7 Planbestemmelser og krav til beredskapsforberedelser og beredskapsarbeid

7.1 Innledning

Departementet foreslår her innføring av lovfestet plikt til å utarbeide beredskapsplaner for virksomheter i helse- og sosialsektoren. Planleggingsplikten gjelder også kommuner og fylkeskommuner.

7.2 Gjeldende rett

7.2.1 Overordnede planer - generelt

Beredskapsfeltet kan deles inn i tre:

1. Alminnelig beredskap

2. Beredskap ved kriser og katastrofer i fredstid

3. Beredskap i krig

Med alminnelig beredskap menes den beredskap som finnes i samfunnet for å kunne håndtere hendelser som inntreffer i en normalsituasjon. Det omfatter blant annet ambulanse, legevakt, brannvesen, politi mv.

Med beredskap ved kriser og katastrofer i fredstid menes tiltak for å kunne håndtere hendelser som i alvorlighet eller omfang går ut over det som det tas sikte på å håndtere ved den alminnelige beredskap. Eksempler på dette er naturkatastrofer som flom og orkan, eller menneskeskapte hendelser som for eksempel en atomulykke med spredning av nedfall over store områder.

Med beredskap i krig menes tiltak for å forberede samfunnet på krig og legge om samfunnsfunksjonene slik at de kan fortsette sin virksomhet ved krig.

Den alminnelige beredskap faller utenfor det område det tas sikte på å regulere i denne proposisjonen.

Planer for krig

Når det gjelder overordnede planer med tanke på krig er det en relativt god dekning både når det gjelder hjemmelsgrunnlag og planverk. Med forankring i beredskapsloven av 1950 er det vedtatt et statlig beredskapsplansystem for krig. Systemet er basert på instruksjonsmyndighet og omfatter dermed bare den statlige forvaltningskjeden, dvs det ansvarlige departement og de ulike underliggende statlige virksomheter, se under pkt. 7.2.2.

Når det gjelder de områder departementene kun har sektor-ansvar for, men hvor kommuner og fylkeskommuner i lov er tillagt hovedansvar for å tilby tjenester, må det imidlertid lovhjemmel til for å pålegge beredskapsarbeid, herunder planleggingsplikt. Når det gjelder helsesektoren i krig er denne dekket ved lov om helsemessig beredskap som blant annet hjemler planleggingsplikt, se under pkt. 7.2.3. I sosialsektoren er det imidlertid ingen klar hjemmel for å pålegge planleggingsplikt i krig.

Planer for fred

Det er ingen samlede overordnede planer for å håndtere kriser og katastrofer i fredstid for den utøvende helse- og spesialtjenste. Det er heller ingen uttrykkelig hjemmel for å pålegge beredskapsarbeid for helse- og sosialsektoren. Det er imidlertid en rekke bestemmelser om planplikt på ulike fagområder, for eksempel på det tekniske området, eller for arealplanlegging, i en kommune som også vil ha konsekvenser ved en beredskapssituasjon. Noen kommuner har frivillig gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser og utarbeidet beredskapsplaner.

Det finnes imidlertid ikke hjemmel for en samlet overordnet planfor fredskriser på helse- og sosialområdet. Det er heller ikke hjemmel for sentrale helse- og sosialmyndigheter til å gripe inn i en situasjon for å omdisponere ressurser mv, selv om det dreier seg om en krise av nasjonalt omfang.

7.2.2 Det sentrale statlige plansystemet - oversikt

Den statlige administrative beredskap omfatter planlegging for å sikre at myndighetene kan fortsette med å løse sine oppgaver i krig eller når krig truer. Med henvisning til lov av 15. desember 1950 nr 7 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold er det vedtatt beredskapsplaner. Det er Beredskapssystemet for Forsvaret (BFF) og Sivil hovedomleggingssplan (SHOP). Nevnte plansystemer er under revisjon i regi av Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet.

SHOP utarbeides av Direktoratet for sivilt beredskap i samarbeid med departementene og Forsvaret. SHOP inneholder forberedte beredskapstiltak som den sivile administrasjon i en sikkerhetspolitisk krisesituasjon skal iverksette for å sikre en ordnet omstilling av samfunnet fra fred til krig.

På grunnlag av SHOP utarbeider departementene egne omleggingsplaner (DOP). Departementsomleggingsplanen til Sosial- og helsedepartementet inneholder de tiltak i SHOP som angår dette departementet. Således går departementets DOP inn i systemet av sivile beredskapsplaner.

Med basis i departementets omleggingsplan utarbeider institusjonene på nivå 2 etatsomleggingsplaner (EOP) for egen virksomhet. Sosial- og helsedepartementets underliggende virksomheter Helsetilsynet, Statens institutt for folkehelse, Statens Strålevern, Rikstrygdeverket, Ernæringsrådet og Statens Næringsmiddeltilsyn (SNT hører administrativt under Landbruksdepartementet) er gjennom departementets instruksjonsmyndighet pålagt å utarbeide både etatsomleggingsplaner for krig og beredskapsplaner for fred.

Tilsvarende skal fylkesmannen på grunnlag av SHOP utarbeide en fylkesomleggingsplan som regulerer beredskapsarbeidet innen eget ansvars- og myndighetsområde. Kommunene er ansvarlig for utarbeidelse av en kommuneomleggingsplan. Kommuneomleggingsplanen skal inneholde tiltak fra fylkesmannens og andre lokale statlige organers omleggingsplaner, som angår kommunen.

Ved kriser og katastrofer skal den enkelte virksomhet selv legge planer for informasjonstiltak integrert i oppgaveløsningen for øvrig.

Det er fastsatt Instruks for regjeringens presse- og informasjonstjeneste (RPI) ved kgl res Med bakgrunn i denne er det utarbeidet en organisasjonsplan for Statsministerens presse- og informasjonsavdeling (SMPIA), regjeringens presse- og informasjonssenter (REPIS) og Fylkesmannens presse- og informasjonsavdeling (FMPIA).

7.2.3 Bestemmelser om planleggingsplikt på helse- og sosialområdet for krig

Lov om helsemessig beredskap av 2. desember 1955 nr 2

Lov av 2. desember 1955 nr 2 om helsemessig beredskap gjelder under krig og inneholder bestemmelser om planleggingsplikt for eier eller bruker av helseanstalter, herunder plikt til forberedende tiltak i fredstid. Dertil er det en forskriftshjemmel som gir departementet myndighet til å gi nærmere bestemmelser om gjennomføring av loven, herunder om tilsyn med planlegging og gjennomføring av tiltak og anskaffelser, og om administrasjon og drift av helseanstalt under krig.

Lov om helsemessig beredskap §§ 3 og 5 pålegger helseinstitusjoner og vannverk en planleggingsplikt med tanke på krig eller når krig truer. I forarbeidene fremheves viktigheten av at tiltakene påhviler eier eller bruker av helseanstalt som en alminnelig plikt, uavhengig av pålegg fra myndighetene, se Ot prp nr 29 (1955).

Forskrift for fylkeslegenes arbeid med helseberedskap

Forskriften er fastsatt av Sosial- og helsedepartementet 24. februar 1994 med hjemmel i lov av 2. desember 1955 om helsemessig beredskap § 14. Forskriften inneholder bestemmelser om at fylkeslegen skal medvirke til planlegging og gjennomføring av tiltak som tar sikte på under krig å verne befolkningens helse og sørge for nødvendig medisinsk behandling og pleie, herunder tiltak til gjennomføring av bestemmelsene i lov om helsemessig beredskap av 2. desember 1955 og de spesielle forskrifter og pålegg som er eller blir gitt, se forskriften § 1. Fylkeslegen skal utarbeide en samlet plan for helsetjenesten i fylket og foreslå de endringer i denne plan som forholdene til enhver tid tilsier. Til grunn for planen skal ligge de forslag om tiltak som de enkelte eiere eller brukere har plikt til å utarbeide og gjennomføre, se forskriften § 2.

Forskrift om vannforsyning og drikkevann m.m.

Forskriften er fastsatt av Sosial- og helsedepartementet 1. januar 1995 med hjemmel i lov av 19. mai 1933 nr 3 om tilsyn med næringsmidler mv. §§ 1, 3 og 4, jf kgl res 16. juni 1961 og 11. november 1983, lov av 19. november 1982 nr 66 om helsetjenesten i kommunene § 4a-1 annet ledd, og lov av 2. desember 1955 nr 2 om helsemessig beredskap § 14. I § 12 pålegges vannverkseier å ha en beredskapsplan for å sikre drift og vedlikehold av vannforsyningssystemene under krise eller krig, jf lov av 2. desember 1955 nr 2 om helsemessig beredskap § 5 tredje ledd og § 3 annet ledd. Beredskapsplanen skal inneholde planer for alternativ vannforsyning (nødvannforsyning) til befolkningen.

7.2.4 Bestemmelser om beredskapsplanlegging på helse- og sosialområdet for fredstidskriser

Vi har ingen bestemmelser i lovgivningen på helse- og sosialområdet som spesifikt går på planlegging for kriser i fredstid.

Fylkeskommunene er pålagt å sørge for planlegging, utbygging og drift av tjenester som omfattes av ansvarslovene, jf lov om sykehus mm § 2 tredje ledd, lov om psykisk helsevern § 2 tredje ledd, jf første og andre ledd, og lov om tannhelsetjeneste § 1-4. Planplikten etter disse lovene påhviler den enkelte fylkeskommune og ikke den enkelte helseinstitusjon eller deltjeneste. I lov om spesialisthelsetjenesten, som erstatter sykhusloven og de organisatoriske bestemmelsene i lov om psykisk helsevern har fylkeskommunen ansvar for å sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted i fylket tilbys spesialisthelsetjenester.

Det eksisterer ingen generell lovfestet plikt for fylkeskommunene til å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser og utarbeide beredskapsplaner med tanke på mindre og større ulykker i fredstid eller til å gjennomføre øvelser. Det følger imidlertid av sykehusloven § 2 (lov om spesialisthelsetjensten § 2-1) at fylkeskommunen skal sørge for at befolkningens behov for sykehustjenester blir dekket for befolkningen innen området. Fylkeskommunen vil derfor til enhver tid ha en plikt til å iverksette de tiltak som situasjonen krever.

Gjeldende lovgivning pålegger ikke helsetjenesten en uttrykkelig plikt til forsvarlig tjenesteyting. Et slikt krav er imidlertid blitt innfortolket i og med at sykehusloven § 18 og lov av 30. mars 1984 om statlig tilsyn med helsetjenesten (tilsynsloven) § 5 gir Statens helsetilsyn hjemmel til å gripe inn overfor blant annet uforsvarlige forhold. I tilsynsloven § 5 slås fast at dersom virksomhet innenfor helsetjenesten drives på en uheldig eller uforsvarlig måte «... kan Statens helsetilsyn gi pålegg om å rette forholdene.» I forarbeidene er dette betegnet som «en generell adgang for Helsedirektoratet til direkte å gripe inn i virksomhet som drives på en måte som kan ha skadelige følger for pasienter eller .... på annen måte er uheldig eller uforsvarlig» (Ot prp nr 33 (1983-84) s 9). Et krav om at tjenesteytingen skal være forsvarlig kan også utledes av erstatningsregler, strafferetten og ulovfestede regler. I lov om spesialisthelsetjensten fremgår plikten til forsvarlig tjensteyting eksplisitt av § 2-3. Kravet til forsvarlig virksomhet vil også gjelde i krise- eller katastrofetilfeller.

Det følger av fylkeskommunens plikt til å sørge for tilbud av spesialisthelsetjenester, herunder øyeblikkelig hjelp og kravet til forsvarlighet, at tjenesteapparatet også skal forberedes på ev. merbelastninger i ulykkessituasjoner. Foruten dette inneholder ikke ansvarslovene bestemmelser som pålegger fylkeskommunene iverksetting/planlegging av tiltak for å sikre helsetjenestetilbudet ved kriser eller katastrofer i fredstid. Sykehusene må likevel være forberedt på å kunne ta del i håndteringen av ekstraordinære situasjoner. Det vises til den omtalte planveileder for sykehusberedskapen.

De fleste somatiske sykehus har utarbeidet planer for katastrofer i fred. På dette området er det nedlagt et betydelig arbeid de siste årene. Disse planene er også blitt ajourført og øvd i samarbeid med redningstjenesten, Sivilforsvaret og frivillige organisasjoner.

