4 Lovstruktur
4.1 Innledning
Prosjektgruppen har foretatt en grundig vurdering av hvordan de ulike foreslåtte bestemmelser skal ordnes. Departementets forslag er stort sett i overensstemmelse med prosjektgruppens forslag. Ved denne anledning følger departementet ikke opp de av prosjektgruppens forslag som gjelder endringer i folketrygdloven. Dette vil bli gjort i en annen sammenheng.
4.2 Spørsmål om særlov eller innarbeidelse i den alminnelige lovgivning på sosial- og helseområdet
Et grunnleggende spørsmål er om det er behov for en egen lov om helsemessig og sosial beredskap, eller om beredskapsbestemmelser skal tas inn i de alminnelige helse- og sosiallover. Prosjektgruppen har vurdert følgende alternative muligheter for plassering av beredskapsbestemmelsene:
alle beredskapsbestemmelser på helse- og sosialområdet tas inn i de alminnelige helse- og sosiallover
beredskapsbestemmelsene på helse- og sosialområdet tas inn i egen beredskapslov
delt løsning egen beredskapslov på helse- og sosialområdet, bestemmelser som mest naturlig bør følge av den alminnelige helse- og sosiallovgivningen inntas i disse lover
En fjerde mulighet for plassering av beredskapsbestemmelsene er å ta disse inn i en generell beredskapslov som ikke er begrenset til helse- og sosialsektoren, men omfatter flere viktige samfunnsfunksjoner. Dette ligger imidlertid utenfor dette lovarbeidets ramme.
Et grunnleggende hensyn ved plassering av bestemmelsene er at loven er forståelig og kan tjene som kunnskapskilde både for forvaltningen og for befolkningen i landet. Når en ønsker informasjon om rettsregler, bør relevante lovtekster være lett tilgjengelig. Prosjektgruppen har vurdert lovstrukturen etter følgende kriterier:
1. Samling av bestemmelsene etter virketid
Ved beredskap og krig er det en rekke lovbestemmelser som vil få anvendelse i tillegg til den alminnelige fredslovgivning. Det kan derfor anføres at det er et naturlig skille mellom bestemmelser som skal gjelde i sin alminnelighet, og bestemmelser som bare skal gjelde under helt spesielle forhold.
2. Samling av bestemmelser etter hvordan forvaltningen er organisert
Det er naturlig å ta hensyn til hvordan forvaltningen er organisert i vurderingen av lovstruktur. Lovverket er sammen med økonomiske virkemidler viktige styringsredskaper for staten. Det er den myndighet som har ansvaret for en bestemt virksomhet som i utgangspunktet også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for den utøvende myndighet ved virksomheten, ved kriser og katastrofer i fredstid og under krig.
3. Samling av bestemmelsene etter samfunnssektor
En samling av bestemmelsene etter hvilken samfunnssektor den regulerer vil lette oversikten for brukerne av reglene. En sektortilnærming ved valg av lovstruktur kan gi et godt utgangspunkt for en helhetlig tilnærming til lovverket. Et problem med en slik inndeling er at det kan være vanskelig å fastslå hva som er en sektor.
Prosjektgruppen har lagt vekt på alle ovennevnte momenter i sin vurdering av hvor de enkelte lovbestemmelsene bør plasseres, og fremhever lovens betydning som kunnskaps- og opplysningskilde for brukerne som en vesentlig faktor. Departementet vil i tillegg fremheve viktigheten av at bestemmelsene bidrar til klare ansvarsforhold.
Det synes å gå et naturlig skille mellom større ulykker og andre akutte situasjoner på den ene side og alvorligere kriser og katastrofer, herunder krig, på den annen. Bestemmelser som regulerer innsatsen ved ulykker og andre akutte situasjoner må gjelde i sin alminnelighet. Dette vil f.eks. gjelde bestemmelsene om kommuners hjelpeplikt, se pkt 6.3.1, utrykningsplikt for helsepersonell, se pkt 6.3.2, gjensidig bistand mellom kommuner og fylkeskommuner, se kapittel 8 og kommunelegens medvirkning i kommunens helseberedskap, se pkt 6.3.4. Andre bestemmelser skal bare kunne anvendes under helt spesielle forhold. Dette gjelder f eks fullmaktsbestemmelsene om utvidet tjenesteplikt og beordring, tillempninger i ansvars- og oppgavefordelingen, omlegging og rekvisisjon, se kapittel 9. Flere av sistnevnte bestemmelser finnes i dag i lov om helsemessig beredskap, og det synes naturlig å ha disse bestemmelsene samlet.
