10 Finansiering

10.1 Innledning

I prosjektgruppens forslag til ny helse- og sosialberedskapslov er det to paragrafer som omhandler finansiering av tiltak etter loven: Den ene er § 2-1 om ansvarsprinsippet, som slår fast det generelle prinsipp at den som har ansvaret for en tjeneste, også har ansvaret for finansiering av nødvendige beredskapsforberedelser og for den utøvende tjeneste under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid, med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. Den andre er § 6-1, som i første ledd bestemmer at kostnader ved påbud etter lovens fullmaktsbestemmelser skal utredes av staten, og i annet ledd at departementet kan pålegge kommuner og fylkeskommuner å yte hel eller delvis refusjon av utgifter staten har pådradd seg etter første ledd.

Prosjektgruppen tar også opp spørsmålet om finansiering av beredskapstiltak etter den alminnelige helse- og sosiallovgivning.

Gruppen sondrer i sin drøfting av finansiering mellom to hovedtyper utgifter i forbindelse med beredskap:

• Utgifter til forberedende tiltak som planlegging, øvelser, beredskapslagring og lignende

• Utgifter til tiltak som utløses i en krise-, katastrofe- eller krigssituasjon. Disse tiltakene omfatter to kategorier:

  • tiltak etter den alminnelige helse- og sosiallovgivning

  • tiltak som utløses av lovens fullmaktsbestemmelser

Drøftingen av finansiering i dette kapittel vil følge denne inndelingen.

Når det gjelder finansiering av forberedende beredskapstiltak, konkluderer departementet med å foreslå at ansvarsprinsippet i lovforslaget § 2-1 legges til grunn, idet det forutsettes at utgiftene for kommuner og fylkeskommuner dekkes innen rammen av de rammetilskudd som årlig bevilges av Stortinget. Utgiftene til beredskapsplaner for næringsmiddelkontrollen dekkes likeledes innenfor rammen av ordinært budsjett. Spørsmålet om dekning av utgiftene ved beredskapsplanlegging for private sykehus med formell tilknytning til det offentlige forutsettes regulert gjennom avtalen med det offentlige om økonomiske forhold. Når det gjelder private virksomheter uten formell tilknytning til det offentlige som blir pålagt planleggingsplikt, forutsettes spørsmålet om utgiftsdekningen regulert i forskrift med hjemmel i § 2-2 tredje ledd. Når det gjelder vannverk, har disse allerede etter dagens lovgivning plikt til beredskapsplanlegging med tanke på krig. Utvidelse av plikten til også å omfatte fredstidskriser forutsettes å skje innenfor rammen av dagens finansieringsordninger.

Når det gjelder finansiering av tiltak etter den alminnelige helse- og sosiallovgivning i en krise- eler katastrofesituasjon, foreslår departementet at dette i utgangspunktet skjer etter de alminnelige regler i denne lovgivningen, idet det forutsettes at behovet for statlig bistand vurderes konkret i det enkelte tilfelle på bakgrunn av omfanget av ressursinnsats, skader og ødeleggelser.

Med hensyn til finansiering av tiltak etter lovens fullmaktsbestemmelser er konklusjonen dels at det foreslås tilslutning til prosjektgruppens forslag til § 6-1, dels at det tas inn en ny bestemmelse i § 3-1 tredje ledd hvoretter departementet kan pålegge ikke-statlige rekvirenter å dekke utgiftene ved en rekvisisjon helt eller delvis.

10.2 Finansiering av forberedende tiltak

10.2.1 Innledning

Forberedende tiltak omfatter først og fremst planlegging og øvelser. Etter lovforslaget § 2-1 omfatter ansvarsprinsippet bl a «nødvendige beredskapsforberedelser», og i forslaget § 2-2 første ledd fastsettes plikt til å utarbeide plan for virksomheten, jf kapittel 7 foran. I § 1-1, formålsparagrafen, forutsettes det i annet ledd at det skal holdes «regelmessige øvelser». Som grunnlag for planlegging og øvelser må det også forutsettes en viss opplæring av berørt personell. Videre omfatter forberedende tiltak i henhold til prosjektgruppens forslag § 2-2 annet ledd bl a etablering av tilfredsstillende driftssikkerhet og lagring av materiell og utstyr.

10.2.2 Gjeldende rett

Lov om helsemessig beredskap av 1955 pålegger eier av helseanstalt (§ 3) og vannverk (§ 5) å utarbeide beredskapsplaner og å gjøre andre beredskapsforberedelser med tanke på krig eller når krig truer. Loven § 12 punkt 1 pålegger eierne å finansiere disse forberedende tiltak. Når særlige forhold tilsier det, kan staten etter departementets bestemmelse yte hel eller delvis refusjon av utgifter til forberedende tiltak (§ 12 annet ledd).

Loven av 1955 sier ikke noe om øvelser.

I flere stortingsmeldinger om det sivile beredskap i løpet av 1990-årene har ansvarsprinsippet vært lagt til grunn når det gjelder finansiering av forberedende beredskapstiltak.

Etter forslag fra Direktoratet for sivilt beredskap godkjente Justisdepartementet 24. juni 1998 en veiledning i krisehåndtering - «Hvordan bedre evnen til å håndtere kriser». Forslaget var opprinnelig utarbeidet av en tverrsektoriell gruppe med representanter for ulike statlige etater og Kommunenes Sentralforbund. Det heter heter her om ansvarsforhold bl a:

«Ledelsen i den enkelte virksomhet har ansvaret for at organisasjonen har kompetanse til å håndtere de krisesituasjoner som virksomheten kan bli stilt overfor. Ansvaret for å vurdere om virksomheten har kompetanse, samt å vedlikeholde og videreutvikle denne, tillegges den enkelte virksomhets ledelse.

Den formelle beslutning om at en virksomhet skal delta i øvelser, seminarer og kurs tas av den enkelte virksomhets ledelse. Ledelsen har ansvar for at det settes av tilstrekkelig ressurser til deltakelse i planlegging, gjennomføring og evaluering av tiltaket.»

