbehandlingstid. Kommunen finner derfor at forslaget er praktisk, og gir kommunen mulighet for fleksibilitet i spesielle tilfeller.

Også Norges Colonialgrossisters Forbund er positiv til forslaget.

Forslaget støttes videre av Sosial- og helsedirektoratet. Direktoratet uttaler:

«Etter direktoratets erfaring er det mange kommuner som har problemer med å få behandlet nye bevillingssøknader som følge av overdragelse innen fristen på tre måneder. Dette kan skyldes flere forhold, og spesielt i kompliserte saker kan det være behov for noe lenger saksbehandlingstid, uten at dette bør gå negativt ut over den nye eieren.

Sosial- og helsedirektoratet støtter således forslaget om å gi kommunene adgang til å utvide overgangsperioden med en måned. Direktoratet mener imidlertid at det bør gis føringer om at utvidelsen kun skal skje når det ikke er forhold på den nye eierens side som nødvendiggjør en lenger overgangsperiode, som for eksempel at ny søknad er innsendt for sent til kommunen.»

Trondheim kommuneuttaler at kommunen er positiv til en mer fleksibel overdragelsesbestemmelse, men foreslår at «uten ugrunnet opphold» skiftes ut med et eksakt antall dager. Drammen kommune uttaler lignende synspunkter. Kommunen ber om at det angis en forholdsvis kort tidsfrist etter overdragelsestidspunktet for når ny søknad med overdragelsesdokumentasjon skal være bevillingsmyndigheten i hende, for eksempel 14 dager. Dersom fristen ikke overholdes, bør retten til å skjenke på tidligere bevilling, bortfalle.

Oslo kommune uttaler følgende:

«Oslo kommune viser til tidligere korrespondanse på området hvor kommunen gjentatte ganger har bedt om at alkohollovens bestemmelse i § 1-10 blir tilpasset serveringsloven § 22, som gir en bestemmelse om at ved overdragelse av serveringssted kan serveringssteder fortsette driften inntil søknaden er avgjort av kommunen, under forutsetning av det er søkt om ny bevilling innen 30 dager etter at det ble inngått avtale om overdragelse.

Departementet foreslår at kommunen kan gi ny eier rett til ytterligere drift kun i én måned etter utløpet av overgangsperioden, dersom kommunen ikke har ferdigbehandlet søknaden innen tre måneder. Dersom det legges opp til at bevillingssøker selv må be om én måneds forlenget frist vil dette gi betydelig merarbeid for bevillingsmyndigheten. Overgangsperioden må kunne utvides til minimum fire måneder, og det foreslås at passusen om at kommunen gis anledning til å utvide med en måned sløyfes.

Etter departementets forslag skal ny eier søke om ny bevilling «uten ugrunnet opphold» etter overdragelsen. Dette innebærer at ny eier skal søke om ny bevilling så raskt som mulig etter at virksomheten er overdratt. Kommunens erfaring er at ny eier søker om bevilling noe tid etter at overdragelsen har funnet sted. Oslo kommune foreslår derfor at «uten ugrunnet opphold» erstattes med et eksakt antall dager, for å unngå diskusjon med ny eier/bevillingssøker. Ny eier/bevillingssøker må få tilstrekkelig tid på seg til å sende søknad om ny bevilling. Oslo kommune viser til at serveringsloven gir ny eier en frist på 30 dager og det vil være hensiktsmessig at det er samsvar mellom alkoholloven og serveringsloven.»

Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL)har blant annet følgende synspunkter:

«RBL er enig i at det er behov for en endring av den gjeldende tremåneders regel. Vi er imidlertid uenig i departementets forslag om bare å gi mulighet til ytterligere èn måneds utsettelse. Slik RBL ser det finnes det ingen begrunnelser til at overgangsregelen bør være tidsbegrenset, og tidsbegrensningen bør således oppheves i sin helhet.

I de tilfeller hvor regelen er aktuell skyldes dette oftest kommunal sendrektighet og ikke bevillingssøkers forhold. Det fremstår da som urimelig at dette skal gå utover søker ved at vedkommende må avstå fra å drive virksomhet mens kommunen saksbehandler søknaden. Sett hen til den vide skjønnsadgang som kommunene er i besittelse av når det gjelder skjenkesøknader, deler vi ikke departementets frykt for at lang saksbehandlingstid skal gjøre det vanskelig for kommunen å eventuelt avslå en bevilling. ...

I de få tilfeller hvor det er nødvendig med en utvidet periode skyldes dette et behov fra kommunens side til en skikkelig gjennomgang av saken. Etter vår oppfatning undervurderer departementet kommunene når man frykter at en fjerning av tidsbegrensningen vil føre til at kommunene nedprioriterer sakene fordi «ingen legger press» på dem. Når behovet for ytterligere tid til saksbehandling er til stede bør dette ikke begrenses.»

Justisdepartementet uttaler følgende til forslaget:

«Justisdepartementet er sterkt imot å gi en ytterligere forlengelse av muligheten til å drive skjenkested på tidligere eiers bevilling. Allerede dagens bestemmelse svekker politiets mulighet til kontroll i denne bransjen. Politimesteren i Oslo har gjentatte ganger fremholdt at bestemmelsen i stedet bør strammes inn. En har herfra liten forståelse for å legge til rette for «hurtigsalg» av skjenkesteder, hvor kjøper slipper å innhente de nødvendige tillatelser på forhånd. I de fleste andre bransjer hvor personlig bevilling er nødvendig må slik bevilling være klar på forhånd. Det er Justisdepartementet enig i, og vi foreslår at dagens tre måneders periode reduseres til en måned.»

2.11.3 Departementets vurderinger og forslag

2.11.3.1 Overgangsperiodens lengde

Dagens overgangsbestemmelse innebærer at dersom søknaden ikke er avgjort etter tre måneder, må ny eier fraholde seg fra å servere alkoholholdig drikk inntil søknaden eventuelt er avgjort med positivt utfall. Det finnes i dag ingen hjemmel for å dispensere fra bestemmelsen. Bakgrunnen for departementets forslag var tilbakemeldinger om at tre måneder i noen tilfeller ikke er tilstrekkelig for å få søknaden behandlet, og at overgangsperioden derfor burde kunne forlenges.

Høringsinstansene synes å være delt i synet på om det er behov for en lengre overgangsperiode. Mens noen kommuner uttaler at tre måneder er tilstrekkelig dersom ny driver søker om ny bevilling uten ugrunnet opphold etter overdragelsen, uttaler andre kommuner at det i enkelte tilfeller kan komme frem problemstillinger som medfører behov for forlenget saksbehandlingstid. Bare et fåtall av høringsinstansene mener at en mulighet til å utvide overgangsperioden med en måned, ikke vil være tilstrekkelig.

For det tilfelle at saksbehandlingstiden overstiger tre måneder og dette ikke skyldes forhold på søkers side, som for eksempel sen innsending av søknad, mangelfull søknad eller manglende medvirkning til sakens opplysning, ser departementet at det kan være behov for å utvide overgangsperioden.

Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser mener at overgangsperioden bør være tidsubegrenset, dvs. gjelde inntil søknaden om ny bevilling er avgjort.

Departementet har videre merket seg RBLs påpekning om at innføringen av vandelskravet og høringsnotatets forslag til å utvide vandelskravet, innebærer at det må legges til grunn at bevillingsmyndigheten bruker lengre tid på saksbehandlingen av bevillingssøknader enn det som ble lagt til grunn ved vedtakelsen av någjeldende overgangsbestemmelse.

Departementet vil peke på at forslaget om å oppheve begrensningene i kommunestyrets adgang til delegasjon i bevillingssaker, jf. kap. 2.2, må antas å medføre kortere saksbehandlingstid i kommunene. Dette vil medføre at behovet for utvidelse av overgangsbestemmelsen vil bli redusert.

Departementet skal videre bemerke at en mulighet for kommunene til å utvide overgangsperioden inntil videre, i prinsippet vil kunne føre til at kommunen nedprioriterer sakene. Det vil kunne føre til situasjoner hvor ny eier driver på tidligere eiers bevilling i lengre tid uten at søknaden er vurdert, herunder at den nye bevillingshaveren ikke er vandelsvurdert mv. En slik utvikling vil kunne undergrave hovedregelen om at detaljomsetning av alkoholholdig drikk skal skje etter bevilling gitt til den for hvis regning virksomheten drives. Departementet vil minne om at utgangspunktet etter alkoholloven er at kommunen skal ha mulighet til å foreta en alkoholpolitisk vurdering av søkers egnethet mv., før det gis tillatelse til å drive omsetning av alkoholholdig drikk. Overgangsbestemmelsen innebærer et unntak fra dette viktige alkoholpolitiske utgangspunktet. Som nevnt ovenfor, innebærer bruk av overgangsregelen at det omsettes alkoholholdig drikk uten at det er godtgjort at de vilkår alkoholloven oppstiller for slik virksomhet, er til stede. Også dette taler for at overgangsperioden bør være så begrenset som mulig.

I denne sammenheng skal det også vises til Justisdepartementets høringsuttalelse. Departementet skal bemerke at utarbeidelsen av en god overgangsbestemmelse også må ta høyde for de kontrollproblemer overgangsbestemmelsen gir, jf. Justisdepartementets påpekning om at overgangsbestemmelsen svekker politiets mulighet for kontroll med bransjen. Dette hensynet tilsier at overgangsperioden ikke må gjøres lengre enn høyst nødvendig.

Departementet har videre merket seg at det store flertall av de kommuner som har uttalt seg, mener at tre måneder, i alle fall supplert med mulighet til en måneds utvidelse, vil være tilstrekkelig for å få behandlet ny søknad om bevilling.

På denne bakgrunn kan ikke departementet se at overgangsperioden bør utvides ytterligere enn det forslaget i høringsnotatet la opp til.