Justisdepartementet bemerker i sin høringsuttalelse:
«Det er en vanlig form for lovgivning at man har såkalt overordnet lovgivning, og underliggende sektorlovgivning. Departementet har derfor ingen innvendinger mot at bestemmelser helse-og sosialforvaltningen trenger i sin alminnelige beredskap ikke tas inn i helse- og sosialberedskapsloven.»
Departementet slutter seg til prosjektgruppens vurderinger og foreslår at bestemmelsene fordeles i en helse- og sosialberedskapslov og i den alminnelige lovgivning på helse- og sosialområdet i tråd med prosjektgruppens forslag.
4.3 Endret lov om helsemessig beredskap eller ny lov om helsemessig og sosial beredskap
De lovbestemmelser departementet foreslår i denne proposisjonen kan enten tas inn i lov av 2. desember 1955 nr 2 om helsemessig beredskap ved en endringslov, eller vedtas i form av en ny lov til avløsning av gjeldende lov. Høringsinstansene er gjennomgående positive og bifaller forslaget om en egen beredskapslov, samt at en del bestemmelser av betydning i en beredskapssituasjon, men som også er viktige i den alminnelige beredskap, tas inn i den alminnelige lovgivning.
Fylkesmannen i Hedmark tilrår imidlertid integrering av beredskapsbestemmelsene i den ordinære lovgivningen:
«Når det gjelder spørsmålet om egen beredskapslov kontra å lovhjemle de nødvendige beredskapsplikter i den alminnelige helse-, sosial- og trygdelovgivning, vil fylkesmannen peke på prinsippet om at beredskap bør være en integrert del av virksomheten. Fylkesmannen støtter den lovstruktur og det alternativ som foreslår integrering på områdene. Fylkesmannen er enig i at dette vil samle og lette oversikten for brukerne og det harmonerer også godt med løsninger på andre viktige samfunnsområder.»
Også fylkeslegen i Sør-Trøndelag og Buskerud fylkeskommune argumenterer for størst mulig grad av integrering av beredskapsbestemmelser i den alminnelige lovgivning.
Departementet har valgt å foreslå en helt ny lov blant annet av følgende grunner.
Hendelser som det er nødvendig å ha et beredskapsopplegg for og virkemidler for å møte, kan inntreffe både som følge av krigshandlinger og som følge av kriser eller katastrofer i fredstid. Det kan skje ulykker, kriser og katastrofer i fred som medfører like store konsekvenser for liv og helse som krig. Videre har vi en rekke mulige konflikter rundt om i verden som med stor sannsynlighet bl a kan føre til et betydelig økt antall flyktninger i fremtiden.
Mens beredskap tidligere var ensbetydende med beredskap mot krig, omfatter beredskap i dag også kriser i fredstid. Denne endring i prinsippgrunnlaget for beredskapen og dermed også lovens formål, bør komme til syne ved en ny lov.
Loven skal omfatte beredskap på både det helsemessige og det sosiale området. Endringen medfører at sosialsektoren vil omfattes av loven. Dette synliggjøres best ved en ny lov.
Gjeldende lov om helsemessig beredskap er eldre enn gjeldende alminnelige helse- og sosiallover og gjenspeiler i liten grad den nåværende forvaltningsstruktur. Med en ny lov står en friere med hensyn til utforming og systematikk, samt språklig utforming.
4.4 Plassering av beredskapsbestemmelsene på helse- og sosialområdet
4.4.1 Bestemmelser som foreslås tatt inn i helse- og sosialberedskapsloven
Departementet foreslår at bestemmelsene om omlegging, se pkt 9.5, utvidet tjenesteplikt og beordring, se pkt 9.6, samt rekvisisjonsbestemmelsene, se pkt 9.7, tas inn i beredskapsloven, på samme måte som i gjeldende lov om helsemessig beredskap. Det foreslås at bestemmelsene skal kunne anvendes, i tillegg til i krig og når krig truer, ved kriser eller katastrofer i fredstid etter beslutning av Kongen, se pkt 9.2. Videre foreslås det at bestemmelsene om ansvar, oppgave- og ressursfordeling, se pkt 9.4 blir inntatt i beredskapsloven. Begrunnelsen er at disse bestemmelsene bare skal gjelde i helt spesielle situasjoner. Bestemmelsene skal ikke gjelde i alminnelig fredstid, heller ikke ved mindre eller større ulykker i fredstid. Videre er begrunnelsen bestemmelsenes forholdsvis inngripende karakter og hensynet til rettssikkerheten. Videre foreslås bestemmelsen om lovfesting av ansvarsprinsippet, se pkt 6.2, tatt inn i beredskapsloven.