1. januar 1999 trådte det i kraft en ny § 2a i sykehusloven og tilsvarende bestemmelse i lov om psykisk helsevern. Bestemmelsene hjemler det regionale helsesamarbeidet. Etter bestemmelsene skal fylkeskommunene som utgjør en helseregion etablere regionale helseutvalg. De regionale helseutvalgene skal på vegne av fylkeskommunene utarbeide regional helseplan. Bakgrunnen for denne nye bestemmelsen er behovet for samordning av helsetjenesten regionalt. Den regionale helseplanen skal vedtas av departementet. Vedtakelsen av de regionale helseplanene vil erstatte departementets godkjenning av de fylkeskommunale helseplanene. Vedtatt regional helseplan skal etter forskrift 1. februar 1999 om regional helseplan § 7 legges til grunn for fylkeskommunenes planlegging, utbygging og drift av spesialisthelsetjenester. Det følger av dette at den enkelte fylkeskommune må ta utgangspunkt i den funksjonsfordeling som fremgår av vedtatt regional helseplan i arbeidet med beredskapsplanen. Disse bestmmelsene er videreført i lov om spesialisthelsetjensten m m.

Etter kommunehelsetjenesteloven § 1-4 plikter kommunene å planlegge sin helsetjeneste i samsvar med lov om planlegging av helse- og sosialtjenesten i kommunene av 19. november 1992 nr 68. Loven skal sikre at kommunene planlegger en best mulig helsetjeneste for befolkningen innenfor rammene av foreliggende og påregnelige ressurser, jf § 2.

Lov om planlegging av helsetjenesten i kommunene omtaler ikke helsemessig beredskap. Det eksisterer ingen generell lovfestet plikt for kommunene til å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser, utarbeide beredskapsplaner eller gjennomføre beredskapsøvelser med tanke på kriser eller katastrofer i fredstid. Kommunene har plikt til å yte nødvendig helsehjelp til de som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen. Indirekte vil derfor kommunene ha en plikt til å iverksette de nødvendige tiltak som situasjonen til enhver tid krever. For å kunne gjøre dette må kommunens helseadministrasjon på forhånd ha skaffet seg oversikt over de medisinske ressurser kommunen råder over, og ha tenkt igjennom hvordan disse kan settes i hurtig og effektiv aksjon ved en beredskapssituasjon.

Direktoratet for sivilt beredskap har i samarbeid med Kommunal- og arbeidsdepartementet og Kommunenes sentralforbund utarbeidet et normalreglement for kommunenes beredskapsarbeid. Reglementet er ment å være en norm for de regler den enkelte kommune selv bør fastsette for sitt beredskapsarbeid, som må tilpasses den enkelte kommunes egne forhold og behov.

Gjennom vedtak i kommunestyrene har de fleste av landets kommuner vedtatt å legge dette reglementet til grunn, herunder legge det til grunn for utarbeidelsen av beredskapsplaner for helsevesenet. I enkelte fylker har i tillegg fylkeslegen gitt retningslinjer for den kommunale beredskapsplanlegging. Enkelte kommuner har utarbeidet egne retningslinjer for helseberedskapsplanlegging. Kommunene har således stor frihet til selv å vurdere nødvendigheten av å utarbeide beredskapstiltak.

7.2.5 Hvem pålegges planleggingsplikt

7.2.5.1 Planleggingsplikt for krig

Lov om helsemessig beredskap av 2. desember 1955 nr 2

Lov om helsemessig beredskap § 3 annet ledd pålegger eier eller bruker av helseanstalt plikt til å utarbeide planer for tiltak som skal iverksettes etter loven. Hva som er «helseanstalt» fremgår av § 2:

1. Sykehus og sykestuer

2. Rekonvalesenthjem

3. Kursted

4. Fødehjem

5. Pleiehjem og gamlehjem

6. Laboratorium som utfører serologiske, bakteriologiske og andre medisinske undersøkelser

7. Laboratorium som fremstiller sera og vaksiner

8. Laboratorium som utfører kontrollundersøkelser av næringsmidler, herunder drikkevann

9. Apotek og Norsk Medisinaldepot

Sosial- og helsedepartementet kan i tvilstilfelle avgjøre om en institusjon er «helseanstalt» etter § 2 første ledd.

Med eier eller bruker av helseinstitusjon menes først og fremst kommuner, fylkeskommuner og staten. Det sies ikke uttrykkelig om planleggingsplikten også omfatter private som eier eller bruker institusjoner som går inn under § 2 første ledd. På den tid lov om helsemessig beredskap ble vedtatt var det ikke uvanlig at slike institusjoner var eiet og drevet av frivillige organisasjoner. Det fremgår av Ot prp nr 29 (1955) at det var meningen at også slike institusjoner skulle omfattes. Det vises til kapittel 5.

Etter § 5 gjelder bestemmelsen i § 3 tilsvarende for eier eller bruker av vannverk. Eier eller bruker av vannverk har med andre ord en planleggingsplikt med tanke på krig.

Forskrift for fylkeslegenes arbeid med helseberedskap

Forskriften er fastsatt av Sosial- og helsedepartementet 24. februar 1994 med hjemmel i lov av 2. desember 1955 om helsemessig beredskap § 14 og gjelder derfor kun med tanke på krig. Forskriften pålegger fylkeslegen å utarbeide en samlet plan for helsetjenesten i fylket.

7.2.5.2 Planleggingsplikt for fredstidskriser

Som nevnt under punkt 7.2.4 er både fylkeskommuner og kommuner pålagt å utarbeide planer for de tjenester de plikter å utbygge og drive etter ansvarslovene. Det er imidlertid ikke helt klart i hvilken grad denne planleggingsplikten også omfatter beredskap.

7.2.6 Planleggingspliktens innhold

Lov av 2. desember 1955 nr 2 om helsemessig beredskap gjelder under krig og når krig truer, og inneholder bestemmelser om planleggingsplikt for eier eller bruker av helseanstalter, herunder plikt til forberedende tiltak i fredstid. Dertil er det en forskriftshjemmel som gir departementet myndighet til å gi nærmere bestemmelser om gjennomføring av loven, herunder om tilsyn med planlegging og gjennomføring av tiltak og anskaffelser og om administrasjon og drift av helseanstalt under krig.

Lov om helsemessig beredskap §§ 3 og 5 pålegger helseinstitusjoner og vannverk en planleggingsplikt med tanke på krig eller når krig truer. Eier eller bruker av helseinstitusjoner og vannverk må utarbeide planer for tiltak som skal settes i verk for å kunne fortsette driften under krig. Etter § 3 annet ledd, jf første ledd, er tiltak helseinstitusjoner skal planlegge:

1. Bygningsmessige og branntekniske sikringsarbeider.

2. Opplegg av reservelagre av materiell og utstyr.

3. Registrering og opplæring av personell, samt etablering av transporttjeneste.

4. Andre tiltak som departementet eller den det bemyndiger gir pålegg om.

Kravet om godkjennelse av departementet skal sikre at visse minimumskrav tilfredsstilles.

Etter § 5 annet ledd, jf første ledd, er tiltak vannverk skal planlegge:

1. Opplegg av reserveutstyr til rensing eller desinfeksjon av drikkevann samt reservemateriell til reparasjon av dammer, pumpeverk og fordelingsnett.

2. Opplæring av reservepersonell ved vannverkene.

Etter bestemmelsens annet ledd kan departementet også pålegge eier eller bruker av vannverk å treffe andre tiltak. Tiltak som nevnes i bestemmelsen er bygging, innretting eller utbedring av renseanlegg, vannreservoar og kontrollaboratorier.

Etter lov om helsemessig beredskap § 11 plikter kommunale og fylkeskommunale myndigheter å yte bistand ved planlegging og gjennomføring av tiltak etter disse bestemmelsene.

7.2.7 Oppfølging av planleggingsplikt - tilsyn og internkontroll

Etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 § 3 foreligger en plikt til å etablere internkontrollsystem for enhver som tilbyr helsetjenester. For det miljørettede helsevern er det hjemmel for å innføre plikt til å ha internkontrollsystemer og til å føre internkontroll for å sikre at krav i lov og forskrift overholdes, se lov om helsetjenesten i kommunene § 4a-1 annet ledd. Det er i følge prosjektgruppen usikkert om hjemmelen også omfatter beredskap. For sosialtjenesten er det i dag ikke lovhjemmel for å pålegge plikt til internkontroll.

7.3 Prosjektgruppens vurderinger og forslag

7.3.1 Innledning

En av hovedpillarene i beredskapsarbeid er det såkalte ansvarsprinsippet. Et av de viktigste elementer i ansvarsprinsippet er med andre ord det å være forberedt på uforutsette hendelser. Prosjektgruppen mener dette er et så sentralt element at den foreslår at dette uttrykkes i form av en generell lovfestet plikt til å utarbeide beredskapsplaner på helse- og sosialområdet.

Prosjektgruppens forslag innebærer at dagens ordning med planplikt med tanke på krig etter gjeldende helseberedskapslov av 2. desember 1955 nr 2 videreføres. Forslaget betyr at planplikten utvides til også å gjelde i fredstid og for sosialsektoren. Plikten foreslås å omfatte den offentlige helse- og sosialtjeneste, private som i henhold til lov eller avtale tilbyr slike tjenester og vannverk, næringsmiddelkontrollen, apotek, grossister og tilvirkere av legemidler. Videre foreslås det at departementet kan bestemme at visse andre skal omfattes av loven og pålegges planplikt (lovforslaget § 1-3 og § 2-2).

Prosjektgruppen står samlet bak forslaget med unntak av forslaget om å pålegge kommuner og fylkeskommuner lovfestet planplikt. Her delte prosjektgruppen seg i et flertall og et mindretall på to medlemmer(se 7.3.2.).

7.3.2 Innføring av lovfestet planleggingsplikt

Prosjektgruppen slår fast at siden ansvaret for beredskapsplanleggingen med tanke på kriser og katastrofer i fredstid ikke er nedfelt hverken i lov eller forskrift, men følger indirekte av kommunens generelle ansvar, er planleggingsplikten uklar og utøves forskjellig. Nivået på helse- og sosialberedskapen er ikke høyt nok. Prosjektgruppen påpeker også at plikten til å utarbeide beredskapsplaner bare i vekslende grad oppfylles.

Prosjektgruppen mener at den beste måten å heve nivået på beredskapsplanleggingen er å innføre en lovfestet plikt til å utarbeide beredskapsplaner både på helseområdet og på sosialområdet. Planleggingsplikten skal gjelde kriser og katastrofer i fredstid og krig. Prosjektgruppens forslag innebærer at dagens ordning med planleggingsplikt med tanke på krig etter gjeldende helseberedskapslov av 2. desember 1955 nr 2 videreføres. En uttrykkelig bestemmelse om planleggingsplikt for helsesektoren i fred og for sosialsektoren er imidlertid ny.

Prosjektgruppen foreslår at bestemmelser om dette tas inn i forslaget til lov om helsemessig og sosial beredskap § 2-2. Prosjektgruppen foreslår videre at bestemmelser om planleggingsplikt tas inn i lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr 3 § 1-5, i lov om tilsyn med næringsmidler av 19. mai 1933 nr 3 § 4, i lov om sykehus mv av 19. juni 1969 nr 57 § 2b (lov om spesialisthelsetjensten § 2-1a). og i lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr 81 § 3-6.

Særlig om lovfestet planleggingsplikt for kommuner og fylkeskommuner

Prosjektgruppen står samlet bak forslaget med unntak av forslaget om å pålegge kommuner og fylkeskommuner lovfestet planleggingsplikt. Her delte prosjektgruppen seg i et flertall og et mindretall på to medlemmer.

Prosjektgruppens flertall, dvs. alle bortsett fra representantene for Justisdepartementet og Kommunenes Sentralforbund, foreslår å innføre en lovfestet plikt til å utarbeide beredskapsplaner med tanke på krig og fredstid for kommuner og fylkeskommuner på sosial- og helseområdet. Flertallet understreker de store krav som vil bli stilt til helse- og sosialforvaltningen under krig eller ved andre kriser og katastrofer. Det vil kunne bli stilt krav om å ta i mot et stort antall skadede som overstiger den normale kapasitet ved sykehusene. Dette vil igjen føre til at pasienter må overføres til kommunehelsetjenesten og de kommunale sosial- og omsorgstjenester, slik at sykehusene kan frigjøre kapasitet til å ta seg av de hardest skadede. For kommunene betyr dette at de må frigjøre og utvide kapasiteten, herunder skaffe lokaler til forpleining. Behovet for helse-, pleie- og omsorgspersonell vil øke. Det vil være nødvendig med rask inngripen, effektiv akutthjelp, effektiv kommunikasjon, hurtige transporter, og gode behandlings-, hjelpe- og omsorgsfasiliteter. En må umiddelbart kunne legge om og omdisponere det ordinære innsatsapparat slik at alle tilgjengelige ressurser kan styres mot de viktigste oppgavene. Dette vil måtte gjøres i en situasjon som kan være preget av kaos og uoversiktlighet, kanskje også av svikt i viktige innsatsfaktorer som vann, strøm etc og brudd på kommunikasjoner.