10.2.3 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

Prosjektgruppen fremholder under punkt 20.6, som omhandler prinsippene for finansiering, at utgangspunktet er at den myndighet som har ansvaret for en bestemt virksomhet også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser, herunder finansiering, med tanke på kriser og katastrofer. Dette gjelder med mindre noe annet er bestemt i lov eller i medhold av lov. Noe annet kan bl a bestemmes i medhold av forskriftshjemmelen i § 6-2, f eks dersom en virksomhet blir pålagt omfattende forberedelsestiltak, som går ut over det en med rimelighet kan regne med virksomheten selv bør stå ansvarlig for. - Med tanke på tiltak som under krig tar sikte på å verne befolkningens helse og sørge for nødvendig medisinsk behandling og pleie, legges hovedregelen i ansvarsprinsippet til grunn også i lov om helsemessig beredskap av 1955, § 12 punktene 1-5. Det vises til at de samme forutsetninger også ligger i St meld nr 24 (1992-93) Det fremtidige sivile beredskap og St meld nr 37 (1995-96) Om flommen på Østlandet 1995 og kriseberedskap i fred.

Etter å ha slått fast dette prinsipielle syn på finansieringsansvaret, tar prosjektgruppen i fortsettelsen opp et forslag som angår de økonomiske konsekvensene av hovedprinsippet:

«Da beredskapshensyn skal utgjøre en premiss i den alminnelige samfunnsplanleggingen vil kostnadene forbundet med dette utgjøre en del av de alminnelige utgifter vedkommende virksomhet har. Kostnadene bør således dekkes innenfor det ordinære rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner. Sentrale myndigheter må ta dette med i sine beregninger i sitt årlige tilskudd. Prosjektgruppen foreslår at dette presiseres i lovteksten ved at ordlyden i khl. § 5-2 første ledd endres til: Staten yter et årlig rammetilskudd til delvis dekning av kommunenes utgifter til helsetjenesten, herunder helseberedskap . Tilsvarende bør gjelde for sosialtjenesten og den fylkeskommunale helsetjeneste.»

I kapittel 6 om beredskap i den fylkeskommunale helsetjenesten omtaler prosjektgruppen spesielt finansiering når det gjelder øvelser:

«Øvelser av planer må finansieres av det ordinære driftsbudsjettet. Dette medfører at øvelser lett blir nedprioritert i forhold til daglig drift og pasientbehandling. Det kan selvsagt pålegges øvelsesplikt med visse mellomrom uten at det gis kompensasjon for utgiftene til disse, men ved at fylkeskommunene plikter å avsette en viss andel av rammebudsjettet til slike øvelser. Dette vil imidlertid lett kunne gå ut over alminnelig pasientbehandling eller medføre at øvelsene gjennomføres i et så lite omfang at verdien av øvelsene reduseres. Alternativt kan det ytes midler til finansiering av øvelser - øremerkede tilskudd til fylkeskommunene eller bevilgninger til fylkeslegene som videreutdeler midler og kombinerer dette med sitt arbeid som tilsynsmyndighet - med at beredskapsplikten overholdes.»

Utgangspunktet er også her ansvarsprinsippet, men prosjektgruppen peker på at dette prinsippet kan få uheldige konsekvenser, og antyder derfor en alternativ ordning med øremerkede tilskudd til øvelsesformål. Noe tilsvarende forslag fremmes ikke under drøftingen av beredskapen i kommunehelsetjenesten i kapittel 7 i innstillingen.

10.2.4 Høringsuttalelser

Høringsinstansene går stort sett ikke nærmere inn på den prinsipielle siden av spørsmålet om finansiering, dvs en drøfting av det hovedprinsipp som prosjektgruppen har lagt til grunn når det gjelder finansiering av forberedende tiltak, herunder utarbeiding av beredskapsplaner og gjennomføring av øvelser. Av kapittel 6, punkt 6.2.3, i proposisjonen fremgår det imidlertid at forslaget om å lovfeste ansvarsprinsippet som grunnlag for alt beredskapsarbeid har fått bred tilslutning. Ansvarsprinsippet i lovforslaget omfatter også finansiering. Det vises ellers til kapittel 12 om administrative og økonomiske konsekvenser, der høringsinstansene er fyldigere referert.

Høringsinstansene synes stort sett å være mer opptatt av konsekvensene av de finansieringsprinsipper som er lagt til grunn, og spørsmålet om kompensasjon, enn av selve prinsippene. Det er både blant kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn, fylkesleger og andre en rekke høringsinstanser som mener at de nye bestemmelsene vil bety en til dels betydelig merbelastning såvel for kommunesektoren som for fylkesmenn og fylkesleger, og understreker behovet for kompensasjon i form av friske ressurser. Flere instanser kobler dette til forslagene om henholdsvis øremerkede tilskudd og endring av bestemmelsene om rammetilskudd.

Det er særlig utgiftene til planlegging, opplæring og øvelser som nevnes i høringsuttalelsene, men enkelte fylkeskommuner kommer også inn på utgifter til beredskapslagring. Oppland fylkeskommune sier at «dersom det blir foreslått beredskapslagre utover behovet i den daglige drift, må det gis budsjettmessig dekning for slike etableringer. Dagens situasjon, at dette skal dekkes over driftsbudsjettet, har vist seg å være en dårlig løsning.» Møre og Romsdal fylkeskommune «vil særleg peike på det auka lagerbehovet som vil oppstå. Særleg gjeld dette behovet for lagring av infusjonsvæske.» Det har generelt vært problemer med å finne lagerplass, og mange sykehus har ikke oppfylt kravene til beredskapslager.» Skal vi oppfylle krava, må vi utvide lagerkapasiteten vesentleg.»

Blant høringsinstansene som støtter tanken om øremerkede tilskudd til øvelser, er fylkeslegen i Hordaland, som har gjennomført et større beredskapsprosjekt i fylket med utvikling av bl a en planveileder for helsetjenesten. Med bakgrunn i denne erfaringen foreslår fylkeslegen at det «årlig avsettes et skikkelig beløp til hver fylkesmann som får midler til å gjennomføre øvelser og eventuelt viktige kurs og seminarer for blant annet personell som har ansvar for helseberedskap og sosial beredskap i kommunene.» Andre fylkesleger støtter også forslaget om øremerkede tilskudd. Østfold fylkeskommune mener «i motsetning til prosjektgruppen, at en lovbestemt plikt til beredskapsplanlegging, utdannelse og øvelser, vil kreve tilførsel av friske ressurser utover dagens driftsbudsjett, dersom ikke denne satsingen skal gå på bekostning av andre, lovpålagte oppgaver innen helsevesenet. (...) En støtter derfor det alternative forslag på side 67 om øremerkede midler til finansiering av øvelser.»

