9 Krisehåndtering - fullmaktsbestemmelser i lov om helsemessig og sosial beredskap

9.1 Innledning

I utgangspunktet skal kriser og katastrofer håndteres på lavest effektive operative nivå. Den myndighet som har ansvaret for en bestemt oppgave har i utgangspunktet også ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for den utøvende, operative virksomheten i samme sektor ved kriser og katastrofer. De ordinære ansvars- og ledelsesforhold endres normalt ikke. Det betyr at kommunene fortsatt har primæransvaret for å gi nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester til befolkningen i kommunen, og fylkeskommunen fortsatt har primæransvaret for å gi befolkningen nødvendige sykehus-, ambulanse- og andre spesialisthelsetjenester. Dette har sammenheng med at den som utøver en virksomhet til daglig også har de beste forutsetninger for å kunne fortsette virksomheten, og om nødvendig legge om, utvide eller flytte virksomheten, når en krise eller katastrofe inntreffer.

Selv om dette er utgangspunktet, har noen kriser og katastrofer så store implikasjoner på regionalt eller nasjonalt nivå at de må samordnes sentralt for å sikre en mest mulig hensiktsmessig håndtering av situasjonen. Det er imidlertid en forutsetning for at en krise skal kunne håndteres på en best mulig måte fra sentralt hold at sentrale organer er informert om omstendigheter som kan medføre at fullmaktsbestemmelsene får anvendelse. Det er også viktig at informasjonsstrømmen er strukturert på en slik måte at beslutningstakerne kan forholde seg til den informasjon som kommer og kan agere på grunnlag av denne.

Det er et sentralt spørsmål hvem som skal gis myndighet til å beslutte å anvende fullmaktsbestemmelsene i fredstid. Dette er bestemmelser som vil gripe inn i og gå på tvers av de normale regler for myndighet i helse- og sosialsektoren, og vil kunne være meget inngripende for private bedrifter og enkeltpersoner. Selv om det dreier seg om en begrenset periode, er det viktig at dette er tatt ivaretatt på en betryggende måte.

Det er videre viktig å presisere at selv om det blir besluttet at fullmaktsbestemmelsene får anvendelse, gjelder ansvarsprinsippet fortsatt helt til noe annet bli bestemt.

Det vises til det som er sagt om hvilke virksomheter loven skal få anvendelse for under punkt 5.3.1.4 ovenfor. Dersom det ikke bestemmes noe annet i den enkelte bestemmelse gjelder lovens pliktbestemmelser alle virksomheter som loven gjelder for etter § 1-3.

Ved kriser og katastrofer - dvs hendelser som ikke lar seg takle innenfor de ordinære ansvarsforhold, eventuelt med bistand fra nabokommuner eller nabofylker, kan det bli nødvendig å beordre personell, rekvirere ressurser og koordinere innsats på tvers av kommuner og fylkeskommuner for å kunne gi nødvendig hjelp. I slike situasjoner bør departementet, eller eventuelt den myndighet departementet bestemmer, ha beslutningsmyndighet over ressursene i helse- og sosialsektoren.

Alt etter krisens art og geografiske omfang, vil det være naturlig for departementet å delegere den operative ledelse til lavere forvaltningsnivå. F eks vil det kunne være riktig å delegere beslutningsmyndighet til fylkesmannen dersom oppgaven er å samordne ressursene på tvers av kommunegrenser innen fylket. Myndighet til å samordne ressursene på tvers av fylkesgrensene, innen en landsdel, kan f.eks. delegeres til landsdelsfylkesmannen, dersom den ikke bør utøves sentralt. Det vises for øvrig til kgl res av 12.12.97 om regional samordning. Siden slike kriser kan være svært ulike og dermed kreve ulik innsats, bør departementet stå fritt når det gjelder hvem det delegerer myndighet til.

9.2 Fullmaktsbestemmelsenes anvendelse

9.2.1 Gjeldende rett

Med fullmaktsbestemmelsene menes bestemmelsene om omlegging, tjenesteplikt og beordring samt rekvisisjon i lov om helsemessig beredskap, jf §§4, 6 og 10. Disse bestemmelsene gjelder bare i krig og når krig truer. Bestemmelsene kan ikke anvendes ved kriser eller katastrofer i fredstid, bortsett fra de som gir hjemmel til forberedende tiltak. Forarbeidene til loven drøfter ikke nærmere begrepene krig eller når krig truer. Tilsvarende begreper drøftes imidlertid i forarbeidene til lov av 15. desember 1950 nr 7 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold (beredskapsloven). NOU 1995:31 Beredskapslovgivningen i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser uttaler at andre beredskapslover, hvis utløsningskriteriet er krig eller når krig truer, trolig må sies å ha det samme virkeområdet som beredskapsloven.

I oppsummeringen av beredskapslovens virkeområde heter det i NOU 1995:31:

«Utvalget bemerker at selv om virkeområdereglene tildels er uklare, kan det likevel slås fast at beredskapsloven ikke kan anvendes ved kriser som ikke har internasjonale dimensjoner. Utelukkende nasjonale krisesituasjoner faller utenfor. Situasjoner hvor beredskapsbestemmelsene ikke kan benyttes, vil bl.a. være i forbindelse med isolerte tilfelle av alminnelig terrorisme eller annen kriminalitet, humanitære katastrofer, naturkatastrofer, storulykker (f. eks. atomulykker), sivil ulydighet og massetilstrømming av flyktninger.»

Videre uttales:

«Dersom visse retningslinjer for tolkningen som en oppsummering skal søkes oppstilt, antar utvalget at beredskapsloven kan iverksettes:

1. ved nærliggende fare for internasjonal væpnet konflikt som kan komme til å berøre norsk territorium eller territoriet til en eller flere av våre NATO-allierte

2. dersom grunnleggende /fundamentale norske interesser er truet og krisen har et visst militært og internasjonalt tilsnitt»

Det er likevel hjemmel for å pålegge pliktsubjektene å foreta nødvendige forberedelser i fredstid for det tilfelle at bestemmelsene får anvendelse. Bestemmelsene om slike forberedelser får anvendelse i sin alminnelighet som de øvrige bestemmelsene i lov om helsemessig beredskap. Bestemmelsene får ikke anvendelse i tilfelle fredstidskriser og omfatter ikke sosialsektoren.

9.2.2 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

De fleste av bestemmelsene i utkast til ny helse- og sosialberedskapslov skal gjelde i sin alminnelighet, uavhengig av om en står overfor en krise eller katastrofesituasjon eller ikke. Dette vil f.eks. gjelde bestemmelsen som lovfester ansvarsprinsippet, bestemmelsene om planplikt og andre forberedende tiltak, registrerings- og øvelsesplikten, forholdet til forvaltningsloven og straffebestemmelsen. Andre bestemmelser i loven, dvs fullmaktsbestemmelsene i §§ 3-1, 4-1, 5-1 og 5-2, skal bare gjelde i helt spesielle situasjoner. Nedenfor gjøres det rede for når prosjektgruppen mener fullmaktsbestemmelsene i loven bør gjelde.

Prosjektgruppen foreslår at fullmaktsbestemmelsene i loven, dvs. §§ 3-1, 4-1, 5-1 og 5-2, skal kunne anvendes:

1. i alle de situasjoner som i dag omfattes av lov om helsemessig beredskap

2. ved kriser eller katastrofer i fredstid

Beredskap i helse- og sosialtjenesten kan inndeles i tre hoveddeler:

• den alminnelige beredskap, herunder akuttmedisinsk beredskap

• krise- og katastrofeberedskap

• krigsberedskap

Den alminnelige beredskap skal dekke befolkningens plutselige oppståtte behov for ytelser og tjenester. Akutt medisinsk beredskap, herunder beredskap for ulykker og andre akutte situasjoner utgjør en viktig del av den daglige beredskap. Bestemmelser som regulerer denne del av beredskapen er virkemidler i den alminnelige beredskap, og bestemmelser om dette må finnes i den alminnelige helse- og sosiallovgivningen. Prosjektgruppen antar at de særlige fullmaktsbestemmelsene i helse- og sosialberedskapsloven ikke skal kunne anvendes ved den daglige akuttmedisinske beredskap, heller ikke ved ulykker og andre akutte situasjoner.

De fleste større ulykker som vi hittil har opplevd, er medisinsk sett av samme skadetype som de den alminnelige helsetjeneste møter til daglig. Det kan være sårskader, knusingsskader, frakturer, brannskader f eks. I tillegg har vi i den senere tid vært vitne til enkeltstående gass- og kjemikalieuhell, bl a i Porsgrunn-området. Av hendelser utenfor landets grenser kan nevnes Tsjernobyl-ulykken i 1986 og terrorangrepet med nervegass i tunnelbanen i Tokyo 20. mars 1995. I Tokyo-ulykken ble ca 5 000 - 6 000 personer eksponert for nervegass, herav oppsøkte ca 3 227 sykehus og ca 493 måtte innlegges på sykehus.

Det som skiller en krise eller katastrofe fra ulykker og andre akutte situasjoner, er først og fremst hendelsens dimensjon/omfang. Skadetypene som kan opptre er stort sett de samme, muligens bortsett fra terroristangrep og gass- og kjemikalieuhell/utslipp, som helsetjenesten har mindre erfaring med i det daglige.

Prosjektgruppen har, i forhold til virkeområde for fullmaktsbestemmelsene, valgt å beskrive en krise eller katastrofe slik:

• En krise eller katastrofe er en situasjon av ekstraordinær karakter der det akutte hjelpebehov ikke kan dekkes av tilgjengelige ressurser og ordinære ansvarsforhold og kommandoforhold ikke strekker til, og omlegging eller ekstra tilførsel av ressurser er nødvendig.

Type situasjon eller hendelse bør ikke være avgjørende for når fullmaktsbestemmelsene i loven skal gjelde. Loven skal være et praktisk verktøy, og må kunne brukes når det er behov for den. Det er situasjonen, hendelsens omfang og konsekvenser for liv, helse og velferd som er avgjørende. For å kunne anvende fullmaktsbestemmelsene, må hendelsen være ekstraordinær og true liv, helse og velferd.

Prosjektgruppen antar at Norge hittil, etter siste verdenskrig, har vært forskånet for kriser eller katastrofer med så store konsekvenser for helse- og sosialtjenesten, liv, helse og velferd at det ville ha betinget bruk av den nye helse- og sosialberedskapsloven.

I «Scandinavian Star» -ulykken i 1990 hvor 158 mennesker omkom i brannen, ble de relativt få skadede som ble tatt i land til behandling, umiddelbart tatt hånd om av medisinsk personell. Hvorvidt den alminnelige medisinske beredskap er tilstrekkelig til å møte tilsvarende ulykkessituasjoner, men med et annet skadeforløp, ble ikke satt på prøve.

Det antas at orkankatastrofen på Nord-Vestlandet 1992 og flomkatastrofen på Østlandet 1995 ikke medførte slike konsekvenser for liv og helse at ny lov om helsemessig og sosial beredskap ville blitt anvendt.

Eksempler på hendelser hvor en eller flere av fullmaktsbestemmelsene kan tenkes anvendt er:

• massiv pasientpågang eller massetilstrømming av flyktninger til kommune/fylke

• evakueringsbehov for innbyggere i kommune eller fylke

• naturkatastrofe eller annen hendelse med bortfall av infrastruktur, strøm, varme, vann eller lignende

• atomulykke

• når flere lokalsykehus, hele eller store deler av fylkessykehus, sentral- eller regionsykehus blir satt ut av drift i uker/måneder

• masseskadesituasjoner

• store epidemier og masseforgiftningssituasjoner

• utstrakte terrorhandlinger eller annen kriminalitet

Det er ikke nødvendig for å anvende bestemmelsene at krisen eller katastrofen allerede er inntrådt for helse- og/eller sosialtjenesten. Bestemmelsene bør også kunne brukes når det er stor sannsynlighet for at en ekstraordinær krise eller katastrofesituasjon i nærmeste fremtid vil inntre, og konsekvensene for befolkningens liv og helse er meget alvorlige om så skjer.

Prosjektgruppen har ikke foreslått å innta en beskrivelse av en krise eller katastrofe som en legaldefinisjon i loven om helsemessig og sosialberedskap. Det foreslås at loven i stedet fastsetter hvilket myndighetsorgan som kan bestemme at en eller flere av fullmaktsbestemmelsene i loven kan anvendes. Dermed slipper man å forholde seg til en legaldefinisjon som vilkår for bestemmelsenes anvendelsesområde. De to myndighetsorganene som er vurdert med tanke på beslutning om å anvende bestemmelsene er Kongen og departementet. Hensynet til rettssikkerheten og demokratisk og nasjonal kontroll og styring tilsier at myndigheten legges til Kongen. På bakgrunn av samme hensyn antar prosjektgruppen at en beslutning om at de særlige fullmaktsbestemmelsene kan anvendes, bare bør gjelde i et begrenset tidsrom for å sikre at anvendelsen av bestemmelsene bygger på et godt faglig grunnlag og bare brukes når det er nødvendig. (Tidsbegrensningen gjelder bare i fredstid.)

9.2.3 Høringsinstansene

Høringsinstansene ble i høringsbrevet bedt spesielt om å kommentere spørsmålet om hvem som skal ha myndighet til å avgjøre når fullmaktsbestemmelsene skal få anvendelse.

Det er ingen av høringsinstansene som gir uttrykk for at det ikke er behov for fullmaktsbestemmelser. Flere forutsetter imidlertid at bruken av dem er underlagt en restriktiv ramme og at det er tilstrekkelig demokratisk kontroll. Dette gir seg først og fremst uttrykk gjennom oppfatning om hvilket organ som skal treffe avgjørelsen om fullmaktsbestemmelsene får anvendelse. Samtidig er det en del av høringsinstansene som understreker det operative element. Dersom bestemmelsene først skal brukes må dette kunne gjøres raskt og på en måte som gjør at de tiltak som er nødvendige å sette i verk kan bli så effektive som mulig. Nedenfor gjengis et utvalg uttalelser.

