12 Økonomiske og administrative konsekvenser

12.1 Innledning

Prosjektgruppen har i sin vurdering av administrative og økonomiske konsekvenser begrenset seg til å omtale konsekvensene av bestemmelsene om pålegg om forberedende beredskapstiltak i forslaget til beredskapslov. Når det gjelder konsekvensene av bestemmelser om forberedende tiltak som foreslås innført i den alminnelige helse- og sosiallovgivningen, er disse ikke uttrykkelig nevnt i drøftingen. Det gjelder først og fremst bestemmelsen om planleggingsplikt, som også foreslås innført i tre av tjenestelovene. Dette vil imidlertid ikke medføre andre økonomiske konsekvenser enn de som følger av den samme bestemmelse i forslaget til ny beredskapslov fordi pliktene er de samme.

Når det gjelder forslagene om bestemmelser om ansvarsforhold som er foreslått inntatt i den alminnelige lovgivningen, jf punktene 6.3.2 - 6.3.9 i proposisjonen, har prosjektgruppen heller ikke drøftet økonomiske konsekvenser. De fleste av disse bestemmelsene gjelder ansvarsforhold og plikter i forbindelse med ulykker og katastrofer, enten beredskapslovens fullmaktsbestemmelser kommer til anvendelse eller ikke. Men enkelte av bestemmelsene innebærer også plikt til visse forberedelser for at institusjon og/eller personell skal være forberedt på de aktuelle situasjoner. Det gjelder helse- og sosialtjenestens hjelpeplikt ved ulykker og andre akutte situasjoner (6.3.1), utrykningsplikt for leger og annet helsepersonell (6.3.2), tjenesteplikt for helsepersonell i akutte situasjoner (6.3.3), leges deltakelse i lokal redningssentral (LRS) (6.3.5) og pålegg for KNT-ansatte om å tjenestegjøre hos fylkesmannnen (6.3.9). Kommunelegens medvirkning i kommunens helseberedskap (6.3.5), og bestemmelsene vedrørende tilsyn med drikkevann (6.3.6), gjelder på den annen side i særlig grad forberedende beredskapstiltak. Myndigheten til å pålegge særskilte meldings- eller varslingsplikter (6.3.7) er en bestemmelse om rask gjennomføring av pålegg som allerede etter gjeldende rett kan besluttes, og presiseringen av oppgavene til Statens institutt for folkehelse (6.3.8) innebærer en lovfesting av oppgaver som allerede utføres. Ingen av disse forslagene medfører derfor økonomiske konsekvenser.

Konsekvensene av bestemmelsene om tiltak utløst av en inntruffet hendelse er heller ikke drøftet av prosjektgruppen. Dette gjelder først og fremst fullmaktsbestemmelsene i beredskapsloven og bestemmelsen om gjensidig bistandsplikt i den alminnelige helse- og sosialovgivningen, jf kapittel 8 og 9. Dette må bl a ses på bakgrunn av at fullmaktsbestemmelsene i lovforslaget langt på vei er en videreføring av gjeldende rett. Dessuten kan konsekvensene av bestemmelser som forutsettes anvendt i en ekstrem situasjon vanskelig beregnes eller fastslås på forhånd. De må vurderes konkret ut fra den oppståtte situasjon. Dette gjelder også bestemmelsen om gjensidig bistandsplikt. Denne konsekvensvurderingen vil i siste instans avgjøre hvordan byrdene finansieres, slik det fremgår av kapittel 10 i proposisjonen.

Også høringsinstansene har, slik det fremgår av kapittel 10 foran, vesentlig vært opptatt av de økonomiske konsekvensene av de forberedende tiltak. Det er også på dette punkt utredningens forslag har møtt de mest utbredte motforestillingene.

Under henvisning til dels at det ikke er grunnlag for å vurdere de økonomiske konsekvensene av bestemmelser som skal gjelde i en ekstrem situasjon, dels at de foreslåtte bestemmelser om ansvarsforhold i den alminnelige helse- og sosiallovgivning antas å ha marginale konsekvenser, vil departementet i det følgende begrense drøftingen til konsekvensene av bestemmelsene om de forberedende tiltak etter beredskapsloven og den alminnelige lovgivningen. De nevnte forberedende tiltak vil for øvrig etter departementets mening også bidra til de forberedelser som er nødvendige for å oppfylle bestemmelsene om ansvarsforhold foreslått i punktene 6.3.1-6.3.9.

Drøftingen i dette kapittel konkluderer med at det gis tilslutning til prosjektgruppens hovedkonklusjon om at det ikke er behov for friske ressurser, og at utgiftene til forberedende beredskapstiltak skal dekkes innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammer. Begrunnelsen for dette er dels av prinsipiell art, dels at det med bistand fra statlige myndigheter er lagt et godt grunnlag allerede i kommunesektoren for å imøtekomme kravene om planplikt, også etter at prosjektgruppens innstilling ble avgitt, samt at kommuner og fylkeskommuner vil få ytterligere tid på seg før bestemmelsen om planplikt blir satt i verk. Det forutsettes at det i denne tiden blir gitt fortsatt bistand i form av veiledere, maler, rådgivning m.v. Endelig legges det vekt på den betydning år 2000-forberedelsene har for beredskapsnivået i kommuner og fylkeskommuner.

Når det gjelder de administrative konsekvensene, er konklusjonen i samsvar med prosjektgruppens vurdering at det ikke skjer vesentlige endringer i dagens ansvars- og oppgavefordeling. Det er på dette område i stor grad tale om en videreføring av gjeldende lov- og regelverk.

12.2 Prosjektgruppens vurderinger

12.2.1 Innledning

Prosjektgruppen fremholder innledningsvis i kapitlet om administrative og økonomiske konsekvenser at den under arbeidet har erfart at det over år har vært uoverensstemmelser mellom mål og krav på den ene siden og de ressurser som har vært stilt til rådighet på den annen:

«Pliktsubjektene har i ulik grad fulgt opp krav og pålegg som allerede ligger i dagens lovverk. Videre er det store variasjoner i nivået på de tjenester og sektoroppgaver som etter lovforslaget vil falle under den nye beredskapslovgivningen på helse- og sosialområdet. De økonomiske og administrative konsekvensene (...) er derfor vanskelige å kartlegge nøyaktig. I tillegg gjenstår det mye utredningsarbeid som følge av det foreliggende lovarbeid, samt at det ikke finnes noen helhetlig og uttømmende oversikt over hvor mye ressurser som brukes til beredskapsformål lokalt, regionalt og sentralt under dagens regelverk. Det vil derfor hovedsakelig bli lagt vekt på å klargjøre innenfor hvilke områder utkastet til ny helse- og sosialberedskapslov kan tenkes å endre ressursbehovet lokalt, regionalt og sentralt utover det som kan skaffes til veie ved omprioriteringer av dagens ressursbruk.»

Det fremholdes at en eventuell kompensasjon bare skal utgjøre de merutgifter som følger av en skjerping av regelverket, og ikke skal ytes for at dagens regelverk ikke etterleves. Man minner om at lovarbeidet er en oppfølging av tidligere stortingsmeldinger om den sivile beredskap, hvor det fremgår at beredskapen skal organiseres og drives mer effektivt enn tidligere. Som følge av at beredskapshensyn bør inngå som en del av den ordinære kommunale og fylkeskommunale planleggingen, legges det opp til at man totalt sett ikke skal bruke mer ressurser på formålet enn det som er nødvendig i dag.