Oslo kommune uttaler at forslaget om å gi kommunen adgang til å utvide bevillingsperioden med en måned vil medføre «betydelig merarbeid for bevillingsmyndigheten». Oslo kommune uttaler derfor at utvidelsen til fire måneder bør gjøres til den generelle regel. Departementet kan ikke støtte dette synet. Som nevnt synes de fleste kommuner å mene at tre måneder vil være tilstrekkelig til å avgjøre en søknad om ny bevilling. Det er etter departementets oppfatning ikke hensiktsmessig å utvide bestemmelsen i større grad enn behovet tilsier.

På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget om å supplere bestemmelsen med en adgang for kommunen til å utvide overgangsperioden med en måned.

2.11.3.2 Vilkår om aktivitetsplikt for søker

De som har uttalt seg om forslaget til å sette aktivitetsplikt hos søkeren som vilkår for å kunne drive på tidligere bevilling i en overgangsperiode, er positive til dette.

Departementet opprettholder forslaget om å stille konkrete vilkår om søkers aktivitetsplikt som forutsetning for rett til å drive på tidligere bevilling i en tre måneders overgangsperiode, og for kommunens adgang til å utvide denne med en måned.

Noen høringsinstanser har uttalt seg til utformingen av vilkårene om søkers aktivitetsplikt. Flere instanser mener at forslaget om at det må søkes om ny bevilling «uten ugrunnet opphold» etter overdragelsen bør konkretiseres til et visst antall dager. Enkelte instanser foreslår at serveringslovens krav om at det skal søkes innen 30 dager etter overdragelsen, bør legges til grunn. Departementet er enig i at en mer konkret bestemmelse vil være lettere å håndheve, i tillegg til at den vil forebygge tvister om bestemmelsens innhold. Departementet ser også en harmoniseringsgevinst ved å legge serveringslovens frist til grunn. På den annen side er det etter departementets oppfatning viktig at bestemmelsen oppfordrer til å fremlegge søknad om bevilling så fort som mulig. Hva som er praktisk mulig vil variere fra bevillingssøker til bevillingssøker. Mange, for ikke å si de fleste, vil uten problemer kunne fremlegge en søknad før det er gått 30 dager etter overdragelse. Overgangsbestemmelsen innebærer at man faktisk driver omsetning av alkoholholdig drikk uten at det er vurdert om vilkårene for slik drift er til stede. Dette tilsier at overgangsperioden bør begrenses til så kort tid som mulig, noe som igjen fordrer at søknad om ny bevilling fremlegges så raskt som mulig. På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget om at rett til å drive i overgangsperioden skal være betinget av at søknad om ny bevilling sendes inn uten ugrunnet opphold. For å imøtekomme høringsinstansenes oppfordring om en klarere regel, foreslås det likevel å endre forslaget til lovtekst til at det skal «søkes om ny bevilling uten ugrunnet opphold, og senest innen 30 dager, etter overdragelsen».

2.11.3.3 Andre problemstillinger knyttet til overgangsbestemmelsen

Høringsrunden har avdekket at det er knyttet tolkningstvil til enkelte elementer i overgangsbestemmelsen. Departementet vil benytte anledningen til å foreta et par presiseringer:

Departementet vil presisere at § 1-10 verken skal eller bør omfatte krav til kommunens saksbehandlingstid. Kravet til forsvarlig saksbehandlingstid utledes av den alminnelige forvaltningsrett. Etter forvaltningsretten vil kravet til hva som er forsvarlig saksbehandlingstid variere med sakens kompleksitet. Sosialdepartementet er av den oppfatning at bevillingssaker ofte vil kunne være avgjort i løpet av tre måneder. I andre tilfeller vil sakens kompleksitet innebære at saksbehandlingstiden må være lengre. Kommunens saksbehandlingstid, og hva som er forsvarlig saksbehandlingstid, vil variere med graden av medvirkning fra søkerens side.

2.12 Begrepet «åpenbart beruset»

2.12.1 Gjeldende rett

Alkoholloven § 8-11 fastslår at det er forbudt å selge eller skjenke alkoholholdig drikk til personer som er åpenbart beruset, eller skjenke alkoholholdig drikk på en slik måte at vedkommende må antas å bli åpenbart beruset. Overtredelse av denne bestemmelsen er, i likhet med overtredelse av forbudet mot salg og skjenking av alkohol til mindreårige, sentralt som grunnlag for inndragning.

2.12.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

Departementet foreslo å endre alkoholloven § 8-11 slik at det går klart frem at den også omfatter forbud mot salg og skjenking av alkohol til personer som åpenbart er påvirket av andre rusmidler enn alkohol.

Bare et fåtall høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. De som har uttalt seg er gjennomgående positive.

Drammen kommuneskriver at forslaget innebærer en nødvendig oppjustering opp mot realitetene hva gjelder rusmiddelpåvirkning. Også øvrige kommuner som har uttalt seg, herunder storkommunene Oslo, Bergenog Trondheim, støtter forslaget. Også Hotell- og restaurantarbeiderforbundet (HRAF)støtter forslaget.

2.12.3 Departementets vurderinger og forslag

Etter departementets oppfatning bør det sikres at alkoholloven også hjemler forbud mot å selge eller skjenke alkoholholdig drikk til personer som åpenbart er påvirket av rusmidler, uavhengig av hvilket rusmiddel det er snakk om. Dette ikke minst fordi en de seneste årene har sett en utvikling hvor blandingsmisbruk blir mer og mer vanlig, og ved at kombinasjonen narkotiske stoffer og alkohol kan gi svært uforutsigbare og skadelige resultater for den enkelte.

Bestemmelsen i § 8-11 har reist en del tolkningsspørsmål, for eksempel om bestemmelsen omfatter åpenbar beruselse i betydningen påvirkning av andre rusmidler enn alkohol. Ordlyden og det faktum at bestemmelsen står i alkoholloven kan tale for at ordet «beruset» i denne sammenheng er brukt i betydning «beruset av alkoholholdig drikk». Forarbeidene gir ingen indikasjoner på om bestemmelsen er ment å omfatte påvirkning av andre rusmidler.

Inntrykket fra høringsrunden er at høringsinstansene er enig i at bestemmelsen, i tillegg til å omfatte forbud mot å selge eller skjenke alkoholholdig drikk til personer som åpenbart er påvirket av alkohol, bør omfatte forbud mot å selge eller skjenke alkoholholdig drikk til personer som åpenbart er påvirket av andre rusmidler. Høringsinstansene stiller seg også positive til at dette klargjøres i loven. Departementet skal bemerke at dette innebærer at det blir utvilsomt at en bevillingsinnehaver som er av den oppfatning at en kunde er åpenbart påvirket og derfor ikke vil selge/skjenke vedkommende alkohol, ikke trenger å godtgjøre at påvirkningen skyldes alkohol.

På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget om å endre alkoholloven § 8-11, slik at det går klart frem at den også omfatter forbud mot salg og skjenking av alkohol til personer som åpenbart er påvirket av andre rusmidler enn alkohol.

I tillegg til å endre ordet «alkohol», til «rusmidler», foreslår departementet å endre begrepet «beruset» til «påvirket». Med dette gjøres ingen realitetsendring med hensyn til graden av beruselse/påvirkning som skal til; dette forholdet vil fortsatt reguleres av begrepet «åpenbart».

Tilsvarende endring må foretas i flere bestemmelser i alkoholforskriften. Dette gjelder § 1-5 som setter forbud mot å gi åpenbart berusede personer adgang til skjenkestedet, § 1-10 som gjentar forbudet mot å skjenke alkohol til person som er åpenbart beruset, § 1-11 som setter forbud mot å servere alkoholholdig drikk til personer som sitter sammen med person som er åpenbart beruset før vedkommende er fjernet, §§ 3-5 og 4-4 som setter forbud mot salg og utlevering av alkoholholdig drikk til åpenbart berusede personer, og § 10-6 som fastsetter at kommunens kontroll blant annet skal omfatte kontroll med at det ikke selges eller skjenkes til personer som er åpenbart beruset. Departementet vil komme tilbake til dette i den forskriftsrevisjon som vil etterfølge lovrevisjonen.

2.13 Om bruk av flere bevillinger samtidig

2.13.1 Gjeldende rett

Det følger av alkoholloven at bevillinger til henholdsvis salg og skjenking gjelder for et bestemt lokale og en bestemt type virksomhet, jf. §§ 3-1 annet ledd og 4-2 fjerde ledd. Etter § 4-1 kan skjenkebevilling ikke utøves sammen med salgsbevilling i samme lokale.

Den vanlige skjenkebevillingen kan enten være alminnelig, dvs. at den gir anledning til å skjenke til alle kategorier gjester, eller den kan innskrenkes til bare å gjelde sluttede selskaper, jf. § 4-2 annet ledd. I begge tilfeller er bevillingen gitt til en bestemt virksomhet, og gjelder for et bestemt lokale.

Alternativet til en alminnelig bevilling som er innskrenket til bare å gjelde sluttede selskaper, er ambulerende bevilling etter § 4-5. Her er bevillingen gitt av kommunen, og først i forbindelse med bruk knyttes den til en person eller virksomhet. Lokalet godkjennes for en enkelt anledning.

2.13.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet foreslo departementet at det i § 4-1 første ledd nytt annet punktum skulle presiseres at flere skjenkebevillinger for det samme lokalet bare kan gis til samme virksomhet.

Departementet foreslo videre å presisere bestemmelsen i § 4-1 første ledd første punktum om at salgs- og skjenkebevilling ikke kan gis til samme lokale.

Reiselivsbedriftenes landsforening(RBL) er enig i departementets forslag om å presisere at flere skjenkebevillinger for samme lokale bare kan gis til samme virksomhet.

