5 Helse- og sosialberedskapslovens formål og virkeområde

5.1 Lovens formål

5.1.1 Virksomhetsidé og hovedmål for den sivile beredskap

I St meld nr 24 (1992-93) Det fremtidige sivile beredskap er det formulert følgende virksomhetsidé:

«Det sivile beredskap skal, med sikte på kriser og krig, sørge for at samfunnet fungerer mest mulig normalt, gi befolkningen størst mulig sikkerhet for liv, helse og velferd, samt yte støtte innenfor rammen av det norske totalforsvar.»

Hovedmålene for den sivile beredskap er å:

• redusere sårbarheten innen samfunnets infrastruktur, samt for livs- og krigsviktige næringsvirksomheter

• redusere skadevirkningene av en krise- eller krigssituasjon og sikre befolkningens liv, helse og velferd

• bidra til å dekke sivilbefolkningens og Forsvarets behov for viktige varer og tjenester under kriser og krig

• utnytte beredskapsressurser effektivt i fredstid

5.1.2 Virksomhetsidé og mål for helseberedskapen

Grunnlaget for beredskapen i helsetjenesten bygger blant annet på virksomhetsideen og hovedmålene for det sivile beredskap. Helsetjenestens virksomhetsidé skal harmonere med virksomhetsideen og målene for det sivile beredskap. Sosial- og helsedepartementet har i tråd med St meld nr 24 (1992-93) fastsatt følgende virksomhetsidé for helsetjenesten:

«Med sikte på kriser eller katastrofer i fredstid og under krig skal beredskap innen helsetjenesten ta sikte på å verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp kan tilbys befolkningen.»

Hovedmålene for helseberedskapen er å etablere et helsevesen som i kriser og katastrofer og under krig:

1. I størst mulig grad forebygger og begrenser skader og sykdom og sikrer liv og helse gjennom utøvelsen av nødvendig diagnostikk, behandling, pleie og rehabilitering.

2. Tar beredskapsmessige hensyn i helseplanleggingen og har et helhetlig og øvet planverk for omstilling i fred og krig.

3. Foretar en samfunnstjenlig prioritering av forsyning, distribusjon og fordeling av livsviktige varer, tjenester og personell.

Prioriteringer og funksjonelle krav til helseberedskapen

I utgangspunktet gjelder de samme prinsipper for prioritering av helsetjenester i fred som i krig. Det henvises til Lønning-utvalget (NOU 1987:23), St meld nr 50 (1993-94) og NOU 1997:18 Prioritering på ny.

Målene for den medisinske innsatsen ved kriser eller katastrofer i fredstid er i prinsippet de samme som for medisinsk behandling og pleie overhodet. I krig må imidlertid prioriteringen av pasientene innskjerpes. Ressursmangel kan føre til at pasienter under første prioritet beslaglegger det meste av kapasiteten. Tilbudet til pasienter under annen prioritet må tilpasses den kapasitet og de ressurser som er til overs etter at pasienter under første prioritet er behandlet. Tilbudet til pasienter under tredje prioritet må tilpasses den kapasitet og de ressurser som er til overs etter at pasienter under annen prioritet er behandlet.

I krig vil grensen mellom de skadede som behandles ambulant og skadede som innlegges i sykehus forskyves sterkt mot de alvorligst skadede. Typer av skader som i fredstid ville blitt behandlet i sykehus vil måtte foretas ambulant. Når det gjelder de alvorligst skadede som trenger sykehusbehandling for å redde livet, vil man ved masseskader under krig måtte utelukke de som ikke kan antas å ha noen sjanse, eller hvor prognosene er meget dårlige. Sykehusenes begrensede kapasitet i krig må først og fremst forbeholdes den gruppe av alvorlig skadede hvor sykehusbehandling er nødvendig for å redde liv og funksjon og hvor behandlingen i noen grad kan standardiseres.

Blant annet følgende krav må kunne stilles til helsetjenesten i en krise-, katastrofe- eller krigssituasjon:

1. Alle akutt skadede pasienter, akutt syke pasienter samt pasienter med behov for øyeblikkelig psykiatrisk hjelp skal behandles umiddelbart eller så snart som praktisk mulig, uavhengig av økonomisk evne, bosted, rase, etnisk tilhørighet, sosial status, yrke og kjønn. Krise og katastrofesituasjoner, beredskap eller krig skal ikke påvirke de medisinskfaglige og etiske normene for fagprofesjonene innen helsevesenet. Det skal ikke gjøres forskjell på militære og sivile pasienter eller nasjonaliteter i krig.

2. Nødvendige smitteverntiltak må igangsettes, herunder vaksinering. Det skal gis opplysning, råd og veiledning om smittsomme sykdommer og hvordan de forebygges.

3. Oversikt over helsepersonell og annet ressurspersonell skal være tilgjengelig, personell skal kunne omdisponeres og pålegges å utføre nærmere tilvist arbeid.

4. Behandlingskapasitet skal kunne frigjøres ved iverksetting av evakuering eller omdirigering av pasienter.

5. Strategisk viktige og strengt uunnværlige varer skal være anskaffet i fredstid og/eller alternative leveranser/forsyninger av disse varene eller tjenestene skal være sikret.