Prosjektgruppen drøfter deretter kort konsekvensene for kommuner og fylkeskommuner, fylkesmenn og fylkesleger, forsyningstjenester (legemidler, materiell og utstyr), samt trygdeetaten.

12.2.2 Kommuner og fylkeskommuner

Beredskapsplanlegging vil i følge prosjektgruppen kunne spare kommuner og fylkeskommuner for store utgifter hvis en krisesituasjon oppstår. For innbyggerne vil det være av stor viktighet at kommunen har kartlagt hvilke konsekvenser ulike former for kriser og katastrofer vil ha for dem, slik at også innbyggerne vet hva de skal gjøre i slike situasjoner. Fylket må på sin side planlegge slik at fylkets ressurser sett under ett utnyttes best mulig. På den måten vil materielle verdier og i ytterste konsekvens menneskeliv kunne spares.

I henhold til kgl res av 21. april 1995 utgjør planlegging for kriser i fredstid et selvstendig planleggingsformål. Dette er i samsvar med St meld nr 24 (1992-93) Det sivile beredskap og Stortingets behandling av denne. Etter prosjektgruppens mening er det i prinsippet ingen forskjell på tiltak rettet mot kriser i fred og tiltak med tanke på krig. De kommunene som har gode planverk med tanke på krig og/eller sektorplanverk (teknisk,helse, sosial), eller som har inngått avtaler om utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalyser, vil i følge gruppen ha dekket de krav som følger av lovforslagene. Spesifikke krav til innholdet i planverket bør kunne håndteres innenfor rammen av de ressurser som enhver kommune og fylkeskommune bør stille til disposisjon for å administrere eksisterende tjenester og lovpålagte oppgaver. De kommuner og fylkeskommuner som ikke har tatt høyde for foranstående, vil måtte sette av betydelige ressurser for å tilfredsstille kravene i den nye lovgivningen. Etter gruppens mening vil det imidlertid ikke være riktig at staten dekker disse kostnadene for et fåtall kommuner og fylkeskommuner, mens flesteparten over år har finansiert dette arbeidet over egne budsjetter.

Som nevnt i kapittel 10 foran, har prosjektgruppen andre steder i sin innstilling lagt frem synspunkter og forslag som går i en annen retning enn foranstående. Under drøfting av den fylkeskommunale beredskap i innstillingens kapittel 6 er det gitt uttrykk for at konsekvensene kan bli at utgifter til øvelser kan gå på bekostning av behandling av pasienter. På denne bakgrunn peker man på en ordning med øremerkede tilskudd til øvelser som alternativ til at denne utgiftsposten dekkes over de ordinære budsjetter. Dessuten har gruppen foreslått en endring i lovbestemmelsene om rammetilskudd. Det er uklart om man med dette mener at det skal gis økte midler til forberedende beredskapstiltak, herunder planlegging og øvelser.

12.2.3 Fylkesmenn og fylkesleger

Fylkesmenn og fylkesleger bør etter prosjektgruppens mening ha en sentral rolle ved utarbeidelsen av beredskapsplaner. Fylkesmannen skal kvalitetssikre kommunenes og fylkeskommunenes beredskapsarbeid, og vil få en mer sentral rolle i forbindelse med sosialberedskapen. Fylkeslegen har også i dag en sentral rolle i forbindelse med helsemessig beredskapsarbeid, og er tillagt betydelige beredskapsoppgaver. Den nye loven vil derfor ikke pålegge fylkeslegene mer arbeid med beredskap enn tidligere, men den danner en plattform for å prioritere innsatsen på området. Prosjektgruppen konkluderer med at kvalitetssikrings- og koordineringsoppgaver etter loven ikke utløser behov for ekstraordinære ressurser hos de nevnte instanser.

12.2.4 Forsyningstjenester: legemidler, materiell og utstyr

Det er i følge prosjektgruppen grunnlag for å endre legemiddelberedskapen. Dagens regelverk blir ikke fulgt opp godt nok. Det er kommet frem flere eksempler på at denne beredskapen ikke holder tilstrekkelig kvalitet. Den teoretiske verdien av dagens legemiddellagre ble av gruppen angitt til 1 420 mill. kroner, men omsetningsverdien er betydelig lavere uten at tall kan gis. De teoretiske årlige driftskostnadene er beregnet til 228 mill. kroner, men de reelle kostnadene er betydelig lavere. Gruppen har lagt til grunn at det ikke lenger er behov for de betydelige legemiddellagrene. Investeringer som følge av den nye legemiddelberedskapen er beregnet til 204 mill. kroner det første året, med påfølgende årlige vedlikeholdskostnader på 16 mill. kroner. Førsteårsinvesteringen tar utgangspunkt i at det ikke har vært mulig å fastslå verdien av dagens lagre. Den er dermed satt til null beregningsteknisk.

Gruppen konkluderer med at legemiddelberedskapen på sikt vil bli rimeligere enn beredskap basert på ren lagring og kassasjon. På sikt er det en varig årlig innsparing på 212 mill. kroner, der mesteparten tilfaller kommuner og fylkeskommuner som institusjonseiere. Også administrativt innebærer endringene betydelig mindre arbeid for institusjonseierne.

Materiell- og utstyrsberedskap er under utredning (materiellprosjektet).

12.2.5 Private

De krav som bør stilles til planlegging for private ligger innenfor rammen av de krav som allerede stilles i dag til slike virksomheter eller av hva normal forretningsdrift krever i det daglige. Det er derfor etter prosjektgruppens mening ikke nødvendig med tilførsel av ressurser.

12.2.6 Oppsummering

Prosjektgruppen fremholder i sin oppsummering av de administrative og økonomiske konsekvensene at det generelt gjenstår mye utredningsarbeid knyttet til helse- og sosialberedskapen i Norge, og at det hefter en viss usikkerhet ved konsekvensene. Det kan etter gruppens mening likevel med rimelig grad av sikkerhet fastslås at lovforslaget ikke vil medføre økt samlet behov for ressurser hverken lokalt, regionalt eller sentralt for de pliktsubjekter som i dag har effektive planer rettet mot krigsberedskap og/eller sektorplaner som omfattes av den nye helse- og sosiallovgivningen.

De instansene som har etterlevd gjeldende regelverk vil kunne realisere en betydelig innsparing knyttet til legemiddelberedskap. Den utvidede planleggingsplikten bør kunne gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer. Et eventuelt økt ressursbehov vil etter gruppens mening uansett ikke overstige de innsparingene som følger av endringene innenfor legemiddelberedskapen. Hvis den videre utredning og implementering av ny lov om helsemessig og sosial beredskap skulle vise at det likevel er behov for tilførsel av friske ressurser, må dette fremmes og vurderes i den ordinære budsjettprosessen.

De administrative konsekvensene synes heller ikke å endres, totalt sett. Dette skyldes at lovutkastet ikke innebærer særlige endringer i dagens oppgaver og ansvarsfordeling, men i stor grad er en videreføring av gjeldende lov- og regelverk.

12.3 Høringsuttalelser

En rekke høringsinstanser har kommentert spørsmålet om økonomiske konsekvenser, og de fleste av disse imøtegår prosjektgruppens vurderinger når det gjelder de økonomiske konsekvensene av forslagene angående forberedende beredskapstiltak. Dette gjelder konsekvensene for såvel kommuner og fylkeskommuner som fylkesmenn og fylkesleger.