Også Sosial- og helsedirektoratet, Oslo kommune, Skien kommune og Trondheim kommunestøtter forslaget. På den annen side uttaler Holmestrand kommune følgende:

«I enkelte tilfeller ville det være en fordel om flere virksomheter kan gis skjenkebevilling til samme lokale. Som eksempel kan nevnes at kommunens to flotte eldresenter med åpningstid til kl. 15.00, er innvilget alminnelig skjenkebevilling. Lokalene leies ut til private arr. på kveldstid. Ved enkelte anledninger kan det være behov for ambulerende skjenkebevilling på samme måte som for andre forsamlingslokaler. Det bør gis anledning til å bruke ambulerende bevilling til dette formålet.»

Bergen kommune har lignende synspunkter:

«I Bergen kommune har vi konsekvent avslått søknader om ambulerende bevillinger i lokaler som har permanente skjenkebevillinger, dersom søknaden om ambulerende bevilling kommer fra en annen enn den som er bevillingshaver og som innehar den permanente bevillingen. Begrunnelsen for avslagene har vært alkoholpolitiske grunner og kontrollhensyn.

Bergen kommune kan ikke slutte seg til den foreslåtte ordlyd i § 4-1. Begrunnelsen er at den foreslåtte ordlyden ikke er forenlig med et par spesielle bevillingstyper vi har i Bergen. Vi har gitt bevilling til to forskjellige drivere i de samme lokalene, deres bevillinger gjelder på forskjellige tider på dagen. Kort fortalt har den ene bevilling på dagtid, den andre har bevillingen på kveldstid. Denne ordningen fungerer utmerket og det har i alle de år den har eksistert ikke vært problemer knyttet til ansvarsforholdene, det har heller ikke vært problemer knyttet til kontroll av bevillingen.

Den andre spesielle bevillingen vi har er en bevilling hvor det er en bevillingshaver for hvert halvår. Heller ikke en slik deling av bevillingen har ført til problemer.

Vi ønsker at lovteksten utformes slik at det fremdeles vil være adgang til å gi flere bevillinger til samme lokale slik som våre eksempler viser.»

2.13.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet fastholder at det på skjenkesteder som har alminnelig skjenkebevilling som omfatter alle typer gjester, ordinært ikke vil være behov for flere bevillinger, med mindre bevillingen ikke omfatter alle typer alkoholholdige drikker eller det for bevillingen er fastsatt skjenketider som er kortere enn det loven åpner for. I dette tilfellet kan det oppstå behov for at bevillingen for en enkelt anledning utvides til fulle rettigheter, eller at skjenketiden utvides. Det vil fortsatt dreie seg om samme bevillingshaver og samme lokale. Etter departementets syn er slike utvidelser ikke problematiske i forhold til viktige hensyn som kontroll og klare ansvarsforhold.

Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL) har pekt på at dagens regelverk er uklart med hensyn til tilfeller der en alminnelig skjenkebevilling (knyttet til én virksomhet) og en ambulerende skjenkebevilling (knyttet til en annen virksomhet eller person) ønskes benyttet i samme lokale til samme tid. Det kan for eksempel være slik at en privatperson ønsker å leie restaurantlokaler (hvor det allerede foreligger en alminnelig bevilling) for et arrangement hvor han eller hun selv kjøper inn alkoholholdig drikk og står for skjenkingen (i kraft av ambulerende bevilling). Departementet er enig i at samtidig utøving av en slik kombinasjon av bevillinger vil representere uklare ansvars- og kontrollforhold på skjenkestedet.

Til innspillene fra Bergen kommune og Holmestrand kommune vil departementet bemerke følgende: Eksemplene omhandler situasjoner hvor flere bevillingshavere har bevilling til samme lokale for det samme tidsrom, dvs. at bevillingsperioden er overlappende. Eksemplene skiller seg imidlertid fra det tilfelle som RBL har trukket frem på et viktig punkt: Mens RBLs eksempel ikke bare innebærer flere bevillinger for samme lokale i samme bevillingsperiode, men også for de samme skjenketider, innebærer ikke ovennevnte eksempler at flere bevillingsinnehavere får bevillinger som gir mulighet for samtidig skjenking av alkoholholdig drikk i de samme lokaler.

Overlappende bevillinger som innebærer rett for flere bevillingsinnehavere til å skjenke samtidig i de samme lokalene, medfører et kontrollproblem. Det bør etter departementets oppfatning presiseres i alkoholloven at dette ikke er tillatt. Også Bergen kommune påpeker at kontrollhensyn tilsier at ambulerende bevilling for et lokale som innehar alminnelig skjenkebevilling vil være problematisk. På den annen side bør det etter departementets mening være opp til kommunene å vurdere om kontrollhensyn kan ivaretas selv om flere bevillingshavere får bevilling for samme lokale for samme bevillingsperiode - forutsatt at de fastsatte skjenketidene ikke er overlappende.

Departementet ser at den foreslåtte lovtekst kan misforstås med hensyn til ovennevnte, og vil derfor foreslå en ordlyd som ivaretar dette. Departementet foreslår derfor at det fastslås i § 4-1 første ledd nytt annet punktum at det bare kan gis flere skjenkebevillinger til samme lokale til én bevillingshaver, med mindre det i bevillingene er fastsatt tider for skjenking som ikke er overlappende, jf. § 4-4.

§ 4-1 første ledd første punktum presiserer at skjenkebevilling ikke kan utøves sammen med salgsbevilling i samme lokale. Departementet vurderer det slik at bruken av begrepet «utøves» kan gi rom for uklarheter, og opprettholder derfor forslaget om å endre bestemmelsen slik at den presiserer at salgs- og skjenkebevilling ikke kan gis til samme lokale. Dette tilsvarer dagens tolkning av bestemmelsen.

2.14 Inndragning på grunnlag av diskriminering ved skjenkestedet

2.14.1 Innledning

I regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) uttales følgende:

«Diskriminering ved utesteder er en synlig og direkte form for diskriminering, og oppleves derfor som særlig krenkende for dem som rammes. Det er dessuten en form for diskriminering som i stor grad rammer unge mennesker. Regjeringen vil iverksette [blant annet] følgende tiltak for å styrke innsatsen mot slik diskriminering:

Regjeringen vil fremme forslag om endring av alkoholloven, slik at utestedsdiskriminering kan føre til inndragning av skjenkebevilling.»

2.14.2 Høringsnotatets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet at alkoholloven § 1-8, som regulerer i hvilke tilfeller bevillinger kan inndras, får et tillegg som klart gir hjemmel for inndragning ved utestedsdiskriminering.

Departementet foreslo at bestemmelsen skulle omfatte diskriminering som omfattes av straffelovens straffebud ved skjenkestedet, dvs. er ulovlig. Ved å benytte begrepet ulovlig, mente man ikke å vise til krav om bevis eller domfellelse, men å vise til at bestemmelsen skulle omfatte diskriminering av den type og mot de grupper som er ulovlig etter straffelovgivningen.

Det ble pekt på at forslaget innebar at bevillingshaveren kan rammes av inndragning selv om bevillingshaver ikke har kjennskap til den diskriminering som har foregått på stedet eller på annen måte kan bebreides.

Departementet foreslo videre at inndragningsadgangen skal gjelde ved diskriminering som skjer «ved skjenkestedet».

Departementet foreslo også at det skulle være et vilkår for inndragningsadgang at det foreligger gjentakelse, jf. tilsvarende løsning for adgangen til inndragning ved gjentatt narkotikaomsetning.

Departementet pekte på at forslaget, etter departementets oppfatning, er uproblematisk i forhold til EMK, da inndragning av bevilling ikke kan anses som straff i EMKs forstand. Inndragningen har ikke pønalt preg, men foretas fordi det er avdekket forhold som innebærer at bevillingshaver ikke lenger er skikket til å drive virksomhet hvor det omsettes alkohol.

Departementet bemerket videre at det i forbindelse med Kommunal- og regionaldepartementets oppfølging av NOU 2002:12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering vil være naturlig å vurdere om det er nødvendig med ytterligere endringer i alkoholloven for å sikre et tilstrekkelig vern mot utestedsdiskriminering. Det kan blant annet være aktuelt å innta en henvisning til lov mot etnisk diskriminering i alkohollovens vandelsbestemmelse, jf. utvalgets forslag, samt å kople alkohollovens stengningsbestemmelse til brudd på lov mot etnisk diskriminering.

2.14.3 Høringsinstansenes syn

Svært få kommuner har uttalt seg om forslaget. De som har uttalt seg er positive til forslaget. Også Arbeidernes Edruskapsforbund (AEF), Actis, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) v/Det medisinske fakultet og MiRA Ressurssenterstøtter forslaget.

Forslaget støttes også av Landsorganisasjonen i Norge (LO), som uttaler at de støtter vurderingen om å legge straffelovens bestemmelser om diskriminering til grunn.

Senter mot etnisk diskriminering (SMED)er positive til at overtredelse av diskrimineringsforbud kan føre til inndragning av skjenkebevilling, men er kritisk til visse deler av lovforslaget. SMED mener at bestemmelsen ville bli mer effektiv dersom den var utformet på samme måte som den foreslåtte bestemmelsen i forslag til lov om vern mot etnisk diskriminering, hvor tingretten etter begjæring fra det foreslåtte Diskrimineringstilsynet skal kunne stenge virksomheten i en begrenset periode, ved «gjentatt, vedvarende eller alvorlig» overtredelse.

SMED er videre av den oppfatning at alkohollovens bestemmelse, slik den er foreslått utformet, ikke nødvendiggjør en etterfølgende lovrevisjon for evt. å fange opp at dersom det vedtas en lov om vern mot etnisk diskriminering, og et utested bryter loven «gjentatt, vedvarende eller alvorlig», kan skjenkebevillingen inndras.

