5 Forholdet mellom Domstolen og norske myndigheter

5.1 Norske myndigheters adgang til å strafforfølge en sak når saken er til behandling i Domstolen - komplementaritetsprinsippet

Som nevnt ovenfor bygger vedtektene på det såkalte komplementaritetsprinsippet, jf. artikkel 17. Dette innebærer at statene selv skal ha ansvaret for å strafforfølge forbrytelser, og at det er bare når nasjonalstatene ikke kan eller vil forfølge saken at Domstolen skal behandle den.

Et utslag av dette prinsippet er at det ikke vil inntre litispendensvirkninger i Norge ved at Domstolen setter i gang etterforskning av en sak. Domstolens virksomhet i en sak vil altså ikke være til hinder for å ta opp strafforfølgning i den enkelte stat. Det framgår av artikkel 18 at hovedanklageren skal notifisere de kontraherende stater og alle stater som normalt vil utøve jurisdiksjon over forbrytelsen, om at etterforskning vil bli igangsatt. En stat kan da meddele Domstolen at den etterforsker eller har etterforsket personer for disse handlingene. Hovedanklageren skal da normalt overlate etterforskningen til nasjonalstaten. En nærmere beskrivelse av disse bestemmelsene er gitt i St.prp. nr. 24 (1999-2000) s. 65-66.

Statene vil også kunne rette en avvisningsbegjæring til Domstolen på bakgrunn av at den har tatt opp etterforskning av en sak, jf. artikkel 19.

5.2 Forholdet mellom vedtektene og norsk straffelovgivning

5.2.1 Innledning

I vedtektenes del 2 gis det nærmere bestemmelser om Domstolens jurisdiksjon, herunder om hvilke forbrytelser som faller inn under Domstolens kompetanseområde. I vedtektenes del 3 gis det bestemmelser om nærmere strafferettslige prinsipper. Disse bestemmelsene gjelder bare for Domstolen, og statene er ikke forpliktet til å innta bestemmelsene i sin nasjonale straffelovgivning. Statene er heller ikke forpliktet til å gi sin nasjonale straffelovgivning universell anvendelse.

I forbindelse med ratifikasjonen av vedtektene ble det likevel foretatt en sammenligning av forholdet mellom vedtektene og norsk straffelovgivning. Denne sammenligningen viste at det foreligger enkelte forskjeller mellom norsk rett og vedtektene, både når det gjelder utforming av straffebudene, og de alminnelige strafferettslige bestemmelser.

Prinsippet om komplementaritet innebærer som nevnt at strafforfølgning primært er statspartenes ansvar. Et resultat av komplementaritetsprinsippet slik dette kommer til uttrykk særlig i artikkel 17, er at rettslige begrensninger i den norske adgang til å gjennomføre en strafforfølgning ikke uten videre er tilstrekkelig til å utløse jurisdiksjon for Domstolen. Dersom forskjellene er markante, vil en stat imidlertid kunne risikere at Domstolen finner at den mangler vilje eller evne til genuint å strafforfølge, og dermed overta saken selv.

Straffebudene

Norge har i dag ikke internrettslige straffebud som direkte svarer til vedtektenes, selv om den norske borgerlige og militære straffelovgivning i praksis vil omfatte de aller fleste handlinger det er tale om. Forskjellen er først og fremst at norsk straffelovgivning ikke har skilt ut folkemord og forbrytelser mot menneskeheten som egne forbrytelseskategorier. Norge har i dag for eksempel intet straffebud som direkte svarer til vedtektenes artikkel 6 om folkemord. Det er likevel ikke tvilsomt at folkemord slik denne forbrytelsen er definert i vedtektene, vil være straffbart etter den norske straffelov (se særlig kapittel 20-22). Og norske domstoler vil - innenfor de fastsatte strafferammer - ved straffutmålingen kunne ta hensyn til de sider ved forbrytelsen som gjør at man internasjonalt vil betegne den som folkemord. Det er imidlertid vanskelig uten en særlig regulering å fange opp alle dimensjoner ved disse alvorligste internasjonale forbrytelser. Forbrytelsene folkemord og forbrytelser mot menneskeheten representerer trusler mot det internasjonale samfunn som sådant, se en nærmere beskrivelse i St.prp. nr. 24 (1999-2000) s. 26 flg. og s. 50 flg.