På denne bakgrunn mener flertallet i prosjektgruppen at med utgangspunkt i kommunens primæransvar for kommunens innbyggere bør kommunene og fylkeskommunene ha en plikt til å sørge for at nødvendige forberedelser er gjennomført og at nødvendige tiltak er planlagt og øvet på forhånd. Flertallet antar at en lovpålagt oppgave vil bli prioritert i forhold til oppgaver som ikke er pålagt ved lov. Flertallet viser i denne sammenheng til retningslinjer for fylkesmannens samordningsfunksjon, utgitt av Kommunal- og arbeidsdepartementet hvor det fremgår at lovpålagte oppgaver skal prioriteres foran oppgaver som ikke er pålagt ved lov. En lovfestet plikt vil etter flertallets mening også gi et klart signal om viktigheten av dette arbeidet. Flertallet mener at det er et problem at plikten til beredskapsplanlegging er uklar, at den praktiseres forskjellig og ikke gir tilstrekkelige resultater.

Mindretallet i prosjektgruppen, representantene for Justisdepartementetog Kommunenes Sentralforbund, gikk i mot en lovfestet planleggingsplikt for kommuner og fylkeskommuner. Mindretallet viste til at man i St meld nr 24 (1992-93) hadde valgt å satse på bedring av beredskapen ved frivillighet fra kommunenes side og at dette senere ble opprettholdt i St meld nr 37 (1995-96). Mindretallet var redd for at innføring av lovfestet plikt til beredskapsplanlegging på et så sentralt område som sosial- og helsesektoren ville «uthule den metode som var lagt til grunn om at man skal søke å bedre den kommunale beredskap ved tilrettelegging og motivasjonsskapende tiltak.» Mindretallet ga videre uttrykk for frykt for at et lovpålegg ville føre til utgiftsøkning og uttrykte tvil om at et lovpålegg ville være et bedre egnet virkemiddel enn tilrettelegging og motivasjonsskapende tiltak.

7.3.3 Hvem pålegges planleggingsplikt

Prosjektgruppen foreslår at alle virksomheter loven omfatter skal ha plikt til å utarbeide beredskapsplan for virksomheten. Etter prosjektgruppens forslag til lov om helsemessig og sosial beredskap § 2-2 skal plikten omfatte den offentlige helse- og sosialtjeneste, dvs staten, fylkeskommuner og kommuner, samt private som i henhold til lov eller avtale tilbyr omtalte tjenester. Når det gjelder spørsmålet om også kommuner og fylkeskommuner bør ha en lovfestet planleggingsplikt var prosjektgruppen delt, se ovenfor under punkt 7.3.2. Prosjektgruppen fremhever viktigheten av at også private som etter lov om helsetjenesten i kommunene § 4-1 og § 4-2, og lov om sykehus m v § 4 og § 23 (lov om spesialisthelsetjensten m m § 2-1 tredje ledd), som gir kommuner og fylkeskommuner adgang til å la private utføre de oppgaver kommuner respektive fylkeskommuner er pålagt ved lov, er omfattet av planleggingsplikten. Prosjektgruppen mener at planleggingsplikten bør påhvile slike virksomheter som en alminnelig plikt, uavhengig av om det gis nærmere bestemmelser eller krav i forskrift.

Videre foreslår prosjektgruppen at virksomheter med ansvar for vannforsyningssystemer og næringsmiddelkontrollen samt apotek, grossister og tilvirkere av legemidler skal ha planleggingsplikt med mindre departementet bestemmer noe annet, se forslaget § 2-2 annet ledd. Dessuten foreslår prosjektgruppen at myndigheter med tilsyns- og vedtakskompetanse etter § 4 i lov om tilsyn med næringsmidler mv skal pålegges planleggingsplikt, se forslaget til endring av denne lov § 4.

Etter prosjektgruppens forslag til omfangsbestemmelse i § 1-3 annet ledd annet punktum, kan departementet bestemme at også private som uten noen formell tilknytning til kommune, fylkeskommune eller staten tilbyr helse- og sosialtjenester, skal være omfattet av loven. Det samme foreslås for andre virksomheter som tilbyr materiell, utstyr og tjenester av betydning for helse- og sosialtjenesten, se prosjektgruppens forslag § 1-3 fjerde ledd. Prosjektgruppen foreslår at departementet gis hjemmel til å bestemme at også slike virksomheter skal pålegges planleggingsplikt dersom de blir omfattet av loven, se § 2-2 første ledd annet punktum i prosjektgruppens forslag.

Særlig om lovfestet planleggingsplikt for næringsmiddelkontrollen

Når det gjelder næringsmiddelkontrollen peker prosjektgruppen på at det i dag bare er laboratorier som er undergitt planplikt, og denne plikten er begrenset til krig. Det foreligger altså ingen alminnelig planplikt på området. Prosjektgruppen viser til at tilsynet med næringsmidler må anses for å være en offentlig tjeneste overfor befolkningen, enten det er tale om den delen av tilsynet som er kommunalt eller den som er statlig. Mangelen på planplikt står i motsetning til for eksempel kommunehelsetjenesten som er underlagt en alminnelig planplikt. Prosjektgruppen mener at det med en plan for tilsynet med næringsmidler vil kunne legges til rette for en mer optimalisert og målrettet gjennomføring av tilsynet og bedre samordning av det kommunale og statlige tilsynet. Videre vil det være lettere å utarbeide gode beredskapsplaner når det foreligger generelle planer for virksomheten som underlag. Gruppen foreslår på denne bakgrunn lovfestet planplikt for tilsynsmyndighetene i normalsituasjonen.

Når det gjelder behovet for plikt til planlegging for kriser og katastrofer i fred og planlegging for krig, vises det til at virksomheten vil måtte omlegges ved kriser og katastrofer og at dette må være gjennomtenkt på forhånd. Videre vises til behovet for samordning av statlig og kommunalt tilsyn.

7.3.4 Særlig om overføring av planleggingsansvar fra fylkeslegen til fylkeskommunen

Prosjektgruppen mener at det er fylkeskommunen som ansvarlig for spesialisthelsetjenesten i fylket som også bør utarbeide beredskapsplan for denne. Dette er en direkte konsekvens av ansvarsprinsippet. Prosjektgruppen foreslår derfor å overføre ansvaret for å utarbeide en samlet plan for helsetjenesten i fylket fra fylkeslegen til fylkeskommunen ved at § 2 i forskrift for fylkeslegens arbeid med helseberedskap med hjemmel i lov om helsemessig beredskap § 14 oppheves. Prosjektgruppen foreslår ingen endringer i fylkeslegens øvrige beredskapsoppgaver. Fylkeslegen skal fortsatt ha plikt til å utarbeide intern kriseplan og intern etatsomleggingsplan.

Prosjektgruppen fremhever videre at fylkeslegen må medvirke i, og om nødvendig initiere helseberedskapsarbeid, herunder beredskapsplanlegging, i kommuner og fylkeskommuner. Aktiv rådgivning og motivasjonsskapende tiltak, for eksempel ved å utarbeide mønster eller maler for planer, holde kurs, initiere øvelser m.v. nevnes av prosjektgruppen som eksempler på dette. Prosjektgruppen peker videre på at en viktig oppgave for fylkeslegen vil være å medvirke til at kommuner inngår avtale om gjensidig bistand i en katastrofe og krisetilstander.

Prosjektgruppen understreker videre fylkeslegens ansvar for å bidra til at det skjer en samordnet planlegging og forberedelse i forhold til andre sektorer, jf lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 4. Det er meget viktig at det skjer en god koordinering i forhold til politiet og redningstjenesten, brannvesenet, Sivilforsvaret og frivillige organisasjoner.

Prosjektgruppen fremhever videre at fylkets helseberedskapsplan må klargjøre hvordan samarbeidet mellom kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten skal utøves og at kommunene og fylkeskommunen samordner tiltakene slik at problemene ikke bare skyves over fra ett nivå til et annet. Prosjektgruppen understreker at dette er viktig for at helsetjenesten i fylket som helhet skal kunne fungere i en beredskapssituasjon.

7.3.5 Planleggingspliktens innhold

Oppgavene som aktuelle virksomheter vil ha i en beredskapssituasjon vil etter prosjektgruppens mening ikke være vesentlig forskjellig fra virksomhetenes ordinære oppgaver. Prosjektgruppen antar at oppgavene kan bli vesentlig større i kvantitet, samtidig som det må forventes at arbeidsbetingelsene blir vanskeligere. Utgangspunktet for beredskapsplanleggingen bør etter prosjektgruppens oppfatning være den daglige virksomheten. Beredskapsplanleggingen bør i størst mulig grad samordnes med den alminnelige virksomhetsplanlegging, og virksomhetene bør ha et system for å sikre dette.

Prosjektgruppen mener at en beredskapsplan generelt bør omfatte:

1. Alminnelig beredskap, dvs. beredskap ved ulykker og andre akutte situasjoner, herunder virksomhetens funksjonssikkerhet/driftssikkerhet.

2. Beredskap ved kriser eller katastrofer i fredstid.

3. Krigsberedskap (utvidelse, omlegging og ev. evakuering).

Prosjektgruppen gir ingen komplett oversikt over hva en beredskapsplan bør inneholde, men lister likevel opp noen punkter som et minimum av hva planer på alle nivåer bør inneholde:

• ajourført oversikt over ansatt og opplært personell

• plan for varsling/innkalling av personell

• plan over informasjonstiltak

• plan for kommunikasjonstiltak

• plan over suspensjon av daglige rutinetiltak

• plan over administrative støttetiltak, blant annet forpleining, forlegning og omsorgstiltak

• organisasjonskart, med klare kommandolinjer, ansvars- og kompetansegrenser

• oversikt over de nærmest berørte samarbeidspartnere/aktører og nødvendig klargjøring av problematiske ansvars- og kompetansegrenser

Prosjektgruppen mener det er nødvendig at det kan fastsettes nærmere bestemmelser om krav til beredskapsforberedelsene og beredskapsarbeidet, herunder at det bør settes krav til driftssikkerhet, lagring av materiell og utstyr, øvelser og opplæring av personell. Prosjektgruppen foreslår derfor i § 2-2 annet ledd en forskriftshjemmel for departementet til å gi nærmere plankrav, forskrifter eller retningslinjer om blant annet:

• kommunenes og fylkeskommunenes planer for psykososial støtte/hjelp og krisepsykiatrisk bistand, herunder trekke opp ansvarsgrenser mellom kommunehelsetjenesten og den fylkeskommunale helsetjeneste

• sykehus og ev. andre aktuelle virksomheters lagerhold, ev. andre virkemidler for å sikre en tilfredsstillende forsyning, herunder krav til helsevesenet om å sette beredskapskrav (leveringssikkerhet) til sine underleverandører

Prosjektgruppen fremhever videre viktigheten av en noenlunde ensartet utforming for å sikre forståelse og lesbarheten av planverket. Den antar derfor at det kan være hensiktsmessig å utarbeide et mønster, eller en mal for ulike planer fra sentralt hold. Prosjektgruppen advarer mot for stor detaljeringsgrad. Av hensyn til internkontrollmetoden bør dessuten slike krav fortrinnsvis fastsettes som funksjonskrav.

Prosjektgruppen påpeker viktigheten av at beredskapsplaner på helse- og sosialområdet er koordinert og samordnet med planer på andre områder av de ulike virksomheters ansvarsområder slik at beredskapstanken kan integreres i den daglige virksomhet. Prosjektgruppen foreslår derfor at kommuner pålegges å samordne sine beredskapsplaner for helsetjenesten og for sosialtjenesten med kommunens øvrige beredskapsplaner, se forslaget til endringer i lov om helsetjenesten i kommunene § 1-5 og lov om sosiale tjenester mv § 2-2. Prosjektgruppen foreslår at fylkeskommunen pålegges å samordne sin samlede beredskapsplan med kommunenes beredskapsplaner.

7.3.6 Oppfølging av planleggingsplikt - tilsyn og internkontroll

Prosjektgruppen påpeker at det er nødvendig med tiltak for å sikre at beredskapsplanene har tilstrekkelig kvalitet, er tilpasset de aktuelle forhold og at de er oppdatert og i overensstemmelse med lov og forskrift. Prosjektgruppen vil dessuten sikre at internkontrollmetoden og internkontrollsystemet kan innføres på hele lovens virkeområde. Prosjektgruppen foreslår derfor en hjemmel for departementet til å fastsette forskrifter om plikt til å kvalitetssikre beredskapsforberedelser og beredskapsarbeidet, se prosjektgruppens utkast § 2-2 tredje ledd. Med hjemmel i denne bestemmelsen kan virksomheter omfattet av loven pålegges plikt til å ha internkontrollsystemer og til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i lov og forskrift følges.