Også forslaget om endring i lovbestemmelsene om rammetilskudd får støtte fra flere. Det fremgår imidlertid at forslaget ikke oppfattes entydig. Noen ser det som et forslag om at det gjennom rammetilskuddet skal gis kompensasjon for økte kostnader, mens andre ber om en klargjøring av hva som ligger i den foreslåtte formuleringen. Fylkeslegen i Hordaland sier at «dersom lovendringen (...) blir innført, noe fylkeslegen er enig i, må det innebære en reell økning av rammetilskuddet til kommunene.»

Akershus fylkeskommune fremholder under henvisning til lovforslaget: «Av dette synes å fremgå at prosjektgruppen foreslår en lovregulering om at fylkeskommunen vil få tilført ressurser til beredskapsarbeidet innenfor helsesektoren. Dette forutsettes å bli nærmere avklart.» Nord-Trøndelag fylkeskommuneanfører: «Kostnadene ved den økte beredskap skal i visse tilfelle dekkes av staten mens det forutsettes at rammebevilgningene til fylkeskommunen økes for å dekke merkostnadene til den økte beredskap, herunder de forberedende tiltak.»

En rekke høringsintsanser påpeker behov for tilførsel av friske ressurser uten å komme konkret inn på hvordan dette skal gjøres.

10.2.5 Departementets vurderinger og forslag

Prosjektgruppen sier gjentatte ganger at ansvarsprinsippet må ligge til grunn for finansiering av forberedende beredskapstiltak, men har ikke vært konsekvent. På den ene siden har gruppen pekt på muligheten for øremerkede midler som alternativ for finansiering av øvelser for fylkeskommunene. På den annen side har den foreslått endring i bestemmelsene om rammetilskudd i de aktuelle lover. Begge forslagene fremmes under inntrykket av at en konsekvent implementering av ansvarsprinsippet når det gjelder finansiering av forberedende tiltak etter lovforslaget ville føre til byrdefulle konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner, og eventuelt gå på bekostning av andre nødvendige oppgaver. Til slutt avviser imidlertid prosjektgruppen spørsmålet om ekstraordinære ordninger og kompensasjon for lovens finansieringssystem under drøftingen av økonomiske konsekvenser i kapittel 21 i innstillingen.

Departementet vil for sin del vise til at ansvarsprinsippet er grunnleggende i hele beredskapsarbeidet. Dette prinsippet omfatter også ansvar for finansieringen hvis ikke annet bestemmes i eller i medhold av lov. Det fremgår av punkt 10.2.2 foran at finansieringsbestemmelsene i gjeldende lov om helseberedskap er i samsvar med ansvarsprinsippet når det gjelder forberedende tiltak med tanke på krig. Dette prinsippet er altså ikke nytt når det gjelder finansiering av forberedende beredskapstiltak. Når det nå foreslås en ny lov som også inkluderer kriser og katastrofer i fred, samt sosialtjenesten, bør den etter departementets mening bygge på det overordnede prinsipp for ansvarsforhold i beredskapsarbeidet - dvs ansvarsprinsippet - som er fastslått i forbindelse med behandlingen av flere stortingsmeldinger i de senere år. Det er i denne forbindelse blitt understreket at beredskapsplanlegging er en integrert del av den alminnelige samfunnsplanleggingen. Dette taler for at finansieringsansvaret ligger hos den som har ansvaret for planleggingen. Å lovfeste eller på annen måte innføre unntak for ansvarsprinsippet når det gjelder finansiering av forberedende tiltak, eller å forutsette et slikt unntak i forarbeidene, ville bety en utvanning av selve prinsippet. Etter departementets mening må det anføres sterke grunner for å rettferdiggjøre slike unntak.

Det har videre vært en prinsipiell linje å redusere antall øremerkede tilskuddsordninger til kommunesektoren de senere år. Også dette taler for å være restriktiv i spørsmålet om å etablere nye slike ordninger.

Prosjektgruppen har pekt på øremerkede midler som en mulig finansieringsform for fylkeskommunene når det gjelder øvelser. Flere høringsinstanser fremmer dette som et generelt forslag som skal gjelde både kommuner og fylkeskommuner. Departementet er enig i at det ville være inkonsekvent å etablere en slik ordning bare for fylkeskommunene. En rekke høringsinstanser mener at også gjennomføringen av planplikten skaper behov for økt ressurstilgang. Det ville derfor være aktuelt å vurdere om øremerkede midler også skulle omfatte støtte til denne delen - og andre sider - av forberedende beredskap.

Når det gjelder prosjektgruppens forslag om endring av bestemmelsene om rammetilskudd, er det uklart hvordan det skal forstås. Det kan - slik flere høringsinstanser har oppfattet det - tolkes som et forslag om at det skal tas spesielt hensyn til utgifter til forberedende beredskapstiltak ved den årlige fastsettingen av rammene, dvs. at kommuner og fylkeskommuner skal få kompensasjon for økte utgifter på denne måten. I så fall ville forslaget om øremerkede midler være uaktuelt, ettersom det gjennom rammebevilgningene ville bli tatt høyde for bl.a. de samme utgiftene som de øremerkede midlene skulle dekke, for både kommuner og fylkeskommuner. - En annen mulig tolkning er at forslaget angående rammetilskuddet er ment som en presisering av at dette tilskuddet også skal dekke utgifter til beredskap uten at beredskap gjøres til en egen beregningsfaktor. Forslaget om øremerkede tilskudd kan støtte en slik tolkning. Etter departementets syn må de to forslagene oppfattes som alternative.

Uansett hvordan forslaget om endring av bestemmelsene om rammetilskudd tolkes, mener departementet at det ikke er aktuelt å ta det til følge. Det ville bryte med grunnprinsippene for rammetilskuddsordningen.