Det internasjonale samfunn har en felles interesse i og et felles ansvar for å bekjempe og strafforfølge slike forbrytelser. Dette kommer også direkte til uttrykk i fortalen til vedtektene. Et særtrekk ved folkemord er at en handling er begått i den hensikt å ødelegge helt eller delvis en nasjonal, etnisk, rasemessig eller religiøs gruppe som sådan. For forbrytelser mot menneskeheten er kjennetegnet at en handling er begått som et ledd i et utbredt eller systematisk angrep rettet mot enhver sivilbefolkning. Disse særtrekk, som gir enkelthandlinger en ekstraordinær dimensjon, kan det være vanskelig å ta tilstrekkelig hensyn til etter norsk straffelovgivning. Dette kan illustreres ved de norske straffutmålingsregler. I henhold til borgerlig norsk straffelov § 62 utmåles det en fellesstraff når samme person har begått flere forbrytelser. Denne fellesstraffen kan ikke overstige strafferammen til den alvorligste av de enkelte forbrytelser med mer enn det halve. Det vil derfor kunne være vanskelig for norske domstoler å ta hensyn til de særlige alvorlige omstendigheter som karakteriserer disse forbrytelsene.

Den militære straffelov av 22. mai 1902 nr. 13 §§ 100-108 har bestemmelser om krigsforbrytelser, men det må vurderes nærmere i hvilken utstrekning samtlige forbrytelser som faller inn under definisjonene i vedtektene artikkel 8, se St.prp. nr. 24 (1999-2000) s. 29-32 og 57- 61, sammenholdt med de alminnelige strafferettslige prinsipper i vedtektenes del 3 er omfattet. I denne forbindelse vil også de såkalte «forbrytelseselementer» i henhold til artikkel 9 kunne gi nærmere veiledning om tolkingen av nevnte definisjoner. For øvrig kan det være grunn til å vurdere om strafferammene for de nevnte forbrytelser fullt ut er egnet i relasjon til den alvorlighetsgrad som kan være aktuell, jf. f.eks. den alminnelige strafferamme på 4 års fengsel etter militær straffelov § 108 for brudd på reglene i Genève-konvensjonene av 1949 og tilleggsprotokollene av 1977.

Andre strafferettslige bestemmelser

Det er heller ikke fullstendig samsvar mellom vedtektene og norsk strafferett når det gjelder alminnelige strafferettslige bestemmelser. Vedtektenes artikkel 31 nr. 1 bokstav b går for eksempel lenger enn straffeloven § 45 når det gjelder å innrømme straffrihet på grunn av selvforskyldt beruselse. Det kan også være tvilsomt om adgangen etter norsk rett til å straffe overordnete og personer med kommandoansvar i alle tilfeller går like langt som i vedtektene. Videre kan det reises spørsmål om det er samsvar mellom norsk rett og vedtektene når det gjelder en underordnets straffansvar når han utfører en befaling fra overordnede.

Et annet forhold er spørsmålet om foreldelse. Etter norsk rett er det strafferammen for en forbrytelse som bestemmer foreldelsesfristen, jf. straffeloven § 67 og militær straffelov § 30. En handling som etter norsk lovgivning er omfattet av et straffebud med strafferamme på inntil 10 år vil være foreldet for straffeforfølgning etter 10 år. Foreldelse vil inntre etter maksimalt 25 år. Vedtektenes artikkel 29 bestemmer at forbrytelser som faller inn under Domstolens jurisdiksjon ikke skal være gjenstand for foreldelse, se en nærmere beskrivelse i St.prp. nr. 24 (1999-2000) s. 71. Det vises her også til St.prp. nr. 24 (1999-2000) s. 38 og 59, hvor det fremgår at prinsippet om ikke-foreldelse for denne type forbrytelser, som for øvrig er knesatt i to traktater som ikke har vært tiltrådt av Norge, nyter meget utbredt støtte og må anses som uttrykk for en mulig sedvanerettslig utvikling i folkeretten.

Også når det gjelder strafferammene, går vedtektene lenger enn norsk straffelov. Vedtektenes artikkel 77 gir anvisning på fengsel i inntil 30 år eller på livstid, mens straffeloven § 17 gir anvisning på en maksimal fengselsstraff på 21 år, se en nærmere beskrivelse i St.prp. nr. 24 (1999-2000) s. 87. Det følger likevel av artikkel 80 at vedtektenes straffebestemmelser ikke skal berøre staters anvendelse av straffereaksjoner etter deres nasjonale lovgivning eller berøre internretten i stater som ikke har hjemmel for straffereaksjoner foreskrevet i vedtektene, herunder livstidsstraff, se en nærmere beskrivelse i St.prp. nr. 24 (1999-2000) s. 88. En vurdering av norsk strafferetts maksimale strafferammer er dermed ikke forutsatt i vedtektene.