Prosjektgruppen understreker at hjemmelen i utkastets § 2-2 tredje ledd ikke er begrenset til internkontroll, men at den også er ment å hjemle andre former for kvalitetssikring av beredskapsforberedelser og beredskapsarbeid.

Når det gjelder hvem som skal føre tilsyn med beredskapsarbeidet, herunder planleggingsplikten, på helse- og sosialområdet, følger det av ansvarsprinsippet, se under punkt 6.2 ovenfor.

Prosjektgruppen foreslår at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunenes arbeid med beredskapsplaner for sosial- og omsorgstjenestene. Prosjektgruppen påpeker at når det gjelder planer for krig følger dette ansvaret allerede av instruks for fylkesmennenes beredskapsarbeid fastsatt ved kgl res 21. september 1979. Prosjektgruppen fremhever spesielt at fylkesmannen ved råd, veiledning og tilsyn påser at beredskapsplanen for sosial- og omsorgstjenestene er koordinert med kommunens øvrige beredskapsplanlegging.

7.4 Høringsuttalelser

Høringsinstansene er med få unntak positive, eller meget positive til innføring av en lovfestet planplikt for kommuner og fylkeskommuner, selv om en del av instansene forutsetter at dette følges av økte bevilgninger. Justisdepartementet viser til at lovhjemlet planplikt vil bli vurdert på grunnlag av erfaringene fra motiveringsarbeidet overfor kommunene i forbindelse med risiko- og sårbarhetsanalyser og oppfordringen til å ta beredskapshensyn i samfunnsplanleggingen. Denne vurdering er gjort i St meld nr 25 (1997-98). Justisdepartementet går her inn for en lovfestet generell planleggingsplikt for kommuner og fylkeskommuner. Kommunenes Sentralforbund viser til at helse- og sosialområdet i omfang utgjør omtrent halvparten av kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet. En innføring av planplikt for denne sektoren vil derfor i realiteten innebære et pålegg om en generell kommunal beredskapsplan. Kommunenes Sentralforbund viser til mindretallets merknad i prosjektgruppens innstilling.

Forslagene om lovfesting av ansvarsprinsippet og innføring av lovfestet planplikt er et av de forslag flest av høringsinstansene har kommentert.

Når det gjelder lovfesting av planleggingsplikt, er det én høringsinstans som ikke ønsker dette, Buskerud fylkeskommune. Kommunenes Sentralforbund aksepterer prinsippet om planleggingsplikt, men går imot planleggingsplikt for kommuner og fylkeskommuner. Mange av høringsinstansene knytter vilkår til innføring av planleggingslikt som økte ressurser, bistand ved utarbeidelsen mv. Av de øvrige høringsinstansene er det ingen som går i mot å utvide omfanget til også å omfatte sosialfeltet, og til fredstid.

Høringsinstansene er som nevnt nesten enstemmig i favør av å innføre lovfestet planleggingsplikt. Av departementene kan nevnes det daværende Planleggings- og samordningsdepartementet: «I lovforslaget fremmes en rekke forslag som skal bidra til å styrke samordning og samarbeid på tvers av sektorer og nivåer. Vi registrerer også at forslaget innebærer en utvidelse av planplikten som skal gjelde bl.a. for kommunene og sykehusene. Forslaget om helsemessig og sosial beredskap vil således på vesentlige punkter kunne bidra til å styrke samordningen mellom sektorer og nivåer på beredskapsområdet.»

Justisdepartementettar ikke stilling til forslaget om planleggingsplikt i sin uttalelse: «Vedrørende lovfestning av kommunal beredskapsplikt viser vi til at spørsmålet er under vurdering i Justisdepartementet. Lovhjemlet planplikt på beredskapsområdet vil bli vurdert på bakgrunn av erfaringer fra motiveringsarbeidet ovenfor kommunene i forbindelse med risiko- og sårbarhetsanalyser og oppfordringen til å ta beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen. Det vises til uttalelser i St meld nr 24 (1992-93), St meld nr 37 (1995-96) og Innst nr 256 (1995-96).» Om resultatet av denne vurderingen, se omtalen av St meld nr 25 (1997-98) nedenfor under punkt 7.5.2. Justisdepartementet er imidlertid ikke motstander av lovfestet planleggingsplikt i sin alminnelighet: «Det er hensiktsmessig at planplikt for private lovfestes. Det kan dreie seg om et betydelig inngrep som krever store ressurser. Derfor er det ønskelig at forutberegneligheten økes ved at hjemmelsgrunnlag fremgår av lov. I realiteten vil dette ikke medføre noen vesentlig forandring, da liknende regulering ovenfor private kan foretas i medhold av det kommunale konsesjonssystem.»

Kommunal- og arbeidsdepartementeter skeptisk til innføring av planplikt for kommunesektoren av økonomiske grunner: «KAD har grunn til å tro at forslaget til ny lov kan ha store økonomiske konsekvenser, og antar at prosjektgruppens hypotese om at lovpålegg og andre endringer ikke vil medføre kostnader er urealistiske. Dette gjelder i særlig grad for de kommuner som i dag ikke er kommet langt med beredskapsplanlegging for krig, eller ikke har utført risiko- og sårbarhetsanalyser. Det er grunn til å tro at variasjonene mellom kommuner/ fylkeskommuner når det gjelder beredskapsplanlegging henger sammen med variasjon i frie inntekter. Dvs. at de kommuner/fylkeskommuner som har lave inntekter neppe har kunnet prioritere denne typen oppgaver framfor virksomheten på andre kommunale/fylkeskommunale områder. En tilstramming i lovverket på dette området vil derfor kunne gå på bekostning av andre kommunale oppgaver, dersom det ikke følger økte ressurser med.»

Uttalelsen fra Direktoratet for Sivilt beredskaper positiv til forslaget: «Direktoratet for sivilt beredskap stiller seg positiv til en slik generell planleggingsplikt. Imidlertid vil det være behov for at det (i loven eller i utfyllende bestemmelser) presiseres at planlegging i henhold til Lov om helsemessig og sosial beredskap må ses i sammenheng med, og inngå som en del av kommunenes overordnede kriseplaner, ...»

Statens Strålevern: «Strålevernet legger særlig vekt på at det foreslås en entydig lovhjemmel for å pålegge beredskapsplanlegging. Slik hjemmel mangler i dag og gjør at beredskapsplanlegging for atomulykker både blant sentrale statlige etater og på regionalt og kommunalt nivå, bare blir til etter anbefalinger og med basis i visse retningslinjer for slik planlegging.»

Fylkesmannen i Troms: «Forslaget til planplikt og ansvarsplassering er et annet og helt sentralt punkt i lovforslaget. Fylkesmannen finner dette helt nødvendig om en skal kunne utvikle et forsvarlig beredskapsnivå på dette omfattende og viktige området.»

Fylkeslegen i Hedmark: «Utkastet inkluderer avklaringer av forhold som har hemmet utviklingen av en tidstilpasset og hensiktsmessig beredskapsstruktur, og som er blitt tydeliggjort lokalt gjennom erfaringer med praktisk beredskapsarbeid.Vi sikter til at planplikt nå foreslås plassert hos ansvarlige myndigheter både i krig og under fredsforhold. Når det gjelder ansvarsprinsippet er dette nå gjennomført ved at det har fått et eget og utvetydig kapittel i lovutkastet.»

Fylkeslegen i Sogn og Fjordane: «Fylkeslegen ser positivt på den utvida planplikta og ansvarsplasseringa av denne som utgreiinga gjer framlegg om. Denne har til no vore for fragmentert og ikkje-inkluderande, og spesielt mangelfull med omsyn til planarbeidet for ulukker og katastrofar i fredstid. Slike planar har i den grad dei er utarbeidd i hovudsak vore formulert som ein ikkje lovfesta kontinuasjon av den beredskapsplanplikta som ligg i helseberedskapslova av 02.12.1955. Vidare er det avgjort ein fordel at denne planplikta, i foreliggjande utkast til ny lov om helsemessig- og sosial beredskap, vil omfatte spesialisthelsetenestene, og at den planplikta som sjukehusa idag har ved krig eller når krig truar, vert utvida til å omfatta katastrofar og kriser i fredstid.»

Nittedal kommune: «Etter å ha gjennomgått forslaget til ny lov om helsemessig og sosial beredskap, finner en at prosjektgruppen har pekt på de viktigste problemstillingene som kan oppstå i vårt land når eventuelt en krigssituasjon eller katastrofer oppstår. De foreslåtte lovendringer vil gjøre landet bedre i stand til å mestre slike nødsituasjoner. Spesielt viktig i denne sammeheng er at både kommuner, fylkeskommuner og staten pålegges en lovhjemlet plikt til å utarbeide beredskapsplaner med sikte på kriser i fredstid.»

LO Stat: «Dette betyr også at LO Stat støtter flertallets syn om at kommuner og fylkeskommuner også bør pålegges en lovhjemlet plikt til å utarbeide beredskapsplaner innen helse- og sosialsektoren. Den samme plikt bør selvfølgelig også omfatte private som i henhold til lov eller avtale tilbyr helsehjelp og sosiale tjenester til befolkningen.»

Norsk Kommuneforbund: «Det er etter NKF's syn et sterkt behov for å utarbeide beredskapsplaner og gjøre dette til en lovpålagt plikt.» «Norsk Kommuneforbund understreker forøvrig at et godt planarbeid omkring beredskap og en gjennomarbeidet beredskapslov vil kunne ha positive konsekvenser for helse- og sosialsektoren generelt.»

Det er to av høringsinstansene som ikke er enig i forslaget om at det skal innføres lovfestet planleggingsplikt. Buskerud fylkeskommuneuttaler: «Buskerud fylkeskommune er uenig i forslaget om en generell plikt til å utarbeide beredskapsplaner. Særlig gjelder dette om pålegget kommer uten tilførsel av ressurser til å løse oppgaven. Planlegging bør skje på frivillig basis og ut fra dokumentert behov.» Kommunenes Sentralforbund(KS) uttaler: «KS vil gå mot innføring av en lovpålagt plikt for kommunene og fylkeskommunene til beredskapsplanlegging på helse- og sosialområdet. Helse- og sosialområdet utgjør i omfang omlag halvparten av kommunenes og fylkeskommunenes totale virksomhet. En slik planplikt for denne sektoren vil derfor i realitet langt på veg innebære pålegg om en generell kommunal beredskapsplan. Det vises forøvrig til det som er anført i mindretallsmerknaden på utredningens side 232.» Det vises til det som er sagt ovenfor under punkt 6.3.2 om merknaden fra prosjektgruppens mindretall.

Særlig om næringsmiddelkontroll og drikkevann

Landbruksdepartementetuttaler om forslaget om alminnelig planplikt på næringsmiddelområdet: «Utvalget foreslår at det vil innføres en alminnelig planplikt for myndighetene på næringsmiddelområdet. Denne plikten skal ikke bare gjelde for krisesituasjoner, men foreslås også for normalsituasjoner. Det foreslås derfor en tilføyelse i næringsmiddelloven om dette. Landbruksdepartementet støtter forslaget, men forutsetter at tilsvarende planplikt blir innført også på den del av næringsmiddelområdet som er et statlig ansvar (Tilsynet etter kjøttproduksjonsloven, fiskekvalitetsloven og landbrukskvalitetsloven). Dette forhold synes ikke å være behandlet i prosjektgruppen. En slik innføring krever ingen lovendring, men for helhetens skyld burde det ha vært drøftet i utredningen.»

Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) sier (ONT er for øvrig forkortelse for Det offentlige næringsmiddeltilsynet): «SNT vil støtte forslaget om innføring av planplikt for KNT i normalsituasjonen og for kommunene. Det samme gjelder et framtidig krav til omleggingsplan for hele KNT, ikke bare for laboratoriet.

Laboratorier

Planplikten må gjøres gjeldende for fristilte og private laboratorier som inngår avtale med ONT om å påta seg analyser for forvaltningen.

Staten må ta høyde for at laboratoriestøtte for KNT inngår i hver beredskapsplan og på samtlige nivå innenfor det offentlige næringsmiddeltilsynet; dvs. SNT, KNT og Fiskeridirektoratet. I en tid hvor enkelte KNT-laboratorier skilles ut som stiftelse, aksjeselskap eller privatiseres, må Staten sikre at adekvat, troverdig, operativ laboratoriestøtte er tilgjengelig også i krise / katastrofe, herunder i verst tenkelige situasjon: sikkerhetspolitisk krise / krig

SNT forutsetter at det sluttes juridisk bindende avtaler mellom ONT, hvor ONT ikke besitter egen lab og samarbeidende laboratorium, der laboratoriet forplikter seg og kan dokumentere bl a gjennom planverk, at det er i stand til å dekke KNTs behov også i en krise-katastrofe-krigssituasjon. Laboratorier som ikke vil/kan innfri et slikt krav forutsetter myndighetene at ONT heller ikke inngår avtale med om bruk i en normalsituasjon. Det siste vil måtte være et absolutt krav.»