Særlig om planleggingsplikt
Departementet foreslår at bestemmelser om planleggingsplikt for helse- og sosialberedskapsområdet i tillegg til i beredskapsloven tas inn i de alminnelige helse- og sosiallover.
En lovfesting i de alminnelige lover bidrar til å synliggjøre de nye planforutsetningene for det sivile beredskap, herunder helse- og sosialberedskap, om at sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn skal inngå som et sentralt element i all samfunnsplanlegging.
En oppnår en bedre samordning og kontinuitet i beredskapsarbeidet fra større ulykker til kriser og katastrofer i fredstid og krig.
Bestemmelsene vil bli bedre kjent og dermed etterlevd i større grad.
Det vil ikke være tilstrekkelig om planleggingsplikten kun tas inn i de alminnelige helse- og sosiallover. Det er ikke alle virksomheter en ønsker å pålegge planleggingsplikt som har sin egen lov.
Departementet foreslår derfor at det hjemles en plikt til å utarbeide beredskapsplaner i følgende lover, ev. i lover som avløser respektive:
lov av 19. mai 1933 nr 3 om næringsmidler
lov av 19. juni 1969 nr 57 om sykehus
lov av 19 november 1982 nr 66 om helsetjenesten i kommunene
lov av 13. desember 1991 nr 81 om sosiale tjenester
lov om helsemessig og sosial beredskap
Bestemmelser om krav til planleggingsplikten på beredskapsområdet, retningslinjer for beredskapsarbeidet samt forskriftshjemmel foreslås tatt inn i ny lov om helsemessig og sosial beredskap. I de alminnelige lover henvises til helse- og sosialberedskapsloven.
4.4.2 Beredskapsbestemmelser som foreslås tatt inn i den alminnelige lovgivning på helse- og sosialområdet
4.4.2.1 Bestemmelser som bør tas inn i lov av 19 november 1982 nr 66 om helsetjenesten i kommunene
De oppgaver som skal utføres på bakgrunn av bestemmelsene som foreslås tatt inn i kommunehelsetjenesteloven, er virkemidler som helsetjenesten trenger i sin alminnelighet, i den alminnelige beredskap, såvel som ved kriser og katastrofer. I kommunehelsetjenesteloven foreslås det inntatt bestemmelser om:
plikt til beredskapsplanlegging
kommunelegens medvirkning i helseberedskapen
kommunens hjelpeplikt ved ulykker og andre akutte situasjoner
kommuneleges deltakelse i redningstjenesten
gjensidig hjelp og bistand på tvers av kommunegrenser
4.4.2.2 Bestemmelser som bør tas inn i lov av 13. desember 1991 nr 81 om sosiale tjenester
De oppgaver som skal utføres på bakgrunn av bestemmelsene som foreslås tatt inn i sosialtjenesteloven, er virkemidler som sosialtjenesten trenger i sin alminnelighet, i den alminnelige beredskap, såvel som ved kriser og katastrofer. I sosialtjenesteloven foreslås det inntatt bestemmelser om:
plikt til beredskapsplanlegging
kommunens hjelpeplikt ved ulykker og andre akutte situasjoner
gjensidig hjelp og bistand på tvers av kommunegrenser
4.4.2.3 Bestemmelser som bør inn i lov av 19. juni 1969 nr 57 om sykehus og lov om spesialhelsetjenesten m m
De oppgaver som skal utføres på bakgrunn av bestemmelsene som foreslås tatt inn i sykehusloven, ev i ny lov som avløser denne, er virkemidler som helsetjenesten trenger i sin alminnelighet, i den alminnelige beredskap, såvel som ved kriser og katastrofer. I sykehusloven og lov spesialhelsetjenesten m m, foreslås det inntatt bestemmelser om:
plikt til beredskapsplanlegging
helsetjenestens hjelpeplikt ved ulykker og andre akutte situasjoner
utrykningsplikt for leger og annet helsepersonell.