Når det gjelder spørsmålet om behov for tilførsel av friske ressurser til forberedende tiltak, har departementet drøftet dette inngående i kapittel 12 om de økonomiske konsekvensene. På denne bakgrunn mener departementet at lovforslaget ikke medfører slike økonomiske konsekvenser at det berettiger unntak fra ansvarsprinsippet når det gjelder finansiering av forberedende beredskapstiltak.

Etter § 2-2 annet ledd plikter private sykehus som tilbyr tjenester i henhold til lov eller avtale, å utarbeide beredskapsplan for virksomheten. Beredskapsplanleggingen er å betrakte som en del av den daglige drift, og spørsmålet om dekning av utgiftene til slik planlegging forutsettes derfor regulert gjennom de avtaler som inngå mellom det offentlige og virksomheten om dekning av driftsutgiftene. Etter samme ledd plikter også næringsmiddelkontrollen og vannverk å utarbeide beredskapsplaner. Næringsmiddelkontrollen er en offentlig etat. Beredskapsplanlegging inngår som del av den daglige drift. Utgiftene forutsettes derfor dekket innenfor rammen av ordinært budsjett. Vannverk har etter gjeldende helseberedskapslov § 5 plikt til både beredskapsplanlegging og en rekke andre forberedende beredskapstiltak. Dekning av utgifter ved planleggingsplikten etter den nye helse- og sosialberedskapsloven forutsettes å skje innenfor rammen av dagens finansieringsordninger. Vannverk har allerede etter dagens lovgivning plikt til beredskapsplanlegging med tanke på krig. Utvidelse av plikten til også å omfatte fredstidskriser antas ikke å ha merkbare økonomiske følger.

Etter § 2-2 tredje ledd kan departementet gi forskrift om at private som uten formell tilknytning til kommune, fylkeskommune eller staten tilbyr helse- og sosialtjeneste, skal ha plikt til å utarbeide beredskapsplan for virksomheten. Det samme gjelder apotek, grossister og tilvirkere av legemidler. Likeledes kan forskriften bestemme at også andre virksomheter som tilbyr materiell, utstyr og tjenester av betydning for helse- og sosialtjenesten, skal ha plikt til å utarbeide beredskapsplan. Spørsmålet om hvordan utgiftene ved utarbeidelsen skal dekkes for disse typer virksomheter kan tenkes regulert på flere måter, avhengig av hvilken type virksomhet det er tale om. For noen kan det eksempelvis være hensiktsmessig å regulere forholdet i konsesjonsvilkår eller avtale, for andre kan det muligens være aktuelt å ta utgangspunkt i reglene om erstatningsutmåling etter loven § 3-3. Det vil føre for langt å gå nærmere inn på disse spørsmålene her. Forholdet bør etter departementets vurdering reguleres gjennom den samme forskrift som fastsetter plikten til å utarbeide beredskapsplan.

Etter § 2-2 fjerde ledd kan departementet fastsette nærmere bestemmelser om krav til bl a lagring av materiell og utstyr. Enkelte av høringsinstansene har som nevnt kommentert spørsmålet om utgifter til lagring og lagerplass. Det vil fremgå av kapittel 12 at legemiddelberedskap og lagring av materiell og utstyr er under utredning. Departementet vil komme tilbake til disse spørsmålene som egne saker, herunder også spørsmålet om finansiering. Ved utarbeidelse av forskrift om regulering av utgiftsdekningen legges til grunn at de utgifter som private bedrifter har for å oppfylle pålagt planplikt dekkes av staten.

Etter dette foreslår departementet at ansvarsprinsippet i lovforslaget § 2-1 legges til grunn når det gjelder finansieringen av forberedende beredskapstiltak, idet det forutsettes at utgiftene for kommuner og fylkeskommuner dekkes innen rammen av de rammetilskudd som årlig bevilges av Stortinget. Utgiftene til beredskapsplaner for næringsmiddelkontrollen og vannverk dekkes likeledes innenfor rammen av ordinært budsjett. Spørsmålet om dekning av utgiftene ved beredskapsplanlegging for private sykehus med formell tilknytning til det offentlige forutsettes regulert gjennom avtalen med det offentlige om økonomiske forhold. Når det gjelder private virksomheter uten formell tilknytning til det offentlige som blir pålagt planleggingsplikt, forutsettes spørsmålet om utgiftsdekningen regulert i forskrift med hjemmel i § 2-2 tredje ledd.

10.3 Finansiering av tiltak som utløses i en krise-, katastrofe- eller krigssituasjon

10.3.1 Innledning

Som tidligere nevnt omfatter tiltakene her to kategorier:

• tiltak etter den alminnelige helse- og sosiallovgivning

• tiltak etter beredskapslovens fullmaktsbestemmelser

Den førstnevnte kategori tiltak er behandlet i proposisjonens kapittel 6 og 8, og tiltak etter fullmaktbestemmelsene er behandlet i kapittel 9.

10.3.2 Finansiering av tiltak etter den alminnelige helse- og sosiallovgivning

10.3.2.1 Gjeldende rett

Den alminnelige helse- og sosiallovgivning inneholder ikke spesielle regler om finansiering av tiltak i en krise- eller katastrofesituasjon. Utgiftene ved slike tiltak forutsettes i utgangspunktet å skje etter de alminnelige reglene i kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven og sykehusloven (lov om spesialisthelsetjenesten m m).

I rundskriv I - 18/92 fra Sosialdepartementet er det imidlertid fastsatt retningslinjer for statlig dekning av utgifter som helsevesenet har til psykososiale støttetjenester i akuttfasen av store ulykker og katastrofer, forutsatt at nærmere bestemte prosedyrer følges. I rundskrivet skilles det mellom:

• ulykker innen en kommune som vesentlig berører personer som er hjemmehørende eller oppholder seg i kommunen, og hvor kommunenes og fylkeskommunenes helsevesen må forutsettes å kunne ta seg av både medisinske og psykososiale følger av ulykken

• store ulykker eller katastrofer som berører et større antall personer fra flere kommuner, eller skjer i internasjonalt farvann, samt større transport- eller bedriftsulykker e.l., og der særskilt innsats i akuttfasen er uomgjengelig nødvendig for å sikre hjelp til ofrene og deres pårørende, og for å forhindre psykososiale langtidsskader.