Fullmaktsbestemmelser eller ikke

Dette spørsmålet kommenteres i liten grad.

Justisdepartementet: «Det synes videre hensiktsmessig at nåværende fullmaktsbestemmelser videreføres i sin nåværende form, så lenge dette fungerer tilfredsstillende.»

Den norske lægeforening: -«Det er vanskelig å si seg uenig i disse hovedlinjene, som gjør det mulig å etablere nødvendige kommandolinjer og mobilisere nødvendige ressurser fra alle tilgjengelige kilder i ekstraordinære situasjoner også i fredstid. Som alle vidtgående fullmaktslover kan de teoretisk tenkes å bli misbrukt av et maktapparat med onde hensikter. Dette perspektivet finner Legeforeningen det ikke nødvendig å gå inn på her.»

Norsk kommuneforbund «er åpen for at loven gir fullmaktsbestemmelser i forhold til beordring og utvidet tjenesteplikt, men forutsetter en restriktiv ramme og demokratisk kontroll både i fredstid og krigstid og forutsetter at lovens formuleringer ikke gir rom for misbruk f.eks. i forbindelse med pågående arbeidskonflikter.»

De som ellers kommenterer fullmaktsbestemmelsene på generelt grunnlag, gir i det store og hele sin tilslutning til at slike bestemmelser inntas. Forsvarsdepartementethar merket seg at «Det er ikke inntatt noen legaldefinisjon på begrepene «kriser» eller «katastrofer». Det innebærer at det i stor grad blir opp til Kongen å fastlegge innholdet i disse begreper i forhold til loven.»

Fylkesmannen i Tromsfinner bestemmelsene dekkende og relevante.

Når fullmaktsbestemmelsene skal gjelde

Statens helsetilsyn: «...det spørres om ikke prosjektgruppen stiller for strenge krav til de situasjoner i fred som fullmaktsbestemmelsene skal kunne gjelde for (...). Det vil kunne være behov for bestemmelser i helselovgivningen om f.eks. beordring av helsepersonell på tvers av (fylkes)kommunegrenser også ved større ulykker og andre ekstraordinære situasjoner med behov for rask, massiv innsats i fred. Gjeldende kommunehelsetjeneste- og sykehuslov inneholder imidlertid ingen uttrykkelige bestemmelser om dette. I utredningen (...) heter det at «Den sentrale helse- og sosialforvaltning har som nevnt ikke myndighet til å pålegge personell å utføre nærmere tilvist arbeid eller utvidet tjeneste ved kriser eller katastrofer i fredstid». En bestemmelse noenlunde tilsvarende gjeldende kommunehelstjenestelov § 1-5 om samarbeid mellom kommuner er foreslått i utkast til lov om spesialisthelsetjenester § 5-1. Dersom ikke den nye helseberedskapsloven skal omfatte de ekstraordinære situasjoner i fred som i praksis forekommer, og heller ikke kommune- og spesialisthelsetjenestelovgivningen anses dekkende på dette punkt, kan det oppstå problemer. Det er viktig at kommunehelsetjeneste-, spesialisthelsetjeneste- og beredskapslov samlet danner et tilfredsstillende verktøy for regulering av de situasjoner som kan forventes å oppstå, i fred såvel som i krig.»

Fylkeslegen i Nordland: «I spørsmålet om hvem som skal ha avgjørelsesmyndighet, Kongen eller departementet, må tidsfaktoren vektlegges. (...) Situasjonen kan tilsi et behov for raske beslutninger, og det bør gis mulighet for at Departementet kan ha avgjørelsesmyndighet knyttet til fullmaktsbestemmelsene.»

Muligheter for delegering av fullmakter:

Flere høringsinstanser kommer inn på mulighetene for delegering av fullmakter. Justisdepartementetmener det er hensiktsmessig at myndigheten til å treffe enkelte beslutninger delegeres til fylkesmannen. «Departementet foreslår at man i lovforslaget gir fullmaktsbestemmelsene ordlyden «Kongen» eller «departementet», slik at kompetansen utvilsomt kan delegeres videre.» Videre fremholder departementet at «generelt bør det være gjennomtenkt i hvilken grad myndighet etter loven legges til Kongen og i hvilken grad den legges til departementet. Enkelte beslutninger etter utkastet synes å være av en slik karakter at beslutningen bør fattes av Kongen i statsråd. For å få frem at myndigheten ikke kan delegeres, kan man bruke formuleringen «Kongen i statsråd» i lovteksten. På den annen side er det vanligvis ikke grunn til å legge myndighet til Kongen i tilfeller der det er meningen umiddelbart å delegere denne til departementet. I slike tilfelle kan myndigheten legges til departementet allerede gjennom loven.

For øvrig bør fullmaktsbestemmelsene i utkastet utformes enhetlig, bl a slik at det fremgår tydelig om fullmakten gjelder vedtak i enkelttilfelle eller om det er tale om en forskriftshjemmel. Dette kan gjøres ved å bruke ordet «forskrift» i alle forskriftshjemler.»

Hovedredningssentralen Sør-Norgeuttaler: «Det vises til at i høringsrunden for et noenlunde parallelt forslag/alternativ til fullmakt for fylkesmannen som regional samordnende myndighet ved store materielle ulykker fant man å ville avvente behovet for slik fullmakt i en prøveperiode. Det er mulig begrunnelsen for slik fullmakt er sterkere når det er snakk om liv eller helse, men det antas at den eventuelt kommer i tillegg til de fullmakter som redningstjenesten har for sine oppgaver.»

Beslutningsnivå for fullmaktsbestemmelser

En rekke høringsinstanser uttaler seg om dette og meningene er delte.

Forsvarsdepartementetgir sin tilslutning til prosjektgruppens forslag om at Kongen treffer beslutningen, mens Justisdepartementetikke har innvendinger til at fullmaktsbestemmelsene kan anvendes etter beslutning av departementet.

Fylkesmannen i Telemarker enig med prosjektgruppen i at hensynet til rettssikkerhet og behovet for demokratisk og nasjonal kontroll tilsier at myndigheten legges til Kongen. Fylkesmannen stiller seg kritisk til det alternative forslaget om å legge myndigheten til departementet. Troms fylkeskommune vil også legge myndigheten til Kongen, og det samme gjelder Hovedkomitéen for sykehusberedskap i Oslo-området.

Fylkesmannen i Tromser derimot «av den klare oppfatning» at myndigheten på grunn av tidsaspektet må legges til departementet. Flere andre instanser som fylkeslegene i Nordland og Troms, Buskerud fylkeskommune, Lier kommune og det medisinske fakultet ved NTNU støtter også denne løsningen.

Statens helsetilsyn -«er enig i at hensynet til rettssikkerhet samt demokratisk kontroll og styring tilsier at myndigheten (...) bør legges på høyt nivå. Imidlertid vil det være nødvendig å legge til rette for at et lavere nivå har myndighet til å iverksette tiltak som ikke kan utsettes uten umiddelbar fare for liv eller helse. I denne sammenheng viser vi til nødrettsinstituttet samt til den ordning som er etablert for atomulykker. En tilsvarende ordning bør etter vår oppfatning innføres når det gjelder helsemessig beredskap. Fullmakt til å fatte beslutninger om akuttiltak innenfor helsemessig beredskap, herunder aktivisering av aktuelle ressurser, vil hensiktsmessig kunne gis til AMK-sentralene. Dette vil i så fall være en direkte videreføring av faktisk innarbeidede rutiner med den sikkerhet dette medfører i en akutt og stresset situasjon.»

Fylkeslegen i Tromsviser til ordningen med Kriseutvalget for atomulykker:» Formidling av beslutninger og ordrer om hasteakutttiltak kan gis gjennom AMK/LV-sentralene i det/de aktuelle områd(er).»

Fylkesmannen i Hordalandfremholder at det bør vurderes om det i lovteksten eller forskriftene «kan gjevast opning for regionale beslutningar i spesielle situasjonar «gråsoner» som helseberedskapslova og ordinære lover ikkje fangar opp - dvs. at fylkesmannen må få heimel til å iverksetja tiltak etter helseberedskapslova når fylkesmannen finn dette naudsynt.» Fylkeslegen i Opplandmed tilslutning fra fylkesmannen i samme fylke fremholder: «Med de kommunikasjonsproblemer som må forventes å foreligge (...) bør det tas inn en sikringsbestemmelse om at bistandsplikt også på fylkeskommunalt nivå under helt spesielle omstendigheter kan pålegges av fylkesmannen.».

9.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet kan i det vesentlige slutte seg til prosjektgruppens forslag og de begrunnelser den gir. Når det gjelder krig er departementet enig i at regelen fortsatt bør være som etter gjeldende lov. Departementet er videre enig i prosjektgruppens forslag om at det skal være et politisk ansvarlig organ som treffer beslutning om bestemmelsenes anvendelse i fredstid, i stedet for at det tas inn en definisjon av begrepet «krise eller katastrofe» i selve loven. Departementet er imidlertid i noe mer tvil når det gjelder hvilket organ som skal ha myndighet til å ta beslutningen. Departementet er enig i at det bør være enten Kongen eller departementet. Hensynet til rettssikkerheten og demokratisk og nasjonal kontroll og styring tilsier at myndigheten legges til Kongen. Det er beslutninger som til dels er meget inngripende overfor enkeltpersoner det er snakk om. På den annen side vil det avhengig av situasjonen kunne være av avgjørende viktighet at beslutning om anvendelse av fullmaktsbestemmelsene treffes umiddelbart slik at nødvendige beslutninger for å sikre befolkningen kan gjennomføres uten opphold. Regjeringen er et kollegium. Den tid det tar å kalle inn til et møte for å samle kollegiet kan være kritisk. På den annen side er fullmaktsbestemmelsene beregnet på ekstreme situasjoner. Det dreier seg om situasjoner hvor det kan være fare for liv og helse for store deler av befolkningen. Når katastrofen er inntruffet vil det ofte kunne være av avgjørende betydning at nødvendige tiltak iverksettes straks.

Flere av høringinstansene berører temaet.

Departementet har etter en samlet vurdering kommet frem til at beslutning om anvendelse av fullmaktsbestemmelsene bør treffes av Kongen i statsråd. Det bør imidlertid føyes til en bestemmelse om at når departementet finner det absolutt nødvendig kan departementet treffe en foreløpig beslutning om anvendelse. Denne foreløpige beslutningen skal bekreftes av Kongen så snart det er mulig og gjelder frem til dette kan skje. Departementet er enig i prosjektgruppens forslag om at en beslutning om anvendelse av fullmaktsbestemmelsene i fredstid bare skal være gyldig for en begrenset periode. Dersom situasjonen krever det må en ny beslutning treffes.

Departementets forslag er i samsvar med prosjektgruppens forslag til § 1-5. Det er imidlertid tilføyd et nytt punktum i nr 2 hvor det fremgår at departementet kan treffe en foreløpig beslutning om å anvende fullmaktsbestemmelsene dersom det er nødvendig for å sikre liv og helse. Denne foreløpige beslutningen skal bekreftes av Kongen så snart som mulig.

9.3 Varsel og rapportering

9.3.1 Gjeldende rett

I beredskapsplanverket for krig er det etablert faste rapporteringssystemer med spesifiserte krav til rapporteringens innhold. I fredstid er det ingen bestemmelser som pålegger rapporteringsplikt i helse- og sosialsektoren.

9.3.2 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

Ved kriser og katastrofer i fredstid og under krig vil departementet og andre sentrale myndigheter ha et forsterket informasjonsbehov. I beredskapsplanverket for krig er det som nevnt etablert faste rapporteringssystemer med spesifiserte krav til rapporteringens innhold. Kriser og katastrofer i fredstid starter ofte lokalt. Ved slike kriser er det svært viktig at pålitelig informasjon om situasjonen lokalt raskt formidles videre til sentrale myndigheter, både som grunnlag for eventuell iverksetting av tiltak og som grunnlag for evaluering av igangsatte tiltak. Spesielt vil det være behov for informasjon som grunnlag for en vurdering av hvorvidt beredskapsfullmaktene i utkastet til lov om helsemessig og sosial beredskap skal gjelde. Slik informasjon kan i dag fremskaffes delvis gjennom fylkeslegens tilsynsfunksjon, delvis gjennom eksisterende meldingssystemer og rapporteringsrutiner. Det antas imidlertid at det fort vil oppstå behov for informasjon som går ut over det som der er direkte tilgjengelig.

Et eksempel er flommen på Østlandet 1995, hvor det ble opprettet utvidede rapporteringskanaler fra de flomrammede områdene inn til sentrale myndigheter. Hensikten med rapporteringen var å få frem dagsaktuelle situasjonsbeskrivelser om forhold som ikke fremgår av de ordinære tilsyns- og overvåkingssystemene og fagkanalene, eller som først fremkommer gjennom disse på et senere tidspunkt. Helsetilsynet anmodet på denne bakgrunn fylkeslegene om å rapportere om mikrobiologisk og annen forurensning av vannforsyningsanlegg og drikkevann, ulykkesrisiko, transportmuligheter for helsepersonell, ambulanse- og syketransport, telekommunikasjoner samt evakuering av pasienter. Fylkeslegene opprettet rapporteringskanaler til kommunelegene i de flomrammede kommunene og hadde dessuten kontakt med fylkeshelsesjefene, fylkeskommunale sykehus og de kommunale næringsmiddeltilsyn. Statens næringsmiddeltilsyn innhentet tilsvarende rapporter fra de kommunale næringsmiddeltilsyn, mens Statens institutt for folkehelse fikk rapporter fra vannverkseiere og tekniske etater i de flomrammede kommuner. Informasjonen ble ansett nødvendig for at Sosial- og helsedepartementet skulle få riktig informasjon som grunnlag for politiske beslutninger.