6. Befolkningen skal så langt som praktisk mulig sikres tilstrekkelig adgang til legemidler og informeres om medisinsk riktig og forsvarlig legemiddelbruk.

7. Informasjon skal gis for å berolige, gi hjelp til selvhjelp, fremme helse og forebygge sykdom i befolkningen.

8. I krig skal helsevesenets totale ressurser utnyttes optimalt med hensyn til totalforsvarets behov.

5.1.3 Virksomhetsidé og mål for sosialberedskapen

Grunnlaget for beredskapen innen sosialtjenesten bygger på virksomhetsidé og hovedmål for det sivile beredskap. Sosialtjenestens virksomhetsidé skal harmonere med virksomhetsideen og målene for det sivile beredskap. I tråd med St meld nr 24 (1992-93) har departementet fastsatt følgende virksomhetsidé for sosialtjenesten:

«Sosial beredskap skal, med sikte på kriser i fredstid og i krig, best mulig opprettholde befolkningens velferd, yte midler til livsopphold, sørge for pleie og omsorg, praktisk hjelp, avlastning og informasjon til dem som er avhengige av dette. Dette skal skje i samarbeid med berørte myndigheter, organisasjoner mv. og i krig innen rammen for totalforsvaret.»

Hovedmålene for sosial- og omsorgstjenesten er:

1. Sosial- og omsorgstjenestene skal i kriser i fred og i krig i størst mulig utstrekning sikre velferd, livsopphold, praktisk hjelp, avlastning og omsorg hos personer som ikke kan ta vare på eller forsørge seg selv, jf lov om sosiale tjenester. Så langt det er mulig skal tjenestemottakerne kunne opprettholde et normalt liv.

2. Sosial- og omsorgssektoren skal ha evne til problemløsing, omstilling og fleksibilitet i forhold til de endrede forhold og utfordringer som kan oppstå under kriser i fred og krig.

Prioriteringer og funksjonelle krav til sosialberedskapen

Under kriser og katastrofer vil kommunene kunne stå overfor ekstraordinære forhold og store utfordringer. Eksempler på slike utfordringer kan være tilstrømming av nye brukere, mangel på ressurser og sammenbrudd i infrastruktur. Under slike forhold gjelder i utgangspunktet de samme prioriteringer som under normal drift. I forhold til økning av behov og/eller reduksjon av ressurser, vil en likevel i høyere grad enn ellers måtte prioritere dem med størst behov for tiltak.

Følgende krav må kunne stilles til sosial- og omsorgstjenesten under kriser og katastrofer:

1. Evne til problemløsing, omstilling og fleksibilitet.

2. Effektive ansvars- og kommandolinjer.

3. Oppdatert beredskapsplan.

4. Oppdatert personelloversikt.

5. Oppdatert oversikt over brukere og brukernes fordeling i kommunen eller bydelen.

6. Nødvendige ekstralokaler, utstyr mv. må være utpekt og nødvendige samarbeidsavtaler inngått.

7. Relevant opplæring/øvelser for ulike kategorier personell må være gjennomført.

5.1.4 Lovens formålsbestemmelse

Prosjektgruppen har foreslått at lov om helsemessig og sosial beredskap skal ha en formålsparagraf. Etter departementets mening er forslaget godt i samsvar med de virksomhetsidéer som er fastsatt for den sosiale og den helsemessige beredskap. Det foreslås derfor tilslutning til prosjektgruppens forslag til § 1-1 om formål og virkemidler. For å unngå at formålsbetegnelsen skal oppfattes som en selvstendig pliktbestemmelse, foreslås det en tilføyelse i slutten av annet ledd:

«Formålet med denne lov er å verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid.

For å ivareta lovens formål, skal virksomheter loven omfatter kunne fortsette og om nødvendig legge om og utvide driften under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid, på basis av den daglige tjeneste, oppdaterte planverk og regelmessige øvelser, slik det er bestemt i eller i medhold av loven.»

5.2 Stedlig virkeområde

5.2.1 Gjeldende rett

Lov om helsemessig beredskap får ikke anvendelse på Svalbard eller Jan Mayen. Det samme gjelder lov om psykisk helsevern, lov om sykehus m.v, lov om helsetjenesten i kommunene og næringsmiddelloven. Etter lov om sosiale tjenester m v § 1-2 annet ledd kan Kongen gi forskrifter om lovens anvendelse på Svalbard. Noen slik forskrift er imidlertid ikke fastsatt. Smittevernloven har en tilsvarende bestemmelse som lov om sosiale tjenester m.v, men gir i tillegg departementet myndighet til å gi loven anvendelse på kontinentalsokkelen, på norske fartøy og luftfartøy hvor de enn befinner seg. Slike forskrifter er ikke fastsatt. I lov om spesialisthelsetjenesten m m som skal erstatte sykehusloven og de organisatoriske bestemmelsene i lov om psykisk helsevern er Kongen gitt en tilsvarende hjemmel som i smittevernloven.

Etter lov av 29. november 1996 nr 72 om petroleumsvirksomhet § 1-5 kommer norsk lov til anvendelse for petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen med mindre annet er bestemt. Dette betyr at helseberedskapsloven av 1955 får anvendelse for petroleumsvirksomhet.