Blant departementene har bare Kommunal- og arbeidsdepartementet og Landbruksdepartementet gått inn på realitetene i saken. 16 fylkesmenn har uttalt seg, åtte av dem om økonomiske konsekvenser. Seks av disse mener økte ressurser er nødvendige, først og fremst til eget arbeid i forbindelse med økte oppgaver som tilsyn, veiledning og motivering. To ber om nærmere utredning. 13 fylkesleger har uttalt seg, 11 av dem om økonomi. De aller fleste av disse mener økte ressurser er nødvendige, til så vel eget som kommunalt/fylkeskommunalt beredskapsarbeid. Noen fylkesleger påpeker spesielt at de til forskjell fra fylkesmennene ikke har egne beredskapsmedarbeidere. 10 fylkeskommuner har uttalt seg, åtte av disse om økonomi. Seks uttrykker klart behov for økte ressurser, mens to er særlig opptatt av å klargjøre finansieringsansvar i forbindelse med loven. Mht kommunene ble saken sendt til et utvalg foretatt av Statistisk sentralbyrå. Av 19 som har uttalt seg, omtaler sju økonomiske konsekvenser. Bildet er mer nyansert her enn når det gjelder fylkeskommunene. Fire uttaler seg klart om manglende ressurser i den forberedende beredskap som et problem, mens én er opptatt av at staten tar ansvaret hvis katastrofene rammer. - De medisinske fakulteter i Oslo og Trondheim, LO Stat og Den norske lægeforening har likeledes kommentert de økonomiske konsekvensene.

Kommunal- og arbeidsdepartementet antar generelt at forslagene fra prosjektgruppen «kan ha langt større økonomiske konsekvenser enn prosjektgruppen legger til grunn, og (...) at prosjektgruppens hypotese om at lovpålegg og andre endringer ikke vil medføre kostnader er urealistiske. Dette gjelder i særlig grad for de kommuner som i dag ikke er kommet langt med beredskapsplanlegging for krig, eller har utført risiko- og sårbarhetsanalyser. Det er grunn til å tro at variasjonene mellom kommuner/fylkeskommuner når det gjelder beredskapsplanlegging henger sammen med variasjon i frie inntekter. Dvs at de kommuner/fylkeskommuner som har lave inntekter neppe har kunnet prioritere denne typen oppgaver framfor virksomheten på andre (...) områder. En tilstramming i lovverket på dette området vil derfor kunne gå på bekostning av andre kommunale oppgaver, dersom det ikke følger økte ressurser med.»

Landbruksdepartementet tar opp en annen side av saken: «Prosjektgruppen slår i pkt 21.7 fast «med rimelig grad av sikkerhet at ny lov ikke vil medføre økt samlet behov for ressurser, i alle fall for de pliktsubjekter som i dag har effektive planer». På næringsmiddelområdet foreslås det innføring av planplikt også i normalsituasjoner, departementet ser ikke at det er tatt hensyn til det i vurdering av de administrative og økonomiske konsekvensene. Vi gjør oppmerksom på at SNT's budsjett er en del av Landbruksdepartementets budsjett og en innsparing på et område i Sosialdepartementet f.eks. legemiddelberedskapen, vil vanskelig kunne få noen innvirkning på økte kostnader i vårt budsjett.»

Flere fylkeskommuner mener også at forslagene vil kreve økte ressurser, og at det må gis kompensasjon. Akershus fylkeskommune sier om prosjektgruppens forutsetning om at det ikke er behov for tilførsel av ytterligere ressurser: «Dette er et uheldig signal og svært urealistisk tatt i betraktning de betydelige oppgaver fylkeskommunen er forutsatt å bli pålagt. Både planlegging av helseberedskap og jevnlige øvelser krever tilførsel av ressurser.» Nord-Trøndelag fylkeskommune sier at «det må klarlegges presist den kompensasjon fylkeskommunene skal ha for de økte kostnader som den økte beredskap og de forberedende tiltak medfører. (...) Med det press den fylkeskommunale økonomi er utsatt for må vi forvente at merutgiftene tallfestes og kompenseres fullt ut.»

Rogaland fylkeskommune oppsummerer de oppgaver som lovforslaget innebærer for fylkeskommunen: Mulige ulykkes- og katastrofeanalyser; beredskapsplaner for interne ulykker, kriser og katastrofer i fredstid og krig; ressurser til å «takle» forannevnte beredskapsplaner: plass- og lagerhold av nødvendig utstyr, personellplaner, utdanning av personell, og kontinuerlig ajourføring og øving av planverket.» Konsekvensen vil bli at fylkeskommunen/sykehusene vil måtte opprette beredskapsavdelinger med opp til flere årsverk. Fylkeskommunen ser seg ikke i stand til å dekke denne store oppgaven innenfor de økonomiske rammer som den har i dag, da dette arbeidet vil måtte gå på bekostning av dagens driftsbudsjett. Man finner det ikke riktig å redusere dagens behandlingstilbud til befolkningen for å utarbeide beredskapsplaner.»

Også Møre og Romsdal fylkeskommune kommenterer konsekvensene for beredskapslagringen: «Problemet har vore at det ikkje har vore mogleg å finne lagerplass, og mange sjukehus har ikkje stetta krava til beredskapslager. Skal vi oppfylle krava, må vi utvide lagerkapasiteten vesentleg.» Fylkeskommunen er enig i at det er vanskelig å kartlegge de økonomiske konsekvensene nøyaktig. «Likevel er det heilt klart at innføringa av ei slik ny lov vil koste pengar. Vi vil særleg peike på det auka lagerbehovet som vil oppstå. Særleg gjeld dette behovet for lagring av infusjonsvæske.»

Enkelte kommuner kommer også inn på de økonomiske konsekvensene. Flå kommune: «Plikt til planlegging vil synliggjøre eventuelle manglende ressurser innen kommunene. I dagens situasjon er beredskapen nedprioritert innen HS-etaten i vår kommune. Ny veileder for planen er også ønskelig. Kommunal beredskap må sees i sammenheng med andre planer som smittevern, psykiatri, eldre og helse og sosialplan generelt.» Også Vestvågøy kommune peker på sammenhengen med planer for ulike prioriterte fagområder som eldreplan, psykiatriplan, plan for forebyggende barnevern og plan for medisinsk rehabilitering. «Samlet sett krever dette både kompetanse og ressurser som kommunene til dels ikke disponerer i dag.» Lier kommune støtter planleggingsplikt under forutsetning av at kommunen styrkes økonomisk.

Sandefjord kommune kommenterer forutsetningen om at planlegging må inngå som en del av det alminnelige kommunale arbeidet og dekkes innenfor rammetilskuddet: «Det vurderes som rett med tanke på det administrative arbeidet, men vil ikke dekke merkostnaden ved å gjennomføre øvelser med alt personell. Det er ingen ledig ressurs til øving i helsevesenet i Sandefjord. Øving i nødvendig omfang vil derfor medføre en merkostnad (...). Ved behandling av de fremtidige budsjetter må en forsøke å avsette nødvendige midler til ønskelige øvinger.» Lier kommune mener også at kommunen må styrkes økonomisk, mens Skien kommune fremholder at «det bør allerede nå vurderes overføringer til kommunene med henblikk på å oppgradere planarbeidet i den lokale helse- og sosialtjenesten.»