Resultatet av at samtlige fagkanaler på denne måten fikk i oppgave å gi mer eller mindre fullstendige situasjonsrapporter, resulterte i at mengden informasjon inn til departementet økte. Departementet fikk under flommen rapporter fra tre institusjoners fagkanaler og måtte selv foreta koordineringen av disse. Erfaringene som ble gjort viser at det er et klart behov for at slik informasjon er koordinert på et lavere forvaltningsnivå, før den når frem til departementet.

Det kan tenkes flere løsninger på koordineringsproblemet. En løsning er at rapporteringen går langs fagkanalene fra ulike enheter i kommunen, eksempelvis fra kommunelege og KNT til henholdsvis Statens helsetilsyn og Statens næringsmiddeltilsyn, slik det ble gjort under flommen. Dette forutsetter en koordinering før rapporten oversendes til departementet. En slik samordning kan f.eks. tenkes gjennomført som et samarbeid mellom departementets forskjellige faginstanser som Folkehelsa, Helsetilsynet, SNT, eventuelt i kontakt med andre berørte, eksempelvis Statens forurensningstilsyn (SFT), Norges vassdrags- og elektrisitetsverk (NVE), Direktoratet for sivilt beredskap (DSB) mv. Derved kan det fremlegges en samordnet analyse som grunnlag for aktuelle beslutninger i kritiske situasjoner. Denne fremgangsmåten kan likevel komme til å vise seg for omstendelig og ta for lang tid.

En annen løsning er å velge ut en bestemt fagkanal og la denne forestå den ekstraordinære rapporteringen. Hvilken fagkanal som velges vil kunne variere etter krisens eller katastrofens art. Det må uansett forutsettes at det lokalt foretas en koordinering med opplysninger fra andre berørte områder.

Et eksempel kan også her gis fra flommen på Østlandet 1995. Det viste seg at kommunelegens rapporter ga et godt grunnlag for å gi et bilde av forholdene lokalt. Kommunelegene hadde på bakgrunn av ulike ordninger, bl a etter smittevernloven og kommunehelsetjenesteloven, oversikt over de helsemessige forholdene i kommunen og kunne rapportere om disse. Rapportene fra kommunelegen i den enkelte kommune, ble koordinert med rapportene fra andre kommuner hos fylkeslegen og derfra oversendt Statens helsetilsyn for ev. fylkesvis koordinering, før de gikk til departementet. I andre katastrofesituasjoner som i sterkere grad enn flommen er knyttet til næringsmidler, kan det være aktuelt å be om tilsvarende rapporter gjennom fagkanalen KNT - SNT.

En situasjonsrapportering som nevnt vil ikke gripe inn i myndigheten til de statlige institusjoner eller virksomheten i de ordinære meldingssystemer og rapporteringordninger. De ordinære fagkanaler kan arbeide som normalt uten å få ansvar for å gi departementet et totalbilde av situasjonen. Fagkanalens informasjon vil fortsatt være viktig for departementet, ikke minst som et etterfølgende korrektiv av det mer usikre bildet situasjonsrapporteringen gir.

De rapporteringsrutiner som ble opprettet under flommen var basert på frivillige ordninger. I alminnelighet antas det at dette vil være tilstrekkelig. En kan likevel ikke utelukke at det kan oppstå komplikasjoner. Det er f eks ingen direkte statlig instruksjonsmyndighet overfor kommunelegen. (Legeloven § 42 (ny helsepersonellov § 37) om departementets adgang til å pålegge leger å gi meldinger og opplysninger av betydning for helsetjenesten mv antas ikke å kunne anvendes til denne form for rapportering. Heller ikke smittevernloven § 7-10 om myndighet for Statens helsetilsyn til å bestemme at bl a kommuner skal organisere eller utføre bestemte tjenester synes direkte anvendelig, da den er rettet mot gjennomføring av smittevernlovens tiltak.) En egen hjemmel for å kunne pålegge ulike etater rapporteringsplikt for forhold av helsemessig og sosial betydning i forbindelse med kriser og katastrofer kan derfor synes nødvendig. En bestemmelse om dette foreslås derfor inntatt i ny lov om helsemessig og sosial beredskap. Behovet for å pålegge rapportering i medhold av bestemmelsen må ses i sammenheng med den tverrfaglige rapporteringen fra kommunene som fylkesmennene tar initiativ til, og som videreformidles fra fylkesmennene til Direktoratet for sivilt beredskap. Når det gjelder de sentrale institusjoner på nivå 2, bør de nødvendige retningslinjer for situasjonsrapporteringen inntas i planverket.

På bakgrunn av ovenstående antar prosjektgruppen at det er et klart behov for varsel- og situasjonsrapportering. Prosjektgruppen foreslår at nærmere bestemte virksomheter, jf utkast til lov om helsemessig og sosial beredskap § 1-3, pålegges å varsle departementet om forhold som kan gi grunnlag for bruk av fullmaktsbestemmelsene ved kriser og katastrofer. Videre foreslås at departementet gis hjemmel til å pålegge samme virksomheter rapporteringsplikt om forhold av betydning for helse- og sosialtjenesten. For etatene under departementet kan nødvendige retningslinjer inntas i kriseplaner og omleggingsplaner. Det vises til prosjektgruppens utkast til lov om helsemessig og sosial beredskap § 2-3.

9.3.3 Høringsinstansene

Fylkeslegen i Sogn og Fjordane: «§2-3 omhandlar varslingsplikta, men det er her etter vår meining naudsynt med klargjering av grunnlaget for slik varslings- og rapporteringsplikt. Denne paragrafen, i si noverande utforming, er for lite eksakt i relasjon til kva tilhøve som skal utløyse varsling.»

Fylkeslegen i Hordaland viser til at det er «behov for klargjørende bestemmelser om varsel og rapporteringsplikt på basis av bestemmelsen i § 2-3.»

Fylkeslegen i Nordland: «I spørsmålet om hvem som skal ha avgjørelsesmyndighet, Kongen eller departementet, må tidsfaktoren vektlegges. En beslutning må bygge på godt datagrunnlag og et godt faglig grunnlag. Departementet har hovedansvaret for å bygge opp rapporteringsrutiner og ha faglig kompetanse. Situasjonen kan tilsi et behov for raske beslutninger, og det bør gis mulighet for at Departementet kan ha avgjørelsesmyndighet knyttet til fullmaktsbestemmelsene.»

9.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet er enig i at virksomheter i helse- og sosialsektoren pålegges varslings- og rapporteringsplikt om forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter helse- og sosialberedskapsloven. Departementet er enig i at det gis myndighet til å bestemme hvilken myndighet dette varselet skal gis til. Videre er departementet enig i at det gis myndighet til å pålegge virksomheter omfattet av loven plikt til å rapportere om forhold av betydning for helse- og sosialtjenesten og at det kan gi nærmere bestemmelser om rapporteringsplikten. På grunnlag av bestemmelsens art og formål bør denne bestemmelsen få anvendelse for alle virksomheter loven gjelder for.

Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for at det er behov for klargjørende bestemmelser i forbindelse med varslings- og rapporteringsplikten. Dette vil bli vektlagt i forbindelse med forskriftene til loven.

Departementet foreslår at det tas inn en bestemmelse i tråd med dette i loven. Departementets forslag er i overensstemmelse med prosjektgruppens forslag til § 2-3.

9.4 Ansvars-, oppgave- og ressursfordeling

9.4.1 Gjeldende rett

Det er ingen bestemmelse i gjeldende rett som direkte tilsvarer prosjektgruppens forslag til § 5-1, hverken i lov om helsemessig beredskap eller i den alminnelige lovgivning på helse- og sosialområdet. Ansvaret for helse- og sosialsektoren er etter lov om helsetjenesten i kommunene, lov om sosiale tjenester mv og lov om sykehus m v (lov om spesialisthelsetjenester m m) lagt til henholdsvis kommuner og fylkeskommuner.

9.4.2 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

For å effektivisere innsatsen ved kriser og katastrofer som omfatter flere kommuner og fylker, er det nødvendig å samarbeide og å koordinere ressursene, og det kan bli behov for å disponere ressurser på tvers av kommuner og fylkeskommuner. Videre kan det bli nødvendig å legge om og/eller utvide deler av tjenestene. I helse- og sosialforvaltningen er det pr i dag ingen bestemmelser som sier noe om det samlede, utøvende ledelsesansvaret for helse- og sosialtjenesten under slike forhold.

Den sentrale helse- og sosialforvaltning har ikke myndighet til å gjennomføre en helhetlig og samlet innsats av helse- og sosialsektoren ved kriser eller katastrofer i fredstid. Dagens regelverk på helse- og sosialtjenesteområdet mangler bestemmelser som er nødvendig for en koordinert ledelse på tvers av kommuner og fylkeskommuner. Herunder mangler dagens regelverk bestemmelser som kan benyttes for å disponere ressurser på tvers av kommuner, på tvers av kommune og fylkeskommune og mellom sykehus, på tvers av fylkesgrensen. Tilsvarende mangler hjemmel for å kunne tillempe ansvaret for de ulike oppgaver innen helse- og sosialtjenesten, på tvers av kommune- og fylkesnivå. Sentrale myndigheter har f.eks. ingen lovhjemmel til å kunne instruere et sykehus om å ta hovedansvaret for en aksjon og gi det myndighet til å fordele pasienter til ulike sykehus på tvers av fylkesgrenser. Med dagens organisasjon er det ikke gitt at ressursene blir brukt på den mest effektive måte. Det vises blant annet til St meld nr 63 (1991-92) Om brannulykken på passasjerfergen Scandinavian Star.

Prosjektgruppen mener det bør finnes bestemmelser som gir den sentrale helse- og sosialforvaltning rett og plikt til ta ansvar for en samlet og enhetlig ledelse av helse- og sosialtjenesten ved kriser og katastrofer i fredstid. Den sentrale helse- og sosialforvaltning må gis myndighet til å kunne bestemme hvem det er som skal gjøre hva, herunder bestemme hvem, eventuelt hvilken enhet, som skal ha den utøvende ledelsen av innsatsen. Det utøvende ledelsesansvaret må være klart plassert. Det må ikke være noen tvil innad i helse- og sosialforvaltningen eller hos samarbeidende aktører hvor dette ansvaret ligger. Dette begrunnes i to forhold:

1. Prosjektgruppen mener at det kan oppstå hendelser eller scenarier ut over det som kan betegnes som mindre eller større ulykker, og som har så store konsekvenser at den enkelte kommune eller fylkeskommune ikke vil kunne håndtere den på egen hånd. Begrunnelsen ligger i hendelsens størrelse, omfang og konsekvenser for liv, helse og velferd.

2. Når hendelsen omfatter flere kommuner/fylkeskommuner og angår flere forvaltningsnivåer, trenger vi særskilte hjemler vedrørende ressursbruk og myndighet til å ta beslutninger, som går på tvers av ordinære ansvarsgrenser. Begrunnelsen ligger i det forhold at det er kommuner og fylkeskommuner som disponerer ressursene (unntatt trygdeytelser), mens det bare er statlige organer (departement, forvaltningsorganer på nivå 2, fylkesmenn og fylkesleger) som vil kunne ta overordnede beslutninger.

Eksempel på hendelser som har den intensitet og omfang at samlet og helhetlig ledelse på tvers av kommuner og fylkeskommuner er nødvendig, er atomulykker med radioaktivt nedfall der det vil være nødvendig å evakuere befolkningen i en eller flere kommuner inkl. syke, funksjonshemmede og eldre til andre deler av landet. Eksempel på andre hendelser hvis konsekvenser kan være like alvorlig for liv og helse er langvarig svikt i vann-, varme- og strømtilførsel, forsyningskriser, massetilstrømming av ikke-vaksinerte flyktninger, store epidemier og masseforgiftningssituasjoner, masseskader, store branner, herunder skipsbranner i åpen sjø, sabotasjehandlinger m.m.

Prosjektgruppen foreslår at den sentrale helse- og sosialforvaltning ved kriser og katastrofer gis adgang til å pålegge kommuner og fylkeskommuner, i tillegg til sine ordinære oppgaver:

1. Å ta i mot og gi nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester til personer uten hensyn til hvor disse bor eller oppholder seg.

2. Å stille sine ressurser innen helse- og sosialtjenesten, herunder personellressurser, til rådighet for annen kommune, fylkeskommune eller staten.

Dertil bør den sentrale helse- og sosialforvaltning på tilsvarende måte kunne bestemme hvilket ansvar og hvilke oppgaver de enkelte sykehus, kommuner og fylkeskommuner skal ivareta under krisehåndteringen. Om nødvendig bør det kunne gjøres avvik fra gjeldende helse- og sosiallover.

Med krise eller katastrofe i denne forbindelse menes en situasjon av ekstraordinær karakter, der det akutte hjelpebehov ikke kan dekkes av tilgjengelige ressurser og ordinære ansvarsforhold og kommandoforhold ikke strekker til, og omlegging eller ekstra tilførsel av ressurser er nødvendig. Det vises til utkast til lov om helsemessig og sosial beredskap § 5-1.

Det antas at myndighet til å kunne pålegge en kommune å yte bistand i form av forsyninger og materiell, herunder personell, til annen kommune innen samme fylket, bør kunne delegeres til fylkesmannen. Likeledes bør myndighet til å kunne pålegge en kommune å motta og gi personer med bo- eller oppholdssted i annen kommune nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester, delegeres til fylkesmannen. Fylkeslegen må gi fylkesmannen de nødvendige helsefaglige premisser. Myndighet til å gi pålegg om ressursdisponeringer innen helsetjenesten hvis konsekvenser vesentlig begrenser seg til helsetjenesten, bør kunne delegeres til fylkeslegen. Fylkesmannen og fylkeslegen må gjensidig opplyse hverandre om de pålegg som blir gitt. Er det uenighet mellom fylkesmannen og fylkeslegen, bør både fylkesmannen og fylkeslegen kunne legge spørsmålet frem for departementet. Inntil avgjørelse foreligger fra departementet bør fylkesmannens vedtak gis fortrinn.