Norsk vann- og avløpsverkforening (NORVAR): «Det er NORVARs erfaring at vannverkenes beredskapsplanlegging har vektlagt krisesituasjoner i like stor grad som krigssituasjoner. Men vi støtter prosjektgruppens forslag om å gi et klarere hjemmelsgrunnlag for vannverkseiernes plikt til å planlegge for kriser og katastrofer i fredstid. Videre slutter NORVAR seg til forslaget om at den nye loven om helsemessig og sosial beredskap også omfatter vannforsyningssystemer for å sikre bemanning og utstyr til drift og tilsyn under kriser og katastrofer.»

Hvem pålegges planleggingsplikt

Kommunal- og arbeidsdepartementet uttaler: «Det fremgår av bestemmelsen at planplikt også påhviler private virksomheter som i henhold til lov eller avtale tilbyr offentlige helse- og sosialtjenester. Det bør presiseres i merknadene at dette er en selvstendig plikt for disse private virksomhetene, uavhengig av kommunens/fylkeskommunens planplikt.»

Justisdepartementet: «Det er hensiktsmessig at planplikt for private lovfestes. Det kan dreie seg om et betydelig inngrep som krever store ressurser. Derfor er det ønskelig at forutberegneligheten økes ved at hjemmelsgrunnlag fremgår av lov. I realiteten vil dette ikke medføre noen vesentlig forandring, da liknende regulering ovenfor private kan foretas i medhold av det kommunale konsesjonssystem.»

Planleggingspliktens innhold

Flere av høringsinstansene etterlyser nærmere direktiver eller retningslinjer for hva en beredskapsplan skal inneholde. Som eksempel kan nevnes fylkeslegen i Hedmark: «Vi forutsetter at det utarbeides nødvendig veiledningsmateriell og at det tilrettelegges for at de beredskapsanvarlige instanser kommuniserer under planutarbeidelsen.»

Det samme understrekes av fylkeslegen i Oppland: «Det er imidlertid viktig å utarbeide nye veiledere som gir klare anvisninger på hva som skal være med i planene.»

Flere av høringsinstansene er opptatt av at beredskapsplaner på helse- og sosialområdet ikke må ses isolert fra øvrige beredskapsplaner i samfunnet. Mest fremtredende er Direktoratet for sivilt beredskap(DSB): «Direktoratet for sivilt beredskap stiller seg positiv til en slik generell planleggingsplikt. Imidlertid vil det være behov for at det (i loven eller i utfyllende bestemmelser) presiseres at planlegging i henhold til Lov om helsemessig og sosial beredskap må ses i sammenheng med, og inngå som en del av kommunenes overordnede kriseplaner, jf vårt brev til Justisdepartementet om lovfestet plikt for kommunene til å gjennomføre beredskapsplanlegging 23. juni 1997.»

Fylkesmannen i Vestfold sier om dette: «Hva angår fylkesmannens generelle samordningsansvar for all beredskapsplanlegging på regionalt nivå, så ivaretas dette av beredskapsavdelingen. Dette gjelder også et sektorovergripende tilsynsansvar på beredskapsområdet. Denne avdelingen vil også ha ansvar for å nettopp å se samordning av all kommunal beredskapsplanlegging. En slik harmonisering vil bli lagt inn i en plan for den kommunale ledelse både ved kriser og katastrofer i fred og ved krig. Det som er viktig er at de enkelte ansvarlige fagmyndigheter både statlige, fylkeskommunale og kommunale tar ansvar for sine områder.»

Oppfølging av planleggingsplikt - tilsyn og internkontroll

Flere av høringsinstansene er opptatt av at det ikke er tilstrekkelig å komme med lovpålegg for å sikre en god beredskap og gode planer. Det blir fremhevet at det må etableres en tilsyns- og oppfølgingsordning. Som eksempel kan nevnes uttalelsen fra Norsk Kommuneforbund: «Innføring av en lovhjemlet plikt til å utarbeide beredskapsplaner må på denne bakgrunn ikke bare fokusere på det å ha en plan, men sikre revisjon og kontroll av planene slik at de til en hver tid er tilstrekkelig oppdaterte og troverdige. Det er ikke tilstrekkelig å vise til krav om Internkontroll da denne ikke fungerer tilfredsstillende i helse- og sosialsektoren. NKF ber derfor Departementet arbeide videre med utformingen av lovteksten på dette punkt slik at forslaget om beredskapsplaner kan bli tilfredsstillende.»

En noe annen erfaring har fylkesmannen i Buskerud: «Fylkesmannen i Buskerud er blant 4 fylkesmenn som i disse dager avslutter et prosjekt om bruk av internkontrollsystemer i tilsynet med institusjoner og tiltak som kommer innunder lov om sosiale tjenester og lov om barneverntjenester. Vi har i prosjektperioden fått god erfaring med bruk av internkontrollrutiner overfor institusjonene og tiltakene, og ser at barneverninstitusjonene m.fl. ikke ville ha problem med også å utarbeide planer for evakuering m.v. Den erfaringen fylkesmannens sosial- og familieavdeling har fått med hensyn til bruk av internkontrollrutiner vil, i samarbeid med beredskapsavdelingen, være et meget godt utgangspunkt for det tilsynet beredskapsavdelingen og sosial- og familieavdelingen skal føre med bl.a. kommuner, institusjoner og tiltak.»

Fylkeslegen i Hedmark: «Forslagene om planplikt og ansvarsplassering er etter den årelange erfaring vi har med det nåværende beredskapssystemet lovforslagets viktigste. Et forhold er at planplikt slik det er beskrevet i forslaget er en vesentlig forutsetning for en fremtidsrettet og fremfor alt effektiv beredskap. Et annet forhold er at realiseringen av planplikt og systematisert ansvarsplassering er nødvendig for innføringen av et styringssystem slik det er skissert i St.m. 24(92-93), nemlig en gradvis innføring av internkontroll. For fylkeslegen vil forslaget følgelig være et godt grunnlag for hensiktsmessig systemrevisjon.»

Særlig om overføring av planleggingsansvar fra fylkeslegen til fylkeskommunen

Fylkeslegen i Akershus påpeker at «det (er) ikke foreslått å legge noe direkte planleggingsansvar - utover det å utarbeide egen kriseplan og etatsomleggingsplan - på fylkeslegene. Det vil i så fall medføre at fylkeslegen ikke lenger vil ha ansvaret for en samordnet helseberedskapsplan for fylket. Vår oppfatning er at samordningsansvaret for helseberedskapen i fylket fortsatt bør tilligge fylkeslegen, idet det er viktig at det er en instans som har dette samordningsansvaret. At fylkeslegen har ansvaret for beredskapsplanlegging av helsetjenesten synes også rimelig på bakgrunn av at planene er rettet mot en beredskapssituasjon, hvor sentrale statlige helsemyndigheter har den overordnede myndighet under beredskap og hvor fylkeslegen er øverste faglige myndighet i fylket. Dersom prosjektgruppens forslag legges til grunn vil det etter vår mening ikke være noen instans som har ansvaret for å utarbeide en samordnet plan for helsetjenesten i fylket. Forskrift av 24.02.94 ga en klargjøring av ansvaret på dette felt, nemlig at planarbeidet var fylkeslegens ansvar, og at dette opprettholdes. (...) Dersom prosjektgruppens forslag om planansvar legges til grunn, vil Fylkeslegen understreke viktigheten av at det både på fylkeskommunalt nivå og i de regionale planer må fremgå hvem som har ansvar - når det angår ulike nivåer og ulike institusjoner - for å ta beslutninger når det gjelder koordinering av innsats og disponering av personell og materiell.»

Fylkeslegen i Sogn og Fjordane: «§ 2-2 er etter vår vurdering ein særs sentral bestemmelse i det framlagde lovutkastet. Det er her nedfelt at det er dei verksemder som er omfatta av lova, som har plikt til å utarbeide beredskapsplanar. Dette er ein naturleg fylgje av det som er sagt i § 1-1. Det vi imidlertid saknar er eit overordna samordningsansvar. Dette er omtala i kapittel 5, og det går klart fram av utgreiinga at fylkeslegen ikkje lenger er tiltenkt eit samordningsansvar likt det som idag ligg i lov om helsemessig beredskap.

Utgreiinga punkt. 5.3.1.2. synes å tillegge fylkeslegen eit slik samordningsansvar i medhald av Lov om statleg tilsyn, § 4. Det er vår vurdering at dette ikkje er rett tolkning av ordlyden i denne paragrafen. Med dette som utgangspunkt ser vi heller ikkje at anna overordna myndigheit er tillagt eit samordningsansvar i beredskapssamanheng i fylket, eller regionalt.

Fylkeslegen skal føre tilsyn med helsetenesta og som rådgjevar for fylkesmann og fylkeskommunen medverke til at tenestene vert samordna på best mogeleg måte. lkkje minst gjeld dette samspelet mellom første- og andrelinjetenesta. Men fylkeslegen har ingen påleggsmynde overfor nokon av dei organa som er driftsansvarlege for ulike tenestegreiner eller tenestenivå.

Vi er ikkje usamde i at planleggingsansvaret skal ligge hjå den forvaltningsmyndigheit som har driftsansvaret. Fylkeslegen si oppgåve vert då å inkorporere beredskapsområdet som tilsynsobjekt på linje med den øvrige helsetenesta som er omfatta av Lov om statleg tilsyn. Men dette vil utelukke fylkeslegen som ein aktiv samarbeidspartnar i tilrettelegginga av det same beredskapsarbeidet, idet det då lett kan oppstå habilitetskonfliktar. Fylkeslegen kan ikkje vere ein aktiv medspelar i beredskapsplanlegging og samtidig føre tilsyn med det same planverket.

Dette utelukkar imidlertid ikkje at fylkeslegen kan vere pådrivar og rettleiar i meir overordna tyding og inkorporere dette som tema i kurs, seminar og andre fora der det feIl naturleg inn som ein integrert del av ein større heilskap.

Men ein bør vere klar over at slik lovframlegget er utforma kan vi ikkje sjå at det lenger er eit overordna statleg samordningsansvar for den totale beredskapsplanlegginga i fylket.»

Fylkeslegen i Sør-Trøndelag: «Når det gjelder planer og samordning av helseberedskapen, mener vi den fortsatt bør ligge hos fylkeslegen.»

Fylkeslegen i Vest-Agder: «Fylkeslegen slutter seg til prinsippet om at den som har ansvar i fredstid får tilvarende ansvar i krigstid. Det er nødvendig å få klart slått fast hvor samordningsansvaret ligger. M.h.t. planlegging må dette prinsipielt ligge hos fylkesmannen. Det må være fylkesmannen som trekker opp de overordnede ansvarslinjer hvor en står overfor slike behov, bl.a. i forholdet mellom fylkeskommune og kommune(r). Planer av denne karakter bør gjøres til gjenstand for statlig godkjenning. Myndighet her vil være fylkesmannen med fylkeslegen som faglig rådgiver. Det som her er sagt om fylkesmannens samordningsfunksjon må ikke forstås som et hinder for å benytte en direkte faglig kanal mellom kommunelege I, fylkeslege og Statens helsetilsyn når det anses hensiktsmessig. Under flomperioden på Østlandet 1995 erfarte man til fulle nytteverdien av en slik kanal i en krisesituasjon. Fylkeslegen vil ellers advare mot en: «samtalepreget» løsnings-modell. Den blir for uklar og tidkrevende. En så sentral lov som vi her står overfor, må fange opp behovet for klarlegging av ansvarsspørsmålet.»

7.5 Departementets vurderinger og forslag

7.5.1 Generelt

Prosjektgruppen påviser at beredskapsnivået i helse- og sosialsektoren ikke er tilfredsstillende. Kvaliteten på beredskapsarbeidet er varierende. I dag mangler sentrale myndigheter hjemmel på en rekke avgjørende områder mht å styre og omdisponere ressurser mv i en fredstidskrise, selv når krisen har nasjonalt omfang.

I tiden etter St meld nr 24 (1992-93) om det fremtidige sivile beredskap har det vært en betydelig omstilling og opptrapping av den sivile beredskap på lokalt, regionalt og sentralt plan. Det er foretatt en dreining av fokus fra å legge størst vekt på beredskap ved sikkerhetspolitiske kriser til større vektlegging av kriser og katastrofer i fredstid. I dette arbeidet har de viktigste virkemidlene vært gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyser som grunnlag for utarbeidelse av kriseplaner og innpassing av beredskapsspørsmål i den alminnelige samfunnsplanleggingen.