Etter petroleumsloven § 9-2 har rettighetshaver eller andre som deltar i petroleumsvirksomheten plikt til å opprettholde effektiv beredskap med sikte på å møte fare- og ulykkessituasjoner som kan medføre tap av menneskeliv og personskade.

5.2.2 Prosjektgruppens forslag

Prosjektgruppen foreslår at Kongen gis myndighet til å bestemme om og i hvilken utstrekning lovens bestemmelser også skal gjelde på Svalbard og Jan Mayen. I utgangspunktet gjelder ikke loven for disse øygruppene.

5.2.3 Høringsuttalelser

Justisdepartementet bemerker til forslaget til § 1-2 at i følge Svalbardloven av 17. juli 1925 nr 11 § 2 og lov om Jan Mayen av 27. februar 1930 nr 2 § 2 er det kun norsk privatrett, strafferett og prosessrett som kommer direkte til anvendelse på Svalbard og Jan Mayen. Dersom en offentligrettslig lov som lov om helsemessig og sosial beredskap skal få anvendelse der er det nødvendig med en uttrykkelig bestemmelse om dette.

Justisdepartementet påpeker videre at Svalbard og Jan Mayen er organisert på en annen måte enn resten av landet. De er for eksempel ikke inndelt i kommuner og fylkeskommuner. Helsetjenesten er også organisert noe annerledes enn på fastlandet. Det er derfor nødvendig å kunne tilpasse noen av bestemmelsene i loven til de stedlige forhold, herunder hensynet til de utenlandske bosettinger. Justisdepartementet har følgende forslag til § 1-2:

«Kongen kan gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen, og fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forhold».

5.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Særskilte regler om helsetjenestetilbudet for befolkningen på Svalbard er fastsatt i Bergverksordningen for Spitsbergen (Svalbard) av 7. august 1925 § 31 og § 32, forskrift om læge- og sundhetsforholdene på Svalbard av 15. juni 1928 nr 3357, forskrift om arbeidsgivers plikt til å yde sykepleie m v og om arbeidsgivers ansvar ved ulykker på Svalbard av 5. juli 1928 nr 3356 og 11. oktober 1929 nr 3280 samt forskrift om sykehjelp på Svalbard av 6. mars 1981 nr 8867. Bakgrunnen for at gjeldende fastlandslovgivning ikke er gjort gjeldende for disse øyområdene, er at geografiske og befolkningsmessige forhold medfører at fastlandslovgivningen ikke helt ut passer.

Departementet foreslår at lovteksten endres i samsvar med Justisdepartementets forslag. Dette innebærer ingen endring i realiteten i forhold til prosjektgruppens forslag når det gjelder Svalbard og Jan Mayen. Lovens virkeområde blir således i riket. Svalbard og Jan Mayen omfattes i utgangspunktet ikke av loven, men reglene kan gis anvendelse der etter forskrifter fastsatt av Kongen. Kongen kan i tillegg fastsette særlige regler under hensyn til stedlige forhold.

Departementet foreslår at Kongen kan bestemme at loven også gis anvendelse på kontinentalsokkelen, på norske fartøy og luftfartøy hvor de enn befinner seg. Departementet er av den oppfatning at lov om helsemessig og sosial beredskap bør kunne ha det samme stedlige virkeområde som de lover som regulerer de tjenester den omfatter. Gjeldende helseberedskapslov får som nevnt under pkt 5.2.1 anvendelse på sokkelen. Det er imidlertid behov for å kunne fastsette tilpasninger av bestemmelsene i loven av hensyn til de særlige forhold som gjør seg gjeldende på kontinentalsokkelen, herunder bestemmelsen i petroleumsloven § 9-2. Tilsvarende bør tilpasninger kunne foretas i forhold til fartøy og luftfartøy.

5.3 Saklig virkeområde

5.3.1 Virksomheter loven gjelder for

5.3.1.1 Gjeldende rett

Lov om helsemessig beredskap § 2 og § 5 fastsetter hvilke institusjoner, helseanstalter og vannverk, som reguleres av loven. I § 2 foretas det en opplisting av hvilke institusjoner som er omfattet av loven. Om bestemmelsen heter det i Ot prp nr 29 (1955):

«De anstalter som er nevnt under punktene 1-5 går inn under betegnelsen helseanstalt etter vanlig praksis. De omfatter alle anstalter - også sykestuer - som vanligvis tar i mot syke, fødende eller rekonvalesenter. Alle disse kategorier vil som regel ha det basisutstyr som er nødvendig for behandling og/eller pleie av syke. De mindre anstalter - eller anstalter som ikke vanligvis driver direkte sykebehandling - vil bli en betydelig tilvekst til antallet sengeplasser i sykehus.»

Det fremgår videre at ulike laboratorier ble inkludert i listen over helseanstalter på grunn av deres betydning for å sikre befolkningens helse, for å hindre spredning av smitte for eksempel gjennom drikkevann, og for tiltak mot ABC krigføring osv. I tillegg kan departementet eller den det bemyndiger i tvilstilfeller avgjøre om en institusjon går inn under bestemmelsen.

Hensikten med å inkludere vannverk i lovens anvendelsesområde er etter § 5 å

«opprettholde drikkevannsforsyningen» og «hindre spredning av smittestoffer eller andre skadelige produkter gjennom drikkevann».