Etter disse retningslinjene dekker staten utgifter til akutt krisehjelp til personer som har vært igjennom ulykken, pårørende m.v., samt bistand til bedriftsledelsen eller andre som har personellansvar. Det er en forutsetning at nærmere bestemte prosedyrer følges.

Ved store naturødeleggelser de senere år har staten dekket utgifter etter en konkret vurdering. I forbindelse med orkanen på Nord-Vestlandet og i Trøndelag i 1992 og orkanen i Nord-Norge i 1993 ble det gitt statlig tilskudd på 85 prosent av skadebeløpet. Den kommunale/fylkeskommunale egenandelen var på 15 prosent. Ved flommen på Østlandet i 1995 dekket staten fullt ut utgiftene til flomforebygging og opprydding. Bakgrunnen for at det ikke ble pålagt noen egenandel var hensynet til lik behandling av kommuner og fylkeskommuner. Arbeidet ble noen steder utført av kommunene/fylkeskommunene selv, mens det andre steder var Sivilforsvaret eller Forsvarets personell som utførte arbeidet.

10.3.2.2 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

Prosjektgruppen foreslår at tiltak som iverksettes etter den alminnelige helse- og sosiallovgivningen i utgangspunktet dekkes etter de alminnelige regler i de respektive lover.

Når det gjelder forslaget om plikt til gjensidig bistand kommuner, respektive fylkeskommuner, i mellom i kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven og sykehusloven (lov om spesialisthelsetjenesten m m), foreslår prosjektgruppen at kommune/fylkeskommune som mottar hjelp skal utrede kostnadene ved denne, jf kapittel 8 i proposisjonen.

Prosjektgruppen anfører videre:

«Det kan imidlertid tenkes store ulykker og katastrofer som medfører en betydelig belastning for berørte kommuner og fylkeskommuner, og hvor en har behov for hjelp fra nabokommunen, uten at katastrofen kan sies å være så omfattende at ny lov om helsemessig og sosial beredskap bør gjelde. Prosjektgruppen foreslår at departementet også vurderer å utarbeide retningslinjer for dekning av utgiftene ved andre beredskapstjenester innen helse- og sosialtjenesten, tilsvarende som for de psykososiale støttetjenestene.»

Endelig har prosjektgruppen vurdert om en bør ta inn en bestemmelse i de alminnelige helse- og sosiallover om ekstrabevilgninger fra staten i særlige tilfelle, men har ikke funnet dette nødvendig. Prosjektgruppen antar at en slik bestemmelse vil få liten eller ingen selvstendig verdi, da staten i slike tilfelle uansett vil vurdere behovet for statlig innsats.

10.3.2.3 Høringsuttalelser

Høringsinstansene har i liten utstrekning gått inn på spørsmålet om finansiering av tiltak etter den alminnelige helse- og sosiallovgivning.

Hedmark fylkeskommune sier generelt om tiltak i krisesituasjoner at «hva gjelder finansiering av de tiltak som treffes ser vi behovet for at disse lovfestes. Dette for å unngå uklarheter når krisesituasjoner oppstår og beslutninger tas.»

Fylkesmannen i Hordaland kommenterer forslagene til nye bestemmelser i sosialtjenesteloven §§ 4-2 f) og 3-6: «Det er føremålstenleg å lovfesta kommunane si plikt til å yta hjelp ved ulykker og andre akutte situasjonar i eigen kommune, og i andre kommunar etter anmodning frå kommunen som har bistandsbehovet. Kommunane må få vita at dette ikkje berre vert lovpålagde oppgåver frå staten med ei utgiftsside, men at kommunane også kan pårekna økonomisk bistand frå staten dersom slik innsats vert særleg kostnadskrevjande. Når § 3-6 lovfestar plikt for kommunar som mottek bistand frå andre kommunar til å betala for denne hjelpa, vil det vera pedagogisk rett om også staten gjennom lov påtok seg eit ansvar for å refundera kommunale utgifter, heilt eller delvis, ved innsats i samband med større ulykker og katastrofar.»

Fylkeslegen i Hordaland kommenterer også finansieringsbestemmelsen i forbindelse med den gjensidige bistandsplikten: «Når det gjelder bestemmelsen om at den kommunen som mottar bistand skal yte kommunen som bidrar med hjelp kompensasjon for utgifter som er pådratt, mener fylkeslegen at dette kan være et forhold som gjør at man kvir seg for å be om bistand når det er nødvendig utfra situasjonen. Vanligvis ville det være naturlig at staten medvirket til å dekke ekstra omkostninger i slike ekstraordinære situasjoner. Fylkeslegen vil peke på at det særlig vil være små og mellomstore kommuner som har behov for bistand fra andre kommuner, og de er ofte lite i stand til å dekke eventuelle betydelige merutgifter på grunn av for eksempel en naturkatastrofe eller lignende som har rammet kommunen.»

Oppland fylkeskommune viser til prosjektgruppens forslag om å vurdere ordninger etter mønster av rundskriv I-18/92. Fylkeskommunen foreslår imidlertid ikke konkret å imøtekomme forslaget, men benytter det som en premiss for sin generelle konklusjon om at det er nødvendig å gi budsjettmessig kompensasjon for en del av de tiltak som er foreslått lovpålagt.

10.3.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Prosjektgruppens forslag innebærer som hovedregel at tiltak som i en krise- eller katastrofesituasjon iverksettes etter den alminnelige helse- og sosiallovgivningen, finansieres etter de alminnelige regler i kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven og sykehusloven (lov om spesialisthelsetjenesten m m). I forslagene til nye bestemmelser i denne lovgivningen om gjensidig bistandsplikt kommuner/fylkeskommuner i mellom forutsettes det at den kommune/fylkeskommune som mottar hjelp skal dekke kostnadene. Dette er en presisering av at hovedregelen også skal gjelde i denne spesielle situasjonen. Derimot innebærer forslaget om å etablere ordninger etter mønster av rundskriv I-18/92 med tanke på spesielt belastende situasjoner at man innfører retningslinjer som modifiserer hovedregelen. På den annen side har ikke prosjektgruppen villet foreslå en bestemmelse i de alminnelige helse- og sosiallover om ekstrabevilgning fra staten i særlige tilfelle. Fylkeslegen i Hordaland mener finansieringsbestemmelsen i forbindelse med den gjensidige bistandsplikten kan føre til at en kommune kvier seg for å be om nødvendig bistand. Fylkesmannen i Hordaland har på sin side foreslått å lovfeste et statlig ansvar for å refundere, helt eller delvis, kommunale utgifter i forbindelse med større ulykker og katastrofer.

