11 Forskjellige bestemmelser

11.1 Forskrifter

11.1.1 Gjeldende rett

Lov om helsemessig beredskap § 14 gir departementet myndighet til å gi forskrifter om gjennomføring av loven. Prosjektgruppens forslag til § 6-2 første ledd er innholdsmessig sett en videreføring av § 14.

11.1.2 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

Prosjektgruppen understreker at loven må betraktes som en fullmaktslov og at lovteksten er forholdsvis generelt utformet. Dette er nødvendig både fordi lovens virkeområde er såpass omfattende og fordi det kan bli behov for skiftende og ulike tiltak, avhengig av den til enhver tid rådende situasjon. Det kan være beredskapskrav som ikke er aktuelle i nåværende situasjon, men som kan bli det ved endrede forhold i forvaltningen eller ved endringer i trussel eller risikobilde. Det anses derfor som mest fleksibelt og effektivt at de mer detaljerte materielle bestemmelsene utformes som forskrifter.

Oppgavefordelingen på det administrative og utøvende området mellom de ulike sektorer og nivåer i helse- og sosialtjenesten følger av den alminnelige helse- og sosiallovgivning. Ved kriser og katastrofer i fredstid og under krig kan det bli nødvendig å beskrive og fastsette nærmere hvilke tjenester og tiltak som skal ligge under det enkelte forvaltningsnivå, ev. sykehus. Behovet for en slik presisering av ansvar kan f.eks. bli aktuelt ved masseskader under krig, da sykehusene vil måtte legge om tjenesten og skrive ut et relativt stort antall behandlingstrengende fra sykehus. Det kan også bli nødvendig å tillempe enkelte bestemmelser i lovgivningen vedrørende taushetsplikt. Etter annet ledd kan Kongen om nødvendig gjøre avvik fra gjeldende helse- og sosiallovgivning. For å dekke behovet for helse- og sosialtjenester ved kriser eller katastrofer i fredstid eller under krig, mener prosjektgruppen at det kan være nødvendig med en slik fullmakt for Kongen.

11.1.3 Høringsuttalelser

Justisdepartementetmener at § 6-2 burde gis en vesentlig strammere utforming: «I § 6-2 andre ledd gis Kongen myndighet til generelt å gjøre avvik fra gjeldende helse- og sosiallovgivning. Myndigheten er etter sin ordlyd svært generell. Det sies ikke noe om hva slike avvik kan gå ut på, eller i hva slags situasjoner myndigheten kan brukes. En mulighet kan være at begrensningen «Når betingelsene i § 1-5 er oppfylt,..» innarbeides i bestemmelsen, slik det er gjort i enkelte andre fullmaktsbestemmelser. Samtidig bør det, i alle fall i den utstrekning unntakshjemmelen også skal kunne anvendes i fredstid, angis nærmere hva slags regler i den alminnelige lovgivningen som det skal være adgang til å gjøre unntak fra.»

Generelt bør det være gjennomtenkt i hvilken grad myndighet etter loven legges til Kongen og i hvilken grad den legges til departementet. Enkelte beslutninger etter utkastet synes å være av en slik karakter at beslutningen bør fattes av Kongen i statsråd. For å få frem at myndigheten ikke kan delegeres, kan man bruke formuleringen «Kongen i statsråd» i lovteksten. På den annen side er det vanligvis ikke grunn til å legge myndighet til Kongen i tilfeller der det er meningen umiddelbart å delegere denne til departementet. I slike tilfeller kan myndigheten legges til departementet allerede gjennom loven.

For øvrig bør fullmaktsbestemmelsene i utkastet utformes enhetlig, bl.a. slik at det fremgår tydelig om fullmakten gjelder vedtak i enkelttilfelle eller om det er tale om en forskriftshjemmel. Dette kan gjøres ved å bruke ordet «forskrift» i alle forskriftshjemler.

11.1.4 Departementets vurderinger og forslag

Prosjektgruppens forslag til § 6-2 første ledd er en videreføring av lov om helsemessig beredskap § 14. I Ot prp nr 29 (1955) ble § 14 begrunnet med et behov for nærmere regler om administrasjon og drift som en følge av den utvidede sykehustjeneste som en følge av anvendelse av fullmaktsbestemmelsene. De samme hensyn gjør seg gjeldende for lov om helsemessig og sosial beredskap. Det vises for så vidt til prosjektgruppens vurderinger ovenfor.

Departementet er enig med Justisdepartementet i at derogasjonshjemmelen i annet ledd er for vid.

Bestemmelsen svarer i innhold til lov av 15. desember 1950 nr 7 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare eller liknende forhold § 3 første ledd siste punktum. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen i annet ledd begrenses til situasjoner der betingelsene i § 1-5 er oppfylt. Videre foreslår departementet at det kun skal være hjemmel til å fravike den alminnelige helse- og sosiallovgivningens bestemmelser om drift, administrasjon og ansvarsforhold.