Norges Handikapforbund Rygge og Råde og Kommunalt råd for funksjonshemmede i Ryggevil at bestemmelsen skal omfatte diskriminering knyttet til begrenset tilgjengelighet for funksjonshemmede. Norges Handikapforbund Haldenforeslår at søknad om bevilling og søknad om fornyelse av bevilling skal avslås dersom stedet ikke tilfredsstiller plan- og bygningslovens krav til tilgjengelighet for orienterings- og bevegelseshemmede.

Foreningen Bedre Uteliv (BU)skriver følgende i tilknytning til dette forslaget:

«Dernest reagerer BU på den kollektive avstraffelsen som ligger i forslaget. Skal et helt serveringssted med et titalls ansatte stenges dersom man har en medarbeider som opptrer diskriminerende. Forholdet er allerede regulert av straffeloven.»

Bu mener for øvrig at bestemmelsen kan være i strid med Grunnloven § 96 og EMK art. 6, samt det forvaltningsrettslige proporsjonalitetsprinsipp.

Også Norges Colonialgrossisters Forbundstiller spørsmål ved forholdet mellom inndragning og straff. For øvrig mener forbundet at tiltak mot etnisk diskriminering bør løses på annen måte.

Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL) er imot forslaget, og peker blant annet på følgende:

«Bakgrunnen for vårt standpunkt er ... at vi mener det er prinsipielt uheldig å blande disse forhold med reglene i alkoholloven, og de formål disse er ment å ivareta. Det er videre RBLs oppfatning at mange steder urettmessig vil risikere påstander om diskriminering selv i tilfeller hvor man har saklige begrunnelser til eventuelt å nekte disse personer adgang til skjenkestedet. I sin ytterste konsekvens kan man også tenke seg slike påstander som følge av illojal konkurranse. ...

Etter RBLs oppfatning vil for øvrig en regel av det slag som departementet foreslår, rettssikkerhetsmessig være meget uheldig. Den diskriminering man i de fleste tilfeller vil stå overfor vil være påstander om rasisme. Dette er påstander som tradisjonelt er meget belastende og utpreget stigmatiserende. RBL finner det meget urovekkende at et skjenkested skal risikere en slik karakteristikk i et enkeltvedtak, kanskje til og med som følge av handlinger fra ansatte, som skjenkestedet ikke en gang har vært kjent med. Og dette videre i et vedtak fattet ut fra prinsippet om alminnelig sannsynlighetsovervekt. Spørsmålet om diskriminering, herunder i form av rasisme, bør avgjøres ut fra strafferettslig terminologi og normer, og etter de krav til bevisbedømmelse som der gjelder. Dette bør ikke overlates til et kommunalt folkevalgt organ og avgjøres ved håndsopprekning. Til det er konsekvensene for den som utsettes for påstandene for store.»

Videre mener RBL at:

«[e]t skjenkested som utsettes for straffansvar med hjemmel i alkohollovens § 10-1, samtidig med at skjenkebevillingen inndras, utsettes for ulovlig dobbeltstraff (under forutsetning av at dette ikke skjer gjennom parallell forfølgning). Et annet og kanskje enda mer praktisk eksempel er et skjenkested som ilegges tilleggsskatt som følge av manglende eller uriktige opplysninger i selvangivelsen, og som en følge av dette også får inndratt sin skjenkebevilling. Tilleggsskatten er per definisjon å betrakte som straff, noe som etter vår oppfatning også en inndragning vil være. Særlig gjelder dette for de tilfeller hvor inndragningen i liten grad kan sies å ha sin årsak i et ønske om en alkoholpolitisk gevinst, noe som vil være tilfellet dersom man f eks inndrar en bevilling fordi vedkommende skjenkested driver diskriminering som beskrevet ovenfor. Dersom skjenkestedet i et slikt tilfelle også straffeforfølges etter straffelovens bestemmelse, er man etter vår oppfatning i aller høyeste grad i nærheten av et tilfelle av ulovlig dobbeltstraff.»

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetenes Innvandrerforum (IF) har blant annet uttalt:

«Erfaring viser at når et skjenkested diskriminerer på etnisk grunnlag, ligger metodene gjerne tett opp mot lovens grense. I norsk rettspraksis hittil er det få tilfeller å vise til der skjenkesteder har fått dom for brudd på straffelova § 349 a). IF mener følgelig at en eksplisitt referanse til etnisk diskriminering som en del av alkoholloven, vil ha større sjanse for å virke preventivt. Dette vil også gi bedre føringer for politiet i forhold til å gripe inn der et skjenkested anklages for diskriminering.

Videre mener IF at politiet bør gis mulighet til å foreta foreløpig stenging av et skjenkested som er under etterforsking etter påtale i forhold til brudd på ulike lover, mellom dem straffelova § 349 a) og ev. lov mot etnisk diskriminering. Dette tror IF vil virke mer oppdragende for skjenkesteder generelt. Skjenkestedene ville da se en større interesse i å unngå diskriminering.»

Kommunal- og regionaldepartementetstøtter forslaget, herunder forslaget om at ikke bare diskriminering på grunnlag av etnisitet, men også diskriminering på bakgrunn av alle de diskrimineringsgrunnlagene som straffelovens diskrimineringsbestemmelser regner opp, skal omfattes. Departementet skriver videre:

«For departementet er det noe uklart om § 1-8 i ny ordlyd bare er ment å omfatte den diskriminering som er straffbar, og har vært gjenstand for straff, eller om også brudd på lovbestemmelser som sanksjoneres administrativt rammes. Etter departementets mening bør det ikke oppstilles et krav om strafferettslig sanksjonering. På denne måten vil diskriminering i strid med kommende lov mot etnisk diskriminering, som stort sett vil ha administrative reaksjoner, også være omfattet.»

Justisdepartementet synes det er positivt at forslaget innarbeider mer overordnede målsetninger i regelverket ved å gi gjentatt, ulovlig diskriminering konsekvenser for næringsdrivende, og påpeker at dette er i samsvar med bl.a. regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006). Justisdepartementet skriver også:

«Det går frem av høringsnotatet at bestemmelsen kun rammer diskriminering fra betjeningen - ikke diskriminering fra gjester. Denne presiseringen er viktig for at publikum og næringsdrivende skal forstå bestemmelsens rette rekkevidde, og det burde derfor også fremgå av lovteksten. Det bør også tas stilling til hvordan slik diskriminering skal dokumenteres, for eksempel om politianmeldelse fra fornærmede er nødvendig eller om det er tilstrekkelig med tips fra publikum.

Videre følger det av høringsnotatet at ansvaret er objektivt slik at bevillingshaveren kan miste bevillingen uten å vite at diskriminering har forekommet. Dette kan være en inngripende reaksjon ovenfor en næringsdrivende, og det kan være grunn til å vurdere om Sanksjonsutvalgets forslag om formell advarsel kan være et godt supplement i disse tilfellene...»

2.14.4 Departementets vurderinger og forslag

2.14.4.1 Hjemmel for inndragning

Sosialdepartementet opprettholder i utgangspunktet sitt syn på at utestedsdiskriminering bør bekjempes også på denne måte, og har derfor vurdert hvordan lovverket best kan sikre at utestedsdiskriminering kan føre til inndragning av skjenkebevilling.

Bestemmelsene om hvilke grunner som kan føre til inndragning av salgs- og skjenkebevillinger, følger av alkoholloven § 1-8. Kommunestyret kan i bevillingsperioden inndra en bevilling dersom vilkårene i § 1-7b ikke lenger er oppfylt, eller dersom bevillingshaver ikke oppfyller sine forpliktelser etter alkoholloven eller andre bestemmelser som har sammenheng med alkohollovens formål. Etter tredje ledd går det frem at en bevilling også kan inndras dersom det skjer gjentatt narkotikaomsetning på skjenkestedet.

I høringsnotatet ble det foreslått et tillegg i § 1-8 som klart gir hjemmel for inndragning ved utestedsdiskriminering. Dette tilsvarer den lovtekniske løsningen som ble valgt da man ville sikre at gjentatt narkotikaomsetning skulle gi hjemmel for inndragning, jf. § 1-8 tredje ledd.

For å fjerne all tvil om rekkevidden av § 1-8 og markere viktigheten av spørsmålet, opprettholder departementet likevel forslaget om å presisere i en egen bestemmelse i § 1-8 at utestedsdiskriminering innebærer inndragningsgrunn.

2.14.4.2 Hjemmelens omfang

Tematisk omfang

Regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) omfatter etnisk diskriminering. Straffelovens bestemmelser om diskriminering omfatter diskriminering pga. tro, rase, hudfarge, nasjonal eller etniske opprinnelse, samt pga. homofil legning, leveform eller orientering. Etter departementets oppfatning bør avgrensningen av en hjemmel til å inndra skjenkebevillinger pga. utestedsdiskriminering knyttes opp mot de typer diskriminering som lovgiver har funnet grunn til å fastsette straffebud overfor i straffeloven. Dette innebærer en mer logisk avgrensning, som ikke i seg selv setter enkelte grupper foran andre. På denne bakgrunn foreslår departementet at skjenkebevilling skal kunne inndras dersom det foregår diskriminering som nevnt i straffelovens straffebud ved skjenkestedet, dvs. diskriminering som er ulovlig. I begrepet ulovlig ligger ingen henvisning til beviskrav eller domfellelse, men en henvisning til at bestemmelsen omfatter diskriminering av den type og mot de grupper som er ulovlig etter straffelovgivningen.

Det presiseres at det at andre grupper, jf. straffelovens bestemmelse, inntas i hjemmel for å inndra bevilling, ikke skal redusere fokus på å nå målet i regjeringens Handlingsplan mot etnisk diskriminering, nemlig å styrke innsatsen mot etnisk utestedsdiskriminering. Hjemmelen i alkoholloven vil hjelpe til med å sette utestedsdiskriminering på dagsorden både generelt og spesielt hva gjelder etnisk diskriminering.