Departementet er for sin del enig i at det i ekstraordinære situasjoner kan oppstå spesielle finansieringsbehov som går ut over det som med rimelighet kan forventes dekket etter de alminnelige regler i helse- og sosiallovgivningen. Løsningen ligger imidlertid neppe i hverken innføring av retningslinjer etter mønster av rundskriv I-18/92 eller lovfesting av hel eller delvis refusjonsplikt.

Når det gjelder forslaget om å innføre ordninger etter mønster av rundskriv I-18/92, vil departementet for det første peke på at en her vil stå overfor betydelige avgrensningsspørsmål når det gjelder å definere hvilke typer utgifter som skal være gjenstand for statlig dekning, og hvilke kriterier som skal utløse dem. Dernest ville det være problematisk å innføre slike spesielle retningslinjer innenfor en enkelt sektor. Det riktige vil være at dette spørsmålet blir vurdert på generelt grunnlag.

De samme innvendingene kan anføres mot forslaget om å lovfeste refusjonsplikt for staten.

Når det gjelder finansiering av tiltak i sterkt belastende situasjoner som ikke krever at beredskapslovens fullmaktsbestemmelser settes i verk, mener departementet at det mest hensiktsmessige er at det i det enkelte tilfelle foretas en konkret vurdering av behovene for ekstraordinær finansiering fra statens side. Som nevnt ble dette gjort i forbindelse med de store naturødeleggelsene tidligere i dette tiåret. Det er således skapt en klar presedens for denne fremgangsmåten når situasjonen er alvorlig. Departementet legger vekt på at det ikke legges føringer eller bindinger som begrenser Stortingets handlefrihet i eventuelle fremtidige situasjoner.

På denne bakgrunn foreslår departementet at finansiering av tiltak etter den alminnelige helse- og sosiallovgivningen i utgangspunktet skjer etter de alminnelige regler i denne lovgivningen, idet det forutsettes at behovet for statlig bistand vurderes konkret i det enkelte tilfelle på bakgrunn av omfanget av ressursinnsats, skader og ødeleggelser.

10.3.3 Finansiering av tiltak etter beredskapslovens fullmaktsbestemmelser

10.3.3.1 Innledning

Det er her tale om tiltak etter bestemmelsene i lovens § 3-1 om rekvisisjon, § 4-1 om tjenesteplikt og beordring, § 5-1 ansvars-, oppgave- og ressursfordeling, samt § 5-2 om omlegging og omsetningsrestriksjoner.

10.3.3.2 Gjeldende rett

Etter gjeldende helseberedskapslov er hovedregelen som tidligere nevnt at «utgifter til gjennomføring av reglene i denne lov eller som følge av pålegg eller bestemmelse gitt i medhold av loven skal utredes av staten.» Det er imidlertid gjort følgende unntak fra hovedregelen for så vidt gjelder tiltak og påbud etter lovens fullmaktsbestemmelser:

• Når riket er i krig eller krig truer, kan departementet eller den det bemyndiger etter helseberedskapsloven § 4 pålegge eier eller bruker av helseanstalt å utvide eller helt eller delvis å omlegge eller flytte virksomheten. Etter § 12 første ledd nr 2 skal utgifter til drift av helseanstalt som er pålagt utvidet, omlagt eller flyttet etter § 4, dekkes som i fredstid.

• Når riket er i krig eller krig truer, kan departementet eller den det bemyndiger videre - etter § 6 - mot erstatning kreve avstått til staten fast eiendom, rettigheter og løsøre av ethvert slag, samt elektrisk kraft. Departementet kan gi tillatelse til at også andre får kreve slik avståing. I § 12 første ledd nr 3 bestemmes det at når avståing skjer til andre enn staten, skal erstatningen betales av den som krever avståing.

• Etter § 10 kan departementet eller den det bemyndiger, når riket er i krig eller krig truer, pålegge helsepersonell å utføre nærmere tilvist arbeid innen det sivile helsevesen i den utstrekning militær tjenesteplikt eller tjenesteplikt i Sivilforsvaret ikke er til hinder. Etter § 12 første ledd nr 4 skal godtgjørelse til personell som er pålagt slikt arbeid betales av arbeidsgiver hvis annet ikke blir bestemt av departementet.

• Etter § 12 annet ledd kan staten etter departementets bestemmelse, når særlige forhold tilsier det, yte hel eller delvis refusjon av utgifter i forbindelse med påbud om utvidelse, omlegging eller flytting av virksomhet etter § 4, samt utgifter til erstatning i forbindelse med tvangsavståing til andre enn staten etter § 6 annet ledd.

Dersom pålegg i henhold til helseberedskapsloven, som eieren eller brukeren skal bære utgiftene ved, ikke blir etterkommet i løpet av en fastsatt rimelig frist, kan det som pålegget går ut på etter § 13 utføres for eierens eller brukerens regning.

10.3.3.3 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

Også når det gjelder tiltak etter den nye loven legger prosjektgruppen til grunn at den myndighet som har finansieringsansvar for en tjeneste, også har dette ansvaret ved kriser eller katastrofer i fredstid og under krig, med mindre noe annet er bestemt. Prosjektgruppen mener at gode grunner taler for at det gjøres tillemping av dette utgangspunktet når det gjelder utgifter ved at fullmaktsbestemmelsene i loven iverksettes. Det gjelder spesielt rekvisisjonsbestemmelsen i loven § 3-1, bestemmelsen om utvidet tjeneste og beordring i § 4-1, bestemmelsen om ansvars-, oppgave- og ressursfordeling i § 5-1, samt bestemmelsen om omlegging og omsetningsrestriksjoner i § 5-2. Beslutning om å bruke disse bestemmelsene vil bli tatt utenfor virksomheten selv. Tiltakene som pålegges kan være svært inngripende. De som pålegges å utføre tiltakene har ofte liten eller ingen egeninteresse i at tiltakene blir utført, fremholder gruppen.