7.5.2 Utviklingen etter at prosjektgruppen la frem sin innstilling

Satsingen på tilrettelegging og motivasjonsskapende tiltak er nå evaluert. I St meld nr 25 (1997-98) Hovedretningslinjer for det sivile beredskaps virksomhet og utvikling i tiden 1999-2002, konkluderer Justisdepartementet med at den satsing som er gjort ad frivillig vei overfor kommunene har gitt økt forståelse for og vitalisert beredskapsarbeidet i kommunene, blant annet har et stort antall kommuner satt i gang arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser. Det konkluderes imidlertid videre i meldingen med at satsingen på tilrettelegging og motivasjonsskapende tiltak «har ikke vært tilstrekkelig til å kunne etablere et tilfredsstillende beredskap på kommunenivå. I tillegg til at arbeidet med motivasjonsskapende og tilretteleggende tiltak for kommunene vil bli videreført, vil Justisdepartementet arbeide med et forslag til en generell kommunal beredskapsplikt. [...] For de kommuner som i dag ikke driver beredskapsarbeid er det et mål at et lovpålegg skal bidra til å etablere et basisnivå for det kommunale beredskap. [...] En eventuell lovpålagt plikt til beredskapsplanlegging i kommunene vil innebære en lovfesting av beredskapsplanlegging for oppgaver som det naturlig tilligger kommunen å løse. En lovbestemmelse vil i så henseende ikke innebære en utvidelse av kommunenes ansvar.

Det vil bli vurdert om en generell beredskapsplikt også bør innføres overfor fylkeskommunene.»

7.5.3 Vurdering og konklusjon

Beredskapsnivået i helse- og sosialsektoren er variabelt og holder delvis ikke tilstrekkelig nivå. Dette skyldes blant annet at det rettslige grunnlag for å drive beredskapsarbeid er ufullstendig og delvis uklart. Lov av 2. desember 1955 nr 2 om helsemessig beredskap pålegger eier eller bruker av helseinstitusjon en plikt til å utarbeide beredskapsplaner. Denne loven gjelder bare i tilfelle krig og gjelder kun helseberedskap. Krav til forsvarlig virksomhet som følger av den alminnelige helse- og sosiallovgivningen medfører forpliktelser mht beredskap, også med tanke på fredstidskriser. Disse forpliktelsene er imidlertid lite spesifikke, noe som i henhold til Direktoratet for sivilt beredskap har ført til store variasjoner i beredskapsnivået hos blant annet kommunene. Sentrale myndigheter mangler dessuten hjemmel på en rekke avgjørende områder mht å samordne, styre og omdisponere ressurser mv i en fredstidskrise, selv når krisen har nasjonalt omfang.

Hensikten med forslaget til en ny lov om helsemessig og sosial beredskap er, med basis i føre-var-prinsippet, å verne befolkningens liv og helse ved å sikre at helse- og sosialtjenester kan tilbys også i en krisesituasjon, enten det er krig eller fred. Dette gjøres ved å gi forvaltningen på alle nivåer, med basis i fullmaktsbestemmelser og planleggingsplikt, en høyere evne til krisehåndtering.

For å kunne imøtekomme de krav som vil bli stilt til helse- og sosialvesenet i en krise er det viktig at det er gjort forberedelser på forhånd. Dette er for det første nødvendig for at vedkommende virksomhet selv skal være i stand til å håndtere en beredskapssituasjon. For det andre er det av vesentlig betydning for at bruk av fullmaktsbestemmelsene skal få optimal virkning at det er utført forberedende arbeid lokalt og regionalt. Dersom det er gjort et grundig arbeid lokalt vil dette dessuten redusere behovet for å gripe inn med tiltak fra sentralt hold. En lovfestet planleggingsplikt er således vesentlig for å styrke krisehåndteringsevnen, både når det gjelder den forberedende del av beredskapsarbeidet, og den utøvende del, dvs under en krisehåndtering.

Lovfestet planleggingsplikt er ikke alene nok til å bedre beredskapsnivået. Beredskapsarbeidet i virksomhetene må følges opp av overordnede instanser eller tilsynsmyndigheter. I tråd med St meld nr 25 (1997-98) tar departementet sikte på at beredskapsarbeidet skal følges opp og kvalitetssikres ved hjelp av innføring av internkontroll og internkontrollsystemer. Det er imidlertid nødvendig at pliktene virksomhetene har er klart beskrevet for å kunne innføre internkontroll. Lovfesting av planleggingsplikten innebærer en klargjøring i så henseende. I tillegg er det nødvendig å ha hjemmel i lov for å kunne gjennomføre tilsyn overfor kommuner og fylkeskommuner. Som ledd i et prøveprosjekt i samarbeid med Justisdepartementet og Direktoratet for sivilt beredskap har Sosial- og helsedepartementet med noen utvalgte underliggende virksomheter innført internkontrollsystem for beredskap. Det fremgår av St meld nr 25 (1997-98) at de andre departementetene vil etablere tilsvarende systemer på bakgrunn av de erfaringer som er gjort. Fylkesmennene anvender fra 1998 systemrettet tilsyn i sin kontakt med kommuner og fylkeskommuner.

En viktig del av kommunenes primæroppgaver er ansvaret for folks helse og velferd. Planleggingsplikten med tanke på beredskapssituasjoner er et uttrykk for dette ansvaret.

En lovfestet oppgave vil bli prioritert i forhold til en oppgave som ikke er lovfestet. Dette er også i tråd med gjeldende retningslinjer.

Planleggingsplikt er videre et utslag av ansvarsprinsippet, prinsippet om at den som har ansvaret for en tjeneste i en normalsituasjon også har ansvaret dersom en beredskapssituasjon skulle inntreffe. Ansvaret innebærer blant annet en forpliktelse til å være forberedt. Lovfesting er dessuten et viktig signal om samfunnets syn på viktigheten av dette arbeidet.

Kommuner og fylkeskommuner har fra før plikt til å utarbeide planer for krig etter helseberedskapsloven av 1955 og ellers, etter ansvarslovene på helse- og sosialsektoren. I tillegg er det planplikt på en rekke områder som f eks etter plan- og bygningsloven mv. Det er viktig at dette forslaget ikke må fremtre som nok et bidrag til den «planjungel» mange kommuner føler de blir utsatt for fra ulike sentrale myndigheter. Det må understrekes at det som foreslås her er ment å være en ny dimensjon i den alminnelige samfunnsplanleggingen, nemlig å integrere helse- og sosialtiltakene med eksisterende tiltak i det kommunale planverket. Hovedutfordringen blir dermed å strukturere og samordne de planer og ressurser man råder over.

Lovfestet planplikt innen helse- og sosialsektoren vil derfor være et trinn i og et bidrag til arbeidet med å integrere beredskapsarbeidet i den alminnelige samfunnsplanleggingen. For at dette skal få full effekt vil det være nødvendig med en generell planplikt på alle sektorer. Dette er altså i tråd med overordnede styringssignaler og mål for beredskapsarbeidet bekreftet av Stortinget, jfr St meld nr 25 (1997-98) og Innst S nr 241(1997-98).

Som nevnt har Justisdepartementet siden St meld nr 24 (1992-93) satset på tilrettelegging og motivasjonsskapende tiltak for å heve beredskapen i kommunene. Dette har bidratt til at et stort flertall av kommunene har gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser og noen kommuner har laget beredskapsplaner. I følge Direktoratet for sivilt beredskap gir kommunene selv uttrykk for at dette tverrsektorielle arbeidet har ført til en mer effektiv og strømlinjeformet forvaltning, jf kapittel 12.

Justisdepartementet som samordnende departement i beredskapssaker slår fast at beredskapsnivået generelt er for dårlig og vil foreslå en generell planleggingsplikt for kommuner og muligens fylkeskommuner, jf St meld nr 25 (1997-98). Justisdepartementet som utgjorde halve mindretallet i prosjektgruppen, har dermed snudd.

Det kan hevdes at man i stedet for tvang og plikt fortsatt bør satse på frivillighet og tilrettelegging, særlig overfor kommuner og fylkeskommuner. Forsvarskomitéen uttaler følgende i Innst S nr 241 (1997-98) til St meld nr 25 (1997-98):

«Komitéen er videre kjent med at Justisdepartementet vurderer å fremme forslag om en generell kommunal beredskapsplikt. Komitéen er enig i at dette i større grad vil sette kommunene i stand til å takle uforutsette kriser, men vil peke på at tiltak for å motivere politisk og administrativ ledelse til å erkjenne disse utfordringene og derigjennom innarbeide gode rutiner i det daglige arbeidet, kan ha like god effekt som et lovpålegg.»

Departementet har vurdert dette nøye. Erfaringen beskrevet i St meld nr 25 viser at man ved frivillighet ikke får med seg alle. Dette gjelder fortsatt. Isolert sett kan det være uproblematisk at for eksempel enkelte små kommuner ikke har samordnede planer på dette området, men spesielt med hensyn til regional og sentral samordning ved en større krise i fred kan dette få store konsekvenser. Det at en kommune ikke har gjort det nødvendige forberedende arbeid vil ikke bare føre til at kommunen selv ikke vil være i stand til å håndtere en beredskapssituasjon. Det kan føre til at det blir vanskeligere også for kommunene rundt å håndtere en slik situasjon, for eksempel fordi de ikke vil kunne få bistand fra nabokommunen. Som nevnt er det vesentlig for at fullmaktsbestemmelsene skal være effektive at det er gjort forberedelser lokalt. Dersom det ikke er gjort tilstrekkelige forberedelser i en eller flere kommuner kan dette derfor føre til at krisehåndteringen ikke vil bli så effektiv som den kunne ha vært, noe som også vil kunne gå ut over de andre kommunene i området.

Det kan hevdes at siden dette ikke er en ny forpliktelse, men stort sett en videreføring av en forpliktelse kommunen allerede har, og at det allerede er lagt et godt grunnlag for beredskapsarbeidet i helse- og sosialsektoren gjennom ulike motiverende, tilretteleggende og veiledende tiltak, er en ytterligere lovfesting av planleggingsplikt ikke nødvendig.

Mange høringsinstanser har uttalt at lovfestet planleggingsplikt vil påføre kommuner og fylkeskommuner økte utgifter som må kompenseres. De fleste kommuner har gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser. Mange har også utarbeidet beredskapsplaner som også omfatter helse- og sosialsektoren. Dersom man skal kompensere alt arbeid i kommuner og fylkeskommuner som ikke er gjort, vil dette dels være å belønne unnfallenhet dersom det gjelder en lovpålagt plikt, jf gjeldende lov om helsemessig beredskap, dels vil det være et uheldig signal til de kommuner som har gjort arbeidet frivillig. Det vises til kapitlene 10 og 12.

Justisdepartementet har siden St meld nr 24 (1992-93) satset på tilrettelegging og motivasjonsfremmende tiltak for å heve beredskapsnivået i kommunene. Justisdepartementet konkluderer med at dette arbeidet ikke har hevet beredskapen til et tilstrekkelig nivå og vil derfor foreslå en generell planleggingsplikt.

Det kan hevdes at man bør vente til Justisdepartementet har fremmet det varslede forslaget om en generell plikt til å utarbeide beredskapsplaner. En generell bestemmelse bør komme før en forpliktelse på et sektorområde.

Departementet kan ikke se noen prinsipielle problemer med at en sektorbestemmelse kommer før en generell bestemmelse om planleggingsplikt. Justisdepartementet ser heller ikke noe problem med dette, så lenge det tas tilbørlig hensyn til samordning med de øvrige fagområder. Med lovfesting av planleggingsplikt i forbindelse med lov om helsemessig og sosial beredskap mv vil man dessuten unngå å tape tid i forhold til å vente på en eventuell generell bestemmelse om planleggingsplikt.

Å innføre planleggingsplikt i en sektor før en generell planleggingsplikt innføres, vil kunne gi en myk overgang med hensyn til planprosessen i kommunene. Nær samtlige av høringsinstansene på alle forvaltningsnivåer, herunder kommuner, går inn for prinsippet om lovfestet planleggingsplikt. Mange forutsetter imidlertid at det tilføres økte midler. Den eneste som klart gir uttrykk for at de ikke ønsker planleggingsplikt er Buskerud fylkeskommune, som vil bygge på frivillighet, og Kommunenes sentralforbund. Kommunenes sentralforbund viser til mindretallsmerknaden i prosjektgruppens innstilling hvor man ønsket å vente til satsingen på tilretteleggelse og motivasjonsskapende tiltak var evaluert.