5.2.2 Høringen

I høringsnotatet pekte Justisdepartementet på fordelene ved at norsk straffelovgivning i større grad samsvarte med vedtektene, men la til grunn at en slik revisjon av straffeloven krever grundigere utredninger enn det som var naturlig å foreta i denne omgang. Det ble også vist til Straffelovkommisjonens arbeid.

Alle høringsinstanser som uttaler seg om dette spørsmålet, Utenriksdepartementet, Generaladvokaten, Amnesty International/Den norske Helsingforskomité og Mellomkirkelig råd for Den norske kirke uttaler at norsk lovgivning bør harmoniseres bedre med vedtektene. Fra Utenriksdepartementets uttalelse siteres:

«Ratifikasjon av Roma-vedtektene krever ikke innarbeidelse i nasjonal lovgivning av vedtektenes straffebud eller av prinsippet om ikke-foreldelse for de mest alvorlige internasjonale forbrytelser. Etter Utenriksdepartementets mening foreligger det likevel hensyn som taler for at man så langt det er mulig bør søke å unngå forskjeller mellom vedtektene og norske strafferegler som kan føre til at adgangen til å strafforfølge er større for Domstolen enn for norske domstoler. Ved å anvende eksisterende norsk straffelovgivning kan det være vanskelig å få tatt tilstrekkelig hensyn til de særtrekk ved enkelthandlinger som gir de alvorligste internasjonale forbrytelsene en ekstraordinær dimensjon. En innarbeidelse av straffebudene og av forbudet mot foreldelse i norsk rett antas på denne bakgrunn å ville gi et bedre grunnlag for å fremme vedtektenes formål. En slik innarbeidelse vil videre sikre at Domstolen ved tolkingen av vedtektenes artikkel 17 ikke kommer til at den norske strafferettspleie av ovennevnte grunner mangler evne eller vilje til å gjennomføre en genuin straffeforfølgning.»

Amnesty International/Den norske Helsingforskomité og Generaladvokaten påpeker det uheldige ved at norsk straffelovgivning ikke er endret før ratifikasjonen, og ber om at dette arbeidet gis prioritet. Fra høringsuttalelsen til Amnesty International/Den norske Helsingforskomité siteres:

«AI Norge og DnH mener Norge i like stor grad som Canada bør være seg sitt ansvar bevisst om at måten de første land som ratifiserer velger å gjennomføre vedtektene på, lett vil bli en mal for andre land. Således bør Norge ikke vedta en gjennomføringslov som kan gi inntrykk av at Norge søker å begrense Domstolens kompetanse og vedtektenes betydning nasjonalt.

AI Norge og DnH mener at det er beklagelig at spørsmålene om universell jurisdiksjon og om gjennomføring av Roma-vedtektenes straffebud ikke er drøftet i forslaget. Vi merker oss at dette overlates til Straffelovskommisjonen å vurdere. AI Norge og DnH forventer at Straffelovskommisjonens utredning vil omfatte en drøftelse av begge disse spørsmålene, og ser frem til denne utredningen. Vi ber om at dette arbeidet gis prioritet.»

5.2.3 Departementets merknader

Departementet er enig i at innarbeiding av vedtektenes straffebud i norsk straffelovgivning, vil være et signal om at Norge anser de forbrytelser det her er tale om, som forbrytelser av særlig alvorlig art. Det kan i denne sammenheng vises til Innst. S. nr. 94 (1999-2000) om samtykke til ratifikasjon av vedtektene av 17. juli 1998 for Den internasjonale straffedomstol, hvor Utenrikskomiteen uttaler at Domstolens arbeid og praksis på en positiv måte vil påvirke nasjonal lovgivning og rettspraksis i en rekke stater. Det ville også være i tråd med de intensjoner som fremkommer i vedtektenes fortale om hver enkelt stats hovedansvar for å erkjenne den trussel slike forbrytelser representerer og for å strafforfølge personer som begår slike forbrytelser. Dersom det i norsk intern strafferett blir inntatt slike særlige straffebud, vil man unngå at det blir stilt spørsmål ved norsk straffelovs egnethet til å straffe forbryterne på en tilfredsstillende måte. Det kan for øvrig nevnes at blant andre Finland og Sverige har straffebud som nok svarer bedre til vedtektene, se St.prp. nr. 24 (1999-2000) s. 8 og Innst. S. nr. 94 (1999-2000) s. 5 og 6.