5.3.1.2 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

Prosjektgruppens forslag omfatter for det første all helsetjeneste som kommunene har ansvaret for å yte, dvs. allmennhelsetjeneste eller primærhelsetjeneste, herunder miljørettet helsevern. Videre omfatter forslaget den fylkeskommunale helsetjeneste, dvs. sykehustjenesten, ambulansetjenesten, medisinsk laboratorie- og røntgenvirksomhet, tannhelsetjenesten og andre spesialisthelsetjenester. Hvilke tjenester som hører til kommunehelsetjenesten, respektive fylkeskommunens helsetjeneste, må søkes i de respektive særlover. I tillegg er den statlige helsetjenestevirksomhet omfattet.

Videre omfatter forslaget den offentlige sosialtjeneste som tilbys i riket. Dette gjelder først og fremst tjenester som gis av kommuner og fylkeskommuner med hjemmel i sosialtjenesteloven. Loven gjelder ikke for tjenester etter lov av 17. juli 1992 nr 100 om barneverntjenester eller andre kommunale eller fylkeskommunale tjenester utenfor Sosial- og helsedepartementets styringsområde, selv om disse i den enkelte kommune er organisert i integrerte enheter sammen med helse- og/eller sosialtjenesten.

Forslaget gjelder også for private som i henhold til lov eller avtale tilbyr helse- og sosialtjenester til befolkningen. Dette refererer seg til helsehjelp og sosiale tjenester som tilbys i riket av kommuner/fylker eller staten. Bakgrunnen for bestemmelsen er blant annet kommunehelsetjenesteloven §§ 4-1 og 4-2 og sykehusloven §§ 4 og 23 (lov om spesialisthelsetjenesten § 2-1 tredje ledd), som gir kommuner og fylkeskommuner adgang til å la private utføre de oppgaver kommunen, respektive fylkeskommunen, er pålagt i lov.

For å sikre at landets totale helse- og sosialressurser kan nyttes til innsats i krisehåndteringen, kan departementet etter annet ledd annet punktum, bestemme at loven også skal gjelde for private som uten formell tilknytning til kommune, fylkeskommune eller staten tilbyr slike tjenester til befolkningen. Dette kan f eks gjelde privatpraktiserende legespesialister, herunder medisinsk laboratorie- og røntgenvirksomhet, som driver uten tilskudd fra vedkommende kommune eller fylkeskommune. Videre kan det omfatte omsorgsboliger eller sykehus som ikke er inntatt i vedkommende kommunes eller fylkeskommunes helse- og/eller sosialplan.

Videre omfatter forslagets tredje ledd for det første vannforsyningssystemer. Et vannforsyningssystem omfatter vanntilsigsområde, vannkilde, vannbehandlingsanlegg, transportsystem og driftsrutiner. Et vannforsyningssystem omfatter også vannet i systemet. Et vannforsyningssystem kan bestå av flere vannverk.

For det annet omfatter bestemmelsen næringsmiddelkontrollen. Dette refererer seg både til næringsmiddelkontrollen som administrativt organ og til laboratoriene disse benytter.

For det tredje omfatter bestemmelsen apotek, grossister og tilvirkere av legemidler. Den utvidelse dette innebærer i forhold til helseberedskapsloven av 2. desember 1955, er begrunnet i at eneretten for Norsk Medisinaldepot AS (NMD AS) til import og engrossalg av legemidler er opphørt som følge av Norges tilknytning til EØS. For at landets beredskapsevne på legemiddelområdet ikke skal svekkes, må de samme beredskapsplikter som tidligere kunne pålegges NMD AS nå også kunne pålegges andre virksomheter, som gis rett til import og engrosomsetning av legemidler.

For vannforsyningssystemer, næringsmiddelkontrollen og apotek, grossister og tilvirkere av legemidler gjelder loven uavhengig av offentlig eller privat eierskap. Det kan imidlertid bestemmes at disse virksomheter skal unntas fra loven.

Fjerde ledd i forslaget bestemmer at departementet i forskrift kan bestemme at også andre virksomheter, som tilbyr materiell, utstyr og tjenester av betydning for helse- og sosialtjenesten, skal omfattes av loven. Etter denne bestemmelse kan f eks virksomheter som driver med renovasjon og avfallshåndtering samt virksomheter som produserer medisinsk-tekniske utstyr, pålegges plikter etter loven.

Virksomheter som omfattes av § 1-3 annet ledd annet punktum og § 1-3 fjerde ledd i prosjektgruppens forslag vil ikke automatisk omfattes av loven. Det betyr at planleggingsbestemmelsene i og i medhold av denne lov ikke gjelder for disse virksomheter hvis ikke departementet særskilt treffer en beslutning om det.

5.3.1.3 Høringsuttalelser

Justisdepartementet «anser det hensiktsmessig at en ny lov omfatter både helsemessig og sosial beredskap. Beredskapsressursene her står i nær sammenheng, følgelig vil det være mest oversiktlig dersom den rettslige regulering fremgår av samme lov. Samlet fremstilling er også ønskelig for å oppnå en mest mulig enhetlig rettssituasjon.»