Holmestrand kommuneunderstreker betydningen av den samfunnsmedisinske kapasitet i kommunene, som «er så begrenset at disse oppgavene ikke vil kunne skjøttes i h.h.t. lovverkets foreslåtte krav. Samfunnsmedisinerne er tillagt så mange oppgaver og funksjoner i norske kommuner at det ikke kan forventes at disse oppgavene skal kunne løses forsvarlig innen dagens rammer.» Det er maktpåliggende at den samfunnsmedisinske kapasiteten i kommunene økes betydelig. Dette er et ansvar for både kommuner og sentrale helsemyndigheter. Blant andre høringsinstanser peker også Den norske lægeforening spesielt på konsekvensene for den samfunnsmedisinske tjenesten: «Lovforslaget er bra i flere henseender, men (...) utgjør enda et eksempel på at nye lover vil kunne stille ytterligere krav til den samfunnsmedisinske funksjonen på kommunenivå. (...) De stadig økende krav på planleggingsarbeid i kommunehelsetjenesten er en av stressfaktorene for en stadig mer presset samfunnsmedisinsk tjeneste.» Prosjektgruppen bagatelliserer derfor etter foreningens mening de administrative og økonomiske konsekvensene når den sier at de pliktsubjektene som i dag har effektive beredskapsplaner ikke vil få økt ressursbehov.

Flere fylkesmenn og en rekke fylkesleger kommenterer konsekvensene og ressursbehovene for såvel egne embeter som for kommunesektoren. I noen tilfeller skilles det ikke klart mellom behovene på de to nivåene.

Fylkesmannen i Hordaland vil gjerne ta på seg og prioritere høyt arbeidet med sosialberedskapsplaner i kommunene. Grunnlaget er allerede lagt gjennom risiko- og sårbarhetsanalysene i hver kommune, som vil stå sentralt i arbeidet med planene. «Men som nemnd må fylkesmannen, og andre statlege instansar, koma inn som hjelpar og samarbeidspartnar for kommunane, og det må stillast tilstrekkeleg med ressursar til rådvelde for dette arbeidet dersom det skal lukkast.» Fylkesmannen i Aust-Agder peker på at en del av oppgavene og ansvaret som følger av lovforslaget er en videreføring av gjeldende lov- og regelverk. «Fylkesmannen skal kvalitetssikre kommunenes og fylkenes beredskapsarbeide og vil få en mer sentral rolle i forbindelse med sosialberedskapen. Dette arbeidet vil fordre ytterligere ressurser, som ikke er tilgjengelige. Dette standpunkt gjelder særlig når det i utredningen er lagt til grunn at fylkesmannen så vel som fylkeslegen er foreslått å forestå aktiv rådgivning og iverksette motivasjonsskapende tiltak.» Flere andre fylkesmenn mener også at oppfølgingen av en ny lov som foreslått vil kreve økte ressurser for både fylkesmenn og fylkesleger.

Fylkeslegen i Hordaland «er sterkt i tvil om konklusjonene i kapittel 21 om administrative og økonomiske konsekvenser når det gjelder ressursbehov.

Etter fylkeslegens syn vil de nye planbestemmelser og bestemmelser om beordring, gjensidig bistandsplikt, øvelser og opplæring innebære en klar og nødvendig styrking av innsatsen når det gjelder helseberedskap og sosial beredskap både i kommuner, og fylkeskommuner/sykehus m.v.

Dette er nødvendig både utfra det vi vet om manglende planer, dårlige kunnskaper på området og svært liten øvelsesaktivitet m.v. Interessen og forståelsen for helsemessig og sosial beredskap må økes.

Etter fylkeslegens vurdering vil lovendringene og økt satsing gjennom tjenestelover, bestemmelser i den nye helsepersonelloven og den særskilte loven om helsemessig og sosial beredskap innebære behov for ulike styrkingstiltak.

Fylkeslegen mener at det ved de enkelte fylkeslegekontorer, alternativt minst ett i hver helseregion, er behov for særskilte (øremerkede) stillinger til å arbeide med helseberedskap. Informasjon, veiledning og tilsyn på området krever innsats. Når en sammenligner situasjonen ved fylkesmannsembetene og fylkeslegeembetene er det et meget stort misforhold mellom ressursene til å arbeide med helseberedskap.»

Fylkeslegen i Hordaland har i samarbeid med mange instanser i de siste tre år gjennomført et stort prosjekt innen helseberedskap. «Erfaringene tilsier at det er behov for en stor ekstra innsats i helsetjenesten og sosialtjenesten for å oppnå de resultater som utredningen tar sikte på.

Det er derfor helt urealistisk at dette ikke skal koste noe for staten, fylkeskommunene og kommunene. En helt annen ting er at noe ekstra midler på disse områdene sannsynligvis vil bidra til å spare liv og redusere helseskader ved større ulykker og katastrofer i fredstid og ved en eventuell krig.»

En rekke fylkesleger understreker behovet for styrking av denne etaten dersom den skal ta sin del av ansvaret for oppfølgingen av den nye loven, og påpeker forskjellene mellom fylkeslegeembetene og fylkesmannsembetene når det gjelder ressurser til beredskapsarbeid. Flere tar også opp ressursbehovene i kommunesektoren. Fylkeslegen i Oslo påpeker at det kan oppfattes som et uheldig signal når prosjektgruppen forutsetter at kommunene og fylkeskommunene bør gjennomføre de endrede krav til beredskapsplanleggingen uten tilførsel av friske ressurser. Fylkeslegen i Oppland viser til prosjektgruppens konklusjoner for såvel kommunesektorens som fylkesmanns- og fylkeslegeetatenes vedkommende: «Det holder neppe stikk. Med det økte ambisjonsnivå som det i realiteten legges opp til på plansida samtidig som en rekke reformer på logistikksida skal gjennomføres, vil det måtte koste mer enn i dag. Å ikke erkjenne dette er urealistisk.»

Det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo stiller seg likeledes kritisk til prosjektgruppens konklusjoner om de økonomiske konsekvenser, og Hovedkomitéen for sykehusberedskap i Oslo-området - HSBO -mener at påstanden om at lovforslaget ikke medfører økt samlet behov for ressurser er udokumentert. Også det prosjektgruppen anfører om en betydelig innsparing for de instansene som har etterlevd det tidligere regelverket om legemiddelberedskap, krever etter HSBO's mening en nærmere dokumentasjon.

12.4 Departementets vurderinger

12.4.1 Innledning

Prosjektgruppen konstaterer at det er betydelige forskjeller i nivået på forberedende beredskapstiltak, og at det derfor er vanskelig å kartlegge de administrative og økonomiske konsekvenser nøyaktig. Konklusjonen er at den nye loven ikke vil medføre et «økt samlet behov» for ressurser for de pliktsubjekter som i dag har effektive planer med tanke på krig og/eller sektorplaner som omfattes av den nye helse- og sosiallovgivningen. For dem som ikke har slike planer, kan det stille seg annerledes. Men heller ikke disse bør få tilført friske ressurser.

Fra høringsinstansene kommer det til uttrykk betydelig uenighet om disse konklusjonene.

Departementetvil i det følgende drøfte spørsmålet om økonomiske konsekvenser under tre hovedpunkter: Kommunesektoren, de statlige instanser på fylkesnivå som særlig berøres av den nye loven dvs fylkesmanns- og fylkeslegeembetene, samt private.