Pålegg om at en fylkeskommune skal yte bistand i form av forsyninger og materiell, herunder personell, til annen fylkeskommune, bør tas på nivå over fylkeskommunen, dvs regionalt eller sentralt. Likeså bør en fordeling av pasienter på tvers av fylkeskommunen tas regional eller sentralt.

9.4.3 Høringsuttalelser

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg spesielt om dette spørsmålet.

9.4.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet slutter seg til prosjektgruppens forslag og er i det vesentlige enig i prosjektgruppens begrunnelse. Departementet finner det likevel riktig å understreke at det i utgangspunktet er kommuner og fylkeskommuner som er tillagt ansvaret for å tilby befolkningen helse- og sosialtjenester. Det er derfor i utgangspunktet kommuner og fylkeskommuner som skal håndtere slike situasjoner prosjektgruppen nevner eksempler på. Departementet vil også vise til kapittel 8 ovenfor om lovfesting av gjensidig bistandsplikt mellom kommuner og fylkeskommuner, noe som er ment å skulle sette kommuner og fylkeskommuner i stand til å håndtere situasjoner som i utgangspunktet har større konsekvenser enn de i utgangspunktet er forberedt på. Først når det viser seg at den aktuelle kommune eller fylkeskommune ikke kan klare situasjonen eller dette er åpenbart på et tidligere tidspunkt, bør beslutning om anvendelse av den aktuelle bestemmelse treffes. Det bør generelt vises tilbakeholdenhet overfor beslutninger som omkalfatrer de alminnelige prinsipper for ansvarsforhold og styring innenfor helse- og sosialsektoren.

Det har etter hvert vokst frem en ikke ubetydelig privat helsetjeneste. Det er viktig at det i en beredskapssituasjon er mulig å utnytte alle tilgjengelige ressurser i helsevesenet, også de private. Ikke minst er det viktig å kunne utnytte de personellmessige ressurser i privat virksomhet. En egen bestemmelse om dette er ikke lenger nødvendig etter de presiseringer som er gjort foran under punkt 5.3.1.4. Privat helsetjeneste er omfattet av loven som sådan. Det presiseres imidlertid at denne bestemmelsen får anvendelse for alle virksomheter loven gjelder for etter § 1-3. For å gjøre dette klart tilpasses ordlyden i prosjektgruppens forslag noe.

Departementets forslag til § 5-1 er i innhold i overensstemmelse med prosjektgruppens forslag til § 5-1, men ordlyden er noe endret.

9.5 Omlegging

9.5.1 Gjeldende rett

Lov om helsemessig beredskap § 4 første ledd gir departementet myndighet til å pålegge eier eller bruker av helseanstalt å utvide eller helt eller delvis å omlegge eller flytte virksomheten når riket er i krig eller krig truer. Annet ledd i bestemmelsen gir departementet eller den departementet bemyndiger, adgang til allerede i fredstid å pålegge eier eller bruker av helseanstalt å treffe tiltak for å forberede slik utvidelse, omlegging eller flytting. Departementet eller den det bemyndiger gis videre hjemmel til å pålegge eier eller bruker av helseanstalt å innrede eller ominnrede bygning som disponeres av eieren eller brukeren av anstalten, eller som skal avstås til bruk i henhold til rekvisisjonsbestemmelsene i loven. Det fremgår av forarbeidene at tiltak som pålegges utført i fredstid skal godkjennes av departementet.

I forarbeidene til bestemmelsen uttales at en utvidelse av virksomheten i første rekke må skje ved opprettelse av beredskapssykehus i nærliggende bygninger. Videre uttales at påbud om hel eller delvis flytting av virksomhet også kan bli aktuelt. Til sistnevnte formål kan rekvisisjonsbestemmelsene i loven benyttes.

9.5.2 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

Prosjektgruppen foreslår at den sentrale helse- og sosialforvaltning ved kriser og katastrofer gis adgang til å pålegge virksomheter innen helse- og sosialtjenesten helt eller delvis å legge om driften, utvide driften eller flytte virksomheten som under ved krig, jf lov om helsemessig beredskap § 4. Apotek, grossister og tilvirkere av legemidler bør herunder kunne pålegges rasjoneringsplikt samt andre omsetningsrestriksjoner. For å kunne gjennomføre omleggingstiltakene på en rask og effektiv måte bør departementet kunne pålegge virksomhetene å utføre nærmere bestemte forberedende tiltak. Det vises til utkast til lov om helsemessig og sosial beredskap §§ 5-2 og 5-3.

9.5.3 Høringsinstansene

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg spesielt om dette spørsmålet.

9.5.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet er enig i prosjektgruppens forslag og begrunnelsen for dette. Første punktum i prosjektgruppens forslag til § 5-2 tilsvarer lov om helsemessig beredskap § 4 første ledd.

Bestemmelsen vil særlig være aktuell for helsevesenet, men også andre virksomheter kan bli pålagt tiltak etter bestemmelsen. Helsevesenet må i en beredskapssituasjon være forberedt på å ta i mot et betydelig større antall skadede enn under en normalsituasjon. I tilfelle krig må den sivile helsetjeneste ta i mot sårede fra Forsvaret i tillegg til sårede sivile. Også i tilfelle en krise eller katastrofe i fredstid kan antallet skadede bli betydelig større. Det finnes i dag ingen ledig kapasitet i helse- og sosialtjenesten. Det må antas at det normale antall sykehusplasser er utilstrekkelig for å møte behovet, særlig i tilfelle krig. Det vil derfor være nødvendig å kunne utvide og legge om driften for å kunne ta i mot flere pasienter. Ofte vil det kunne bli nødvendig både å utvide kapasiteten ved virksomheten til å kunne ta i mot flere skadede og pleietrengende, og å legge om driften etter endring i behov, for eksempel fordi det kommer mange pasienter med samme type skade. Etter bestemmelsen kan det bli aktuelt å pålegge å flytte virksomheten. Det antas likevel at det vil være mer nærliggende å anvende § 5-1 til å flytte pasienter til andre sykehus.

Annet punktum i forslaget til § 5-2 er en presisering av hva som omfattes av begrepet å «omlegge» driften etter § 4 i helseberedskapsloven og «legge om» driften etter forslaget. Det dreier seg om varer som er livsviktige og som det kan bli knapphet på. Dette er dermed ikke noe prinsipielt nytt i forhold til gjeldende rett for apotek og Norsk medisinaldepot. Det er imidlertid uklart om vannverk mv etter gjeldende lov kan pålegges rasjonering. Vannverk er ikke definert som «helseanstalt» og følgelig ikke omfattet av omleggingsbestemmelsen i § 4. Rent vann er imidlertid helt vesentlig for befolkningen også i en beredskapssituasjon og bør derfor også være omfattet av mulige omsetningsrestriksjoner.

Regelen om omlegging bør få anvendelse for alle virksomheter som omfattes av loven. Når det gjelder eventuelle pålegg om omsetningsrestriksjoner og rasjonering vil dette bare gjelde virksomheter som omsetter varer.

Forslaget til § 5-3 tilsvarer lov om helsemessig beredskap § 4 annet ledd.

Departementets forslag er i overensstemmelse med prosjektgruppens forslag til § 5-2 og § 5-3. § 5-2 er imidlertid endret i tråd med endringene som er gjort i prosjektgruppens forslag til § 1-3 foran.

9.6 Tjenesteplikt og beordring

9.6.1 Gjeldende rett

Alminnelig beredskap og beredskap ved kriser og katastrofer i fredstid

Det er ingen bestemmelser i dagens lovverk som sikrer tilgangen på ekstra personell eller hjemler omdisponeringer av personell i fredstid. De sivile helsemyndigheter kan ikke som de militære, disponere personell ut over det de alminnelige helse- og sosiallover hjemler.

En lege plikter, i henhold til legeloven § 27, snarest mulig å yte den hjelp han evner når han etter de opplysninger han har må anta at legehjelp er påtrengende nødvendig. Tilsvarende plikt har jordmødre etter jordmorloven § 5 og tannleger etter tannlegeloven § 27. Etter ny helsepersonellov § 7 vil denne plikten gjelde for alt helsepersonell. Etter legeloven § 28 kan departementet bestemme at leger skal delta i legevaktordning på det sted de bor eller arbeider. Dette videreføres i ny helsepersonellov § 14, men utvides til å gjelde for alt helsepersonell.

Smittevernloven har dog bestemmelser om plikt for helsepersonell til å delta i og utføre nødvendige oppgaver i smittevernarbeidet, ved alvorlig utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom, så sant personellet har gjennomgått nødvendig opplæring, jf smittevernloven § 4-9 annet ledd.

For å dekke befolkningens behov for sykehustjenester, har sykehusene vaktordninger for helsepersonell. Hverken legevaktordningene i kommunene eller i sykehusene dekker personellbehovet ved større ulykker, kriser eller katastrofer. I slike tilfeller er man avhengig av innkallingslister og at personell man klarer å få kontakt med er villig til ekstrainnsats. Det kan likevel bemerkes at innføring av «den medisinske nødmeldetjeneste» (helsevesenets kommunikasjonssystem), i stor grad har bidratt til å kunne få medisinsk personell raskere frem i akuttsituasjoner. Kommunikasjonssystemet gir imidlertid ingen hjemmel til å pålegge personell ekstraordinær tjeneste eller beordring.

I krig eller når krig truer

Beredskapsdisponering av helsepersonell er i dag hjemlet i lov av 2. desember 1955 om helsemessig beredskap §§ 9 og 10. Andre beredskapslover som kan ha betydning er lov om verneplikt, lov om Heimevernet og lov om Sivilforsvaret, samtlige av 17. juli 1953, samt lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold av 15. desember 1950 og lov om forsynings- og beredskapstiltak av 14. desember 1956.

Etter loven § 10 er det «helsepersonell» som har tjenesteplikt og kan beordres. Hva som er helsepersonell er definert i § 9:

1. Leger, tannleger, apotekere og farmasøyter.

2. Sykepleiere, sykegymnaster, massører og jordmødre.

3. Studenter og elever ved læreanstalter som utdanner personell som nevnt under nr 1 og 2, og som har fått en av departementet godkjent minsteutdannelse.

4. Annet personell ved helseanstalt eller i kommunehelsetjenesten som utfører arbeid som krever særlig teknisk innsikt og erfaring.

I tvilstilfeller avgjør Statens helsetilsyn hvem som skal være omfattet. Med hjemmel i denne bestemmelsen har Helsetilsynet bestemt at hjelpepleiere og fysioterapeuter skal omfattes. Bestemmelsen omfatter imidlertid ikke ambulansepersonell. Etter Ot prp nr 29 (1955) forutsettes transport av skadede til sykehus organisert av Forsvaret og av Sivilforsvaret.

Det fremgår av Ot prp nr 29 (1955) at bestemmelsene kun skal omfatte faglig utdannet eller opplært personell, og ikke ulært personell. Ufaglært personell ble forutsatt å skulle omfattes av de alminnelige regler om sivil arbeidsplikt under krig, krigsfare og lignende forhold, dvs forsynings- og beredskapstiltaksloven, se nedenfor. Helsepersonell ved attføringsinstitusjoner, eller andre institusjoner er også omfattet, selv om institusjonen de arbeider for ikke er omfattet av loven.

Vernepliktsloven omhandler verneplikt i det militære forsvar unntatt Heimevernet. Norsk mannlig statsborger er etter utskriving vernepliktig fra 1. januar i det år han fyller 19 år til utgangen av det år han fyller 44. Kvinnelig militært personell som frivillig gjør tjeneste i Forsvaret har mobiliserings- og tjenesteplikt, som bestemt av Kongen med Stortingets samtykke. I krig eller når krig truer kan det settes opp krigsforsterkning. I krigsforsterkningen er enhver tjenestedyktig mann som ikke tilhører det faste oppbud, tjenestepliktig fra og med det året han fyller 18 til og med det år han fyller 55, jf § 5.

Etter § 17 kan Kongen gi bestemmelser om at vernepliktige som på grunn av sivil stilling eller fagkyndighet finnes å burde fortsette sin virksomhet i krig, skal fritas for eller gis utsettelse med fremmøte når deres avdeling settes på krigsfot. Slike bestemmelser kan også gis for vernepliktige som av hensyn til rikets samlede forsvar finnes å burde gjøre tjeneste i Heimevernet, politiet, Sivilforsvaret eller Handelsflåten. I medhold av denne bestemmelse er forskrift om fritak for utsettelse med fremmøte i Forsvaret ved mobilisering av 9. august 1974 nr 6 fastsatt. Det er forutsatt at forskriften i en viss grad kan justeres uten at selve reglene endres. Myndighet til å foreta slike justeringer er delegert dels til Vernepliktsverket, dels til Den sentrale koordinerings- og klagenemnd.

Etter heimevernloven § 3 rekrutteres Heimevernet av pliktige og frivillige. Plikt til å gjøre tjeneste har alle vernepliktige som forutsettes ikke kalt inn til annen militærtjeneste, vernepliktsfrie i vernepliktig alder samt eldre til og med det år de fyller 55 år, forsåvidt de er kjent dyktige for tjenesten og ikke er eller vil være fritatt pga statsborgerlige forhold. Som frivillige kan antas menn og kvinner som har fylt 16 år. Frivillige kan ikke pålegges tjeneste i Heimevernet i den tid de er innkalt til annen militær tjeneste.

Etter sivilforsvarsloven § 23 kan menn og kvinner mellom 18 og 65 år som oppholder seg i riket, pålegges tjenesteplikt i Sivilforsvaret. I egenbeskyttelsen kan også personer over 65 år pålegges tjenesteplikt. Etter eget ønske kan personer over 65 år antas til tjeneste. Vernepliktige kan likevel ikke kalles inn til eller beholde sin tjeneste i Sivilforsvaret når vedkommende derved hindres i å utføre sin militære tjenesteplikt, jf § 25.