Departementet konstaterer at det i dag ikke er tilstrekkelige forberedelser for kriser og katastrofer i norske kommuner og fylkeskommuner. Det er etter departementets syn ikke akseptabelt at liv går tapt i en krisesituasjon, dersom det viser seg at dette kunne vært unngått ved elementær planlegging og enkle forberedelser. Erfaring viser at de som har gjort forberedelser er bedre i stand til å håndtere krisesituasjoner enn de som ikke har gjort forberedelser. Det vises til St meld nr 37 (1995-96) om flommen på Østlandet 1995 mv.

En lovfestet planleggingsplikt er lite inngripende overfor kommuner og fylkeskommuner i forhold til konsekvensene av at tilstrekkelige forberedelser ikke er gjort dersom en beredskapssituasjon skulle inntreffe. Det dreier seg i stor grad om oppgaver kommuner og fylkeskommuner allerede er pålagt i dag. For de fleste er dette bare en synliggjøring, for noen er det imidlertid en ny forpliktelse.

En lovfestet planleggingsplikt er det beste middel for å heve beredskapsnivået ved siden av annen oppfølging, øvelser, tilrettelegging og ikke minst innføring av internkontroll.

Den praktiske gjennomføring av planprosessen, herunder arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser mv, vil kunne ta noen tid. Departementet legger derfor opp til å fastsette en overgangsperiode fra en plikt eventuelt blir vedtatt før planleggingsplikten skal være oppfylt. Det er viktig at kommunene kan innpasse arbeidet med en planleggingsplikt på helse- og sosialområdet med annet beredskapsarbeid som allerede er i gang. Dette vil også kunne være viktig i forhold til vurderingen av de økonomiske konsekvenser av forslaget, se nedenfor.

Departementet foreslår som prosjektgruppen at bestemmelser om planleggingsplikt også tas inn i de enkelte ansvarslover. Etter departementets mening vil dette bidra til å innpasse beredskap i virksomhetens daglige drift. Informasjonshensyn taler også for dette. Departementet slutter seg ellers til prosjektgruppens begrunnelse. De av høringsinstansene som kommenterer spørsmålet er positive til at bestemmelser om planleggingsplikt også tas inn i ansvarslovene. Det vises for øvrig til kapittel 4 om lovstruktur.

Departementet foreslår derfor at det innføres en lovfestet plikt til å utarbeide beredskapsplaner på helse- og sosialområdet. Bestemmelser om planleggingsplikt tas inn i lov om helsemessig og sosial beredskap, se § 2-2, og i de enkelte ansvarslover, se forslag til endring av lov om helsetjenesten i kommunene § 1-5, i lov om tilsyn med næringsmidler av 19. mai 1933 nr 3 § 4, i lov om sykehus m v av 19. juni 1969 nr 57 § 1 fjerde ledd og § 2b (lov om spesialisthelsetjensten § 2-1a), og i lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr 81 § 3-6. Videre foreslås at bestemmelse om planleggingsplikt tas inn i spesialisthelsetjenesteloven § 2-1a.

7.5.4 Nærmere om hvem som pålegges planleggingsplikt

Prosjektgruppens forslag til hvem som skal pålegges planleggingsplikt er meget omfattende. Etter departementets oppfatning er det ikke hensiktsmessig at alle aktører innen helse- og sosialtjenesten skal ha planleggingsplikt. Det viktigste er at kommuner og fylkeskommuner utarbeider planer på sine respektive områder. Det samme gjelder staten for de statlige sykehusene. Departementet foreslår som nevnt ovenfor at kommuner, fylkeskommuner og staten pålegges planleggingsplikt for sine respektive ansvarsområder innen helse- og sosialtjenestene. Når det gjelder private virksomheter som tilbyr helse- og sosialtjenester til befolkningen i henhold til lov eller avtale vil disse ofte utgjøre en integrert del av enten de kommunale eller fylkeskommunale helsetjenester. Departementet foreslår at slike private virksomheter som ved lov eller avtale er knyttet til en kommune eller fylkeskommune skal inngå i vedkommende kommune eller fylkeskommunes beredskapsplan. En lege som praktiserer etter avtale med en kommune skal dermed inngå i vedkommende kommunes beredskapsplan. Departementet foreslår at det, med unntak for sykehus, skal være opp til den enkelte kommune eller fylkeskommune å avgjøre hvilke tjenester eller virksomheter som skal utarbeide egen beredskapsplan. Dersom tjenesten eller virksomheten selv ikke utarbeider plan, enten fordi den ikke har plikt etter loven, eller fordi den ikke er blitt pålagt dette av kommunen, fylkeskommunen eller staten, må man falle ned på den alminnelige regel om at kommunen eller fylkeskommunen har ansvaret for å utarbeide planen. Det er viktig å understreke at kommuner eller fylkeskommuner ikke fritas for ansvar ved at enkelte virksomheter eller tjenester utarbeider egen plan, enten det er som følge av lovpålagt plikt eller det er særlig bestemt. Når det gjelder private som kommunen eller fylkeskommunen har inngått avtale med om tilbud av tjenester, må kommunen eller fylkeskommunen sørge for at avtalen inneholder en plikt til å utarbeide beredskapsplan der dette er aktuelt.

Departementet foreslår at sykehus pålegges selvstendig planleggingsplikt. Dette er beredskapsmessig viktige institusjoner som har ansvaret for et stort antall personer. Selvstendig planleggingsplikt gjelder videre virksomheter som driver vannverk og næringsmiddelkontrollen. Plikten gjelder uansett om vannverket er privat eller offentlig eid. Planleggingsplikten gjelder både de kommunale og de statlige næringsmiddeltilsyn.

Kommunens oppgaver blir dermed dels å påse at de virksomheter og tjenester den skal sørge for som har selvstendig planleggingsplikt etter lov, eller som den har pålagt egen planleggingsplikt, oppfyller plikten, dels å koordinere disse virksomhetenes og tjenestenes planer, og dels å utarbeide plan for den øvrige kommunale helse- og sosialtjeneste.

Fylkeskommunen får etter departementets forslag planleggingsplikt for den helsetjeneste den har ansvaret for, dvs spesialisthelsetjenesten. Fylkeskommunens oppgave blir også her hovedsakelig å påse at institusjonene oppfyller sine plikter og sørge for å koordinere institusjonenes planer, men også å utarbeide planer for den øvrige fylkeskommunale helsetjeneste. Fylkeskommunens beredskapsplan skal etter lovforslaget samordnes med beredskapsplanene til kommunene i fylket. Den skal også samordnes med beredskapsplanene til de andre fylkeskommunene i helseregionen. Det er ikke uttrykkelig bestemt at kommunene skal samordne sine planer. Departementet ser det imidlertid som viktig og vil oppfordre til at kommuner samordner sine planer med nærliggende kommuner.

Staten pålegges planleggingsplikt for den del av helsetjenesten staten skal sørge for et tilbud av, herunder spesielt luftambulansen. Departementets oppgave blir derfor å påse at planleggingsplikten oppfylles og å foreta eventuell koordinering. Videre vil de statlige sykehusene pålegges en plikt til å utarbeide beredskapsplaner. Staten som institusjonseier må sikre at plikten oppfylles.

Når det gjelder private som tilbyr helse- og sosialtjenester uten noen formell tilknytning til det offentlige, er det vanskelig å gi generelle bestemmelser. Dette kan være alt fra enkeltleger som driver praksis til rene sykehus. Det foreslås derfor at departementet gis myndighet til å fastsette nærmere bestemmelser om slike virksomheter skal pålegges planleggingsplikt, herunder at slike virksomheter skal inngå i en kommunes eller fylkeskommunes beredskapsplan.

Justisdepartementet og daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet har i sin høringsuttalelse understreket viktigheten av at planleggingsplikt for private lovfestes, blant annet av hensyn til forutberegnelighet.

Departementet foreslår at det gis myndighet til å fastsette forskrifter om at apotek, grossister og tilvirkere av legemidler, skal ha plikt til å utarbeide beredskapsplan for virksomheten. Det samme gjelder virksomheter som tilbyr materiell, utstyr og tjenester av betydning for helse- og sosialtjenestene, og som departementet har bestemt skal omfattes av loven. Departementet antar det ikke vil være aktuelt å pålegge de nevnte kategorier virksomheter planleggingsplikt, unntatt eventuelt i noen få marginale tilfeller. Departementet antar at man vil oppnå det ønskede resultat ved å inngå avtaler på frivillig basis. Departementet vil imidlertid ikke utelukke at det vil være lettere å komme frem til slike avtaler dersom man har anledning til å gi pålegg. Eventuelle pålegg til private vil bli dekket av staten. Det foreslås imidlertid at departementet kan bestemme at virksomheter som nevnt skal inngå i beredskapsplan utarbeidet av kommuner eller fylkeskommuner.

Den selvstendige planleggingsplikten skal ikke være til hinder for at for eksempel flere kommuner går sammen om å utarbeide hele eller deler av planer der det er naturlig. Departementet vil tvert i mot oppfordre til samarbeid mellom pliktsubjekter der det er naturlig og hensiktsmessig.

7.5.5 Særlig om fylkeslegens rolle

Prosjektgruppens forslag om at fylkeskommunen har planleggingsplikt for sin del av helsetjenestene innebærer at fylkeslegen ikke lenger vil ha ansvar for å utarbeide en samlet plan for helsetjenesten i fylket, ut over det som eventuelt måtte følge av plikten etter lov av 30. mars 1984 nr 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten § 4 til å bistå med råd til fylkesmannen. Dette kan eksempelvis være aktuelt gjennom å utarbeide tilpasninger av fylkesomleggingsplanen slik at denne er knyttet opp mot kommunenes og fylkeskommunens egne planer.

Ansvarsprinsippet tilsier at fylkeskommunen som den som er ansvarlig for å sørge for helse- og sosialtjenester også er ansvarlig for beredskapsarbeid og beredskapsforberedelser for disse tjenestene. Et skille mellom den som har ansvar for tjenestene og den som skal utarbeide planene fører til en uheldig fragmentering av fylkeskommunens ansvar. Departementet ønsker å understreke det ansvar fylkeskommunen har for beredskapsarbeid. Dersom fylkeslegen skal ha ansvar også for operative forhold, vil dette kunne ha prinsipielt uheldige sider i forhold til rollen som tilsynsmyndighet. De nødvendige tiltak fra fylkeslegens side for å sikre en effektiv tjeneste også under krigstid og i krisesituasjoner vil etter departementets vurdering kunne ivaretas gjennom bruk av tilsynsloven § 5 om påbud.

Flere av fylkeslegene uttrykker bekymring for at det ikke vil være én instans som har ansvaret for en helhetlig plan. Departementet ser at det er fordeler ved den praksis som gjelder i dag, men vurderer det slik at hensynet til å følge ansvarsprinsippet må veie tyngre. Samtidig vil departementet understreke at tilsynsmyndigheten, dvs fylkeslegen, vil få en meget viktig funksjon ved, i kraft av sin rolle som tilsynsmyndighet og gjennom råd, veiledning og opplysning, å arbeide for at de ulike planer som utarbeides blir er samordnet. Det vises til forslaget til ny § 2b annet punktum i sykehusloven (og spesialisthelsetjenesteloven § 2-1a), hvor det heter at fylkeskommunens beredskapsplan skal samordnes med kommunenes planer og med de andre fylkeskommuner i helseregionen. Tilsynsmyndighetens rolle vil være meget viktig for at dette skal lykkes. Det vil videre være en utfordring å utarbeide forskrifter om krav til innhold i beredskapsplanene som på en hensiktsmessig måte vil legge forholdende til rette for tilsynsmyndighetenes oppgave i så henseende.

Departementet finner videre grunn til å presisere at det etter gjeldende lovgivning, blant annet helseberedskapsloven, i tilfelle krig er hjemmel for departementet til å treffe beslutning om at bl a regionale statlige organer kan tildeles andre oppgaver enn de til vanlig har ansvaret for. Dette reguleres nærmere i Sosial- og helsedepartementets omleggingsplan, herunder i Helsetilsynets omleggingsplan og underliggende virksomheters omleggingsplaner.

7.5.6 Krav til beredskapsforberedelsene - planleggingsplikten innhold

Det er vanskelig å si noe generelt om krav til innholdet av en beredskapsplan. Dette vil avhenge av de ulike oppgaver de ulike virksomheter har ansvar for. Utgangspunktet må tas i lovens bestemmelse om at det skal være en beredskapsplan for virksomheten. Innholdet av en beredskapsplan bør gjenspeile den risiko- og sårbarhetsanalyse virksomheten har utført. Gjennom dette arbeidet vil virksomheten ha funnet frem til felter innenfor sitt ansvarsområde hvor det er sårbart, som for eksempel avbrudd i vann- og strømforsyning, eller lignende.