Flere høringsinstanser påpeker at de støtter forslaget om å legge straffelovens bestemmelser til grunn for det tematiske omfanget av inndragningsbestemmelsen. På den annen side uttaler Senter mot etnisk diskriminering (SMED) at bestemmelsen også bør omfatte diskriminering som vil være ulovlig etter den foreslåtte lov om vern mot etnisk diskriminering. Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene sitt innvandrerforum (IF), uttaler at en eksplisitt referanse til etnisk diskriminering i alkoholloven vil ha større sjanse for å virke preventivt.

Departementet vil ikke åpne for at andre bestemmelser om forbud mot diskriminering enn de som er tatt med i straffelovens straffebud skal omfattes av inndragningshjemmelen. Departementet viser til bevillingshavers behov for forutberegnelighet, og opprettholder forslaget om å avgrense bestemmelsen til diskriminering av grunner som nevnt i straffeloven § 349a.

Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL), som er mot forslaget om inndragningshjemmel, uttaler at dersom man likevel skal innføre en slik regel, så må den/de aktuelle straffebestemmelser som omfattes klart refereres, slik at det klart kommer frem hvilke typer diskriminering man her mener bør omfattes.

Departementet er enig med RBL i at det må gå klart frem av bestemmelsen hvilke typer diskriminering som skal omfattes av hjemmelen. Dette for å sikre bevillingshaver tilstrekkelig rettssikkerhet og forutberegnelighet, noe som er svært viktig når man, som her, fastsetter en bestemmelse om sanksjoner for diskriminering i en lov som i hovedsak regulerer et annet tema.

Departementet ser at det forslag til lovtekst som ble presentert i høringsnotatet ikke innebærer en slik konkretisering. Etter departementets oppfatning er dette uheldig, da det innebærer at hjemmelen i alkoholloven kan bli utvidet ved at flere former for diskriminering gjøres ulovlig i særlovgivningen. Departementet opprettholder forslaget om at bestemmelsen skal omfatte diskriminering av grunner som nevnt i straffeloven § 349a, og foreslår at dette skal gå klart frem av lovteksten.

Geografisk omfang

Det blir videre spørsmål om det skal være et vilkår for inndragning at diskrimineringen har skjedd i selve skjenkelokalet.

Høringsinstansene har gjennomgående ikke hatt innspill til dette spørsmålet.

Etter departementets oppfatning vil det være avgjørende for hjemmelens effektivitet at diskriminering som for eksempel skjer ved døren til skjenkestedet, for eksempel knyttet til spørsmål om adgangsnektelse, omfattes av bestemmelsen. På den annen side er det viktig at bevillingshavers rettssikkerhet ivaretas ved at bevillingshaver ikke hefter for diskriminering som skjer uten tilknytning til skjenkestedet.

Departementet opprettholder derfor forslaget om at inndragningsadgangen skal gjelde ved diskriminering som skjer «ved skjenkestedet». Begrepet er ment å ivareta rettsikkerhetshensynet, samtidig som ordet «ved» ivaretar behovet for å ramme diskriminering som foregår utenfor skjenkestedet, i forbindelse med innganger, bakdører osv.

Tilknytning til virksomheten

I høringsnotatet er det uttalt at begrepet «ved skjenkestedet» videre er ment å omfatte et krav om at diskrimineringen skal være knyttet til virksomheten og dens tilbud til publikum.

I sin høringsuttalelse skriver Justisdepartementet at det at bestemmelsen bare rammer diskriminering fra betjeningen, og ikke diskriminering fra gjester, er en viktig del av bestemmelsen som av hensyn til forutberegneligheten bør fremgå av lovteksten.

Sosialdepartementet ser at det å innfortolke denne begrensningen i begrepet «ved skjenkestedet», kan medføre usikkerhet med hensyn til bestemmelsens rekkevidde. På den annen side henviser lovbestemmelsen til straffeloven § 349a, som omfatter diskriminering «i ervervsmessig eller liknende virksomhet», hvilket innebærer at en person nektes varer eller tjenester på de vilkår som gjelder for andre. Etter Sosialdepartementets oppfatning vil denne henvisningen, sammen med bruken av begrepet «ved skjenkestedet», innebære en tilstrekkelig henvisning til at hjemmelen til inndragning er knyttet til den diskriminering som ansatte evt. måtte foreta.

Dersom ansatte på skjenkestedet diskriminerer med hensyn til adgang til stedet, å få servering, plassering i lokalet, servicenivå m.v., vil dette omfattes av bestemmelsen. På den annen side vil ikke gjesters diskriminerende ytringer om/handlinger mot en annen person omfattes, med mindre skjenkestedets ansatte ser gjennom fingrene med dette eller følger opp dette på en slik måte at man kan si at vedkommende er diskriminert i forhold til virksomhetens tilbud

Kvalifisert diskriminering

Departementet opprettholder sitt syn på at det bør være et vilkår for inndragningsadgang at det foreligger gjentakelse, jf. tilsvarende løsning for adgangen til inndragning ved gjentatt narkotikaomsetning. Med gjentagelse menes ikke at bevillingsmyndigheten har reagert mot skjenkestedet tidligere, og at det således foreligger et nytt brudd på bestemmelsen. Lovbestemmelsen vil i praksis rette seg mot tilfeller der det er på det rene at det over noen tid har skjedd flere tilfeller av diskriminering ved skjenkestedet. Departementet finner at det må legges avgjørende vekt på at det er bevillingshaveren som er ansvarlig for utøvelsen av bevillingen, og som derfor må være ansvarlig for å holde seg orientert om eventuell ulovlig aktivitet ved skjenkestedet.

SMED tok i høringsrunden til orde for å benytte vilkåret «gjentatt, vedvarende eller alvorlig» diskriminering, jf. også forslaget til ny lov om vern mot etnisk diskriminering, i stedet for høringsnotatets forslag om «gjentatt» diskriminering. Sosialdepartementet skal bemerke at høringsnotatets forslag harmonerer med den lovbestemmelse som allerede er vedtatt for narkotikaomsetning, og at det av hensyn til bevillingshaverne og kontrollmyndigheten etter alkoholloven vil være en fordel med en harmonisering av vilkårene. For øvrig vil departementet fremholde at det er viktig å reagere mot ulovlig diskriminering, men inndragning er en alvorlig sanksjon, og rettssikkerhetshensyn tilsier derfor at inndragning skal benyttes med forsiktighet. Departementet er derfor av den oppfatning at det bør være et vilkår for inndragning at det foreligger gjentakelse. En bestemmelse som innebærer at det ved alvorlige overtredelser ikke skal kreves gjentakelse, vil etter departementets oppfatning være vanskelig å håndheve og derfor reise særlige rettssikkerhetsspørsmål. Departementet kan videre ikke se at inkludering av vilkåret «vedvarende» tilfører bestemmelsen noe utover begrepet «gjentatt».

På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget om å legge til grunn et krav om «gjentatt» diskriminering som vilkår for inndragning av bevilling.

2.14.4.3 Bevillingshaverens ansvar

Det er i dag ikke et vilkår for inndragning av en skjenkebevilling etter § 1-8 at bevillingshaver har hatt faktisk kjennskap til at det har foregått ureglementert alkoholskjenking. Alkoholloven har et objektivt ansvar. Alkoholloven § 1-8 medfører at det må foretas en skjønnsmessig vurdering, hvor det bl.a. legges vekt på hvorvidt vedkommende har gjort det som bør gjøres for å sikre at skjenkingen skjer i samsvar med reglene.

Forslaget i høringsnotatet innebærer at bevillingshaveren kan rammes av inndragning selv om han eller hun ikke har kjennskap til den diskriminering som har foregått på stedet eller på annen måte kan bebreides.

Foreningen Bedre Uteliv mener forslaget innebærer hjemmel til kollektiv avstraffelse av alle ansatte på et utested.

Departementet skal påpeke at bevillingshaver er ansvarlig for å påse at all aktivitet på skjenkestedet er av lovlig karakter, og derigjennom har en aktsomhetsplikt. Også andre lovbrudd som ikke alle de ansatte har gjort seg delskyldige i, kan føre til at bedriften må stenges, med de konsekvenser det har for arbeidstakerne kollektivt. Løsningen tilsvarer den som ble valgt da tredje ledd om gjentatt narkotikaomsetning ble tatt inn i § 1-8 som inndragningsgrunn.

Departementet opprettholder forslaget om objektivt ansvar for bevillingshaver.

Kommunal- og regionaldepartementet peker på at det i forslag til lov om vern mot etnisk diskriminering er foreslått delt bevisbyrde. Det skal bemerkes at Sosialdepartementet ikke ser noen grunn til å avvike fra alkohollovens system her. Dette innebærer at det må legges til grunn et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt.

2.14.4.4 Forholdet til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK)

Departementet har vurdert bestemmelsen i lys av forbudet mot dobbeltstraff i den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) protokoll 7 artikkel 4. Spørsmålet er om det forhold at en bevillingshaver får sin skjenkebevilling inndratt, sperrer for at vedkommende også strafforfølges og evt. dømmes for diskriminering etter straffeloven § 349a, og omvendt, om slik straff stenger for inndragning av skjenkebevillingen.

Det følger av EMK protokoll 7 artikkel 4 at den som er blitt endelig domfelt eller frikjent i en straffesak, ikke kan straffeforfølges på nytt i vedkommende stat for handlinger vedkommende er endelig frikjent eller domfelt for. Etter praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) kan også administrative sanksjoner i visse tilfeller anses for å være «straff» i konvensjonens forstand. Departementet antar imidlertid at inndragning av skjenkebevilling på grunn av utestedsdiskriminering ikke er å anse som straff i konvensjonens forstand.