Forsynings- og beredskapstiltaksloven gir sammen med beredskapsloven hjemmel for å utskrive alle som ikke er pålagt tjeneste i Forsvaret, Sivilforsvaret eller tjenesteplikt med hjemmel i helseberedskapsloven. Ved beredskap kan det aktuelle personell skrives ut gjennom det lokale arbeidskontor. Dersom helsemyndighetene ønsker å utskrive personell som ikke omfattes av definisjonen i helseberedskapsloven § 9, må disse bestemmelsene anvendes.

Hva innebærer tjenesteplikt og beordring

Etter lov om helsemessig beredskap § 10 kan helsepersonell når riket er i krig, eller krig truer, pålegges å utføre nærmere tilvist arbeid innen det sivile helsevesen (Det står intet om krig truer i § 10 som i § 4 og § 6. Det fremgår imidlertid ikke i Ot prp nr 29 at utelatelsen er tilsiktet). Regelen har to hovedelementer. For det første innebærer det at helsepersonell kan pålegges en arbeidsplikt. Det vil si at personell som hører inn under yrkesgruppene nevnt i § 9 i utgangspunktet kan pålegges arbeid. Helsepersonell som ikke er i arbeid, eller som arbeider i andre yrker kan etter bestemmelsen pålegges å arbeide som det de er utdannet til. For det andre betyr bestemmelsen at de beordringspliktige kan beordres til å utføre arbeid på det sted det er behov for det. Altså kan en beordringspliktig beordres til en annen kommune eller fylkeskommune eller til en annen del av landet. Den beordringspliktige kan ikke settes til et hvilket som helst arbeid. Det skal være et arbeid innen det sivile helsevesen. Av formålet med bestemmelsen fremgår det at vedkommende vil arbeide med det vedkommende er kvalifisert for. Personell kan ikke pålegges plikter etter bestemmelsen dersom militær tjenesteplikt eller tjenesteplikt i sivilforvaret er til hinder for dette. Pålegg kan heller ikke gis dersom vedkommende er under 17 år eller over 70 år.

Det er plikt til allerede i fredstid når det blir krevet, å gi de opplysninger som trenges for at nødvendig registrering kan skje, se nedenfor.

Personell som ikke har militær tjenesteplikt kan pålegges å delta i øvelser, både i fredstid og under krig.

Registrering

Statens helsetilsyn har i henhold til lov om helsemessig beredskap § 10 etablert et sentralt Helsepersonellregister (HPR) for å kunne holde oversikt over alt offentlig godkjent helsepersonell i landet. Følgende helsepersonell er i dag registrert i HPR: leger, tannleger, jordmødre, sykepleiere, psykologer, fysioterapeuter, kiropraktorer, bioingeniører, radiografer, optikere, ergoterapeuter, hjelpepleiere, vernepleiere, ortopediingeniører, tannpleiere og fotterapeuter. Farmasøyter har ingen offentlig godkjenning/autorisasjon, kun ekspedisjonsrett. Farmasøyter er derfor ikke registrert i HPR. Ambulansepersonell er heller ikke registrert i HPR.

Personal Administrativt Informasjonssystem (PAI ) som administreres av Kommunenes Sentralforbund er et register over kommunalt - og fylkeskommunalt ansatt personell. Hver enkelt arbeidstaker i kommunene er registrert etter blant annet fødselsnummer, utdanning, tjenestested, stillingskategori, lønnsplassering mv.

9.6.2 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

Etter prosjektgruppens utkast til lov om helsemessig og sosial beredskap § 4-1 kan «beordringspliktig personell etter § 1-4» pålegges nærmere bestemte plikter. I § 1-4 nevnes det to grupper av personer. For det første er det personell som «tjenestegjør i virksomheter loven omfatter». For det andre er det en bestemmelse om at departementet kan bestemme at også personell som har tjenestegjort i slike virksomheter og særlig kvalifisert personell skal omfattes av loven.

Dette innebærer at alt personell som tjenestegjør i virksomheter loven omfatter skal være beordringspliktig. Hvilke virksomheter loven omfattet er nærmere behandlet i kapittel 5. Kort gjelder det:

1. den offentlige helse- og sosialtjeneste som tilbys i riket

2. private som i henhold til lov eller avtale tilbyr helse- og sosialtjenester til befolkningen

3. private som uten formell tilknytning til kommune, fylkeskommune eller staten tilbyr helse- og sosialtjenester

4. næringsmiddelkontrollen, herunder offentlige og private laboratorier

5. vannverk, apotek, grossister og tilvirkere av legemidler

6. andre virksomheter som tilbyr materiell, utstyr og tjenester av betydning for helse- og sosialtjenesten

Når det gjelder virksomheter under bokstav d foreslås det at departementet gis myndighet til å bestemme at loven ikke skal gjelde for de nevnte virksomheter. Når det gjelder virksomheter nevnt under bokstav c og e er disse kun omfattet av loven dersom dette er uttrykkelig bestemt av departementet. Prosjektgruppen definerer ikke nærmere hva som menes med virksomhet, men etter formålet med bestemmelsen antas det at man ikke har ment å innføre en begrensning i hvem som skal være omfattet av bestemmelsen.

Prosjektgruppens forslag omfatter personell i sosialtjenesten, se forslaget til § 1-4, jf § 1-3.

Lokalt utgjør vakthavende medisinsk personell som umiddelbart kan rykke ut til skadested eller pasient som trenger øyeblikkelig hjelp, et lite antall. Det er liten reserve i vaktberedskapen i kommunehelsetjenesten. Ved større ulykker, kriser og katastrofer kan belastningen på det kommunale vakthavende helsepersonell bli meget stor, både hva angår omfang av oppgaver og medisinsk ansvar. Det er ingen hjemmel i slike situasjoner til å pålegge helsepersonell eller andre ressurspersoner å forflytte seg til innsatsområder der behovet overgår de lokale ressurser. Personellet kan heller ikke pålegges å arbeide utover det arbeidsavtalen og arbeidsmiljøloven tillater. Prosjektgruppen antar at beordringshjemmel er nødvendig for å kompensere for manglende personellreserver lokalt slik at primærbehandling, transport og endelig behandling ikke forsinkes unødig og derved forårsaker forlenget lidelse, forverring av tilstanden og økt fare for komplikasjoner. Innføring av en slik hjemmel vil nødvendiggjøre at økonomiske forhold overfor det aktuelle personell, samt overfor den virksomhet dette helsepersonell ordinært er knyttet til, blir klarlagt. Tas personell ut av lokal legepraksis eller ut av sykehus, vil dette få negative konsekvenser for driften av virksomheten.

Prosjektgruppen foreslår at på visse betingelser gis virksomhetens arbeidsgiver myndighet til å pålegge personell å forbli i tjeneste utover ordinær arbeidstid. Et konkret pålegg om utvidet tjenesteplikt eller beordring krever at det fattes beslutning på flere nivåer. Ved kriser og katastrofer i fredstid kreves først en beslutning sentralt om at bestemmelsen skal gjelde. Når det er besluttet, kan arbeidsgiver pålegge en ansatt å forbli i tjenesten. Videre foreslås at den sentrale helse- og sosialforvaltning på samme vilkår gis adgang til å kunne pålegge nærmere bestemt personell å møte frem på nærmere angitt sted og utføre nærmere tilvist arbeid, jf prosjektgruppens forslag til § 4-1. Myndigheten til å gi pålegg om arbeidsplikt utenfor ordinært arbeidssted (beordring) legges i forslaget til departementet. Prosjektgruppen antar at myndighet til å pålegge personell nærmere tilvist arbeid innen helse- og sosialtjenesten utenfor egen kommune/fylkeskommune, bør delegeres til lavere forvaltningsnivå f eks fylkesmannen, fylkeslegen, eller regionsnivå.

Prosjektgruppen antar at bestemmelsene som foreslås ved kriser og katastrofer bør gjelde uavhengig av arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstid. Videre bør tjenesteplikten gjelde på tvers av kommune- og fylkesgrenser og nivå. Helsepersonell i denne sammenheng må omfatte det personell som er ansatt i helsevesenet og som sådant er viktig for at helsevesenet skal være operativt, så som f.eks. teknisk personell mv. Det bør også gis mulighet til å beordre helsepersonell som nylig er pensjonert eller har gått over i annen virksomhet og som fortsatt har særlige kvalifikasjoner, som kan nyttes i helsevesenet. Videre antas at studenter/elever som utdannes til arbeid innen helse- og sosialsektoren og har gjennomført en minimum fastsatt del av sin utdannelse, vil være en god ressurs. Prosjektgruppen er av den oppfatning at også slikt personell bør omfattes av tjenesteplikten.

I en krise-, katastrofe- eller krigssituasjon er det viktig at alt kvalifisert personell kan disponeres. Det foreslås derfor at det gis mulighet til å beordre personell som tidligere har arbeidet i helse- og sosialtjenesten og som nå er gått over i annen virksomhet, eller eventuelt har sluttet å arbeide, men som fortsatt har kvalifikasjoner som kan utnyttes.

Det forutsettes at arbeidet som pålegges gjelder arbeid innen det ansvarsområde vedkommende har til daglig.

Etter gjeldende rett går tjenesteplikt i Sivilforsvaret foran tjenesteplikt etter lov om helsemessig beredskap. Det foreslås en endring i gjeldende rett på dette punktet. Prosjektgruppen foreslår at tjeneste- og beordringsplikt etter ny lov om helsemessig og sosial beredskap går foran tjenesteplikt i Sivilforsvaret. Dette er i tråd med den ansvarsfordeling som foreslås for den sivile sanitet/helsetjeneste ved beredskap/krig, der det antas at Sivilforsvarets sanitetsstyrker bør inngå som en ressurs og støtte for det sivile helsevesen når det gjelder prehospital behandling og transport.

Prosjektgruppen foreslår at bestemmelsene om plikt til å bistå med opplysninger som er nødvendige for at registrering skal kunne skje etter helseberedskapsloven § 10 annet ledd, skal videreføres. Det samme gjelder plikt til å delta på kurs og øvelser.

9.6.3 Høringsuttalelser

Kommunal- og arbeidsdepartementet kommenterer § 4-1 i forhold til arbeidsmiljøloven: «Denne bestemmelsen «tilsvarer» arbeidsmiljøloven § 53: Vi ser imidlertid behovet for å ha en spesialbestemmelse av denne art i beredskapsloven.

Utkastets § 4-1 siste ledd suspenderer arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven for de tilfelle som er nevnt i første ledd. Vi kan ikke se at den type situasjoner som dette lovutkastet omhandler bør behandles vesentlig annerledes enn de force majeure-tilfellene som omhandles i arbeidsmiljøloven § 53. Det er derfor vår oppfatning at utkastets § 4-1 siste ledd bør strykes og at en henvisning til arbeidsmiljøloven § 53 føyes til på slutten av første ledd, første setning. På denne måten vil behovet for å bruke natt-, søn- og helgedagsarbeid, behovet for å se bort fra kravene om fritid og hvilepauser og behovet for å utvide adgangen til bruk av overtid være dekket opp. Selv i ekstraordinære situasjoner vil det være behov for en begrensning av adgangen til å bruke overtid. Vi viser til forarbeidene til nåværende § 53 i arbeidsmiljøloven fra 1915 hvor det heter: «Det er klart at der må være grenser for hva der selv under sådanne ekstraordinære forhold kan kreves.» De situasjoner som arbeidsmiljøloven § 53 primært tar sikte på (flomkatastrofer ol) vil normalt være av en relativt kortvarig karakter. Selv her anser man det altså nødvendig å begrense bruken av overtid. Den type situasjoner utkastets § 4-1 omhandler kan raskere bli av mer langvarig karakter. Behovet for å begrense adgangen til å bruke overtid gjør seg derfor vel så sterkt gjeldende i disse situasjonene.

Paragrafen omhandler beordringspliktig personell etter § 1-4. I § 1-4 annet punktum er det foreslått en hjemmel for departementet til å bestemme at også «personell som har tjenestegjort i slike virksomheter og særskilt kvalifisert personell» skal kunne omfattes av loven og dermed av beordringsplikten.

For det tilfelle at personell som f.eks. arbeider i en privat virksomhet beordres til tjeneste dukker spørsmål om ansettelsesforhold og arbeidsbetingelser opp. Videre kan det dukke opp problemer i forhold til vedkommendes faste arbeidsgiver. Det er f eks mulig at fravær på grunnlag av denne loven bør likestilles med fravær pga. militærtjeneste og danne grunnlag for et særlig oppsigelsesvern.»

Helsetilsynet understreker viktigheten av et godt forberedende arbeid fra planmyndighetens side, samt behovet for en koordinert, operativ ledelse: «Lovendring om plikt for sykehuspersonell til å rykke ut kan imidlertid skape store problemer internt, særlig for mindre sykehus. Samtidig er det viktig å få klarlagt prioriteringer for helsepersonell som er disponert bl.a. til Forsvaret, Sivilforsvaret og hjelpeorganisasjoner. Den samlede effekt av fravær kan bli uoversiktlig og ansvaret pulveriseres lett. Kravene til kompetanse for helsepersonell som utkalles, og definisjon av krav til «restbemanning» ved sykehuset blir viktig. I tillegg til kompetanse vil antall vakante stillinger og eventuelt utenlandsk personell med lite kjennskap til norske forhold påvirke hvilke ressurser sykehuset kan avgi og likevel opprettholde forsvarlig egenberedskap. Det bør fremheves at de her påpekte følger for institusjonens regulære drift understreker behovet for koordinert, operativ ledelse av beredskapsarbeidet, for en rimelig fordeling av de oppgaver hvor spesialisthelsetjenestens kompetanse er nødvendig, og behovet for å sikre god kompetanse i første ledd av behandlingskjeden.

