1 Hovudinnhald og bakgrunn for proposisjonen

1.1 Hovudinnhald

Barne- og likestillingsdepartementet legg med dette fram forslag til lov om kommunale krisesentertilbod. Forslaget er ei oppfølging av Soria Moria-erklæringa, der det står at regjeringa vil lovfeste krisesentertilbodet.

Bakgrunnen for forslaget er å tydeleggjere at det er eit offentleg ansvar å sørgje for at personar som er utsette for vald i nære relasjonar, får vern, hjelp og oppfølging. Krisesentra blir framleis delvis drivne som ei frivillig verksemd, og det er behov for å sikre dette tilbodet til brukarane. Departementet ønskjer at kommunane skal få ansvar for å sørgje for eit krisesentertilbod til alle utsette for vald i nære relasjonar. Bakgrunnen er at det kan betre samarbeidet mellom dei nødvendige akuttiltaka og den meir langsiktige oppfølginga som svært mange av dei valdsutsette treng.

Når det gjeld innhaldet i tiltaket, byggjer lovforslaget i stor grad på det tilbodet som i dag blir gitt av krisesentra, og som har vist seg å vere eit godt tilbod for kvinner utsette for vald i nære relasjonar. Det inkluderer heildøgns telefonteneste, eit trygt mellombels butilbod, eit tilbod for dagbrukarar, rettleiing og nødvendig hjelp til å ta kontakt med andre og meir spesialiserte tenester, og oppfølging i ein reetableringsfase. Det skal vere eit lågterskeltilbod, gratis for brukarane og ein stad der dei kan rekne med å bli mottekne utan førehandsvarsling og utan tilvising frå andre instansar.

Barn som kjem til krisetilbodet saman med føresette, skal takast godt vare på. Erfaring viser at mange barn har opphald på krisesentra. Ny kunnskap om kva skadelege verknader valdsbruk kan ha på barn, gjer at lova legg stor vekt på at det skal givast eit godt tilbod til barna. Dette vil seie at det både skal takast omsyn til at kvardagslivet til barna bør haldast i vanleg gjenge så langt det lèt seg gjere, samtidig som ein må vurdere nøye korleis desse barna må følgjast opp som følgje av den valden dei har opplevd, og den familiesituasjonen dei er i.

Når krisesentertilbodet blir eit offentleg ansvar, er det også viktig at det kan møte behova til alle som er utsette for vald i nære relasjonar og som treng eit slikt tilbod. Vern mot valdsbruk ligg som ei særskild plikt i svært mange av dei internasjonale konvensjonane Noreg har ratifisert. Lova pålegg kommunane å vurdere korleis tilbodet kan utformast slik at det også møter behova til valdsutsette som ikkje tilhøyrer majoritetsbefolkninga. Kvinner frå etniske minoritetar er ei stor brukargruppe ved dei eksisterande krisesentra. Det blir derfor stilt krav i lova om at kommunane skal sørgje for nødvendig tolketeneste i tilknyting til tilbodet. Også andre grupper kan trenge særskild tilrettelegging for at dei skal få hjelp.

Tilrettelegginga gjeld også valdsutsette som krisesentertilbodet i dag ikkje når, og som derfor no ikkje får god nok hjelp. Menn som er utsette for vald i nære relasjonar, er ei slik gruppe. Lova pålegg kommunane å ha eit hjelpetilbod også til desse. Når det gjeld vald i nære relasjonar, er ikkje kjønnsnøytrale tiltak godt nok. Lova slår derfor fast at butilbod til kvinner og butilbod til menn skal vere skilde.

For å sikre kvaliteten på tilbodet til brukarane inneheld lova også føresegner om teieplikt, opplysningsplikt overfor barnevernet, krav til politiattest for tilsette, internkontroll og tilsyn.

Det er store forskjellar mellom norske kommunar. Det gjer at det ikkje er mogleg eller ønskjeleg å gi detaljerte reglar om korleis enkeltkommunar bør organisere tenestene sine. Dette gjeld også krisesentertilbodet. Lovforslaget vil krevje ei omstilling i norske kommunar, og ansvaret for tiltak for denne gruppa vil krevje ein gjennomgang av korleis det eksisterande hjelpeapparatet er tilpassa valdsutsette. Når det gjeld eit tiltak som eit krisesentertilbod, er det behov for omfattande samarbeid mellom kommunane. Mykje av kunnskapen om krisesenterdrift og om det å møte utsette for vald i nære relasjonar ligg i dag i dei eksisterande krisesentra, i vertskommunane og i ulike interesseorganisasjonar og kompetansemiljø. Departementet legg til grunn at det vil vere behov for utstrekt samarbeid kommunane imellom, og det blir viktig å byggje på den kompetansen som allereie finst.