12.4.2 Forberedende beredskap i kommuner og fylkeskommuner

12.4.2.1 Innledning

Forberedende beredskapstiltak omfatter først og fremst utarbeidelse av beredskasplaner og gjennomføring av øvelser. Omkostningene ved dette er først og fremst at pliktsubjektenes personell må bruke tid, dels på kompetanseervervelse, dels på utarbeidelse av planer, samt på forberedelse, gjennomføring og oppfølging av øvelser. For en del øvelser kommer i tillegg begrensede utgifter til transport og forpleining m v. Tradisjonelt har også beredskapslagring vært en viktig del av forberedende beredskap for deler av helsesektoren. Kostnadene er her utgifter til lagerlokaler samt oppbygging og vedlikehold av lagerbeholdninger.

En rekke høringsinstanser mener at lovforslaget har større økonomiske konsekvenser enn prosjektgruppen forutsetter, og at det er behov for friske ressurser. Noen karakteriserer gruppens konklusjoner som urealistiske.

Departementetdeler i likhet med flere høringsinstanser prosjektgruppens syn at det er vanskelig å kartlegge de økonomiske konsekvensene nøyaktig. Dette kan også være noe av grunnen til uenigheten. Andre grunner kan være dels ulike syn på hvilke oppgaver pliktsubjektene har allerede etter gjeldende lov- og regelverk, dels forskjellig oppfatning av utgangssituasjonen, og dels en ulik vurdering av hvilke følger den nye loven i realiteten får. Når det skal tas standpunkt til konsekvensene, må man dessuten ta i betraktning både de føringer som er lagt i løpet av 1990-årene gjennom behandling av flere stortingsmeldinger om sivilt beredskap og på annen måte, samt den utvikling som har skjedd i praktisk virksomhet de senere år, også etter at utredningen forelå og høringsuttalelsene ble avgitt. I denne utviklingen har håndteringen av år 2000-problematikken betydning.

12.4.2.2 Beredskapsplanlegging, ordinær samfunnsplanlegging og plikten til forsvarlig drift

Gjennom flere grunnleggende stortingsdokumenter om sivilt beredskap i 1990-årene har hovedtemaer vært dels endret vektlegging i retning av fredstidskriser, og dels - i forlengelse av fredstidsperspektivet - en understrekning av beredskapsplanleggingen som en integrert del av den ordinære samfunnsplanleggingen. Det sistnevnte moment har også kommet til uttrykk i rundskriv T-2/98B fra Miljøverndepartementet om «Nasjonale mål og interesser i fylkes- og kommuneplanleggingen». Her heter det i punkt 51 (side 13): «Sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn skal inn som en sentral del av all samfunnsplanlegging. Redusert sårbarhet krever bevisst planlegging.» I tildelingsbrevet for 1999 til fylkesmannsembetene fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet heter det under resultatområde 55, Sårbarhetsreduserende tiltak:

«Sårbarhetsreduserende tiltak omfatter bl.a. fylkesmannsembetenes ansvar for å arbeide for at sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn innpasses i samfunnsplanleggingen, å påse at risiko- og sårbarhetsanalyser i kommuner gjennomføres på en kvalitetsmessig god måte, og ta initiativ til at analysene følges opp med skadeforebyggende og skadereduserende tiltak i kommunene.

Fylkesmennene skal sørge for at kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser følges opp gjennom forebyggende tiltak og utarbeidelse av kriseplaner innen rammen av internkontroll. Kommunene skal motiveres til å vektlegge sårbarhet knyttet til år 2000-problematikken i dette arbeidet. Strøm og vannforsyning til helseinstitusjoner bør gis særskilt oppmerksomhet. Overfor de kommunene som ikke tidligere har påbegynt ROS-arbeid, vil det i 1999 antagelig være viktigere å fokusere på behovet for planer og tiltak for kriseledelse, (...).»

Plikten til å være forberedt på ekstraordinære situasjoner i fredstid er for øvrig ikke noe nytt, spesielt i helsesektoren. Den foreslåtte planplikten for fredstidsberedskap kan i realiteten sies å være en synliggjøring og utdyping av forpliktelser som følger av plikten til forsvarlig drift.Det er lang tradisjon for at det i helsetjenesten hører med til denne plikten å være forberedt på ekstraordinære situasjoner, også av stort omfang. For utpregede nød- eller kriseetater som sykehus og kommunehelsetjeneste må en slik beredskap sies å være en selvfølgelig del av kravet til forsvarlig drift. Det er heller ikke tvil om at sosialsektoren har viktige krisefunksjoner.

Planer uten øvelserer lite meningsfylt. Derfor fastsettes det i lovforslag at det skal holdes øvelser. Øvelser er heller ikke noe nytt, men har tidligere særlig vært knyttet til krigsberedskap. I senere år har fokus i øvelsene særlig vært på fredstidskriser. Dette anses for også å være god krigsberedskap. I likhet med planleggingen må utprøving av planene gjennom hensiktsmessige øvelser kunne sies å være en del av kravet til forsvarlig drift for tjenestene i helse- og sosialsektoren. Øvelsesopplegget med tanke på fredstidskriser forutsettes å ta utgangspunkt i lokale ROS-analyser, og blir på denne måten klart mer relevant og meningsfylt enn de tradisjonelle krigsøvelsene. I det nevnte tildelingsbrevet til fylkesmennene er år 2000-problematikken og øvelser i den forbindelse aktualisert under resultatområde 56, krisehåndtering - sivilt beredskap: Her heter det bl.a.:

«I 1999 skal første prioritet gis til aktiviteter som styrker kommunenes evne til å håndtere forstyrrelser og eventuelle kriser i forbindelse med år 2000 problematikken. Det siktes spesielt til tiltak som bidrar til at kommunene får på plass plan for kommunal kriseledelse og planer for å håndtere kriser innen samfunnskritiske områder og sektorer, som for eksempel helse- og sosialsektor, vann- og avløp m.m. Andre viktige aktiviteter som styrker kommunenes evne til å håndtere kriser er øvelser med år 2000 problematikken som øvelsesscenario, seminarer/konferanser eller egne møter med enkelte kommuner med samme fokus.»

I et rundskriv - I-30/98 - av 15. juni 1998 til Kommunenes sentralforbund, fylkeskommunene, kommunene og helseinstitusjonene ga Sosial- og helsedepartementet bred informasjon og råd til mottakerne om år 2000-problematikken. Det het her bl.a.:

«For å gjennomføre forsvarlig drift bør (...) alle som leverer helse- og sosialtjenester gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser for å avdekke sannsynligheten for og konsekvensene av de samme forhold som nevnt (...). På grunnlag av risiko- og sårbarhetsanalysene må det gjennomføres nødvendige tiltak for å redusere helse- og sosialsektorens sårbarhet mest mulig. Det bør også (...) ved behov gjennomføres øvelser for egen krisehåndteringsorganisasjon i forkant av år 2000.»

Statens helsetilsyn har som tilsynsmyndighet fulgt opp helsetjenestens arbeid, og avgitt en rapport til departementet i første kvartal 1999, jf nedenfor. Departementet har i Rundskriv I av 15. mars 1999 med basis i undersøkelsen og som et ledd i sitt overordnede sektoransvar for sosial- og helsesektoren forsterket anbefalingen om oppfølging av ovennevnte områder

Både tildelingsbrevet til fylkesmennene og de nevnte rundskrivene fra hhv. Miljøverndepartementet og Sosial- og helsedepartementet tar som utgangspunkt at risiko- og sårbarhetsanalyser samt planlegging for en mulig krisesituasjon må være en integrert del av kommunesektorens ordinære virksomhetsplanlegging, og inngår i kravet til forsvarlig drift. Det har ikke vært tale om at disse tiltakene ville medføre behov for ytterligere ressurser.