Tilsvarende vil den plikt som er foreslått til beordring av sykehuspersonell fra et sykehus til et eller flere andre sykehus måtte ses i sammenheng med virkningene for den institusjon hvis personell blir beordret til annen tjeneste.»

En rekke høringsinstanser kommenterer forslaget om at tjenesteplikt i den sivile helsetjenesten skal gå foran tjenesteplikt i Sivilforsvaret. Flere fylkesmenn går mot dette forslaget, mens flere fylkesleger støtter det.

Direktoratet for sivilt beredskap uttaler følgende: - «Direktoratet er enig i at sivilforsvarets innsatsstyrker skal inngå som en ressurs og støtte for det sivile helsevesen når det gjelder prehospital behandling og transport, jf prinsippet om at det bør være minst mulig forskjell mellom freds- og krigstidsorganisasjon samt at den myndighet som har ansvaret for en sektor i fred, også bør ha ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og den utøvende myndighet i samme sektor i en krise eller i krigssituasjon.

(...)

Vi vil med hensyn til inkorporering av sivilforsvarsstyrker i helsevesenet understreke at det må forutsettes at sivilforsvarsavdelingene opprettholdes som selvstendige avdelinger med egen ledelse.

Vi er enige i at prinsippet om medisinsk lederskap på skadested må være at det medisinske lederskapet skal ligge i den vanlige helsetjeneste, og at sanitetsressurser fra Sivilforsvaret (eller andre) skal være støtteressurser. I og med at sivilforsvarsstyrkene opprettholdes som egne, selvstendige enheter, mener vi ikke det er grunnlag for en endring i tjenesteplikten. Sivilforsvaret må være sikret at styrkene fylles opp med det nødvendige antall leger og sykepleiere.

Vi ser det som nødvendig at medisinsk personell utskrives til Sivilforsvaret, og følger mannskaper og befal, for derved å få opplæring og øvelse i medisinsk og sanitetsoperativt arbeid på skadested, også med tanke på at dette skal utnyttes i fred. Dette er også nødvendig sett i forhold til operativitet ved større innsatsbehov hvor avdelingene muligens må operere alene. Dette tilsier at sivilforsvarsstyrkene må være oppsatt med egne leger og sykepleiere som følger mannskaper og befal under øvelser og innsats. Legene og sykepleierne følger innsatsstyrkene først og fremst ved innsats, slik at de kan frigjøres og utføre sine alminnelige funksjoner innenfor det sivile helsevesen når styrkene ikke er i innsats. Antall leger og sykepleiere i sivilforsvarsoppsetningene er også beskjedne i forhold til totalt antall på landsbasis, selv om man vet det kan være lokale variasjoner.»

Fylkesmannen i Hordaland «kan ikkje akseptera at teneste etter den nye helseberedskapslova skal gå framfor tenesteplikt i Sivilforsvaret ut frå otte for at dette vil medføra at Sivilforsvaret i praksis ikkje vil kunna få tilgong til medisinsk personell i det heile. Som leiar for Sivilforsvaret i fylket, finn me det ikkje forsvarleg å ta frå sivilforsvarsstyrkane medisinsk fagpersonell. Det vil ikkje vera moralsk forsvarleg å la avdelingar i Sivilforsvaret gå i innsats utan at den einskilde kan kjenna seg trygg for at det finst medisinsk kompetent personell til å ta seg av dei skadde.

Lovarbeidet syner elles at det vert nytta uklåre begrep som «helsepersonell» og «sanitetsstyrker» om einannan. Den nye taktikken for Sivilforsvaret byggjer på integrerte grupper (brann, redning og sanitet) i felles innsats framme på skadestaden. Det er korkje ynskjeleg eller effektivt å bryta opp dette ved å leggja «sanitetsstyrkene» direkte under helsevesenet.

Sivilforsvaret har alltid lagt vekt på å samordna sin innsats med m.a. den innsatsen som helsevesenet står for. M.a. kjem dette til uttrykk ved at kommunelege I går inn som rådgjevar sanitet (tidl tenestegreinsjef) i dei lokale sivilforsvarsstabane - noko som sikrar at nettopp ein person (kommunelege I) har full oversikt over alle tilgjengelege ressursar og kan nytta desse der det vil vera best ut frå ei heilskapsvurdering av den medisinske/helsemessige situasjonen.»

Fylkesmannen i Rogaland: «Det skilles imidlertid ikke mellom innsats og støttegrupper. Dersom vi i fremtiden skal ha et sivilforsvar her i landet så bør sivilforsvarets innsatsgrupper fortsatt ha en rett til å skrive ut medisinsk personell. De alminnelige fritaksbestemmelser vil fortsatt sikre mot at nøkkelpersonellet forsvinner fra det sivile helsevesen. På dette punkt kan derfor fylkesmannen ikke støtte gruppens forslag.»

Fylkesmannen i Nordland er sterkt i tvil om dette forslaget: «Dersom en i tråd med utredningens anbefalinger finner å ville bringe til opphør ordningen med en prioritert tilgang på helsepersonell til sivilforsvaret så må en i det minste legge opp til systemer og rutiner som ivaretar behovet for opplæring/samøving. Det sikreste vil imidlertid være å beholde dagens ordning med sikkerhet for tilgang på øvet personell til sivilforsvaret.»

Fylkeslegen i Akershus «støtter forslaget om at tjenesteplikt i den sivile helsetjenesten skal gå foran tjenesteplikt i Sivilforsvaret. Det bør være en sanitetstjeneste eller helsetjeneste både i krig og fred, hvilket innebærer at Sivilforsvaret ikke bør ha rett til å disponere helsepersonell med spesiell kompetanse. Det personell Sivilforsvaret har satt opp i sin tjeneste, bør i en beredskapssituasjon inngå i kommunehelsetjenesten eller den fylkeskommunale spesialisthelsetjeneste. Tilsvarende bør sanitetsmateriellet stilles til rådighet for den sivile helsetjeneste.»

Fylkeslegen i Hordaland er også enig i forslaget: «Etter fylkeslegens syn må en arbeide frem en organisasjon og et ansvarsmønster slik at leger, sykepleiere, ambulansepersonell og andre nøkkelgrupper inngår i enten kommunehelsetjenesten eller fylkeskommunal spesialisthelsetjeneste i relasjon til beredskap i fred og ved kriser/krig. Dette betyr at sanitetsmannskapene i sivilforsvaret inngår i en ordinær helsetjeneste, og at de ikke er underlagt ledelse av politi. Fylkeslegen vil presisere at disse synspunkter ikke trenger å innebære at man ikke skal ha et sivilforsvar for redningsoppdrag, evakuering m.v. Men når det gjelder helsetjenester er det unaturlig etter fylkeslegens vurdering at man har to parallelle sivile organisasjoner som skal konkurrere om å disponere godt kvalifisert personell.»

Forsvarsdepartementetkonstaterer at personell undergitt mobiliseringsdisponering i Forsvaret er unntatt fra denne tjenesteplikten. Dette innebærer en videreføring av dagens ordning. Men departementet «savner i utredningen en drøftelse av tjenesteplikten og forholdet til utenlandske statsborgere i helse- og sosialtjenesten. Slik vi leser lovteksten vil de alminnelige bestemmelser om tjenesteplikt gjelde for utenlandske statsborgere.»

Fylkeslegen i Nordland kommenterer forholdet mellom Forsvaret og det sivile helsevesen når det gjelder disponering av helsepersonell: «Utvalget har i for liten grad belyst en del av de praktiske problemene som er knyttet til disponering av helsepersonell og samordningen mellom Forsvaret og det sivile helsevesen. Det er hver enkelt arbeidstakers plikt å melde fra til arbeidsgiver om vedkommende er disponert i Forsvaret eller Sivilforsvarets oppsetninger.

Enkelte høringsinstanser kommenterer spørsmålet om øvelsesplikt for tjenestepliktig personell etter forslagets § 4-2. Kommunal- og arbeidsdepartementet fremholder: «Når det gjelder plikten til å delta på øvelser av inntil 3 ukers varighet i fredstid, må det sikres at arbeidstaker ikke taper rettigheter knyttet til arbeidsforholdet sitt i øvelsesperioden. Vi kan f.eks. nevne lønn og opptjening av feriepenger, samt avvikling av ferie. Det bør også vurderes om det bør fastsettes en rett til fri fra arbeidet for å delta på slike øvelser, på lik linje med rett til fri på grunn av utføring av offentlig verv, jf arbeidsmiljøloven § 33 C. Likeledes bør det vurderes om denne type øvelser bør likestilles med militærøvelser mht oppsigelsesvern, jf arbeidsmiljøloven § 65 A og det som er sagt under «Til § 4-1» tredje avsnitt.»

Fylkeslegen i Sogn og Fjordaneer enig i at de som er underlagt beordringsplikt kan pålegges å delta i øvelser i inntil tre uker: «Det må imidlertid klargjerast over kva tidsperiode dette gjeld, for eksempel ved at det vert nedfelt kor lang øvelsestid som kan påleggjast årleg, eller over ein 3 årsperiode. Dersom framlegget på dette punkt vert eindel av lovverket er det naudsynt å utarbeide retningsliner som klargjer detaljane i øvelsesopplegg og tidsrammer.»

Fylkeslegen i Hordaland peker også på behov for presiseringer mht. til øvelsestidens lengde.

Hovedkomitéen for sykehusberedskap i hovedstadsområdet: «Loven bør inneholde en henvisning til avsnittene om tjenesteplikt som gjelder hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner i de øvrige lover for å understreke at disse bestemmelsene ikke omfattes av fullmaktsbegrensingen i loven (§ 1 - 5). Beordringsmyndiget i henhold til loven (§ 4 - 1) bør dessuten kunne delegeres til fylkesmann eller politi (§ 1 - 5 - 2) for å sikre hurtig nok hjelp ved kriser eller katastrofer i fredstid. I samme paragraf (§ 4 - 1, nest siste avsnitt) er tjeneste i Sivilforsvaret uteglemt.»

9.6.4 Departementets vurderinger og forslag

9.6.4.1 Behovet for en bestemmelse om tjenesteplikt og beordring

Personell i helse- og sosialsektoren er preget av høy arbeidsmoral og innsatsvilje. Det er stor vilje til å ta i et tak når det er behov for det. Om det vitner ikke minst den frivillige innsatsen ved katastrofer i andre land, særlig gjennom frivillige organisasjoner. Som eksempel kan nevnes Røde Kors og Leger uten grenser.

Departementet finner likevel at det er nødvendig med slike regler. For det første er det viktig av hensyn til planlegging. Det er nødvendig for kommuner og fylkeskommuner å vite hvilke personellressurser de kan regne med å disponere ved en krise, katastrofe eller krig. For det andre er det viktig at plikter og rettigheter er klart nedfelt for å kunne sikre den enkelte medarbeider i en ofte kaotisk og uoversiktlig situasjon. Etter departementets oppfatning er det ikke forsvarlig å satse på frivillighet.

Ved kriser og katastrofer i fredstid og under krig må disponeringen og fordelingen av helsepersonell og andre ressurspersoner skjerpes. Personellmangel kan medføre at prioritering av pasienter må innskjerpes. Også i kriser eller katastrofer og i krig gjelder prinsippet om likhet, i den forstand at det er pasientens tilstand og ikke pasientens status eller andre forhold ved pasienten som skal bestemme tilgang på behandling.

Særlig helseforvaltningen er avhengig av personer med høyt spesialisert kompetansenivå innen en rekke områder, herunder personell som kan foreta tilsyn og vedlikehold av bl.a. avansert medisinsk-tekniske utstyr. Det bør inngå i beredskapsplanen for de enkelte ledd i helseforvaltningen hvilket personell som er av essensiell betydning for å kunne fortsette, eventuelt utvide virksomheten, i tilfelle større ulykker og andre ekstraordinære situasjoner i fredstid og eventuelt krig. Det samme gjelder imidlertid for sosialtjenesten.

9.6.4.2 Hva innebærer tjenesteplikt, beordring og registrering

Forslaget innebærer en videreføring av gjeldende rett. Beordringspliktig personell kan pålegges arbeidsplikt og i tillegg pålegges å ta arbeid der det blir tilvist. Som for de øvrige fullmaktsbestemmelsene er det departementet som gis myndighet til å gi pålegg. Det vil være aktuelt å delegere denne myndigheten, for eksempel til regionalt nivå.

I tillegg foreslås det at arbeidsgiveren kan pålegge beordringspliktig personell å forbli i tjeneste utover ordinær arbeidstid. Arbeidsgiver har rett til å utferdige slike pålegg også etter andre bestemmelser, blant annet etter forslaget til ny § 3-5 i lov om helsetjenesten i kommunene. Det spesielle med denne hjemmelen er at arbeidsgiverens pålegg blir straffesanksjonert.

9.6.4.3 Hvem har tjenesteplikt og kan beordres

Pålegg etter § 4-1 kan gis til beordringspliktig personell etter § 1-4. Beordringspliktig personell er for det første personell som tjenestegjør i virksomheter loven omfatter, jf § 1-3. Det vises til kapittel 5 når det gjelder den nærmere behandling av hvilke virksomheter det er tale om. Videre kan personell som har tjenestegjort i slike virksomheter, eller som har særskilte kvalifikasjoner, pålegges plikter etter § 4-1. Bestemmelsen omfatter både ansatt personell og selvstendig næringsdrivende.

9.6.4.4 Tjenesteforhold

En beordringspliktig person kan risikere å bli beordret til å utføre tjeneste i et annet fylke eller kommune eller en helt annen landsdel, langt utenfor arbeidsgiverens normale virkeområde. Det er derfor viktig at spørsmålet om hva slags konsekvenser beordringen skal ha for forholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver er klarlagt. En arbeidsgiver har blant annet ansvar for å utbetale lønn, foreta trekk i lønn, ansvar for forsikringer mv.