11.2 Forholdet til forvaltningsloven

11.2.1 Gjeldende rett

Det finnes ingen uttrykkelig bestemmelse som regulerer forholdet til forvaltningsloven i gjeldende lov om helsemessig beredskap. Følgelig får forvaltningsloven anvendelse, jf forvaltningslovens § 1.

11.2.2 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

Prosjektgruppen mener at forvaltningsloven i utgangspunktet bør gjelde for beslutninger som treffes etter loven, med mindre noe annet er fastsatt. Noe annet kan være fastsatt etter forvaltningsloven § 5 annet ledd. Etter forvaltningsloven § 5 annet ledd kan Kongen fastsette at forvaltningsloven eller andre bestemmelser om saksbehandlingen helt eller delvis ikke skal gjelde.

Videre hjemler annet og tredje punktum i denne bestemmelsen unntak fra forvaltningsloven. Etter bestemmelsens annet punktum kan forhåndsvarsel til sakens parter likevel unnlates dersom forhåndsvarsel kan medføre at saken forsinkes på en uheldig måte. Kriser eller katastrofer kommer plutselig, og tiltak må kunne treffes forholdsvis umiddelbart. Prosjektgruppen mener det kan være nødvendig å gjøre unntak fra den alminnelige plikten til å forhåndsvarsle om tiltak, i de tilfelle en slik varsling vil kunne medføre at gjennomføringen av tiltaket forsinkes på en uheldig måte. Etter bestemmelsens tredje punktum kan Kongen bestemme at vedtak etter denne lov ikke kan kreves grunngitt og ikke skal kunne påklages. Tilsvarende bestemmelse finnes i forsynings- og beredskapstiltaksloven § 32a fjerde ledd. Bestemmelsen er inntatt for eventuelt å kunne samordne saksbehandlingen etter disse to lover.

11.2.3 Høringsuttalelser

Justisdepartementet bemerker at forslaget i det vesentlige svarer til § 32a i forsyningsloven av 14. desember 1956 nr 7: «Formuleringen av første punktum er imidlertid noe uheldig ved at det ikke fremgår hvordan «noe annet» kan være bestemt. Muligens bør det ved utformingen av bestemmelsen også tas hensyn til at en god del vedtak etter loven vil rette seg mot offentlige myndigheter og dermed ikke vil omfattes av forvaltningslovens regler om enkeltvedtak.»

11.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet er enig i de vurderinger som er gjort og slutter seg til prosjektgruppens forslag. Departementet er enig i Justisdepartementets kommentar og foreslår å endre ordlyden noe for å gjøre det klart at det må være hjemmel i lov for å beslutte at forvaltningsloven helt eller delvis likevel ikke skal få anvendelse. Slik beslutning kan for eksempel treffes med hjemmel i forvaltningsloven § 5 annet ledd, eller med hjemmel i § 6-2 i helse- og sosialberedskapsloven, se punkt 11.1 ovenfor.

Departementet foreslår også endringer i ordlyden for å klargjøre at annet og tredje punktum kun gjelder under krig, eller ved kriser og katastrofer i fredstid.

Departementet noterer seg Justisdepartementets siste kommentar, men vil opprettholde formuleringen. Blant annet av hensyn til forutberegnelighet er det viktig at mulige innskrenkninger i enkeltpersoners rettigheter er angitt i loven. Dette hensynet er ikke like fremtredende for offentlige organer.

11.3 Rettsvirkninger ved ikke å etterkomme pålegg etter loven

11.3.1 Gjeldende rett

Bestemmelsen er en videreføring av lov om helsemessig beredskap § 13.

11.3.2 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende lov. Prosjektgruppen fremhever at denne reaksjonsformen forutsettes brukt med stor varsomhet og bare i helt ekstreme tilfelle når andre reaksjonsformer ikke har vist seg tilstrekkelig effektive til å få tiltaket gjennomført.

11.3.3 Høringsuttalelser

Kommunal- og arbeidsdepartementet har følgende merknad til bestemmelsen i § 6-4:

«Etter vår mening harmonerer dette dårlig med utkastets § 6-1 som fastslår at kostnader ved påbud i utgangspunktet skal utredes av staten. Vi viser også til at gjeldende helseberedskapslov § 13 begrenser gjennomføring for eiers regning til de tilfeller hvor eier også i utgangspunktet skulle ha utredet utgiftene.»

11.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet er i prinsippet enig i prosjektgruppens forslag. Som Kommunal- og arbeidsdepartementet påpeker er imidlertid gjennomføring av pålegg for eiers regning etter gjeldende helseberedskapslov § 13 begrenset til pålegg den som mottar pålegget i utgangspunktet skulle bære utgiftene ved. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen kun skal få anvendelse i tilfeller der staten ikke skal utrede utgiftene etter § 6-1.