leges deltakelse i lokal redningssentral
om gjensidig hjelp og bistand mellom fylkeskommuner
4.4.2.4 Bestemmelser som foreslås tatt inn i lov av 19. mai 1933 nr 3 om næringsmidler
Følgende bestemmelser foreslås tatt inn i næringsmiddellovgivningen:
alminnelig planplikt på næringsmiddelområdet
plikt til beredskapsplanlegging
4.4.2.5 Bestemmelser som foreslås tatt inn i lov av 17. mars 1978 nr 6 om samordnet næringsmiddelkontroll
Følgende bestemmelser foreslås tatt inn samordningsloven:
hjemmel til å pålegge en eller flere på forhånd utpekte, ansatt i KNT, til tjeneste hos fylkesmannen
4.4.2.6 Bestemmelser som foreslås i lov av 5. august 1994 nr 55 om vern mot smittsomme sykdommer
I smittevernloven foreslås det bl a tatt inn bestemmelser om:
hjemmel til å pålegge midlertidige meldings- og varslingsplikter
hjemmel for departementet til å pålegge massemedia å ta inn meldinger til befolkningen
klargjøring av Statens institutt for folkehelses oppgaver
4.5 Departementenes ansvar - delegasjon av myndighet
Proposisjonen inneholder ingen forslag som medfører endringer eller forskyvninger i ansvarsforholdet mellom de enkelte departementer. I flere av bestemmelsene foreslås det at myndighet gis til «departementet». Forslaget gjelder stort sett Sosial- og helsedepartementets ansvarsområde. På viktige områder får imidlertid forslaget konsekvenser på andre departementers ansvarsområder.
Landbruksdepartementet og Fiskeridepartementet har eksempelvis delansvar når det gjelder næringsmiddellovgivning. Landbruksdepartementet har også delansvar for smittevernlovgivning (zoonoser, dvs sykdommer som smitter fra dyr til mennesker). Statens næringsmiddeltilsyn er administrativt underlagt Landbruksdepartementet, men Sosial- og helsedepartementet og Fiskeridepartementet har fagansvar for sine respektive områder. Det vil derfor måtte være et nært samarbeid mellom departementene når det gjelder beslutninger som berører næringsmiddeltilsynet administrativt, eksempelvis beordring av ansatte.
For Landbruksdepartementet vil også forvaltningsorganene Statens dyrehelsetilsyn (SDT) og Statens landbrukstilsyn kunne bli berørt. Disse er involvert i arbeid som legger grunnlag for mattrygghet. SDT har også ansvar for zoonoser som ikke er matbårne. SDT samarbeider med VESO (aksjeselskap under Landbruksdepartementet) om beredskap for vaksiner til dyr. Dette kan også bli berørt i tilknytning til zoonoseaspektet. Forvaltningsorganene Veterinærinstituttet og Planteforsk utøver laboratorietjenester for alle de tre nevnte tilsyn.
For å kunne tilby helse- og sosialtjenester i gitte situasjoner er helse- og sosialmyndighetene avhengig av leveranser av produkter og tjenester fra industri og varehandel, herunder grossister og tilvirkere av legemidler samt andre virksomheter som tilbyr materiell, utstyr og tjenester av betydning for helse- og sosialtjenestene. Nærings- og handelsdepartementet (NHD) har, på bakgrunn av innmeldte behov, ansvar for nødvendig planlegging i fred og gjennomføring ved beredskap og i krig av slike leveranser. NHD har således et delansvar i dette tilfellet.
I forhold til lov om forsynings- og beredskapstiltak vil forslaget til helse- og sosialberedskapslov gi utvidet hjemmel for planleggingen på dette feltet, i og med at denne også gjelder fredskriser. I den forbindelse vil NHD hjemle sitt nye forskriftsverk for dette området i lov om helsemessig og sosial beredskap. Dette vil medføre at Sosial- og helsedepartementets ansvarsområder blir dekket av de samme prinsipper og bestemmelser for fredskriser som de er tenkt gjeldende for beredskap og krig. NHD kan på bakgrunn av dette tilby de til enhver tid gjeldende virkemidler til Sosial- og helsedepartementet både i fred, krise og krig. Nødvendige forberedelser for å tilrettelegge for og gjennomføre slike leveranser skal skje i henhold til det til enhver tids gjeldende regelverk.
På områder der flere departementer har ansvar stilles det krav til samarbeidet departementene i mellom. Sosial- og helsedepartementet har hittil hatt et meget godt og uproblematisk samarbeid på de ovennevnte områder både med Landbruksdepartementet og med Nærings- og handelsdepartementet.
Forslaget til helse- og sosialberedskapslov er en rammelov som omfatter det meste av Sosial- og helsedepartementets ansvarsområde. Departementet legger derfor opp til i stor grad å delegere myndighet videre til relevante underliggende virksomheter.