EMD fant i saken Tre Traktörer AB mot Sverige (dom 7. juni 1989) at inndragning av skjenkebevilling på grunn av mangelfull regnskapsføring og kontroll med restaurantdriften ikke kunne anses som straff etter EMK fordi det avgjørende for inndragningen var innehaverens manglende egnethet til å selge alkohol. Sivilombudsmannen har også kommet til samme resultat i en sak om inndragning av skjenkebevilling på grunn av ulovlig alkoholreklame, se Sivilombudsmannens årsmelding for 2002 på side 305. Inndragningen har ikke pønalt formål, men skjer fordi det er avdekket forhold som innebærer at bevillingshaveren ikke lenger anses skikket til å drive alkoholomsetning.

2.14.4.5 Behov for ytterligere vern mot utestedsdiskriminering

I NOU 2002:12 Rettslig vern mot etnisk diskrimineringer det foreslått en ny lov mot etnisk diskriminering. Det er også foreslått enkelte endringer i alkoholloven for å bedre vernet mot utestedsdiskriminering. Utover å innføre en hjemmel for å inndra bevilling på grunn av diskriminering ved utestedet, anbefaler utvalget at vandelskravet utvides slik at bevillinghaver osv. må har utvist uklanderlig vandel i forhold til lov mot etnisk diskriminering. Enkelte høringsinstanser har pekt på behovet for å vurdere blant annet en henvisning til lov mot etnisk diskriminering i alkohollovens vandelsbestemmelse, jf. utvalgets forslag, samt å kople alkohollovens stengningsbestemmelse til brudd på lov mot etnisk diskriminering.

Departementet skal bemerke at det i forbindelse med Kommunal- og regionaldepartementets oppfølging av NOU 2002:12 vil være naturlig for Sosialdepartementet å vurdere om det er nødvendig med ytterligere endringer i alkoholloven enn den som her foreslås for å sikre et tilstrekkelig vern mot utestedsdiskriminering, eksempelvis ved direkte henvisninger til lov om etnisk diskriminering i alkoholloven. Det vil også være naturlig at bestemmelsen om inndragning av bevilling på grunnlag av utestedsdiskriminering vurderes i sammenheng med Sosialdepartementets og Nærings- og handelsdepartementets videre arbeid med best mulig samordning og harmonisering av alkoholloven og serveringsloven, jf. kap. 2.4.6.

2.15 Bevillingsmyndighetens sanksjonsmuligheter

2.15.1 Gjeldende rett

Bevillingsmyndigheten har etter § 1-9 og § 3A-10 i alkoholloven ansvar for å føre kontroll med utøvelsen av bevilling. Etter alkoholloven har bevillingsmyndigheten to sanksjonsmuligheter mot bevillingsinnehavere som ikke overholder alkohollovens bestemmelser; inndragning av kommunal eller statlig bevilling etter alkoholloven, jf. §§ 1-8 og 3A-12, og anmeldelse, jf. § 10-1. I følge alkoholloven §§ 1-8 og 3A-12 kan både de kommunale og statlige bevillingene inndras for en kortere eller lengre periode.

For brudd på reklameforbudet for alkoholholdig drikk finnes det dessuten en hjemmel for Sosial- og helsedirektoratet til å pålegge retting og evt. tvangsmulkt. Ordningen kan ikke benyttes av bevillingsmyndigheten direkte, og er heller ikke anvendelig for brudd på andre bestemmelser enn alkoholreklameforbudet.

2.15.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

Departementet foreslo ingen endringer i alkohollovens sanksjonssystem i høringsnotatet, men ba om høringsinstansenes syn på om det er behov for å utvide bevillingsmyndighetenes sanksjonsmuligheter.

Spørsmålet om det bør være adgang til å stille etterfølgende vilkår for bevillingen som alternativ til inndragning, ble særskilt luftet.

Høringsinstansene er delt i sitt syn på om dagens sanksjonsmuligheter er tilstrekkelige.

Kommunenes Sentralforbund (KS)mener det bør innføres en utvidet adgang til å sette etterfølgende vilkår for bevillingen som et alternativ til inndragning. Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener også at kommunene bør gis adgang til å stille nye vilkår i bevillingsperioden, forutsatt at virksomheten gis tilstrekkelig tid til å endre praksis etter nye vilkår.

Også Det Norske Totalavholdsselskap (DNT)og Actis er positive til en slik sanksjonsform. Actisskriver følgende:

«Actis støtter departementets forslag om adgang til å stille nye vilkår i bevillingen, da vi oppfatter at dette vil gi kommunene større og mer fleksibel mulighet til å benytte seg av sanksjonsmulighetene.»

Også Frogn, Holmestrand, Sarpsborg, Sørumog Trysil kommuner er positiv til forslaget. Sarpsborg kommuneuttaler følgende:

«Behovet for forutsigbarhet for bransjen gjør imidlertid at evt. nye vilkår naturligvis må være i tråd med de vedtatte prinsipper for salgs- og skjenkebevillinger i kommunen, slik at det ikke blir stillet urimelige vilkår ved en bevilling som allerede er innvilget.»

Drammen kommune mener det kan argumenteres for at man som alternativ til inndragning bør kunne vedta et «mindre onde», dvs. nye, tyngende vilkår som fastsettes i den hensikt å oppnå bedre lovoppfyllelse. Kommunen nevner vilkår om kurs for ansatte og økt vaktstyrke som eksempler.

Trondheim kommuneer positiv til en hjemmel som åpner opp for å stille nye vilkår i en bevillingsperiode, men ber departementet sette opp klare retningslinjer for når en slik sanksjonsmulighet evt. skal kunne brukes.

Også Bergen kommune stiller seg i utgangspunktet positiv til adgang til å stille nye vilkår i bevillingsperioden, men påpeker at bransjens behov for forutberegnelighet innebærer at adgangen må være begrenset. For øvrig mener kommunen at sanksjonsmulighetene i alkoholloven er gode nok, såfremt de blir benyttet.

Sosial- og helsedirektoratetuttaler følgende:

«Direktoratet er enig med departementet i at kommunene har et godt og fleksibelt sanksjonsverktøy i inndragningsmuligheten. Direktoratets erfaring tilsier imidlertid at mange kommuner ikke i særlig grad benytter seg av de muligheter som allerede ligger i loven på dette punkt. Derfor vil det etter direktoratets syn kunne være hensiktsmessig med en alternativ sanksjonsmulighet, nemlig en adgang for kommunene til å stille nye vilkår i bevillingen.

Det vil også være i bevillinghavernes interesse, da et etterfølgende vilkår i mange tilfeller er en mindre inngripende sanksjon enn å få inndratt hele bevillingen. Videre kan bevillingsmyndigheten i større grad tilpasse sanksjonen til det konkrete stedet, slik at man kan få bukt med problemet som førte til overtredelsen i første omgang.»

Fylkesmannen i Buskerud har følgende synspunkter:

«Et fåtall klagesaker og henvendelser fra kommuner til Fylkesmannen de senere år vedr. inndragning av bevillinger, kan tyde på at inndragning av bevilling som sanksjonsmulighet er lite brukt. Vi er imidlertid kjent med at en del kommuner har retningslinjer som beskriver hvordan det skal reageres ved brudd på alkoholloven. Dvs. alt fra advarsel til inndragning med differensierte inndragningsperioder alt etter hvor alvorlig overtredelsen er og ut i fra hvor mange ganger det har skjedd. Dette skulle tyde på at kommunene på papiret benytter seg av den fleksibilitet som allerede ligger i lovgivningen, men kanskje ikke alltid er like aktive i bruken av virkemidlene. Det er i denne sammenheng viktig at kommunene har et effektivt kontrollsystem og at kontrollørene har fått nødvendig opplæring.

I følge alkohollovens § 1-6 første ledd, kan bevilling for øvrig gis inntil 4 år. Dersom det for eksempel er enkelte skjenkesteder kommunen ønsker å følge spesielt nøye, er det derfor mulig å gi bevilling for en kortere periode (eks. 1 år). Dette fanger imidlertid ikke opp tilfelle som krever med akutt handling.

Dersom departementet kommer til at det blir anledning til å stille nye vilkår i en allerede gitt bevilling, bør det i den første bevillingen gå fram at bevillingsmyndigheten har slik mulighet.»

Skien kommune har følgende synspunkter:

«Kommunene utfordres som bevillingsmyndighet til å benytte inndragning på en mer fleksibel måte, dvs, benytte den fleksibilitet som ligger i lovgivningen.

I henhold til Skien kommunes reaksjonsmønster ved overtredelser av alkoholloven er ovennevnte intensjon i varetatt, da vi har inndragningsmuligheter fra 1 uke tom ut perioden. I samme reglement er det inntatt at dersom det etter et skriftlig varsel er gjentagelser av overtredelsen, vurderes bevillingen inndradd for en periode på 1-3 uker.

Ved å ha dette inne i reglementet for overtredelser, er det ikke nødvendig å stille nye vilkår for en bevilling etter at denne er gitt.»

Også Nord-Aurdal kommune er av den oppfatning at

«...dagens bestemmelser fortsatt kan gjelde. En kan ikke se nødvendigheten av at kommunene skal gis mulighet til å stille nye vilkår i en gitt bevilling som et alternativ til inndragning».

Heller ikke IOGT i Norge støtter forslaget om å åpne for å stille nye vilkår i en gitt bevilling som alternativ til inndragning.

Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL) mener at kommunens sanksjonsmuligheter er så vidt store allerede i dag at det ikke er behov for utvidelse med en bestemmelse om adgang til å gi nye vilkår. Bestemmelsen vil i så fall redusere forutberegneligheten for en næring som etter RBLs mening allerede har meget stramme rammevilkår.