Dette spørsmålet er ikke løst i lov om helsemessig beredskap. Det er heller ikke kommentert i Ot prp nr 29 (1955). Prosjektgruppen sier heller ikke noe utfyllende om dette spørsmålet. Det fremgår av punkt 13.3.2.4 i prosjektgruppens innstilling at arbeidsgiver er tiltenkt ansvaret for eventuell utvidet forsikring som skal dekke «arbeidssituasjoner som foregår utenfor vanlig virksomhetsområde og under farefulle opphold».

Det er etter departementets oppfatning hensiktsmessig at et tilfelle av beordring i minst mulig grad griper inn i et bestående arbeidsforhold. Det er nødvendig at den som blir beordret blir underlagt instruksjonsmyndigheten til den som beordrer, eventuelt den virksomhet vedkommende blir beordret til å gjøre tjeneste i. De øvrige deler av et arbeidsforhold bør bestå i størst mulig grad, slik at den som blir beordret kan være sikker på at lønn, skattetrekk, eventuelle pensjonsvilkår, øvrige rettigheter i arbeidsavtalen mv opprettholdes og ordnes på vanlig måte. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om at den som beordrer personell som nevnt i § 1-4, skal overta instruksjonsmyndigheten over vedkommende, men at de øvrige elementer i arbeidsforholdet skal bestå. Det vil si at arbeidsgiver fortsatt skal utbetale lønn som vanlig og at alle andre rettigheter i arbeidsavtalen skal forbli uberørt.

Departementet er enig med Kommunal- og arbeidsdepartementet i at fravær på grunnlag av bestemmelser i denne loven bør likestilles med fravær på grunn av militærtjeneste. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om at arbeidsmiljøloven § 65A skal gjelde tilsvarende. Dette gjelder både ved tilfeller av beordring, og ved eventuelt fravær på grunn av øvelser mv.

Det økonomiske oppgjør vil dermed stå mellom arbeidsgiveren og staten, som skal dekke utgiftene ved anvendelse av § 4-1, jf § 6-1.

Dette gjelder uansett om arbeidsgiveren er en offentlig virksomhet, eller privat. Der den som blir beordret er selvstendig næringsdrivende, for eksempel driver egen legepraksis, vil en beordring i praksis innebære at vedkommende blir underlagt offentlig instruksjonsmyndighet. Det økonomiske oppgjøret foretas etter § 6-1. Det kan være aktuelt å beordre personer som ikke er i noe tjenesteforhold, eller ikke er i helse- og sosialtjenesten overhode på beordringstidspunktet. Dette kan bare være aktuelt etter at departementet har bestemt at denne gruppen skal være omfattet av loven, jf § 1-4 annet punktum. Dersom det blir aktuelt å foreta en slik beslutning vil vedkommendes arbeidsforhold, lønnsforhold mv måtte vurderes i den sammenheng.

9.6.4.5 Forholdet til tjeneste i Sivilforsvaret

Prosjektgruppens forslag innebærer at utskriving til tjeneste i Sivilforsvaret ikke lenger automatisk skal gå foran tjenesteplikt i det sivile helsevesen.

I fredstid skal Sivilforsvaret supplere primærinnsatsorganets innsats gjennom aktivisering av ressurser og mannskaper, og utøve sin virksomhet i samsvar med redningstjenestens og øvrige rekvirenters (f eks brannvesen, helsevesen, forurensningsmyndigheter, o a) bestemmelser. Sivilforsvaret er ved kriser eller katastrofer i fredstid ressursleverandør, uten selvstendig primæransvar for ulike innsatsområder. Sivilforsvaret er i en krigssituasjon forberedt på å ivareta den overordnede ledelse av redningsarbeidet på skadestedet, da den sivile redningstjenesten har opphørt. Sivilforsvaret har, ved egne avdelinger, primæransvaret for førstehjelp på skadestedet, behandling på hjelpeplass og transport av sårede til sykehus. Ut over dette kan det også være aktuelt å stille sivilforsvarsressurser til disposisjon for helsevesenet i forbindelse med ytterligere pasienttransporter, forsterkning av pleiekapasiteten m m. Slike oppgaver utføres under helsemyndighetenes veiledning og overvåking.

Totalt vil det i dag inngå ca 1 000 leger og 1 000 sykepleiere i Sivilforsvarets krigstidsoppsettinger. Dette personell kommer fra det sivile helsevesen. Sivilforsvaret vil kunne tenke seg å rekruttere ytterligere personell på hjelpepleiernivå til sanitetslagene i innsatsgruppene, herunder personell med opplæring i helse- og sosialfag fra den videregående skolen.

Forholdet mellom Sivilforsvaret og den sivile helsetjenesten i krig har ligget fast siden 50-tallet. Med tanke på utviklingen som har funnet sted innen landets helseforvaltning, synes det nødvendig å se nærmere på dette forholdet med tanke på en eventuell justering av ansvar og samarbeid i krig.

Sivilforsvarets ansvar under krig er for tiden under vurdering. Justisdepartementet uttaler i St meld nr 25 (1997-98) at det i planperioden (1999-2002) vil starte et arbeid med revisjon av sivilforsvarsloven for å tilpasse den til sivilforsvarets nåværende oppgaver og utfordringer.

Helsepersonell er allerede i fredstid et knapphetsgode. I tilfelle krig vil et visst antall leger og sykepleiere bli utkalt til tjeneste i Forsvaret og Sivilforsvaret. Selv om antallet ikke er stort i forhold til det totale antall leger og sykepleiere mv i helsevesenet er det særlig enkelte typer spesialister det er mangel på. Det er derfor ikke uvesentlig hvilke personer som blir utkalt til tjeneste utenfor det sivile helsevesen.

Departementet mener at det er viktig for det sivile helsevesen å ha innflytelse på hvem som eventuelt kan avses i en krisesituasjon. Departementet slutter seg derfor til prosjektgruppens forslag om at tjenesteplikt i Sivilforsvaret ikke lenger automatisk skal gå foran tjenesteplikt i det sivile helsevesen. Det er etter departementets mening nødvendig å se helhetlig på bemanningssituasjonen i tilfelle en krise. Man må unngå en situasjon der rednings- og evakueringsapparatet fungerer etter intensjonen, mens de sykehus som skal behandle de skadede ikke fungerer fordi nøkkelpersonell er borte. Det må understrekes at Sivilforsvaret skal være en ressurs for det sivile helsevesen. Departementet vil fremheve at dette ikke betyr at Sivilforsvaret skal være avskåret fra å skrive ut helsepersonell. Det dreier seg om hvem som skal ha tjenesteplikt i Sivilforsvaret, ikke hvor mange. Det er videre nødvendig å utdanne og øve personell som er tjenestepliktig i Sivilforsvaret.

Forslaget betyr at Sivilforsvaret må melde sine ønsker til det sivile helsevesen, som så medvirker til å velge ut aktuelt personell. Det foreslås at departementet gis fullmakt til å fastsette nærmere bestemmelser om dette i forskrift.

9.6.4.6 Forholdet mellom Forsvaret og det sivile helsevesen mht å disponere helsepersonell

Forsvaret har behov for medisinsk personell i sine styrker for å kunne oppfylle sine oppgaver i strid. Sårede som ikke raskt kan behandles i Forsvarets egne sykehus vil imidlertid bli evakuert til sivile sykehus for behandling. Forslaget innebærer ingen endringer i forhold til Forsvarets disposisjon av helsepersonell.

9.6.4.7 Tjenesteplikt for utenlandske statsborgere

Forsvarsdepartementet tar opp spørsmålet om tjenesteplikt for utenlandske statsborgere i helse- og sosialtjenesten.

I de senere år har antallet utenlandske statsborgere som tjenestegjør i helse- og sosialtjenestene økt. Tjenesteplikt etter prosjektgruppens forslag kan pålegges uten hensyn til statsborgerskap.

Det er i utgangspunktet ingen grunn til å anta at utenlandske statsborgere i større grad enn nordmenn, vil ønske å unndra seg tjeneste i tilfelle kriser eller katastrofer i fredstid.

Når det gjelder sikkerhetspolitiske kriser eller krig, kan situasjonen være en annen. For det første kan det tenkes at personellet mobiliseres i sitt eget hjemland. Det kan også tenkes at det er sikkerhetsmessig uaktuelt å la utenlandske statsborgere tjenestegjøre i helsevesenet i krig. På den annen side er det viktig å kunne disponere alle tilgjengelige ressurser.

Den sammenlignbare bestemmelsen i lov av 14. desember 1956 nr 7 om forsynings- og beredskapstiltak § 30 gjelder «norske borgere eller personer som bor eller til stadighet oppholder seg i riket». Det er med andre ord ikke gjort noe skille etter statsborgerskap her.

Departementet er av den oppfatning at dette problemet må løses av den enkelte myndighet som skal forberede eventuell beordring. Myndigheten må innhente opplysninger om statsborgerskap mv på lik linje med opplysninger om militær disponering mv. Departementet vil vurdere om det er nødvendig å gi nærmere bestemmelser om dette.

9.6.4.8 Forberedende tiltak, registrerings- og øvelsesplikt

Prosjektgruppens forslag til § 4-2 er i innhold en videreføring av helseberedskapslovens § 10 annet og tredje ledd om plikt til å medvirke til registrering og plikt til å delta i øvelser. Departementet foreslår imidlertid at plikten til å la seg registrere ikke skal være begrenset til registrering hos arbeidsgiver. Videre vil departementet presisere at beordringspliktig personell også skal kunne pålegges å delta på kurs.

Kommunal- og arbeidsdepartementet påpeker at arbeidstaker må sikres mot rettighetstap i arbeidsforhold, herunder vern mot oppsigelse. Videre bør det vurderes om det bør gis rett til fri fra arbeidet for å delta på øvelse og kurs.

Departementet antar at de fleste arbeidstakere det er snakk om her vil delta som et ledd i sitt daglige arbeid for arbeidsgiver. Det kan likevel tenkes at personell i en øvelse tas ut av sitt ordinære arbeid og at det vil være nødvendig med slike bestemmelser Kommunal- og arbeidsdepartementet foreslår. Departementet foreslår derfor et nytt annet ledd hvor det sies at § 4-1 annet ledd annet og tredje punktum skal gjelde tilsvarende for deltagelse på kurs og øvelser. I tillegg tilføyes en bestemmelse om at arbeidsmiljøloven § 33C skal gjelde tilsvarende for kurs og øvelser.

Flere av høringsinstansene tar til orde for at det må fastsettes nærmere bestemmelser om varighet av øvelser mv. Departementet vil i nødvendig grad fastsette slike bestemmelser i forskrift.

Det vises for øvrig til de spesielle merknadene til § 4-2.

9.6.4.9 Forholdet til bestemmelser om tjenesteplikt i den alminnelige helse- og sosiallovgivning

Bestemmelsen i forslaget til helse- og sosialberedskapslov § 4-1 skiller seg fra forslagene til bestemmelser om tjenesteplikt i lov om helsetjenesten i kommunene, lov om sykehus mv og lov om spesialisthelsetjenesten mm på en rekke punkter. For det første gjelder bestemmelsen i § 4-1 et bredere spekter av personell, jf § 1-4. Forslagene til bestemmelser i lov om helsetjenesten i kommunene § 3-5 og lov om sykehus mv § 6a, samt lov om spesialisthelsetjenesten mm § 2-1 gjelder bare helsepersonell. Videre er det snakk om helsepersonell som tjenestegjør i kommunen og fylkeskommunen. Det er også kommunen, henholdsvis fylkeskommunen som kan gi pålegg, og tjenesten utføres på vegne av disse. Det er med andre ord ikke behov for bestemmelser som skal sikre personellet mot rettighetstap i arbeidsforholdet, vern mot oppsigelse mv. Det er også ulik terskel for når bestemmelsene kan anvendes, se punkt 8.1 ovenfor. En annen viktig forskjell er at anvendelsen av bestemmelsene om tjenesteplikt i lov om helsetjenesten i kommunene og lov om sykehus mv, samt lov om spesialisthelsetjenesten er begrenset til ulykker og andre akutte situasjoner som forårsaker ekstraordinær pågang av pasienter. For anvendelse av bestemmelsen i helse- og sosialberedskapsloven er det ikke andre begrensninger enn de som finnes i § 1-5.

9.6.4.10 Forholdet til arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven

Prosjektgruppen foreslår også at arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstid ikke får anvendelse ved pålegg etter bestemmelsens første ledd. Kommunal- og arbeidsdepartementet er av den oppfatning at prosjektgruppens forslag er unødvendig fordi § 53 i arbeidsmiljøloven bør hjemle tilstrekkelig unntak fra overtidsbestemmelsene med tanke på slike situasjoner. Prosjektgruppens forslag går dessuten unødig langt. Etter Kommunal- og arbeidsdepartementets oppfatning bør det uansett være begrensninger i overtid.

Det følger av § 53 at «Arbeid som på grunn av naturhendinger, ulykkeshendinger eller andre uforutsette begivenheter må foretas for å avverge fare for eller skade på liv eller eiendom» kan utføres også på nattestid og på søn- og helgedager. I slike tilfeller kan arbeid også utføres i hvilepausene og i den daglige og ukentlige fritid uten hensyn til bestemmelsene om hvilepauser og fritid. For de fire første døgn gjelder ikke begrensningene i overtidsarbeid pr døgn, pr uke og pr år. Direktoratet for arbeidstilsynet kan i tillegg gi tillatelse til overtidsarbeid i inntil 10 døgn uten hinder av disse begrensningene.