Barne- og familiedepartementet «vil peke på at det kan være grunn til å vurdere hvorvidt barns og unges spesielle behov bør tas hensyn til i lovverket. Loven gjelder for den offentlige helse- og sosialtjeneste, ved siden av private som tilbyr slike tjenester til befolkningen (jf. § 1-3). Barneverntjenesten er ikke nevnt spesielt. I Lov om helsetjenesten i kommunene og Lov om sosiale tjenester er det foreslått tatt inn bestemmelser hvor det pålegges å planlegge tjenestene med tanke på kriser og katastrofer i krig og fred. Det bør vurderes om tilsvarende bestemmelser bør tas inn i Lov om barneverntjenester.»

Flere av fylkesmennene tar også opp spørsmålet om hensynet til barn og unge.

Fylkesmannen i Buskerud: «Lovens virksomhetsområde er offentlig helse- og sosialtjenester, som kommuner, fylkeskommuner og private tilbyr. Imidlertid åpner loven ikke for at forskriftene skal kunne omfatte bl.a. barnevernstjenesten og de fylkeskommunale og private tjenestene som gir omsorgstilbud til barn og unge, jf. utkast til § 1-3 og merknadene til denne.

Vi savner en begrunnelse for dette. Vi tror det er like nødvendig her, som for andre grupper, med lovkrav om god planlegging for en evt. trygg og omsorgsfull evakuering av barn og unge, som fra før er preget av vanskelig oppvekst og traumatiske opplevelser.

Fylkesmannen i Buskerud er blant 4 fylkesmenn som i disse dager avslutter et prosjekt om bruk av internkontrollsystemer i tilsynet med institusjoner og tiltak som kommer innunder lov om sosiale tjenester og lov om barneverntjenester. Vi har i prosjektperioden fått god erfaring med bruk av internkontrollrutiner overfor institusjonene og tiltakene, og ser at barneverninstitusjonene m.fl. ikke ville ha problem med også å utarbeide planer for evakuering m.v.»

Fylkesmannen i Finnmark:«Fylkesmannen beklager at ikke Barne- og familiedepartementes arbeidsområde, særlig i forhold til Lov om Barneverntjenester, er berørt i den nye loven. Vi vil anta at også barnevernsektoren i kommunene - og ikke minst på fylkeskommunalt nivå - vil kunne møte store utfordringer i en krisesituasjon. Ved kriser og katastrofer kan vi stå overfor problematikk omkring barn og unge, umyndige personer, som trenger å bli tatt vare på - der det ikke er mulig å få tak i foreldre/pårørende. Spørsmålet om omsorg for umyndige flyktninger ble reist under øvelse TOTEX i 1995, uten at vi kan se at spørsmålet har vært behandlet sentralt. Det nødvendige tilbudet om psykososial støtte i en krisesituasjon vil selvfølgelig også kunne måtte gis til barn og ungdom - den kommunale barneverntjenesten vil her måtte ha en viktig funksjon som etter fylkesmannen vurdering burde vært innarbeidet i den nye loven.»

Fylkesmannen i Nordland kan ikke se at utelatelsen av barneverntjenesten er drøftet eller begrunnet i utredningen. Det ville være et like stort behov for å integrere denne delen av den kommunale og fylkeskommunale virksomheten i beredskapsplanleggingen som sosialtjenesten.

Det medisinske fakultet ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet savner at skolesektoren og teknisk etat ikke er omtalt i lovforslaget: «...riktignok gjelder loven helse- og sosialsektoren, men skolens og barnehagenes personale er viktige medspillere i en krisesituasjon. Ved katastrofer vil voksne omsorgspersoner gjerne være opptatt med mange gjøremål og med liten tid for familiens barn og unge. På dette området kan en lære av FN beredskapsplaner for omsorg for barn og unge i krisesituasjoner: skoler og barnehager holdes åpent så sant det lar seg gjøre, skole og barnehage gir dagen innhold og struktur, en dagsorden midt i kaoset og forhindrer at de overlates til seg selv (skolene har noe øvelse i beredskap f eks mobbing.)

I beredskapsplanen må det være avklarte samarbeidsformer med teknisk etat og brannvesen ikke bare for å utbedre skader, gjenopprette forsyninger, slukke brann, men også for å ta vare på husholdningenes verdier ved at f.eks. teknisk etat sørger for å plassere containere i rammete områder for oppbevaring av husgeråd etc. bla. for å hindre plyndring fra ødelagte hus etc.)»

5.3.1.4 Departementets vurderinger og forslag

Prosjektgruppen synes i sitt forslag å legge til grunn at gjeldende beredskapslov kun omfatter virksomheter som er offentlig eid. Departementet finner ikke grunnlag for dette syn hverken i lov om helsemessig beredskap, Ot prp nr 29 (1955) eller lovens formål. I helseberedskapsloven § 2 er det foretatt en oppregning av hvilke institusjoner loven omfatter. Oppregningen sier intet om eierskapet til institusjonen. Det er med andre ord ikke sagt noe om at bestemmelsen ikke tar sikte på å regulere også institusjoner som ikke er offentlig eid. Det samme er tilfellet med bestemmelsen om vannverk i § 5. Heller ikke her er det holdepunkter i ordlyden for at man har ment å begrense seg til offentlig eide vannverk. Det fremgår også i prosjektgruppens innstilling under punkt 17.5.1 at man legger til grunn at denne bestemmelsen omfatter privateide vannverk i tillegg til de i offentlig eie. I Ot prp nr 29 (1955) sies det ikke noe klart om spørsmålet. Men i beskrivelsen av sykehusvesenet inngår også sykehus som eies og drives av frivillige organisasjoner. Også beskrivelsen av formålet med loven kan gi holdepunkter:

«Helsevesenet i vårt land - med alle dets ressurser av institusjoner, materiell og personell - må mobiliseres og utbygges med sikte på - i tillegg til den vanlige helsetjeneste - å søke å avbøte de følger krigføringen fører med seg for enhver som blir rammet av den, enten han tilhører de væpnede styrker eller sivilbefolkningen. Skal dette lykkes i vårt land - med dets begrensede kapasitet av så vel sykehusplasser så vel som materiell og personell - må det legges opp et samlet koordinert helseberedskap, dvs at en må planlegge disponeringen av det som finnes av medisinsk materiell, medisinske institusjoner og medisinsk personell på en slik måte at både de rent militære styrker og den øvrige befolknings krigsbehov kan tilfredsstilles, og slik at samtidig det nødvendige minimum av vanlige sykebehandling, særlig for akutte sykdommer, smittsomme sykdommer og sinnslidelser, kan imøtekommes.»

Departementet legger etter dette til grunn at lov om helsemessig beredskap § 5 også omfatter privateide «helseantalter». Prosjektgruppens forslag til § 1-3 annet ledd annet punktum representerer dermed en endring av gjeldende rett i den grad det i dag finnes helseinstitusjoner som driver uten formell tilknytning til det offentlige, og som kan rubriseres under helseberedskapsloven § 2.

Departementet er for øvrig enig med prosjektgruppen når det gjelder hvilke virksomheter loven bør regulere. Etter prosjektgruppens forslag omfattes også såkalte attføringsinstitusjoner. I 1955 var ikke slike institusjoner regnet som «helseanstalt». De er derfor ikke omfattet av lov om helsemessig beredskap § 2. At de nå omfattes av forslaget er derfor en endring. Det er ikke mindre viktig i dag enn det var i 1955 at man i en krigstilstand kan disponere alle tilgjengelige ressurser på helseområdet uten hensyn til hvem som står som eier av ressursene. Bestemmelsene fra gjeldende helseberedskapslov bør derfor videreføres også når det gjelder private. For å sikre landets totale ressurser er det nødvendig at den sentrale helseforvaltningen kan disponere visse private virksomheters ressurser. Pålegg om ressursutnyttelse/ressursdisponering den sentrale helseforvaltningen kan gi den kommunale og fylkeskommunale helsetjeneste ved kriser og katastrofer, bør også kunne gis til private virksomheter. Dette gjelder både for å kunne utøve en helhetlig ledelse av helsetjenesten og for å kunne utnytte landets ressurser på en effektiv måte.

De samme hensyn gjør seg gjeldende for sosialsektoren.

Loven vil etter dette omfatte virksomheter som reguleres av lov av 19. juni 1969 nr 57 om sykehus mv og lov av 28. april 1961 om psykisk helsevern (lov om spesialisthelsetjenesten m m), lov av 3. juni 1983 nr 54 om tannhelsetjenesten, lov av 19. november 1982 nr 66 om helsetjenesten i kommunene, lov av 13. desember 1991 nr 81 om sosiale tjenester mv, lov av 19. mai 1933 nr 3 om tilsyn med næringsmidler mv og lov av 5. august 1994 nr 55 om vern mot smittsomme sykdommer.

Departementet er enig i prosjektgruppens forslag om at departementet gis myndighet til å bestemme at også andre virksomheter av betydning for helse- og sosialsektoren skal være omfattet av loven.

Prosjektgruppen foreslår videre at det skal være betinget av departementets beslutning om private virksomheter som tilbyr tjenester uten formell tilknytning til det offentlige, vannforsyningssystemer, næringsmiddelkontrollen , apotek mv skal være omfattet. Det antydes at dette har sammenheng med at man er i tvil om alle de aktuelle virksomheter skal pålegges planleggingsplikt.

Det er etter departementets mening mest hensiktsmessig at bestemmelsen om lovens saklige virkeområde kun regulerer dette. Hvilke plikter som skal pålegges de ulike virksomheter loven gjelder for, bør reguleres i de enkelte pliktbestemmelser. På denne måten vil enkelte virksomheter kunne pålegges plikter etter fullmaktsbestemmelsene, uten at det nødvendigvis er hensiktsmessig å pålegge selvstendig planleggingsplikt. Det kan for eksempel virke noe søkt at en privatpraktiserende lege pålegges planleggingsplikt. Det er tilstrekkelig at legen inngår i den kommunale beredskapsplan. Det er imidlertid viktig at legen kan beordres til tjeneste for eksempel på et sykehus dersom en katastrofe skulle inntre. Dersom det ikke er sagt noe annet i den enkelte bestemmelse skal bestemmelsen få anvendelse for alle virksomheter loven gjelder for etter § 1-3.