12.4.2.3 Nærmere om konsekvensene for fylkeskommunene

På det fylkeskommunale plan innebærer planleggingsplikten først og fremst en plikt for sykehusene, men også den plikten fylkeskommunen nå overtar fra fylkeslegen til å utarbeide helhetlig helseberedskapsplan for fylket.

En del høringsuttalelser synes å tillegge den nye loven større konsekvenser enn det er grunnlag for. Et eksempel på dette er uttalelsen fra Rogaland fylkeskommune, som er referert foran. De aller fleste av de planleggingsoppgavene som nevnes i uttalelsen, er klare forpliktelser også i dag for sykehusene. Det ville vært bekymringsfullt - og en forsømmelse - om ikke disse oppgavene i stor utstrekning hadde vært fulgt opp allerede. Men som prosjektgruppen påpeker, har de fleste somatiske sykehus utarbeidet planer for katastrofer i fred:

«På dette området er det nedlagt et betydelig arbeid de siste årene. Disse planene er også blitt ajourført og øvd i samarbeid med redningstjenesten, Sivilforsvaret og frivillige organisasjoner.»

Opplysninger som senere er innhentet fra landets sykehus, bekrefter at mange sykehus har tatt disse oppgavene alvorlig, og at det har vært utført mye planleggingsarbeid de senere år. På anmodning av departementet har Helsetilsynet høsten 1998 innhentet opplysninger om planverk ved sykehus (to sykehus svarte i 1999). 47 av 70 forespurte sykehus har svart. 46 av disse har planer for katastrofer utenfor sykehus. Det store flertall av disse planene er utarbeidet i 1990-årene, og over halvparten er revidert i løpet av 1997/98. 33 har øvet planene i 1997/98. - Når det gjelder planer for håndtering av interne ulykker, svarer 36 at planer foreligger, mens ett sykehus har planer under arbeid. Dette viser en klart positiv utvikling fra 1994, da bare 13 prosent av sykehusene som ble spurt hadde holdbare planer for interne ulykker. 13 av sykehusene hadde revidert planene i 1997/98, 25 hadde øvd i løpet av 1997/98 og 1 i 1999. Planverk for krig foreligger ved 38 av sykehusene som har svart, men både utarbeidelse/revisjon og øvelser er gjennomgående av eldre dato for disse planene.

Statens helsetilsyn har i første kvartal 1999 latt utføre en undersøkelse om kommunenes og fylkeskommunenes oppfølging av Sosial- og helsedepartementets år 2000-rundskriv av 15. juni 1998. Resultatene her for sykehusenes vedkommende kan umiddelbart synes å stå i motstrid med de opplysningene som er gitt foran om planer for interne situasjoner:

«Undersøkelsen avdekker at det gjenstår mye arbeid med å lage beredskapsplaner for de ulike situasjoner og problemer som kan oppstå. Det er kun for situasjoner med strømbrudd at over halvparten av sykehusene har utarbeidet skriftlige beredskapsplaner. Selv om en tar i betraktning at sykehusene på dette stadium prioriterer å oppgradere sitt eget utstyr, er det betenkelig at de ikke har beredskapsplaner for situasjoner som kan oppstå helt uavhengig av år 2000-problemene.»

Men det er ikke nødvendigvis noen motsetning mellom disse to undersøkelsene:

«En mulig metodisk forklaring på resultatene når det gjelder beredskapsplaner, er at intervjuobjektene kan ha oppfattet at det spørres om spesielle planer for årtusenskiftet. M.a.o. at de planer de har pr. i dag når det gjelder strømforsyning og telekommunikasjon ikke er «gode nok» for overgangen til et nytt årtusen. Denne antakelsen blir styrket når en ser på resultatene av en kartlegging som Statens helsetilsyn utførte høsten 1998 jfr. vedlegg 7.2. Disse undersøkelsene nyanserer bildet noe.»

Rogaland fylkeskommune peker i sin høringsuttalelse på bl.a. lagerplass og lagerhold som «et betydelig ansvar og arbeide» som følger av den nye loven. Heller ikke dette er nye oppgaver. Blant de forberedende tiltak med tanke på krig som helseberedskapsloven av 1955 pålegger «eier eller bruker av helseanstalt» er etter § 3 opplegg av reservelagre av materiell og utstyr. Etter forslaget til ny lov § 2-2 kan departementet sette krav til lagring av materiell og utstyr.

Departementet viser til at det såkalte Materiellprosjektet skal bringe nærmere avklaring av ansvar og behov for innsatsvarer og forsyningstjenester til helsetjenesten.

Som en konsekvens av at kommuner og fylkeskommuner får ansvar for beredskapsplanleggingen ligger samtidig et ansvar for de resultater og konsekvenser som planleggingen avstedkommer. Beredskapsplaner vil, ved siden av bl a ROS-analyser, prosessbeskrivelser, prosedyrer og kompetansebehov, inneholde behov for kritiske innsatsvarer som legemidler og medisinsk utstyr. Mens den etablerte beredskap setter krav til store stedlige lagre av legemidler og medisinsk utstyr, vil beredskapsplanene avdekke hvilke beredskapstiltak som best kan ivareta forsyningen av kritiske varer til helsevesenet i kriser og krig.

Krav til leveringssikkerhet og leveringsdyktighet hos underleverandører og tjenesteytere vil være sentrale beredskapstiltak som bidrar til å redusere sårbarheten i helsevesenet. Ved å knytte krav til leveringssikkerhet og organisering av helsevesenets løpende innkjøp, vil det kunne være store muligheter for mer kosteffektiv beredskap. Dersom departementet gjennom § 2-2 får hjemmel til å gi forskrift angående lagring av materiell og utstyr, innebærer det derfor ikke nødvendigvis at fylkeskommunen får en merbelastning på dette området, snarere tvert i mot.

Når det gjelder fylkeskommunenes nye ansvar for en helhetlig helseberedskapsplan for fylket, kan det bygges videre på det arbeid fylkeslegen tidligere har gjort. Det forhold at det allerede finnes oppdatert planverk ved mange sykehus, vil også lette denne oppgaven. Dessuten har det nevnte Hordalandsprosjektet under fylkeslegen i Hordaland frembragt resultater som også vil være til nytte i andre fylker. Det er utarbeidet en planveileder for katastrofeplaner for helsetjenesten i Hordaland i fredstid og i krig. Veilederen er basert på den ordinære helsetjenesten i fylkeskommunen og kommunene, og vil være grunnlag for ajourføring av gjeldende planer og utarbeiding av nye planer i fylkeskommunen, på institusjonene og i kommunene.

Når det gjelder øvelser, fremgår det av foranstående at mange av sykehusene har øvd planene for katastrofer utenfor sykehus ganske nylig (1997/98). Dette viser at øvelser allerede blir gjennomført i betydelig grad innenfor eksisterende rammer. Det tyder på at argumentet om at øvelser vil gå på bekostning av pasientbehandling, er tillagt for stor vekt både av prosjektgruppen og i enkelte uttalelser. Øving av helhetsplaner for fylkenes helseberedskap kan heller ikke ses å ha tunge økonomiske konsekvenser. Det kan her vises til at et av resultatene av Hordalandsprosjektet er en øvelsesmal.