Det understrekes at virksomheten i arbeidet med utarbeidelse av planer må ta tilstrekkelig hensyn og sørge for å koordinere og samordne aktivitetene på de områder virksomheten har ansvar for. Å kunne se alle ansvarsområder i sammenheng er en forutsetning for å kunne integrere beredskap i den alminnelige samfunnsplanleggingen, noe som var ett av hovedprinsippene for beredskapsarbeidet som ble trukket opp i St meld nr 24 (1992-93). Dette gjelder ikke bare forholdet til beredskapsplaner på andre områder, men også ordinære planer innenfor virksomhetens ansvarsområde. At en tvinges til å se de ulike sider av ens arbeidsområde i sammenheng har også andre positive virkninger. I følge Direktoratet for sivilt beredskap viser erfaringer fra kommuner som har gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser at et slikt arbeid har bidratt til effektivisering av kommunens virksomhet og et bedret tjenestetilbud.

Når det gjelder kommuner og fylkeskommuner, må krav til innhold av en beredskapsplan også ta hensyn til deres spesielle og selvstendige stilling i forhold til staten. Det bør derfor i utgangspunktet være opp til den enkelte kommune eller fylkeskommune å finne frem til de områder hvor sårbarheten er større enn andre steder i tilfelle en beredskapssituasjon skulle inntreffe. Det må videre være den enkelte kommune eller fylkeskommune som på vegne av sine innbyggere må avgjøre hva som eventuelt er en akseptabel risiko og hva som må gjøres noe med.

En for konkret angivelse av hva en plan skal inneholde vil kunne bidra til å gjøre ansvarsforholdene mindre klare, noe som ytterligere tilsier en tilbakeholdenhet fra sentralt hold.

Det er viktig at en beredskapsplan gjenspeiler behovet i den aktuelle virksomhets ansvarsområde. For eksempel vil det i noen kommuner være flere mulige faremomenter, for eksempel fare for ras, flom eller vind. Det kan også være andre typer sårbarhet slik som avhengighet av én vei i forbindelsen med omverden etc. Andre kommuner har færre eller ingen slike farer. Et sykehus kan befinne seg i nærheten av en fabrikk som produserer farlige kjemikalier. Ulykker kan føre til et stort antall skadede.

Departementet mener likevel at det må fastsettes retningslinjer for hva en plan skal omfatte, og er enig med prosjektgruppen i at dette bør gjøres ved forskrift. Som prosjektgruppen påpeker, er det noen momenter som må finnes i enhver beredskapsplan, slik som en oppdatert liste over ansatte, varslingsplan for kommunens ledelse mv. Det viktigste er imidlertid at ethvert pliktsubjekt foretar en vurdering for sitt ansvarsområde. Departementet foreslår at departementet gis myndighet til å fastsette forskrifter med krav til beredskapsforberedelsene og beredskapsarbeidet. Forskriftshjemmelen skal foruten å gi myndighet til å fastsette krav til innholdet av beredskapsplaner også gi myndighet til å pålegge å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser. Den må også gi myndighet til å fastsette bestemmelser om krav til driftssikkerhet, lagring av materiell og utstyr, øvelser og opplæring av personell, dessuten plikt til å samordne helse- og sosialberedskapsplaner med andre planer og beredskapsplaner.

Særlig om øvelser

Departementet foreslår ingen uttrykkelig bestemmelse om å avholde øvelser. Det forutsettes imidlertid i forslaget § 1-1 annet ledd at det skal holdes regelmessige øvelser. Det er på det rene at det er nødvendig å holde øvelser for å kontrollere om beredskapsforberedelsene er tilstrekkelige og at rutinene holder. Det fastslås videre i § 2-2 fjerde ledd at departementet kan gi forskrift om krav til beredskapsarbeidet, herunder til øvelser. Utgangspunktet må likevel være at det er den enkelte institusjon, kommune eller fylkeskommune som ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser må avgjøre hvor ofte det er nødvendig å holde øvelser og hva en øvelse bør omfatte. Det er den enkelte institusjonsleder, kommune eller fylkeskommunes ansvar å vurdere hva som er forsvarlig. Det viktige er at man faktisk foretar en vurdering. Det at en vurdering er gjort vil måtte dokumenteres ved tilsyn, se nedenfor. Om de vurderinger som blir gjort er riktige vil ikke vise seg før en krise eller katastrofe eventuelt inntreffer. En ansvarlig leder vet med andre ord aldri når han eller hun blir trukket til ansvar.

7.5.7 Oppfølging av planleggingsplikt - tilsyn og internkontroll

Forslaget til § 2-2 femte ledd er innholdsmessig i samsvar med prosjektgruppens forslag.

Departementet legger vekt på at beredskapsarbeidet og planleggingsplikten følges opp. Det er ikke tilstrekkelig at en virksomhet lager en beredskapsplan. For å oppfylle formålet må planen være av en viss kvalitet og ikke minst være tilpasset de aktuelle lokale forhold. Planer må dessuten være aktuelle og holdes oppdatert, og de må være i overensstemmelse med lov og forskrift.

Departementet legger opp til at ansvarsprinsippet også skal omfatte tilsyn. Dette betyr at den som har tilsynsansvar i en normalsituasjon også har tilsynsansvar for beredskapsforberedelser og beredskapsarbeid og eventuelt tilsynsansvar etter at en beredskapssituasjon har inntruffet.

St meld nr 24 (1992-93) Det fremtidige sivile beredskap og St meld nr 48 (1993-94) Langtidsplan for det sivile beredskap 1995-98 og den etterfølgende behandling i Stortinget signaliserte behov for at det sivile beredskap ble underlagt en strengere målstyring med innføring av internkontroll. Formålet med internkontroll er å få ansvarlige myndigheter til å dokumentere sitt beredskapsarbeid og således sikre kvaliteten på beredskapsarbeidet og beredskapsplanene.

Med dette som utgangspunkt startet Sosial- og helsedepartementet, i samarbeid med Justisdepartementet og Direktoratet for sivilt beredskap, et prøveprosjekt med internkontroll våren 1995. Prosjektet var i utgangspunktet avgrenset til helseområdet, og munnet ut i et internkontrolldokument og beredskapsplaner for helseberedskapen. Internkontrolldokumentet dannet grunnlaget for beredskapsarbeidet i helsesektoren og er blitt utvidet til også å gjelde sosial- og trygdeberedskapen. Dokumentet beskriver internkontroll og kvalitetsstyringssystemet for beredskapsplanleggingen innenfor Sosial- og helsedepartementets ansvarsområde. Dokumentet omfatter i tillegg flere utvalgte, beredskapsviktige underliggende virksomheter. Sosial- og helsedepartementets internkontrollsystem består av systematiske tiltak som skal sikre at beredskapsarbeidet i Sosial- og helsedepartementet med tilhørende virksomheter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav i lov, forskrifter og andre politiske og administrative styringsdokumenter.

De systematiske tiltakene skal dokumenteres gjennom:

1. Mål og krav

2. Organisering og ansvarsfordeling

3. Arbeidsprosedyrer og rutiner

4. Resultatdokumentasjon

Virksomhetene skal utarbeide mål og krav til beredskapsarbeidet etter en hierarkisk målstruktur.

Virksomhetene skal dokumentere at de har en organisasjon som ivaretar beredskapsarbeidet i samsvar med målene. Klar ansvarsfordeling og integrering av beredskapsarbeidet i den ordinære virksomhet legges til grunn som hovedprinsipper for organiseringen.

Virksomhetene skal dokumentere at de har prosedyrer og rutiner for beredskapsarbeidet som sikrer at beredskapsplanene samsvarer med overordnede mål og krav.

Beredskapsarbeidet og resultatene av arbeidet skal kunne dokumenteres gjennom ordinært budsjett, virksomhetsplan og etatsstyring, evalueringsrapporter fra øvelser og/eller virkelige kriser og katastrofer, samt rapporter fra internt og eksternt tilsyn.

I henhold til internkontrollprinsippet skal hver enkelt virksomhet selv gjennomføre internrevisjon i egen virksomhet for å avdekke eventuelt avvik mellom mål og krav og faktisk beredskapsplanlegging. Ved påviste avvik skal virksomhetene selv iverksette korrigerende tiltak ved å gjennomføre forandringer i egne beredskapsplaner og kriseplaner, eller forbedre eget internkontrollsystem, herunder:

• medvirke til endringer i målsetninger og krav

• gjennomføre forbedringer i organiseringen av beredskapsarbeidet

• gjennomføre forbedringer i arbeidsprosedyrene og rutinene for beredskapsarbeidet

Med bakgrunn i de erfaringer som er gjort i Sosial- og helsedepartementet, vil de øvrige departementer innføre internkontroll som metode for å kvalitetssikre beredskapsarbeidet innen sine sektorer. Justisdepartementet i samarbeid med Direktoratet for sivilt beredskap vil føre tilsyn med departementenes beredskapsarbeid. Departementene fører tilsyn med sine underliggende virksomheter. Det vises til St meld nr 25 (1997-98) samt Innst S nr 241 (1997-98).

I Stortingsmelding nr 25 går Justisdepartementet inn for at kommunene etablerer et kvalitetssikringssystem for sitt beredskapsarbeid i løpet av planperioden etter mønster fra internkontrollmetoden. Fylkesmennene har fra 1998 lagt systemrettet tilsyn til grunn for sin beredskapsmessige kontakt med kommunene.

Departementet foreslår at det gis myndighet til å fastsette forskrifter om plikt for virksomheter omfattet av loven til å kvalitetssikre beredskapsarbeidet.

7.6 Planbestemmelser i den alminnelige helse- og sosiallovgivning

7.6.1 Bestemmelser om planleggingsplikt for kommuner og fylkeskommuner

Departementet slutter seg til prosjektgruppens forslag og foreslår at det i tillegg til den generelle bestemmelse om planleggingsplikt i helse- og sosialberedskapsloven også tas inn bestemmelser om dette i lov om helsetjenesten i kommunene, lov om sosiale tjenester mv og lov om sykehus mv. Det vises til kapittel 4. For øvrig vises det til pkt 7.1 til 7.5 ovenfor.

Når det gjelder forslaget til endringer i lov om sosiale tjenester er departementets forslag av redaksjonelle grunner gitt en annen plassering i loven. Det er imidlertid ikke hensikten å gjøre materielle endringer i forhold til prosjektgruppens forslag.

Etter forslaget til helse- og sosialberedskapslov § 2-1 gjelder ansvarsprinsippet for tilsyn. Dette innebærer at den myndighet som fører tilsyn med en virksomhet også skal føre tilsyn med beredskapsarbeidet. Det er ingen generell bestemmelse om tilsyn i sosialtjenesteloven. Fylkesmannen er klageinstans for vedtak fattet av kommunen. Videre skal fylkesmannen føre tilsyn med at institusjoner mv drives i samsvar med loven, forskrifter og planer. Det følger av sosialtjenesteloven § 2-5 at departementet skal føre tilsyn med at loven og forskriftene blir anvendt riktig og i henholdt til lovens formål. Det er derfor nødvendig å presisere at fylkesmannen skal føre tilsyn med at planleggingsplikten overholdes.

7.6.2 Bestemmelser om planleggingsplikt på næringsmiddelområdet

Departementet slutter seg til prosjektgruppens vurdering av at det er behov for så vel en alminnelig planleggingsplikt som en beredskapsplanleggingsplikt for næringsmiddelkontrollen. Begge disse pliktene foreslås tatt inn i næringsmiddelloven. Plikten til beredskapsplanlegging foreslås også tatt inn i helse- og sosialberedskapsloven, jf kapittel 4.

Det er etter departementets forslag en viss forskjell på omfanget av pliktene etter de to lovene ut over det at næringsmiddelloven også omfatter alminnelig planplikt. Forslaget til planplikt i næringsmiddelloven omfatter etter sin ordlyd myndigheter med tilsyns- og vedtakskompetanse. Dette betyr at laboratorier ikke vil være omfattet av plikten. Forslaget til ordlyd i helse- og sosialberedskapsloven legger derimot plikten på «næringsmiddelkontrollen» som er et videre begrep og forutsettes å omfatte laboratoriene. Dette er valgt for å understreke at beredskapsplanplikten etter beredskapslovforslaget, i likhet med gjeldende lovgivning, også omfatter næringsmiddellaboratoriene, offentlige som private, og at plikten med forslaget utvides til også å gjelde kriser og katastrofer i fred. Det synes imidlertid ikke å være grunn til å pålegge private laboratorier alminnelig planplikt for fredstid. Samarbeidet mellom KNT og private laboratorier må her kunne antas å blir reguleret gjennom de avtaler som inngås om kjøp av tjenester.