På denne bakgrunn mener prosjektgruppen at staten i utgangspunktet bør dekke utgiftene ved tiltak som settes i verk etter pålegg fra sentralt hold. Dette modifiseres imidlertid noe: «I visse situasjoner kan det (...) være rimelig å gjøre unntak for tiltak som vesentlig er til fordel for vedkommende institusjon/virksomhet selv, og tiltak som etter gjeldende rett skal utredes av virksomheten selv. Prosjektgruppen foreslår derfor at det i lov om helsemessig og sosial beredskap gis en bestemmelse om at departementet kan pålegge kommuner og fylkeskommuner å yte hel eller delvis refusjon av statens utgifter.» Når det gjelder pålegg til andre enn kommuner og fylkeskommuner, bør utgiftene etter prosjektgruppens mening i sin helhet dekkes av staten.

Prosjektgruppen drøfter deretter kort finansieringsspørsmålet i forhold til de enkelte fullmaktsbestemmelsene:

Når det gjelder rekvisisjonsbestemmelsen,pekes det på at utgangspunktet er at den som det skal rekvireres noe fra, bør være sikker på å få dekning. Etter § 3-1 kan rekvisisjon først og fremst foretas av staten. Det antas derfor at staten også vil være ansvarlig for utgiftene ved en rekvisisjon. I den grad staten gir tillatelse til at andre kan rekvirere, bør staten også kunne pålegge disse å dekke noe av utgiftene.

Med hensyn til bestemmelsen om utvidet tjenesteplikt og beordring heter det:

«Pålegg om å forbli i tjeneste utover ordinær arbeidstid tas av vedkommende arbeidsgiver, og de merkostnader dette medfører bør kunne utredes av arbeidsgiveren. Med ordinær arbeidstid menes arbeidstid i henhold til tjenesteplan eller den arbeidstid vedkommende normalt er oppsatt i. Merkostnader ved utvidet tjenesteplikt og beordring som påløper ut over dette bør i utgangspunktet dekkes av staten. Dette begrunnes dels med at vedkommende må være sikret godtgjørelse og dekning av ev. merkostnader, dels at arbeidet er begrunnet i ekstraordinære forhold som vedkommende virksomhet vanskelig kan planlegge for, noe som vil være tilfelle der arbeidstakeren blir beordret til arbeid på annet arbeidssted.

Under krig og når krig truer kan merkostnader, som bør tilskrives staten, også være begrunnet i utgifter til nødvendig omsorgsavlastning, dersom den som beordres er alene om omsorgen for barn under 16 år eller funksjonshemmede. Det foreslås også her en refusjonsadgang for staten, som f.eks. kan tenkes dersom en eller flere kommuner eller fylkeskommuner, får tilsendt personellressurser fra andre kommuner/fylkeskommuner eller staten.»

Angående bestemmelsen om ansvar, oppgave- og ressursfordeling fremholdes det:

«Dersom en kommune eller fylkeskommune pålegges å utføre arbeidsoppgaver som i alminnelighet ikke hører inn under deres ansvarsområde, eller pålegges å ta i mot pasienter som andre i utgangspunktet har det økonomiske ansvaret for å utrede, bør staten garantere for og i utgangspunktet dekke utgiftene.»

For så vidt gjelder bestemmelsen om omlegging og omsetningsrestriksjoner peker prosjektgruppen på at kriser eller katastrofer i fredstid kan komme plutselig. Det er ofte ingen varslingstid. Dersom en kommune/fylkeskommune eller private pålegges å slutte med det de holder på med og begynne med noe annet, utvide eller omstille virksomheten, bør kostnadene dette medfører dekkes av staten. Eventuelle kostnader ved tiltak som vil være til fordel for virksomheten selv, bør staten kunne kreve refundert, helt eller delvis.

Når det endelig gjelder private virksomheter, sier prosjektgruppen at spørsmål om kompensasjon bør løses ut fra alminnelige erstatningsrettslige prinsipper. Når det gjelder kompensasjon for omlegging av drift i krig er situasjonen noe annerledes. Forholdene i landet kan påregnes å være kaotiske. I tillegg kan konsekvensene av krigsutbruddet gjøre det noe vanskelig å avgjøre hva som er korrekt kompensasjon. I slike tilfelle bør erstatning ytes etter skjønn.

10.3.3.4 Høringsuttalelser

Høringsinstansene har ikke kommentert forslaget til regler om finansiering av tiltak etter fullmaktsbestemmelsene i den nye loven.

10.3.3.5 Departementets vurderinger og forslag

Prosjektgruppens forslag til regler om finansiering av tiltak utløst av fullmaktsbestemmelsene i den nye loven er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett, med den presisering at fullmaktsbestemmelsene også kan benyttes i gitte situasjoner i fredstid, og at de gjelder både for det helsemessige og det sosiale område. Hovedregelen i såvel gjeldende lov som i forslaget til ny lov er at utgiftene ved de nevnte tiltak skal dekkes av staten, jf helseberedskapsloven §12 første ledd første punktum og lovforslaget § 6-1 første ledd.

Det er imidlertid viktige forskjeller når det gjelder tillempingen av hovedregelen.

Etter lovforslagets § 6-1 andre ledd kan departementet pålegge kommuner og fylkeskommuner å yte hel eller delvis refusjon av utgifter som staten har dekket etter første ledd. Tilsvarende bestemmelse finnes ikke i gjeldende helseberedskapslov. På den annen side har denne loven visse unntak fra hovedbestemmelsen om statlig utgiftsdekning som ikke finnes i lovforslaget. Disse blir nærmere omtalt nedenfor under gjennomgåelsen av de enkelte fullmaktsbestemmelser.