År 2000-forberedelsene vil innebære viktige impulser for såvel fylkeskommuner som sykehus til å inkludere både kriseplanlegging og øvelser i sin løpende virksomhet.

12.4.2.4 Nærmere om konsekvensene for kommunene

For kommunene betyr den nye loven i større grad enn for fylkeskommunene en utvidelse av planplikten i og med at den også skal gjelde for sosialtjenesten. Situasjonen innenfor helseberedskapen antas videre å være mer varierende her enn på det fylkeskommunale plan. På den annen side er det få av de kommunene som har uttalt seg, som har gått inn på spørsmålet om økonomiske konsekvenser. Og blant dem som har gjort det, er vurderingene mer nyansert enn blant fylkeskommunene.

Ved vurderingen av de økonomiske konsekvensene for kommunene bør det legges stor vekt på følgende forhold:

• Det er de senere år gjort et betydelig tilretteleggende arbeid gjennom risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) for å bedre beredskapen i det store flertall av kommunene

• Det er utarbeidet veiledere for beredskapsarbeidet

• Det er utviklet maler og annet materiell fra statlige myndigheters side

• Det vil bli lagt vekt på veiledning, rådgivning og motivering fra statlige myndigheters side i det videre beredskapsarbeid

• År 2000-forberedelsene vil bidra til en generell heving av beredskapsnivået i kommunene

Beredskapsplanleggingen i kommunene forutsettes å ta utgangspunkt i en konkret vurdering av lokale forhold. Første skritt i dette arbeidet er en ROS-analyse. Direktoratet for sivilt beredskap (DSB) har utarbeidet en veileder for arbeidet med slike analyser i kommunene. Ved utgangen av 1998 hadde i alt 231 kommuner (53%) gjennomført ROS- analyser, mens 156 kommuner (35%) hadde påbegynt arbeidet med dem. 64 kommuner (14%) hadde ikke påbegynt analysearbeidet. Tallene er fra fylkesmennenes årsrapporter for 1998. Omfanget av analysene varierer fra kommune til kommune. Noen få kommuner har sagt at de ikke er interessert. En rekke kommuner har i følge DSB gitt positiv tilbakemelding om ROS-arbeidet. En evaluering ble gjennomført i 1997. Den viser at metoden gir bedre samordning, kommunikasjon og flyt mellom sektorene/etatene, og dermed bidrar til integrert planlegging. Det pekes også på at ROS-arbeidet har en organisasjonsutviklingseffekt, og har bidratt til økonomiske innsparinger. På kort sikt kan metoden kreve økte ressurser, men på lengre sikt er den ressurssparende, i følge DSB. Direktoratet har foreløpig konsentrert innsatsen mot kommunene, men fylkeskommunene står i følge direktoratet for tur.

DSB har også utgitt en veileder for kriseplanlegging i kommunene med fokus på kriseledelse. Det var i følge direktoratet utarbeidet plan for kriseledelse i 171 kommuner (39%) ved utgangen av 1998. Målsettingen er at alle kommuner skal ha utarbeidet en slik plan innen utgangen av 1999. Plan for kriseledelse forutsettes supplert med fagplaner på de ulike områder, herunder helse- og sosialområdet. I stortingsmelding nr 37 (1995-96) om flommen på Østlandet, er det vist til at det var kommuner med ROS-analyser/kriseplaner som klarte seg best.

Med støtte fra Sosial- og helsedepartementet har det som tidligere nevnt vært gjennomført et større utviklingsprosjekt om beredskapsplanlegging i Hordaland under fylkeslegens ledelse. Prosjektet ble avsluttet i 1998, og resultatet i form av bl.a. en planleggingsveileder er formidlet til de øvrige fylkeslegene til bruk bl.a. i deres veiledning og rådgivning overfor kommunene.

Det fremgår av foranstående at det er gjort et betydelig arbeid med sikte på forberedende beredskap i kommunene i den senere tid. ROS-analysene og planarbeidet har foregått på frivillig grunnlag og i hovedsak uten tilskudd fra staten. Det er grunn til å tro at en tilnærmingsmåte som tar utgangspunkt i en konkret vurdering av lokale risiko- og sårbarhetsfaktorer i fredstid har virket mer meningsfylt og motiverende enn den tradisjonelle beredskapsplanleggingen for krig. Tilbakemeldinger går ut på at arbeidet etter denne metoden bidrar til økt innsikt i forhold av betydning for beredskapen. Arbeidet har gitt positive ringvirkninger, og bidradd til å realisere målsettingen om å integrere beredskapsplanleggingen i den ordinære samfunnsplanleggingen. Prosjektstøtte til videre utviklingsarbeid, veiledningsvirksomhet, utarbeidelse av maler, opplæring og motivering m v innenfor helse- og sosialsektoren forutsettes løpende vurdert i nært samarbeid med aktuelle underliggende virksomheter, samtidig som ønskeligheten av integrert planlegging i kommunene understrekes.

Dette vil også bli sett i sammenheng med år 2000-forberedelsene i kommunene. I følge den nevnte undersøkelsen som Helsetilsynet har foretatt, har hverken pleie- og omsorgssektoren eller de kommunale legevakter kommet like langt som sykehussektoren i forberedelsene. Men også i disse og andre kommunale sektorer vil år 2000-komplekset heve beredskapsbevissthet og beredskapsnivå.

Variasjon i frie inntekter blant kommuner og fylkeskommuner kan, slik Kommunaldepartementet har påpekt, ha bidradd til de forskjellene mellom kommuner/fylkeskommuner med hensyn til beredskapsplanlegging som prosjektgruppen registrerte. Gjennom det forannevnte arbeid er det imidlertid grunn til å anta at disse forskjellene er i ferd med å bli utjevnet, i det bredden i arbeidet betyr at alle typer kommuner er blitt involvert. Utjevningen vil fortsette som følge av videre oppfølging langs de samme linjer som hittil. På samme måte som arbeidet med ROS-analysene og planene for kriseledelse, samt år 2000-forberedelsene blir utført frivillig og uten behov for tilskudd fra staten, må en kunne regne med at beredskapsplaner for helse- og sosialtjenesten kan utarbeides uten at det legger beslag på ressurser ut over det som disponeres til den løpende virksomhet og planleggingen av denne. Beredskapsplanene skal binde sammen eksisterende tiltak i det ordinære planverket for disse tjenestene, og vil derfor i hovedsak utgjøre en tilleggsdimensjon ved eksisterende planer.

Sosial- og helsedepartementet vil for øvrig vise til at forholdsvis få av de kommunene som har uttalt seg, har gitt uttrykk for at lovforslaget vil føre til tyngende økonomiske konsekvenser.

På det tidspunkt lovens bestemmelse om planplikt blir iverksatt, kan en etter departementets mening gå ut fra at de aller fleste kommuner ad frivillig vei har opparbeidet et beredskapsnivå som i det store og hele imøtekommer den nye lovens krav til planverk. Har en først nådd dette nivået, vil vedlikeholdet lettere gå inn som en naturlig del av den ordinære virksomheten.

Med planverk basert på lokale risiko- og sårbarhetsanalyser vil det også være enklere og mer motiverende å legge opp til meningsfylte øvelser i forlengelse av den løpende virksomhet og med beskjedne kostnader. År 2000-arbeidet vil bidra til dette.