Prosjektgruppens forslag om at vannforsyningssystemer skal være omfattet av loven er etter departementets oppfatning noe uklart. Begrepet vannforsyningssystem kan omfatte mer enn det som er tilsiktet i denne forbindelse, i og med at begrepet også innbefatter tekniske anlegg. Departementet foreslår derfor at begrepet vannverk benyttes, slik dette begrepet er definert i forskrift av 1. januar 1995 om vannforsyning og drikkevann mm.

Medisinsk utstyr er instrumenter som kan få avgjørende betydning i diagnostisering, forebygging, overvåking, behandling og lindring av smerter ved sykdommer eller skader. Omtrent på lik linje med legemidler, er medisinsk utstyr en viktig faktor for landets helsemessige beredskapsevne. En stor del av slikt utstyr blir i dag produsert i utlandet.

Det vil derfor være meget viktig at slike virksomheter kan være omfattet av loven. Det bør imidlertid vurderes meget nøye hvilke plikter slike bedrifter bør pålegges etter loven. Man kan for eksempel tenke seg at slike bedrifter bør kunne omfattes av fullmaktsbestemmelsene. Etter departementets mening er det neppe aktuelt å pålegge planleggingsplikt. Erfaring viser at man kan få vel så gode resultater ved å inngå avtaler om levering, beredskapslagring mv. Departementet vil derfor legge opp til å komme frem til avtaler på frivillig grunnlag fremfor å pålegge plikter.

Flere av høringsinstansene argumenterer for at også andre sektorer bør omfattes av loven, som for eksempel barnevernet og skolesektoren. Dette var imidlertid utenfor prosjektgruppens mandat og er følgelig ikke utredet i prosjektgruppens innstilling. Departementet vil imidlertid understreke at det ikke ligger begrensninger i lovforslaget for hva den enkelte kommune kan ta med i sin beredskapsplanlegging. Departementet vil oppfordre til å se de ulike sektorer i sammenheng i planprosessen. Departementet ser høringsuttalelsene som et argument for innføring av en generell planleggingsplikt for kommunesektoren.

Departementet foreslår derfor at loven direkte omfatter de ovennevnte virksomheter. Det vises til forslaget i § 1-3 første ledd. I tillegg foreslås det at departementet får hjemmel til å bestemme at også andre virksomheter som tilbyr materiell, utstyr og tjenester av betydning for helse- og sosialtjenesten skal være omfattet av loven.

5.3.2 Personell loven gjelder for

5.3.2.1 Gjeldende rett

Etter lov om helsemessig beredskap § 9 er spørsmålet om hvem som er omfattet av begrepet helsepersonell og dermed omfattet av lovens beordringsbestemmelse direkte knyttet til om vedkommende hører til noen nærmere definerte yrkesgrupper, uavhengig av hvor eller om vedkommende arbeider.

I § 9 er følgende yrkesgrupper nevnt:

1. Leger, tannleger, apotekere og farmasøyter.

2. Sykepleiere, sykegymnaster og massører og jordmødre.

3. Personell som nevnt under nr 1 og 2, og som har fått en av departementet godkjent minsteutdannelse.

4. Annet personell ved helseanstalt eller i kommunehelsetjenesten som utfører arbeid som krever særlig teknisk innsikt og erfaring.

I tvilstilfeller kan Helsetilsynet avgjøre hvem som går inn under oppregningen. Med hjemmel i denne bestemmelsen er det bestemt at hjelpepleiere skal gå inn under bestemmelsene.

5.3.2.2 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

Prosjektgruppens forslag til § 1-4 gjelder for alt personell som tjenestegjør i virksomheter loven omfatter. Forslaget gjelder både for personell som tradisjonelt er blitt regnet som helsepersonell, og personell som ikke er omfattet av dette begrepet. Den gjelder både for faglig utdannet eller opplært personell, og personell uten særskilt fagutdannelse. Det avgjørende er om de har et arbeidsforhold til en virksomhet loven omfatter. Dette er en utvidelse i forhold til lov om helsemessig beredskap som bare omfattet faglig utdannet personell.

Etter annet punktum i prosjektgruppens forslag til § 1-4 kan departementet bestemme at også særskilt kvalifisert personell og personell som har tjenestegjort i slike virksomheter også skal omfattes av loven. Eksempel på særskilt kvalifisert personell er studenter/elever som utdannes til arbeid i virksomheter loven omfatter, og som har gjennomført et fastsatt minimum av sin utdannelse. Eksempel på personell som har tjenestegjort i slik virksomhet er personell som nylig er gått over i annen virksomhet, men som fortsatt har særlige kvalifikasjoner som kan brukes i helse- og sosialtjenesten. Aldersgrensen på beordringspliktig personell etter loven, jf § 4-1 tredje ledd, gjelder imidlertid også for denne gruppen personell.

Den etat som pålegger tjenesteplikt eller beordring bør foreta en skjønnsmessig vurdering av kunnskapene til vedkommende personell, sett i forhold til den standard virksomheten setter til utførelsen av det arbeid vedkommende skal utføre.

Bortsett fra ev. unntak etter annet punktum gjelder beordringsbestemmelsene ikke for personell i sektorer som ikke omfattes av loven, f eks personell ansatt i barnevernet. Dette gjelder selv om disse tjenestene i den enkelte kommune er organisert i integrerte enheter sammen med helse- og/eller sosialtjenesten.