På den annen side skriver RBL følgende:

«Fra RBLs side fremstår resultatet av mange av inndragningssakene som svært urimelige da disse rammer meget hardt. Det nevnes her at de aktuelle skjenkestedene utsettes for store negative økonomiske sanksjoner, og at slik inndragning ofte også leder til permitteringer av de ansatte. Etter vår oppfatning står reaksjonene ofte ikke på noen måte i forhold til den forseelse som er årsak til reaksjonen. Inndragning er en så alvorlig reaksjon at det bare bør finne sted ved gjentatte alvorlige overtredelser eller hvor stedet enten ikke viser evne eller ikke viser vilje til å følge alkohollovens regler.

På bakgrunn av de hensyn som vi her nevner foreslår RBL derfor at det i alkoholloven nedfelles sanksjonsregler som forutsetningsvis legger til grunn bøter/gebyr som alternativer for overtredelser av mindre alvorlig karakter, for det tilfelle at kommunen ikke finner det tilstrekkelig med en advarsel. For å unngå at slike foreslåtte gebyrer skal fremstå som en alternativ økonomisk inntektskilde for kommunene bør en slik bot/gebyr tilfalle statskassen.»

Også enkelte andre høringsinstanser har kommentert muligheten for å innføre andre sanksjonsformer. Justisdepartementetskriver følgende:

«Nye vilkår til en allerede eksisterende bevilling må betraktes som en omgjøring av det opprinnelige vedtaket, jf. Eckhoff/ Smith «Forvaltningsrett» 7. utgave side 379. Kompetansen til å omgjøre forvaltningsvedtak følger av forvaltningsloven § 35. Hvis man ønsker en videre adgang til å stille vilkår enn det som følger av forvaltningslovens § 35, krever dette egen hjemmel i lov. ...

Når det gjelder spørsmålet om alternativer til inndragning, vil vi vise til NOU 2003: 15 «Fra bot til bedring». Formålet med utredningen var å utarbeide forslag til reaksjoner mot mindre alvorlige overtredelser av særlovgivningen for å få et mer effektivt og nyansert sanksjonssystem med mindre bruk av straff. Utredningen kan ha verdi ved arbeidet med alkohollovgivningen. Den inneholder for eksempel forslag til bestemmelser om administrative rettighetstap og formell advarsel.»

Oslo kommune anser at adgangen til å stille etterfølgende vilkår kan være en alternativ reaksjon til de øvrige reaksjonsmulighetene i alkoholloven, og bidra til forsvarlig drift av serveringsstedet. Oslo kommune peker videre på formell advarsel, suspensjon av bevilling og overtredelsesgebyr som mulige aktuelle alternative sanksjonsformer.

Handelens- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) uttaler på sin side at de personer som er under fastsatt aldersgrense bør forbys å kjøpe alkoholholdig drikk, slik at både kjøper og selger ansvarliggjøres.

2.15.3 Departementets vurderinger og forslag

Formålet med alkoholloven er å begrense de samfunnsmessige og individuelle skadevirkningene av alkoholbruk, bl.a. gjennom å begrense forbruket av alkoholholdig drikk. Bevillingsordningen for omsetning av alkoholholdig drikk er et viktig virkemiddel i denne sammenheng. Dersom bevillingsordningen skal fungere etter intensjonen, er det viktig at bevillingsmyndigheten har adekvate sanksjonsmuligheter. Departementet legger til grunn at inndragning av bevilling er relativt lite brukt i praksis. Overtredelser av alkoholloven anmeldes sjelden til politiet, og de saker som blir anmeldt til politiet henlegges oftest.

Departementet har med interesse merket seg de innspill som er kommet i høringsrunden. Uttalelser fra flere av høringsinstansene bekrefter at inndragningsinstituttet representerer en svært fleksibel sanksjonsmulighet. Bevillingsmyndigheten kan vurdere om inndragning skal skje for resten av bevillingsperioden, eller for en kortere periode. I prinsippet kan en bevilling inndras for helt ned til en dag eller bare noen timer, og det er også mulig å inndra en bevilling for en fysisk del av et lokale.

Etter at bevilling for salg eller skjenking av alkoholholdig drikk er gitt, er kommunen avskåret fra å skjerpe vilkårene i bevillingsvedtaket, eller stille nye vilkår. Slike endringer er å anse som en omgjøring av bevillingsvedtaket som det ikke er adgang til uten lovhjemmel.

Et flertall av de høringsinstanser som uttalte seg til forslaget, fremholdt at de var positive til å lovfeste en adgang til å stille vilkår som alternativ til inndragning. Begrunnelsen var i mange tilfeller at en slik adgang vil gi kommunene større og mer fleksible sanksjonsmuligheter. Mange har likevel påpekt at en slik adgang i så fall, grunnet bevillingsinnehavers behov for forutberegnelighet, måtte følges av klare retningslinjer, varsel i bevillingsvedtaket om at muligheten foreligger eller begrensninger for når og hvordan muligheten skulle kunne benyttes.

På den annen side uttaler mange høringsinstanser at dagens sanksjonsmuligheter både er vide og fleksible nok, men at kommunene kan bli flinkere til å aktivt utnytte den fleksibilitet inndragningsmuligheten gir rom for. Departementet har blant annet merket seg høringsuttalelsen fra Fylkesmannen i Buskerud, som er klageinstans i inndragningssaker etter alkoholloven.

Departementet vil på denne bakgrunn ikke legge frem forslag om endringer i bevillingsmyndighetens adgang til å stille nye vilkår i bevillingsperioden eller forslag til alternative sanksjonsformer. Departementet er av den oppfatning at høringen har vist at det potensiale og den fleksibilitet som ligger i bevillingsmyndighetens inndragningsadgang bør kunne utnyttes bedre. Departementet ser derfor grunn til å gjenta utfordringen til kommunene som bevillingsmyndighet om å benytte inndragningsmuligheten på en mer fleksibel måte, dvs. utnytte de muligheter som ligger i alkoholloven i dag.

Justisdepartementet har i sin høringsuttalelse trukket frem NOU 2003:15 Fra bot til bedring,som har som formål å utarbeide forslag til et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff. I sin utredning anbefaler Sanksjonsutvalget at Stortinget presenteres for helheten i oppbyggingen av et administrativt sanksjonssystem og særlig hvordan administrative sanksjoner avgrenses mot straff og andre forvaltningstiltak. I tillegg til at et administrativt sanksjonssystem gjøres gjeldende for ny lovgivning, anbefaler utvalget at de enkelte særlovene revideres i tråd med utvalgets generelle anbefalinger og forslag. Det handler om en omfattende utredning som det ikke har vært mulig for Sosialdepartementet å vurdere i forhold til alkohollovens system innenfor den gitte tidsramme, og forslagene har ikke vært presentert for høringsinstansene. NOU-en har imidlertid vært på høring med frist til 1. mars 2004, og Justisdepartementet uttalte i sitt høringsbrev av 9. oktober i fjor at det kan være hensiktsmessig å følge opp utredningen i tråd med Sanksjonsutvalgets forslag. Dette innebærer en regelverksreform i tre trinn, hvor gjennomgang av eksisterende særlover representerer trinn tre. Sosialdepartementet registrerer at Utvalget peker på at et tidsbegrenset rettighetstap kan være en hensiktsmessig sanksjon på mange forvaltningsområder. Som eksempel nevnes at en forretning som har solgt øl til mindreårige, mister retten til å selge alkoholholdige drikkevarer for en tid. Videre peker Utvalget på at overtredelsesgebyrer for en stor del brukes ved masseovertredelser hvor ansvaret er tilnærmet objektivt og hvor gebyrene ilegges på stedet og etter standardiserte satser fastsatt i lov eller forskrift. Sosialdepartementet antar at det verken vil være hensiktsmessig, praktisk eller effektivt å tillegge den enkelte kommune kompetanse til å utferdige overtredelsesgebyr ved overtredelser av alkoholloven. Sosialdepartementet vil imidlertid følge Justisdepartementets arbeid med oppfølgingen av Sanksjonsutvalgets utredning.

Til HSH's forslag om å ansvarliggjøre kjøper ved å forby mindreårige å kjøpe alkoholholdig drikk, skal det bemerkes: Departementet har forståelse for de vanskeligheter som kan oppstå når bevillingshaver skal vurdere en persons alder. På den annen side har bevillingshaver full adgang til å kreve legitimasjon, og bør i større utstrekning enn i dag nettopp bruke denne muligheten. De vanskeligheter som bransjen har med hensyn til å avdekke mindreåriges forsøk på kjøp av alkoholholdig drikk, anses ikke å være så store at de rettferdiggjør et forbud rettet mot mindreårige. Departementet er redd for at et slikt forbud ikke ville bidra til økt innsats fra bevillingshaverne når det gjelder å ta ansvar for opplæring av de ansatte og nødvendig kontroll. Et forbud som innebærer anvendelse av alkohollovens straffebud, ville på dette området harmonere lite med den beskytterrolle alkoholloven skal ha overfor mindreårige og det ansvaret som påhviler bevillingshaverne.

2.16 Bevillingsgebyrene

2.16.1 Gjeldende rett

Etter alkoholloven § 7-1 skal departementet fastsette forskrifter om beregning og innbetaling av bevillingsgebyr.

Gebyrene er fastsatt i alkoholforskriften kapittel 11. Gebyrene for salg og skjenking har ikke vært regulert siden 1. januar 1998. Gebyret for salg av øl, og nå også salg av vin og brennevin med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent, er på kr. 0,16 per vareliter. Gebyret for skjenking av øl, og nå også skjenking av vin og brennevin med lavere alkoholinnhold enn 4,76 volumprosent, er på kr. 0,31 pr. vareliter. Gebyret for skjenking av andre vinprodukter er kr. 0,73 pr. vareliter, og for skjenking av andre brennevinsprodukter er gebyret kr. 2,71 pr. vareliter.