Når det gjelder næringsmiddelkontrollen pekes det på at næringsmiddellaboratorier allerede er pålagt planplikt etter gjeldende lov om helsemessig beredskap. At planleggingsplikten utvides til å gjelde krise og katastrofer i fred anses ikke å ha økonomiske konsekvenser av betydning. Tilleggsressurser er derfor ikke nødvendige. Når det gjelder tilsynsapparatet har det vært nedlagt et frivillig beredskapsarbeid basert på veiledere fra Statens næringsmiddeltilsyn. Denne beredskapsveilederen omfatter utarbeidelse av planer for så vel krise- og katastrofesituasjoner som krig.

Når det gjelder vannverk vises det til punkt 12.4.4.

12.4.3 Konsekvenser for fylkesmenn og fylkesleger

Flere fylkesmenn fremholder at arbeidet med å følge opp den nye loven vil kreve ytterligere ressurser, ressurser som i følge fylkesmannen i Aust-Agder «ikke er tilgjengelige i dag.» Dette fremholdes å være en følge av at fylkesmannen skal kvalitetssikre kommunenes og fylkenes beredskapsarbeid, og vil få en mer sentral rolle i forbindelse med sosialberedskapen. Likeledes vises det til forutsetningen i prosjektgruppens utredning om at både fylkesmannen og fylkeslegen skal forestå aktiv rådgivning og iverksette motivasjonsskapende tiltak.

Sosial- og helsedepartementet vil vise til det tidligere refererte pålegget til fylkesmennene i tildelingsbrevet for 1999, dels om fylkesmannsembetenes generelle ansvar for å arbeide for at sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn innpasses i samfunnsplanleggingen, dels om at de skal sørge for at kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser følges opp gjennom forebyggende tiltak og utarbeidelse av kriseplaner innen rammen av internkontroll. Som fylkesmannen i Hordaland påpeker i sin høringsuttalelse, er grunnlaget for samarbeidet med kommunene om beredskapsplaner for sosialtjenesten allerede lagt gjennom ROS-analysene i hver kommune, og dette grunnlaget vil bli sentralt i arbeidet med sosialberedskapsplaner. Etter departementets mening bør fylkesmannsembetene kunne samarbeide med og motivere kommunene til å utarbeide beredskapsplaner på samme måte som det har skjedd for ROS-analysene, uten at det tilføres flere ressurser.

For fylkeslegene kan det anføres en lignende argumentasjon som for fylkesmennene. Fylkeslegene har allerede en veilednings-, rådgivnings- og motiveringsplikt når det gjelder beredskapsplaner for helsetjenesten på både kommunalt og fylkeskommunalt nivå. De kan også bygge videre på det arbeid som er gjort med ROS-analyser og kriseplaner i kommunene, og benytte seg av det verktøy som er utviklet gjennom Hordalandprosjektet. Fylkeslegene får dessuten en avlastning i sine beredskapsplikter i og med at fylkeskommunene nå blir pålagt ansvaret for en helhetlig beredskapsplan for helsetjenesten i fylket. Denne oppgaven har til nå hvilt på fylkeslegene.

På grunn av forutsetningen om en overgangstid før bestemmelsen om planplikt settes i verk, vil også fylkesmenn og fylkesleger ha rimelig tid på arbeidet med å følge opp kommuner og fylkeskommuner. Departementet antar derfor at den omprioritering av ressursbruk ved disse embetene som måtte fremstå som nødvendig, kan gjennomføres under ordinære bedriftsrammer.

Alt i alt antas ikke loven på denne bakgrunn å føre til behov for tilførsel av mer ressurser til embetenes forberedende beredskapsarbeid.

12.4.4 Konsekvenser for private

Det fremgår av § 1-3 at helse- og sosialberedskapsloven gjelder for en rekke private virksomheter, jf pkt 5.3. § 2-2 inneholder bestemmelser om planleggingsplikt for bl a private virksomheter, jf pkt 7.5.4. I det følgende vil spørsmålet om økonomiske konsekvenser av planleggingsplikten for slike virksomheter bli kort kommentert.

Når det gjelder private virksomheter som tilbyr helse- og sosialtjenester til befolkningen i henhold til lov eller avtale, forutsettes det som nevnt i pkt 7.5.4 at det med unntak for sykehus, skal være opp til den enkelte kommune eller fylkeskommune å avgjøre hvilke tjenester som skal utarbeide egen beredskapsplan. Hverken for sykehus eller for eventuelle andre virksomheter som får et slikt pålegg, vil konsekvensene bli vesentlig annerledes enn for tilsvarende offentlige institusjoner. Planleggingsarbeid og øvelser må derfor kunne forutsettes utført innenfor rammen av de til enhver tid gjeldende avtaler og budsjetter.

Med hensyn til private som uten formell tilknytning til det offentlige tilbyr helse- og sosialtjenester, er det som påpekt i pkt 7.5.4 vanskelig å gi generelle bestemmelser om planleggingsplikt. Det kan være tale om alt fra enkeltleger som driver praksis til rene sykehus. Det er derfor foreslått at departementet gis myndighet til å fastsette nærmere bestemmelser om slike virksomheter skal pålegges planleggingsplikt, herunder om de skal inngå i en kommunes eller fylkeskommunes beredskapsplan. Det samme gjelder apotek, grossister og tilvirkere av legemidler, samt andre virksomheter som tilbyr materiell, utstyr og tjenester av betydning for helse- og sosialtjenesten, og som departementet har bestemt skal omfattes av loven.(§ 2-2 tredje ledd). Det antas ikke å være aktuelt å pålegge de nevnte kategorier planleggingsplikt, unntatt eventuelt i noen få marginale tilfeller. Normalt antas avtaler på frivillig basis å være en bedre løsning. Likesom det er vanskelig å gi generelle bestemmelser om planleggingsplikten, er det også vanskelig å si noe generelt om de økonomiske konsekvensene av eventuelle pålegg om planleggingsplikt for disse gruppene av private virksomheter. Dette spørsmålet bør derfor vurderes i forbindelse med eventuelle forskrifter, jf pkt 10.2.

Vannverk har planleggingsplikt etter gjeldende helseberedskapslov enten de er offentlige eller private. Bestemmelsene i den nye loven (§ 2-2 annet ledd) vil ikke føre til vesentlig andre konsekvenser enn det som er tilfelle i dag.

12.4.5 Oppsummering

Departementet viser til det som er anført foran, og konkluderer med at hverken bestemmelsene i forslaget til ny beredskapslov eller forslagene til beredskapsbestemmelser i den alminnelige helse- og sosiallovgivning vil resultere i behov for ytterligere ressurser til forberedende beredskapstiltak. Departementet understreker at det må skilles mellom utgifter som følger direkte av loven (f eks risiko- og sårbarhetsanalyser) og eventuelle svakheter og mangler som avdekkes i forbindelse med dette arbeidet. Det siste må følges opp på vanlig måte gjennom de ordinære budsjettprosesser for virksomheten. Når det gjelder bestemmelser som kommer til anvendelse i ekstraordinære situasjoner, er det ikke grunnlag for å vurdere de økonomiske konsekvenser på forhånd.

Når det gjelder de administrative konsekvensene, er konklusjonen i samsvar med prosjektgruppens vurdering at det ikke skjer vesentlige endringer i dagens ansvars- og oppgavefordeling. Det er på dette område i hovedsak tale om en videreføring av gjeldende lov- og regelverk.