5.3.2.3 Høringsuttalelser

Sogn og Fjordane fylkeskommune understreker at det er viktig at også ambulansepersonell og farmasøyter blir omfattet av loven, mens Det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo minner om at ambulansesjåførene, som har bredest erfaring og til daglig involveres i denne fase av pasientbehandlingen, ennå ikke er definert som helsepersonell. Norges Apotekerforening er enig i prosjektgruppens vurdering av at farmasøyter bør være en av de yrkesgrupper som registreres i helsepersonellregistret.

5.3.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Bestemmelsen om hva slags personell som skal omfattes av loven har først og fremst betydning for hvem det er som kan pålegges utvidet tjenesteplikt og beordring etter lovens § 4-1. Det må understrekes at det ikke er det samme personell som kan pålegges tjenesteplikt etter forslaget til ny § 6a i lov om sykehus mv (lov om spesialisthelsetjenesten m m § 2-1c) og § 3-5 i lov om helsetjenesten i kommunene. Den mer begrensede tjenesteplikten som kan pålegges etter disse bestemmelsene omfatter kun helsepersonell som tjenestegjør i fylkeskommunen og kommunen, se pkt 6.3.3.

I prosjektgruppens forslag er spørsmålet om hvem som er omfattet knyttet til om den virksomheten vedkommende tjenestegjør i er en virksomhet som er omfattet av loven. Er virksomheten omfattet av loven kan alle som tjenestegjør ved virksomheten i prinsippet pålegges tjenesteplikt, uansett hvilken yrkesgruppe vedkommende tilhører. Departementet slutter seg til dette prinsippet.

Prosjektgruppen foreslår at alt personell som tjenestegjør i helse- og sosialtjenesten skal kunne pålegges utvidet tjenesteplikt og beordres til nærmere anvist tjeneste. Dette omfatter først og fremst de som tjenestegjør i den offentlige helse- og sosialtjeneste og de som tjenestegjør i private virksomheter som tilbyr helse- og sosialtjenester til befolkningen i henhold til lov eller avtaler. Med tjenestegjøring menes enhver som arbeider for en slik virksomhet, enten vedkommende er ansatt, eller er selvstendig næringsdrivende.

For helsetjenestens del er dette i stor grad en videreføring av gjeldende bestemmelser. Prosjektgruppens forslag innebærer en utvidelse av personkretsen hva gjelder helsepersonell i forhold til lov om helsemessig beredskap. Etter gjeldende lov er det kun yrkesgrupper som i loven er definert som helsepersonell som kan beordres, herunder teknisk og særlig kvalifisert personell.

En konsekvens av prosjektgruppens forslag er imidlertid at dersom departementet bestemmer at enkelte virksomheter, for eksempel tilvirkere av legemidler, ikke skal være omfattet av loven vil dette innebære at ansatte i slik virksomhet ikke lenger vil være beordringspliktig etter loven. Skal denne type personell omfattes må det eventuelt treffes særlig beslutning om dette etter prosjektgruppens forslag §1-4 annet punktum. Etter gjeldende lov er det uten betydning for beordringsplikten hvor, og eventuelt om, vedkommende arbeider.

Departementets forslag til § 1-3 skiller seg imidlertid noe fra prosjektgruppens slik at ikke dette lenger fremstår som et problem, se under pkt 5.3.1. Alt personell som tjenestegjør i de virksomheter loven omfatter kan i prinsippet pålegges tjenesteplikt. Det vil heller ikke lenger være avgjørende hva slags yrkesgruppe vedkommende hører til. For eksempel vil en yrkesgruppe som ambulansesjåfører bli omfattet av bestemmelsen uavhengig av om de er definert som helsepersonell. Her må det understrekes at det vil være opp til den lokale planmyndighet å avgjøre konkret hvilke personer som skal pålegges slike plikter.

Når det gjelder personell som det kan være behov for i en krisesituasjon, men som ikke lenger tjenestegjør i noen virksomhet loven omfatter, eller annet særlig kvalifisert personell er det nødvendig med en egen bestemmelse. Dette vil for eksempel være helsepersonell som har gått av med pensjon, eller som har sluttet å arbeide av andre årsaker. Det kan også være personer som er under utdanning, men som har kommet så langt at de allerede har opparbeidet seg verdifulle kvalifikasjoner. Departementet slutter seg til prosjektgruppens forslag om at slike personer bør kunne pålegges tjenesteplikt og beordres. Departementet bør derfor gis myndighet til å fastsette nærmere regler om dette.

Personell som tjenestegjør i vannverk, næringsmiddelkontrollen, apotek, grossister og tilvirkere av legemidler skal være beordringspliktige etter departementets forslag. Også for denne gruppen vil den justering departementet har foreslått for bestemmelsen om lovens saklige anvendelsesområde innebære at personell i slike virksomheter kan pålegges plikter etter bestemmelsen.

Det foreslås at departementet gis myndighet til å bestemme at også andre virksomheter som tilbyr materiell, utstyr og tjenester av betydning for helse- og sosialtjenesten omfattes av loven. I tilfelle vil personell som tjenestegjør i slike virksomheter bli omfattet av § 4-1.