Departementet ser også fordeler ved at de alminnelige straffebestemmelser i norsk straffelovgivning harmoniseres bedre med vedtektene. En bør søke å unngå forskjeller mellom vedtektene og norske strafferegler som kan føre til at muligheten til å strafforfølge er større for Domstolen enn for norske domstoler. Dette gjelder uavhengig av om Domstolen i det enkelte tilfellet har jurisdiksjon eller ikke. Når det gjelder de eksisterende forskjellene i de alminnelige strafferettslige bestemmelsene, skyldes disse først og fremst at vedtektenes bestemmelser er fremkommet som et resultat av forhandlinger mellom representanter for de ulike rettssystemer i verden. Det er da etter departementets syn naturlig at vedtektenes bestemmelser ikke helt ut svarer til de enkelte nasjonale rettssystemenes tilsvarende bestemmelser. De norske alminnelige strafferettslige bestemmelsene er på sin side resultatet av en sammenhengende og langvarig rettstradisjon. Etter departementets syn er det ikke nødvendigvis gitt at alle norske bestemmelser bør samsvare fullt og helt med vedtektenes, selv om resultatet undertiden vil kunne bli at spørsmålet om straffbarhet ikke er helt sammenfallende.

Departementet finner at en innføring av bestemmelser i norsk straffelov som svarer til vedtektenes straffebud, hva enten det skjer ved henvisning (inkorporasjon) eller omskrivning (transformasjon), krever et grundig forarbeid som det ikke er hensiktsmessig å foreta i forbindelse med ratifisering av vedtektene. Det samme gjelder spørsmålet om de alminnelige strafferettslige bestemmelser bør harmoniseres bedre med vedtektenes bestemmelser. En utredning av dette nå ville forsinke arbeidet med å gjennomføre de nødvendige endringer i norsk lovgivning, noe departementet ville anse som meget uheldig, tatt i betraktning at vedtektene muligens vil tre i kraft i løpet av 2001.

Departementet vil vise til at disse spørsmålene utredes av Straffelovkommisjonen, som forventes å avgi en delutredning i løpet av 2001.

5.3 Adgangen til å igangsette strafforfølgning i Norge for forbrytelser begått i utlandet

Det framgår av straffeloven § 12 nr. 3 og 4 og militær straffelov § 11 jf. § 9 at nærmere angitte alvorlige forbrytelser begått i utlandet, både av personer hjemmehørende i Norge og av utlendinger, er straffbare i Norge. Norge vil altså ha anledning til å strafforfølge en rekke alvorlige forbrytelser også når de er begått i utlandet.

I straffeloven § 13 første ledd fastslås det at forfølgning bare kan igangsettes etter beslutning av Kongen i saker som omfattes av § 12 nr. 4 bokstav a og b, dvs. når forbrytelsene er begått i utlandet av en utlending. Dette er en tungvint prosess, som vil kunne motvirke at det igangsettes forfølgning av denne type forbrytelser i Norge. Departementet vil derfor foreslå at det fastslås i loven at særregelen i straffeloven § 13 første ledd ikke gjelder for stafforfølgning av handlinger som er omfattet av Domstolens myndighetsområde. En tilsvarende bestemmelse finnes i 1994-loven.

5.4 Rettskraft

Artikkel 20 gir bestemmelser om rettskraft. Her stadfestes prinsippet om at ingen som er dømt eller frifunnet av en domstol for et handling, skal kunne strafforfølges på ny for den samme handlingen. Av dette følger at det ikke kan settes i gang sak for Domstolen dersom personen tidligere er frifunnet eller dømt for samme handling av Domstolen. Domstolen vil heller ikke ha adgang til å ta opp en sak til behandling dersom personen er dømt eller frifunnet for samme handling ved en nasjonal domstol, med mindre rettergangen for den andre domstolen fant sted i hensikt å unndra straffansvar for disse forbrytelsene, eller rettergangen for øvrig var uforenlig med intensjonen om å bringe personen til ansvar.

Etter artikkel 20 nr. 2 kan en person som allerede er dømt eller frifunnet av Domstolen, ikke strafforfølges for de nasjonale domstoler for den samme handlingen.

Utgangspunktet i norsk rett er at en straffedom avsagt av en utenlandsk domstol ikke har negativ rettskraftsvirkning i Norge, jf. Rt. 1958 s. 128. Norske domstoler kan derfor avsi en ny dom om et forhold som er pådømt i utlandet. Har den dømte i utlandet vært undergitt frihetsberøvelse, avgjør retten i hvilken utstrekning denne tiden skal trekkes fra i den norske dommen, jf. straffeloven § 60 tredje ledd.