Når kommunane blir pålagde å sørgje for eit krisesentertilbod i lovs form, følgjer det at dei økonomiske ressursane i samband med dette bør forvaltast av kommunane. Lovforslaget vil derfor bli følgt opp av ein auke i rammetilskotet til kommunane, samtidig som det øyremerkte statstilskotet fell bort. Eit lovforslag som tek sikte på å betre tilbodet til brukarane og gi eit tilbod med jamnare kvalitet over heile landet, vil krevje ein auke i midlane til formålet totalt sett. Forslaget vil derfor bli følgt opp med nødvendige løyvingar. Til sist i proposisjonen er det teke med ein gjennomgang av kva ein reknar med at dette kjem til å koste over offentlege budsjett.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Vald i nære relasjonar er ein alvorleg trussel mot liv og helse. Det er eit samansett fenomen som spenner frå enkelthendingar til langvarig og omfattande mishandling. Vald i nære relasjonar rammar både kvinner, menn og barn. Kvinner er i vesentleg større grad enn menn utsette for den mest alvorlege valden, der bruk av psykisk og fysisk vald over tid ofte kan vere ein del av eit meir omfattande makt- og kontrollregime. I sin ytste konsekvens kan vald i nære relasjonar føre til tap av menneskeliv. Vald i nære relasjonar skal førebyggjast og motarbeidast.

Krisesentra har i dei siste tretti åra hatt ei sentral rolle i arbeidet mot vald i nære relasjonar. Dei første krisesentra i Noreg hadde utspring i kvinnerørsla i 1970-åra. Krisesentra voks fram som private tilbod og var baserte på ideal om kvinnefellesskap og systersolidaritet. Dei fleste sentra blei etablerte i perioden frå 1980 til 1985 og blei drivne av frivillige. I 1982 vedtok krisesentra ei ideologisk plattform som ser vald mot kvinner i eit kjønns- og maktperspektiv. At krisesentra skal ha ei fri stilling religiøst og politisk, i tillegg til eit krav om full offentleg finansiering, er sentrale element i plattforma. Diskusjonar om plattforma førte til at krisesenterrørsla blei delt, og i 1990 blei paraplyorganisasjonen Norsk Krisesenterforbund etablert. Krisesentersekretariatet blei skipa i 1994. 1

Krisesentra er eit vesentleg ledd i den hjelpa samfunnet gir til valdsutsette kvinner og barna deira. Dei noverande krisesentra er eit lågterskeltilbod som tilbyr valdsutsette kvinner og barna deira ein trygg stad å bu i ein overgangsfase. Sentra tilbyr også samtalar og rettleiing per telefon eller ved personleg frammøte. Krisesentra er eit lågterskeltilbod. Tilbodet er gratis for brukarane, og det krevst ikkje tilvising. Krisesentra blir drivne etter prinsippet om hjelp til sjølvhjelp. Dei tilbyr ikkje behandling, men gir rettleiing og assisterer brukarane i kontakten med andre delar av hjelpeapparatet. Dei fleste sentra driv også informasjonsverksemd, og mange senter arbeider for å auke kunnskapen i det offentlege tenesteapparatet om vald i nære relasjonar. Krisesenterverksemda er i hovudsak offentleg finansiert. Det offentlege tilskotet er i dag delt mellom stat og kommune.

Det er allmenn semje om at krisesentra gir eit nødvendig tilbod som yter viktig hjelp og støtte til valdsutsette kvinner og barn. I tidlegare utgreiingar og stortingsbehandlingar er det lagt stor vekt på behovet for og ønsket om å sikre krisesentertilbodet.

Allereie i NOU 2003: 31 Retten til et liv uten vold. Menns vold mot kvinner i nære relasjoner tilrådde eit utval å lovfeste krisesentra i ei eiga krisesenterlov tilpassa særpreget til krisesentra og det tilbodet desse sentra gir. 2 Utgreiinga viste til at det var grunn til å vere uroleg med tanke på om kommunane ville prioritere å gi tilstrekkeleg økonomisk støtte til krisesentra så lenge dei ikkje utførte ei lovpålagd oppgåve. Kvinnevaldsutvalet meinte at lovfesting var nødvendig for å sikre eit meir føreseieleg og likeverdig krisesentertilbod på landsbasis. Det blei vidare framheva at det var behov for å auke kvaliteten på delar av krisesentertilbodet. Forslaget frå dette utvalet bygde på den føresetnaden at det var krisesentra som institusjonar som skulle lovregulerast. Utgreiinga frå utvalet blei send på ei omfattande høyring. Mange av høyringsinstansane støtta den gongen tilrådinga om å lovfeste krisesentra.

I tiltredingserklæringa til regjeringa, Soria Moria-erklæringa, står det at «regjeringen vil lovfeste krisesentertilbudet». Det går også fram av erklæringa at «regjeringen vil styrke innsatsen mot familievold og vold mot kvinner og barn, og sørge for en bedre koordinering av hjelpeapparatet slik at mennesker som blir berørt av alvorlig kriminalitet, lettere kan få den hjelpen de trenger».