11.4 Straff

11.4.1 Gjeldende rett

Lov om helsemessig beredskap § 15 bestemmer at overtredelser av loven, eller bestemmelser fastsatt med hjemmel i loven, straffes med bot eller fengsel i inntil 6 måneder. Medvirkning og forsøk straffes på samme måte. Overtredelse er forseelse.

11.4.2 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

Prosjektgruppens forslag er stort sett en videreføring av gjeldende rett. Prosjektgruppen har ikke funnet grunn til å endre gjeldende strafferamme.

11.4.3 Høringsuttalelser

Høringsinstansene går i liten grad inn på disse bestemmelsene.

Fylkeslegen i Hordalandslutter seg til forslagene i kapittel VI Forskjellige bestemmelser.

Fylkesmannen i Hordaland:«Planplikt for beredskapstiltak m.m. gjer lova sterkare og meir forpliktande på papiret. Trusselen i § 6-5 og moglege straffereaksjonar for overtreding av lov og forskrifter kan og utløysa tolking av kvalitet og minstekrav til planar og beredskapstiltak.»

Fylkeslegen i Oslo «vil ikke unnlate å peke på manglende ressurser ved gjennomføring av beredskapsarbeidet, både når det gjelder planlegging, kontroll og oppfølging. En forsterkning av ressursene anses å være en forutsetning for å bedre forholdene. Uten slik ressursforsterkning er det mulig at loven ikke får den gjennomslagskraft som en forventer. Etter fylkeslegens vurdering bør det derfor ikke innarbeides en paragraf om straff, omfattende bot eller fengsel, før forholdene er lagt tilfredsstillende til rette for gjennomføring av loven.

Fylkeslegen foreslår derfor at § 6-3 (Straff) utgår.»

Akershus fylkeskommune - fylkesrådmannenviser til at den foreslåtte straffebestemmelsen tilsvarer den som står i gjeldende lov om helsemessig beredskap § 15: «Såvidt fylkeskommunen er kjent med har denne bestemmelsen ikke vært benyttet i praksis. Fylkesrådmannen antar at det skal mye til før noen straffes med hjemmel i denne bestemmelsen.

Fylkesrådmannen har ingen innvendinger til bestemmelsen, men minner om at manglende ressurser for gjennomføring av beredskapsarbeid i ekstreme tilfeller kan tenkes å føre til overtredelser av disse og andre lovbestemmelser, og at det i så fall kan være urimelig med straffereaksjoner.»

11.4.4 Departementets vurderinger og forslag

Prosjektgruppens forslag til § 6-5 er en videreføring av § 15 i lov om helsemessig beredskap. § 15 ble i sin tid utformet etter mønster av sivilforsvarsloven § 62. Sosialkomitéen reduserte imidlertid den foreslåtte strafferammen fra ett år til 6 måneder, se Innst O nr XIX (1955).

Prosjektgruppen har foretatt en endring av bestemmelsen ved at bestemmelsen om at overtredelser er å regne som forseelser, jf helseberedskapslovens § 15 annet ledd, er fjernet. Dette innebærer at de alminnelige regler i straffelovens § 2 får anvendelse. Siden strafferammen er mer enn tre måneder er derfor overtredelse i henhold til prosjektgruppens forslag en forbrytelse. Når overtredelse er en forbrytelse, vil forsøk på overtredelse være straffbart etter straffeloven § 49 annet ledd. Det er dermed ikke nødvendig å ha en uttrykkelig bestemmelse om dette i straffebudet. Departementet er enig med prosjektgruppen på dette punkt.

Prosjektgruppens forslag innebærer videre at medvirkning til overtredelse ikke skal være straffbart. Det må uttrykkelig angis i straffebudet for at medvirkning skal være straffbart. Departementet er uenig med prosjektgruppen i dette og mener at også medvirkning til overtredelse bør være straffbart. Departementet foreslår dermed å videreføre bestemmelsen i helseberedskapsloven § 15 om at medvirkning skal omfattes av straffebudet.

Noen av høringsinstansene mener at straffebestemmelsen bør sløyfes. Departementet vil understreke viktigheten av at tiltakene i loven blir fulgt opp. I verste fall kan liv gå tapt dersom enkeltpersoner ikke retter seg etter lovens bestemmelser. Det er viktig å ha en straffesanksjon når det i en krisesituasjon gis pålegg med hjemmel i loven for å sikre at pålegg blir respektert. Det vil imidlertid også være meget viktig at de nødvendige forberedelser er gjort. Det er derfor nødvendig å ha straffesanksjoner i loven.