Rekvisisjon vil etter lovforslaget § 3-1 først og fremst skje til staten. Prosjektgruppen antar derfor at «staten også vil være ansvarlig for utgiftene ved en rekvisisjon.» På den annen side anfører gruppen at i den grad staten gir tillatelse til at også andre kan rekvirere, bør staten også kunne pålegge andre å dekke noe av utgiftene. Dette betyr en endring i forhold til gjeldende lov, som i § 12 slår fast at «når tvangsavståing skjer til andre enn staten, skal erstatningen betales av den som krever avståing,» jf punkt 10.3.3.2 ovenfor. Mens gjeldende lov inneholder en klar bestemmelse om at den som krever rekvisisjon skal betale hele erstatningen, blir dette forhold av prosjektgruppen bare omtalt i premissene til den nye lovbestemmelsen om finansiering, og da slik at staten bør kunne pålegge andre å dekke noe av utgiftene. Prosjektgruppen sier ikke noe om med hvilken hjemmel dette skal gjøres. Departementet er enig med prosjektgruppen i dens forutsetning, men mener at det er viktig at hjemmelsforholdet klargjøres.

Å benytte refusjonsadgangen etter § 6-1 annet ledd antas ikke å være hensiktsmessig. For det første ville refusjonsadgangen være begrenset til kommunale og fylkeskommunale rekvirenter, og for det andre anses denne fremgangsmåten lite egnet til dette formål. Det mest aktuelle vil nok være at offentlige myndigheter står som rekvirent, men det bør ikke utelukkes at også ikke-offentlige instanser kan gis tillatelse til rekvisisjon, og at også disse bør kunne gis pålegg om dekke utgiftene. - Det er tvilsomt om § 6-2 kan anvendes for å gi forskrift som hjemler pålegg overfor andre enn staten til å dekke utgifter ved rekvisisjon.

På denne bakgrunn foreslår departementet at det tas inn hjemmel som nevnt i loven § 3-1 tredje ledd, nytt tredje punktum: «Departementet kan bestemme at den som får tillatelse som nevnt i dette ledd første punktum, skal dekke utgiftene ved avståelsen helt eller delvis.» Dette gir større fleksibilitet enn bestemmelsen i gjeldende helseberedskapslov.

Også når det gjelder bestemmelsene om finansiering i forbindelse med tjenesteplikt og beordring inneholder prosjektgruppens forslag visse endringer i forhold til gjeldende lov. Sistnevnte har i § 12 som nevnt en bestemmelse om unntak fra statlig dekning av utgiftene som innebærer at godtgjøring til personell som blir pålagt arbeid i forbindelse med beordring og tjenesteplikt, skal betales av arbeidsgiveren hvis annet ikke blir bestemt av departementet. Tilsvarende bestemmelse finnes ikke i lovforslagets § 6-1. Prosjektgruppen forutsetter imidlertid refusjonsadgang fra staten i andre ledd, men denne adgangen gjelder bare i forhold til kommuner og fylkeskommuner. Også på dette punkt får staten i utgangspunktet økt ansvar, idet utgangspunktet er at staten dekker utgiftene i henhold til de generelle reglene i forslaget § 6-1. Departementetslutter seg til prosjektgruppens forslag.

Bestemmelsen om ansvars-, oppgave- og ressursfordeling i forslaget § 5-1 er ny i forhold til gjeldende lov. Når det gjelder kommune eller fylkeskommune, er departementetenig med prosjektgruppen i at staten bør garantere for og i utgangspunktet dekke utgiftene ved pålegg om å utføre oppgaver som i alminnelighet ikke hører inn under deres ansvarsområde, eller pålegges å ta i mot pasienter som andre i utgangspunktet har det økonomiske ansvaret for å utrede. Det kan da med hjemmel i § 6-1 annet ledd bli aktuelt for staten å kreve hel eller delvis refusjon fra kommuner eller fylkeskommuner som i utgangspunktet har ansvaret for oppgavene eller pasientene fordi staten allerede gjennom ordinære bevilgninger har tildelt midler til dekning av de aktuelle utgifter, eventuelt deler av disse. Når det gjelder pålegg til private virksomheter, kan staten ikke kreve refusjon etter § 6-1 annet ledd. Etter departementets mening er det rimelig at staten dekker slike virksomheters utgifter fullt ut.

Etter helseberedskapsloven § 12 skal utgifter til drift av helseanstalt som er pålagt utvidet, omlagt eller flyttet etter § 4, dekkes som i fredstid. Tilsvarende pålegg om å legge om driften, utvide driften eller flytte virksomheten kan gis etter lovforslaget § 5-2. Når det gjelder dekning av utgifter ved slike pålegg, forutsettes de generelle reglene i § 6-1 å gjelde, dvs at staten i utgangspunktet skal dekke utgiftene, jf punkt 10.3.3.3 ovenfor. Men prosjektgruppen sier i sin kommentar til spesielt denne bestemmelsen at eventuelle kostnader ved tiltak som vil være til fordel for virksomheten selv, bør staten kunne kreve refundert, helt eller delvis. Men igjen gjelder hjemmelen for å kreve refusjon bare kommuner og fylkeskommuner. Lovforslaget har dessuten en lovbestemmelse om omsetningsrestriksjoner i § 5-2 som er ny i forhold til gjeldende lov. Her gjelder likeledes de generelle bestemmelsene etter § 6-1. Departementet er enig i at refusjonsadgangen også i disse tilfellene er begrenset til kommune og fylkeskommune.

Det fremgår av foranstående at statens finansieringsansvar er utvidet ved at flere unntaksbestemmelser i gjeldende lov er falt bort. På den annen side er det i lovforslaget kommet inn en generell bestemmelse om at staten kan pålegge kommuner og fylkeskommuner hel eller delvis refusjon av utgifter som staten pådrar seg etter hovedregelen om statlig dekning. Refusjonsadgangen gjelder ikke for private virksomheter. Med den foreslåtte tilføyelse til § 3-1 tredje ledd mener departementet at prosjektgruppens forslag alt i alt representerer en balansert løsning med hensyn til dekning av utgifter ved pålegg etter fullmaktsbestemmelsene. For ordens skyld vil departementet presisere at dekning av utgifter etter andre bestemmelser i loven fortsatt forutsettes å skje innenfor rammen av de ordinære rammetilskudd også i en situasjon der det er truffet avgjørelse om at fullmaktsbestemmelsene får anvendelse. Det er bare tiltak etter fullmaktsbestemmelsene som finansieres særskilt.

Departementet foreslår etter dette tilslutning til prosjektgruppens forslag til § 6-1 om finansiering, samt at § 3-1 tredje ledd gis et nytt tredje punktum som nevnt.