Det lovforslaget som her ligg føre, tek som utgangspunkt at det først og fremst er eit krisesentertilbod som skal sikrast. Departementet ønskjer med lovfestinga å tydeleggjere at det er eit offentleg ansvar å sikre at kvinner, menn og barn som er utsette for vald i nære relasjonar, får tilbod om heilskapleg og individuelt tilpassa hjelp og oppfølging. Tilbodet må mellom anna omfatte eit krisesentertilbod og samordna oppfølging frå andre delar av hjelpeapparatet.

Det forslaget som blir lagt fram i denne proposisjonen, byggjer i det vesentlege på eit høyringsnotat frå oktober 2008.

1.3 Høyringa

1.3.1 Høyringsnotatet

Ei interdepartemental arbeidsgruppe under leiing av Barne- og likestillingsdepartementet, med representantar frå Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og politidepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet, gjennomførte ei intern utgreiing som låg til grunn for høyringsnotatet. Senter for Statleg Økonomistyring (SSØ) deltok i delar av utgreiingsprosessen. Norsk Krisesenterforbund og Krisesentersekretariatet har også komme med verdifulle innspel i prosessen. Arbeidet med å greie ut ei lovfesting av krisesentertilbodet har vore ein del av gjennomføringa av «Vendepunkt - Handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2008-2011)».

Notatet med forslag til lovfesting av krisesentertilbodet blei sendt på høyring til alle kommunar i landet. Det blei vidare sendt til ei rad offentlege instansar, til alle krisesentra og paraplyorganisasjonane deira, til interesseorganisasjonar som arbeider med nærskylde problemstillingar, og til ymse kompetansemiljø, mellom anna forskingsinstitusjonar. Høyringsfristen var 15. januar 2009.

1.3.2 Samandrag av synspunkt frå høyringsinstansane

Barne- og likestillingsdepartementet har motteke 136 realitetshøyringsfråsegner. 73 av fråsegnene kjem frå kommunar, 40 frå enkeltkommunar og 33 frå kommunar som har svart gjennom ulike regionale samarbeidsorgan. 3 Blant kommunane er det særleg vertskommunar til eksisterande krisesenter som har uttalt seg.

Ei stor overvekt av høyringsinstansane støttar lovfesting av eit kommunalt ansvar for å sørgje for eit krisesentertilbod, mellom dei 53 av kommunane, Kommunenes Sentralforbund Bedrift, fylkesmennene i Buskerud, Finnmark, Vestfold og Oslo/Akershus, krisesentra og paraplyorganisasjonane deira, Likestillings- og diskrimineringsombodet og Barneombodet. Same meining har ei rad kompetansemiljø og interesseorganisasjonar.

Skedsmo kommune er representativ for mange av dei kommunane som støttar forslaget:

«Skedsmo kommune har lang erfaring som vertskommune for og deltakelse i samarbeid om et krisesentertilbud, og mener at dette er et meget viktig tilbud for personer som er utsatt for vold i nære relasjoner. En lovfesting av dette tilbudet er positivt i den forstand at kommunene da ansvarliggjøres i forhold til å sikre et kvalitativt godt og tilgjengelig tilbud for målgruppen (...).»

Om lag 30 høyringsinstansar går mot forslaget om lovfesting av ei kommunal plikt, mellom dei Kommunenes Sentralforbund og 22 kommunar. Berre fire av desse kommunane er vertskommunar for krisesenter i dag. Fråsegna frå Kommunenes Sentralforbund er representativ også for dei kommunane som er usamde i forslaget:

«KS mener at krisesentrene er et viktig og godt tilbud til kvinner som er utsatt for vold i nære relasjoner. Nær sagt alle kommuner har avtale med et senter, og de siste årene har det vært en betydelig positiv kvalitetsheving av tilbudet. En ytterligere utvikling av tilbudet til personer som er utsatt for vold i nære relasjoner, krever et utstrakt samarbeid mellom mange instanser, hvor kommunene har en opplagt og sentral rolle. Å stimulere til en positiv utvikling i kommunene - som igjen gir et bedre samlet tjenestetilbud til innbyggerne - krever mer dialogorienterte styringsmidler enn det en lovfesting bidrar med.»

Dei fleste av forslaga i høyringsnotatet fekk tilslutning frå dei høyringsinstansane som er positive til lovfesting av ei kommunal plikt, men det blei også presentert viktige motførestellingar på ein del område, mellom anna når det gjeld forslaga om ny finansieringsordning og kjønnsnøytral lovgiving. Det nærmare innhaldet i høyringsfråsegnene blir drøfta under dei enkelte hovudpunkta i proposisjonen.