Gebyret tilfaller den myndighet som har ansvaret for å føre kontroll med utøvelsen av bevillingen. Gebyret er ikke øremerket, men ved departementets beregning av gebyrets størrelse ses det hen til forventede kostnader ved behandling av bevillingssøknaden og kontroll med utøvelsen av bevillingen.

2.16.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes syn

I høringsnotatet ble det varslet at departementet tar sikte på å justere bevillingsgebyrene fra 1. januar 2005.

Et stort antall av de kommuner som har uttalt seg, støtter at gebyrene oppjusteres, herunder Drammen, Skien, Frogn, Flekkefjord, Gulenog Trondheim kommuner, samt Fylkesmannen i Buskerud.

Kristiansand kommuneuttaler at gebyrsatsene bør økes med 50 %, og siden økes i takt med lønns- og prisstigningen.

Oslo kommuneskriver:

«Oslo kommune støtter departementets forslag om å innføre en økning av bevillingsgebyrene og opplyser for ordens skyld at utsalgsprisene på øl har steget med ca. 40 % i perioden fra 1998-2002. Det vises her til brev fra kommunen av 20.11.2002 hvor kommunen har anmodet om at gebyrene blir gjenstand for jevnlig regulering. Brevet legges ved som trykt vedlegg 6.

Det antas at en del av bevillingshaverne underrapporterer omsatt volum til bevillingsmyndigheten. Oslo kommune har derfor pålagt bevillingshaver å få omsetningsoppgavene godkjent av revisor. Denne plikten fanger likevel ikke opp omsetning som er holdt utenfor regnskapet. For å kunne kontrollere om tallene stemmer, ønsker kommunen å kunne sammenligne omsetningsoppgavene fra bevillingshaver med omsetningstall fra leverandørene over leverte antall liter til det enkelte serveringssted. Det anbefaler at bevillingsmyndigheten får hjemmel til å innhente disse opplysningene fra leverandørene og en hjemmel for avgiftsrapportering for importører/produsenter til å sende lister til den enkelte kommune med angivelse av hvor mye alkohol som er levert til det enkelte sted i løpet av et år.»

Også Nettverk for saksbehandlere for alkohol- og serveringssaker i Østfold, som har representanter fra Askim, Eidsberg, Fredrikstad, Halden, Mossog Sarpsborg kommuner,er positiv til forslaget. De skriver:

«Gruppa vil henstille til departementet å øke bevillingsgebyrene. Siden bevillingsgebyrene ble fastsatt ved siste revisjon av alkoholloven pr. 01.01.1998, har det vært en relativt stor prisøkning, mens gebyrene har stått stille. Gruppa erfarer også problemet med underrapportering, omsetning av alkoholholdige smuglervarer, noe som også slår negativt ut på gebyrinntektene. Reelt sett har gebyrene gått ned, mens utgifter til kontroll og saksbehandling knyttet til kontrollvirksomheten har øket. Vi vil også nevne at innføringen med salg av såkalt rusbruks i dagligvarehandelen har øket behovet for kontroll. Det er vel heller ikke ukjent for departementet at serveringsbransjen har vært utsatt for en sterk eksponering av økonomisk kriminalitet, noe som igjen har satt et fokus på kommunenes kontrollmuligheter.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO)og Hotell- og restaurantarbeiderforbundet (HRAF) mener at gebyrinntektene fra skjenkebevillingene i utgangspunktet bør brukes til kommunenes kontrollvirksomhet. Vin- og brennevinsleverandørenes forening (VBF) er også enig i dette. De påpeker at en økning av gebyrene bør ses i sammenheng med de midler som faktisk i dag brukes til slik kommunal kontroll.

Norges Colonialgrossisters Forbund (NCF) mener at gebyrene ikke bør fastsettes ut fra omsetning, men ut fra kontrollbehov og de ressurser som det krever. NCFmener for øvrig at tilbakevirkende indeksregulering som foreslått i høringsnotatet, ikke bør skje. Også Actis har forslag til hvordan gebyrene bør beregnes. De skriver:

«Bevillingsgebyrene bør i større grad kunne fungere som alkoholpolitisk virkemiddel. Det bør lovfestes gebyrer som beregnes ut fra prosentandel av omsetningen av alkoholholdige varer. Inntektene fra bevillingsgebyrene skal i sin helhet benyttes til styrking av forebyggingstiltak og alkoholfrie serveringssteder. Hver kommune bør nedsette et utvalg, bestående av representanter fra lokale frivillige organisasjoner, idrettslag, representanter fra kommunen etc., som fordeler disse midlene til lokale rusforebyggende tiltak.»

Det Norske Totalavholdsselskap (DNT) uttaler tilsvarende synspunkter. De skriver:

«Avgifter for sals- og skjenkeløyve må fastsetjast etter omsetnad. Inntektene av desse avgiftene må brukast til å styrke alkoholfrie serveringsstader og rusforebyggjande tiltak elles.»

Reiselivsbedriftenes landsforening (RBL)skriver følgende:

«I høringsnotatet uttrykker departementet at man tar sikte på en indeksregulering av dagens bevillingsgebyr på bakgrunn av de satser som ble fastsatt i 1998, «og eventuelt supplere med andre vurderinger».

RBL tillater seg å minne om at gebyrene i første rekke skal dekke kostnader til behandling av bevillingssøknader og kontroll med utøvelsen av bevillingene. På denne bakgrunn finner vi det naturlig at departementet eventuelt dokumenterer behovet for slike økninger, da gebyrene etter vår oppfatning allerede er tilstrekkelig til å dekke de beskrevne behov.»

Bergen kommunepåpeker at den forslåtte endringen av ordlyden i § 7-1, vil føre til bedre samsvar mellom ordlyden og realiteten i dagens ordning. For øvrig uttaler kommunen:

«I Bergen kommune blir det hvert år krevd inn gebyrer på ca. 4.150.000,-. Utgiftene til saksbehandling av saker etter alkoholloven, serveringsloven og til kontroll er på ca. 3.700.000,-.

Så lenge gebyrene ikke er øremerket, og kommunene sliter med dårlig økonomi, vil en økning av gebyrene etter all sannsynlighet føre til et større tilskudd til kommunekassen. Man har liten tro på at midler som ikke øremerkes fullt ut blir benyttes til saksbehandling og kontroll. Et positivt tilskudd til kommunekassen er ikke å forakte så en stiller seg positiv til at gebyrene blir øket, selv om inntektene ikke blir øremerket. Øremerking av midlene er nødvendig for å sikre at alle gebyrinntektene går til de formål som nevnes i høringsnotatet.

Behovet for en økning av kontrollinnsatsen er absolutt til stede spesielt hvis kommunen nå skal få tilgang til selskapenes regnskaper og hvis det skal føres en effektiv kontroll.»

2.16.3 Departementets vurderinger og forslag

2.16.3.1 Behovet for justering av bevillingsgebyrene

Departementet har registrert at flere kommuner har tatt til orde for en økning/indeksregulering av bevillingsgebyret. Dette blant annet fordi manglende regulering av gebyret siden 1998 har ført til at kommunens inntekter reelt har minket. Videre anfører flere kommuner at det er behov for økte ressurser til kontrollvirksomheten i forbindelse med at rusbrus nå selges i dagligvarehandelen og at dette har ført til økt behov for at kontrollmyndigheten setter fokus på overholdelse av aldersgrensene. Oslo kommune har tidligere på generelt grunnlag anmodet om at forskriften endres slik at gebyrene i fremtiden blir gjenstand for jevnlig regulering «da det kreves store økonomiske ressurser for å etterkomme lovens intensjoner om å motvirke økonomisk kriminalitet og annen irregulær virksomhet».

Departementet ser at det på bakgrunn av de utfordringene kontrollmyndighetene står ovenfor, er behov for en oppjustering av bevillingsgebyret. Departementet tar sikte på å justere bevillingsgebyrene fra 1. januar 2005. I vurderingen av bevillingsgebyrenes størrelse vil det være naturlig å ta utgangspunkt i en indeksregulering av de satser som ble fastsatt i 1998, og eventuelt supplere med andre vurderinger. Forslaget krever ingen lovendring. Departementet vil komme tilbake til et forslag til endring av bevillingsgebyrene og hvordan dette skal beregnes i forbindelse med den forskriftsrevisjon som må følge denne lovrevisjonen.

2.16.3.2 Behov for å klargjøre § 7-1

Av § 7-1 første ledd annet punktum går det frem at «bevillingsmyndigheten fastsetter gebyret». Av annet ledd første punktum går det frem at «[d]epartementet gir forskrifter om beregning og innbetaling av gebyret». Departementet foreslår å endre bestemmelsen slik at de begreper som benyttes i loven samsvarer bedre intensjonen og realiteten, dvs. at departementet bestemmer gebyrsatsene som danner grunnlag for bevillingsmyndighetens fastsettelse av det konkrete gebyret som skal innbetales.

2.17 Endring av overskriften til alkoholloven § 8-4

2.17.1 Departementets vurderinger og forslag

Av alkoholloven § 8-4 går det frem at departementet kan utferdige bestemmelser om kontroll med og forbud mot innførsel og omsetning av druesaft, maltekstrakt, preparater og andre varer som hovedsakelig anvendes ved tilvirkning av eller som tilsetning til alkoholholdig drikk. Bestemmelsens overskrift lyder i dag «Hjemmel for forbud mot kontroll med preparater som anvendes til alkoholholdig drikk.»

I tråd med høringsnotatets forslag foreslår departementet at det ikke foretas endringer i selve bestemmelsen. På den annen side bør bestemmelsens overskrift endres. Det foreslås at overskriften endres til «Preparater som anvendes til alkoholholdig drikk».