De situasjoner bestemmelsene i § 4-1 er tenkt brukt, kan være meget ekstreme. Det gjelder krig, eller kriser og katastrofer. Det er mulig at § 53 vil kunne være dekkende for noen av disse situasjonene. I mange situasjoner, for eksempel i krig, må det antas at de rammer § 53 setter vil vise seg å være for rigide. Alene det å måtte søke arbeidstilsynet om dispensasjon kan komme til å fortone seg som unødig byråkratisk for eksempel i en situasjon med flere hundretalls skadede som trenger behandling. Bestemmelsene vil av den grunn lett måtte fravikes under henvisning til nødrettsbetraktninger. Etter departementets mening er et av hovedmålene med en lovgivning som tar sikte på å regulere beredskapssituasjoner å unngå ad hoc løsninger i en kaotisk og uoversiktlig situasjon. Departementet mener derfor at de beste grunner tilsier at det bør sies direkte at arbeidstidsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven ikke får anvendelse i denne typen situasjoner. Det vil ikke være riktig overfor det personell det angår å gi inntrykk av noe annet.

Samtidig vil departementet understreke at de ansvarlige ledere i størst mulig grad må sørge for at mannskapene får tilstrekkelig hvile. Utover hensynet til den enkelte kan utslitt personell også gå ut over krisehåndteringsevnen.

Departementet slutter seg derfor til prosjektgruppens vurderinger og foreslår at arbeidstidsbestemmelsene i miljøvernloven ikke skal få anvendelse ved pålegg etter § 4-1.

9.7 Rekvisisjon

9.7.1 Gjeldende rett

Rekvisisjonsbestemmelsene ved beredskap og krig er i dag spredt rundt i flere lover. Den generelle rekvisisjonshjemmelen, med sikte på beredskap, er i lov av 15. desember 1950 nr 7 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold § 15. Rekvirerende myndighet etter loven er Kongen. Bestemmelsen suppleres med en generell hjemmel i lov 14. desember 1956 nr 7 om forsynings- og beredskapstiltak, som gir de myndigheter Kongen bestemmer adgang til å fatte vedtak om forberedende rekvisisjoner i fredstid.

For det militære forsvar finnes generelle rekvisisjonsbestemmelser i lov av 29. juni 1951 nr 19 om militære rekvisisjoner. Loven gir en generell rekvisjonsadgang for militære myndigheter når riket er i krig. De myndigheter Kongen bestemmer, gis hjemmel til å fatte vedtak om forberedende rekvisisjoner i fredstid.

For sivilforsvarsformål er de generelle rekvisisjonsbestemmelser i lov av 17. juli 1953 nr 9 om Sivilforsvaret. Ekspropriasjonsadgangen i sivilforsvarsloven er ikke begrenset til å gjelde i krigstid, men gjelder også ved innsats av Sivilforsvaret ved katastrofer som ikke skyldes krigshandlinger, jf Ot prp nr 28 1953 side 38. Myndigheten til å rekvirere er i loven lagt til departementet.

Helseberedskapen, som er en del av den sivile beredskap, har egne rekvisisjonsbestemmelser i lov om helsemessig beredskap §§ 6 til 8. Når riket er i krig eller krig truer kan departementet eller den det bemyndiger kreve avstått til staten fast eiendom, rettigheter og løsøre av ethvert slag og elektrisk kraft, som trengs til drift av helseanstalt, til bolig for personell eller lagring av materiell og utstyr. Avståelse til bruk omfatter rett til å foreta de endringer med gjenstanden eller den faste eiendom som anses nødvendig. Departementet kan også gi andre en tilsvarende rekvisisjonsadgang. I henhold til forskrift av 17. januar 1986 fastsatt blant annet med hjemmel i lov av 2. desember 1955 om helsemessig beredskap er foruten departementet, Helsedirektoratet (Helsetilsynet), fylkesmennene og ordførerne gitt rekvisisjonsmyndighet.

De myndigheter Kongen bestemmer kan peke ut fast eiendom og løsøre som skal avstås og gi eier eller bruker av løsøre pålegg om at tingen i nærmere angitte tilfelle skal stilles til rådighet på angitt sted. Når det anses nødvendig for å forberede avståelsen, kan utpeking foretas og pålegg gis allerede i fredstid.

Eier eller bruker av fast eiendom eller løsøre plikter etter krav fra myndighetene å erkjenne mottakelse av melding om tiltak eller pålegg som nevnt, samt å gi opplysninger og adgang til synfaring, jf § 6 femte ledd. Løsøre kan om nødvendig pålegges brakt til bestemt sted for synfaring. Slike pålegg skal oppfylles uten erstatning med mindre annet er bestemt av Kongen. Bestemmelsen er likelydende med forsynings- og beredskapstiltaksloven § 29 annet ledd og lov om militære rekvisisjoner § 5 annet ledd. Rekvisisjonsbestemmelser for den sivile beredskap for øvrig finnes i lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold § 15, i lov om forsynings- og beredskapstiltak § 29, og for Sivilforsvaret i lov om Sivilforsvaret § 30 flg. For militære rekvisisjoner vises det til lov om militære rekvisisjoner § 1 flg.

Selv om det skulle være nødvendig for å gi helsehjelp eller sosialtjenester til befolkningen, har ikke helse- og sosialforvaltningen hjemmel til å rekvirere fast eiendom eller løsøre ved kriser eller katastrofer i fredstid, bortsett fra på smittevernområdet. Etter smittevernloven § 4-1 kan kommunestyret mot vederlag bruke eller skade andres eiendom blant annet for å isolere personer i geografisk avgrensede områder i opptil 7 dager om gangen. Det er et vilkår at vinningen er vesentlig større enn skaden eller ulempen ved inngrepet, og tiltaket skal straks oppheves når det ikke lenger er nødvendig.

9.7.2 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

I de tilfeller der helsetjenesten har hatt behov for å benytte privat eller annen offentlig eiendom, har dette, etter det prosjektgruppen kjenner til, latt seg ordne gjennom avtaler og henstillinger. Eksempelvis ble det inngått avtale med Gardermoen hotell om at hotellet skulle ta i mot eventuelle skadede under Gulf-krisen. Ved større redningsaksjoner hvor det kreves innsats fra flere sektorer og når lokal redningssentral er opprettet, vil det være politimesteren eller brannsjefen som aktiviserer ekstra ressurser utenfor helse- og sosialtjenesten.

Prosjektgruppen mener at det til tross for positiv erfaring med bruk av eksterne ressurser på uformell basis, fortsatt vil kunne være behov for lovfesting av en rekvisisjonsrett. Det kan for eksempel tenkes at tidsnød kan umulig- eller vanskeliggjøre inngåelse av avtaler. Det kan videre tenkes at de skadede er smittefarlige eller at private av andre grunner motsetter seg en henvendelse. Gjenstander det kan bli behov for å rekvirere er husrom, hoteller, mat, klær, transportressurser o.l. Behovet for rekvisisjonsrett har blant annet vært påpekt av fylkeslegen i Hordaland etter Gulf-krisen og kommunelegen i Hamar etter flommen.

Faren for misbruk av en rekvisisjonsadgang kan etter prosjektgruppens oppfatning motvirkes gjennom vilkår for bruk av rekvisisjonshjemmelen, for eksempel gjennom fastsettelse av hvilket organ som kan bestemme når rekvisisjonsretten skal gjelde og av hvem som skal utrede utgiftene, se smittevernloven § 4-1.

Prosjektgruppen foreslår at någjeldende rekvisisjonsbestemmelse i lov om helsemessig beredskap utvides til å gjelde ved kriser og katastrofer i fredstid, og i tillegg til helseformål også skal ivareta sosialtjenestens formål.

9.7.3 Høringsuttalelser

Nærings- og handelsdepartementetviser til at lovforslaget legger opp til økt adgang til rekvirering og peker på «at rekvirering bare er en av flere metoder for anskaffelse. Rekvirering er oftest ikke kostnadsbesparende i forhold til kommersielle avtaler eller avtaler mellom offentlige myndigheter. Metoden gir også svært dårlig leveransesikkerhet dersom det ikke er foretatt detaljert forhåndsplanlegging. I mange tilfeller vil dessuten beredskapsklausuler i tilknytning til ordinære kommersielle avtaler dekke behovene.»

Flere høringsinstanser fremholder at det er ønskelig å se forslaget til rekvisisjonsbestemmelse i forhold til tilsvarende bestemmelser i annen lovgivning.

Direktoratet for sivilt beredskapfremholder: «Med basis i lovenes bestemmelser om rekvisisjoner eksisterer det i dag to reglementer for rekvisisjonene. Disse gjelder i dag ikke for fredsforhold. I den grad en ønsker å ha rekvisisjonsbestemmelser for fred bør en ta utgangspunkt i disse reglementene. Vi tror at noen av lovene er slik tilrettelagt at nærmere bestemmelser for fredstid kan utarbeides.»

Fylkesmannen i Hordaland uttaler: «Rekvisisjonsretten er frå før omhandla i fleire av beredskapslovene. Med ei ny lov om helsemessig og sosialberedskap der rekvisjonsretten utgjer ein vesentleg del bør dette utdjupast nærare ikkje minst i høve til anna tilsvarande lovverk, forskrifter, reglement, bestemmelser o l.»

Justisdepartementet mener at kapitlet om rekvisisjon bør suppleres med bestemmelser etter mønster fra lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold (beredskapsloven) av 15. desember 1950 nr 7 § 15 tredje ledd og lov av 29. juni 1951 nr 19 om militære rekvisisjoner § 9 og § 11 første ledd.

Fylkeslegen i Nordland kommenterer prosjektgruppens forslag til § 3-2 om forberedende tiltak med sikte på rekvisisjon: «Relatert til rekvisisjoner jf militære forhåndsrekvisisjoner synes bestemmelsene i § 3-2 uhensiktsmessige. Med utgangspunkt i den planlegging kommunene utfører vil det oppstå behov for forhåndsrekvirering»

Olje- og energidepartementet viser til forslaget om rekvisisjon av bl.a. elektrisk kraft: «Levering av elektrisk kraft skiller seg fra andre varer og tjenester ved at man er avhengig av at ledningsnettet fungerer for å få levert kraft. Dersom ledningsnettet er ute av funksjon, vil det ikke være fysisk mulig å få levert kraft til det berørte området. En eventuell rekvisisjonshjemmel vil ikke kunne fremtvinge leveranse i slike tilfeller.

Departementet viser til at det finnes en tilsvarende rekvisisjonsbestemmelse i eksisterende lov om helsemessig beredskap, men stiller spørsmålstegn ved om det nå er behov for egen lovhjemmel for rekvisisjon av elektrisk kraft. Rekvisisjonshjemmelen vil ikke sette helsevirksomhetene i noen bedre situasjon enn de allerede er i dag, som prioritert virksomhet for feilretting og kraftlevering i knapphetssituasjoner»

Deretter kommenteres forslaget i § 3-4 om at departementet kan fastsette takster for bruk av elektrisk kraft: «Olje- og energidepartementet vil vise til at rekvisisjon av kraft først synes aktuelt når det er innført rasjonering av elektrisk kraft. Når kraftrasjoneringsmyndighetene (...) skal fastsette en rasjoneringspris kan ikke Olje- og energidepartementet se at det er behov for at et annet departement i medhold av lov om helsemessig og sosial beredskap skal kunne gripe inn og fastsette egen pris på elektrisk kraft. Olje- og energidepartementet foreslår derfor at ordene elektrisk kraft tas ut av oppregningen i § 3-4.»

9.7.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet er enig med Nærings- og handelsdepartementet i at en i de fleste tilfeller kan oppnå like mye ved inngåelse av avtaler på frivillig basis, som ved rekvisisjon. Dette bekreftes av de erfaringer prosjektgruppen beskriver ovenfor. Det er derfor viktig at planmyndighetene løpende nøye vurderer hvilke ressurser som trengs med sikte på å inngå slike avtaler. Departementet er imidlertid enig i prosjektgruppens vurdering om at det kan være nødvendig å ha en rekvisisjonsadgang av hensyn til tidsaspektet. Det kan heller ikke utelukkes at det faktum at en rekvisisjonsadgang eksisterer kan gjøre det enklere å komme frem til avtaler. I tilfeller hvor den annen part av ulike grunner motsetter seg å avstå gjenstanden er en rekvisisjon eneste utvei.

Departementet slutter seg derfor til prosjektgruppens vurderinger og foreslår derfor bestemmelser om rekvisisjon, forberedelser til rekvisisjon, erstatningsutmåling, fastsettelse av takster og samordning av rekvisisjoner, se forslaget §§ 3-1 til 3-5. Bestemmelsene er i innhold en videreføring av gjeldende lov om helseberedskap §§ 6 til 8, men representerer en utvidelse gjennom å gjelde i både i krig og fred, samt å omfatte sosialtjenestene. Videre er det tatt inn noen tilpasninger som følge av at anvendelsesområdet i fredstid er begrenset. Fast eiendom kan ikke kreves avstått til eie i fredstid, og heller ikke ved krig, dersom formålet med avståelsen kan oppnås på annen måte.

Departementet foreslår en tilføyelse i § 3-1 tredje ledd i forhold til prosjektgruppens forslag. Når tillatelse til rekvisisjon gis til andre kan departementet bestemme at de helt eller delvis skal dekke utgiftene til rekvisisjonen. Dette kan være aktuelt for eksempel dersom den som får tillatelse til å rekvirere har fordel av rekvisisjonen. Det vises for øvrig til kapittel 10 om dette.

Departementet er enig i Justisdepartementets forslag om at bestemmelsene bør suppleres med bestemmelser om at krav om avståelse skal fremsettes skriftlig, og at det skal gis kvittering, etter mønster av lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold (beredskapsloven) av 15. desember 1950 nr 7 § 15 tredje ledd og lov av 29. juni 1951 nr 19 om militære rekvisisjoner § 9 og § 11 første ledd. Det vises til forslaget § 3-1 sjette ledd.

Departementet viser til uttalelsen fra Olje- og energidepartementet. Det foreslås at referansen til elektrisk kraft i forslaget § 3-1 første ledd og § 3-4 sløyfes.

Det vises til de spesielle merknadene til §§ 3-1 til 3-5.