Straffeloven § 12 a gjør unntak fra dette utgangspunktet, og fastsetter at når det er avsagt endelig dom som går inn under lov om overføring av domfelte eller lov om overføring av straffeforfølging fra eller til annet europeisk land, kan straffesak i utgangspunktet ikke reises for det samme straffbare forhold. Det følger videre av 1994-loven § 5 at det ikke kan reises straffesak eller avsies straffedom i Norge dersom forholdet er endelig avgjort av straffedomstolene for det tidligere Jugoslavia og Rwanda.

Departementet foreslår at det inntas en bestemmelse i samsvar med vedtektenes artikkel 20 nr. 2 om at det ikke skal reises straffesak eller avsies straffedom i Norge for et forhold som er endelig avgjort av Domstolen.

5.5 Domstolens kompetanse til å foreta etterforskningsskritt på statenes territorium

Vedtektene bygger på det prinsipp at etterforskningsskritt som må foretas på nasjonalstatenes område, skal foretas av de relevante nasjonale myndigheter i henhold til nasjonal lovgivning. Statene er i utgangspunktet forpliktet til å etterkomme Domstolens anmodninger om rettshjelp. Det vises til kapittel 6 for en nærmere gjennomgang av disse pliktene.

Enkelte bestemmelser i vedtektene forutsetter imidlertid at hovedanklageren selv skal ha kompetanse til å foreta etterforskningsskritt på territoriet til nasjonalstatene.

Artikkel 99 nr. 4 gir hovedanklageren rett til, der det er nødvendig for en vellykket gjennomføring av anmodningen, å gjennomføre visse tiltak på territoriet til den anmodede stat, om nødvendig uten at den anmodede stats myndigheter er til stede. Forutsetningen er at tiltakene ikke innebærer bruk av tvangsmidler, se en nærmere beskrivelse i St.prp. nr. 24 (1999-2000) s. 94. Særlig er nevnt frivillige avhør eller bevisopptak og inspeksjon av et offentlig sted uten å forandre det. Bokstav a bestemmer at hovedanklageren i de tilfeller hvor forbrytelsen påstås å være begått på territoriet til den anmodede stat, kan utføre anmodningen direkte etter i størst mulig utstrekning å ha rådført seg med staten. Etter bokstav b kan hovedanklageren i andre tilfeller gjennomføre anmodningen etter rådføring og etter å ha tatt hensyn til alle rimelige vilkår eller spørsmål vedkommende statspart har stilt.

Tiltak som det her er tale om, krever normalt ikke hjemmel i lov, men det er antatt at slike handlinger kan være folkerettsstridige dersom det ikke foreligger samtykke fra vertslandet, jf. Tønnesen, Internasjonal strafferettspleie bind I (1975) side 239. Det fremgår av 1994-loven § 3 tredje ledd at straffedomstolene for det tidligere Jugoslavia og Rwanda kan gis samtykke til å foreta slike undersøkelser.

Departementet foreslår at det vedtas en generell bestemmelse som sier at departementet kan gi Domstolens hovedanklager samtykke til å gjennomføre slike etterforskningsskritt som nevnt i artikkel 99 nr. 4. En slik løsning må etter departementets syn anses som lite betenkelig. Det følger av artikkel 99 at norske myndigheter vil kjenne til hvilke tiltak som gjennomføres. Det er ikke tale om å bruke tvangsmidler, og tiltakene baseres på frivillighet. Endelig vil bestemmelsen få anvendelse bare når det er nødvendig eller avgjørende for en effektiv gjennomføring av anmodningen.

Etter artikkel 57 nr. 3 bokstav d kan forundersøkelsesavdelingen gi hovedanklageren tillatelse til å foreta bestemte etterforskningsskritt innenfor territoriet til en statspart uten å ha sikret seg dennes samarbeid i samsvar med del 9, se nærmere beskrivelse i St.prp. nr. 24 (1999-2000) s. 40 og 79. Dette er en ordning forbeholdt en situasjon hvor staten åpenbart er ute av stand til å gjennomføre en anmodning om samarbeid som følge av fravær av eller sammenbrudd i vedkommende statsmyndighet eller del av rettspleien. Det antas at det ikke er hensiktsmessig å gi noen norsk bestemmelse om dette. Bestemmelsen i vedtektene forutsetter fravær av nasjonale rettsmyndigheter, og det er derfor liten grunn til å anta at slike regler vil kunne få noen praktisk funksjon.