11 Økonomiske og administrative konsekvensar

11.1 Frå øyremerkt tilskot til rammefinansiering

Krisesentra som institusjonar er for det aller meste private. Når krisesentra etter kvart er blitt nesten fullt ut offentleg finansierte, kjem det av at dei har gitt eit tilbod som dei fleste etter kvart har innsett er nødvendig, men som dei færraste kommunar har teke på seg å drive, trass i dei etter måten omfattande forpliktingane kommunane har etter sosial- og helselovgivinga når det gjeld å gi hjelp til personar i vanskelege livssituasjonar. Når Stortinget og regjeringa har ønskt å sikre valdsutsette dette tiltaket, har det skjedd gjennom det øyremerkte statstilskotet.

Når kommunane med det forslaget til lov som her ligg føre, blir pålagde å sørgje for eit krisesentertilbod, følgjer det at dei økonomiske ressursane til aktiviteten også bør forvaltast av kommunane.

Øyremerking av statlege tilskot inneber at staten legg sterke føringar på kva tiltak og oppgåver som skal prioriterast i kommunesektoren. Det gir ei viss styring over utviklinga av tenesteproduksjonen i kommunesektoren. Isolert sett kan øyremerking medverke til ei rask måloppnåing innanfor enkeltområde. I eit meir langsiktig og heilskapleg perspektiv kan øyremerkte tilskot medverke til ei lite fornuftig og ineffektiv ressursutnytting. Omfattande bruk av øyremerkte tilskot fører til administrativt meirarbeid for offentleg sektor som heilskap, og spesielt for kommunane, ettersom det er knytt søknads- og rapporteringsarbeid til dei øyremerkte tilskota.

Rammefinansiering inneber at kommunane gjennom inntektssystemet får tildelt statlege rammetilskot gjennom eit system basert på objektive kriterium som skal spegle det behovet kommunane har for midlar ut frå storleiken på kommunen, samansetjinga av befolkninga osv. Formålet er at fordelinga av tilskota skal medverke til at ulike kommunar skal kunne gi likeverdige tenestetilbod til innbyggjarane sine. Det inneber at midlane kan disponerast fritt innanfor gjeldande lover og regelverk.

Ei slik finansieringsordning er i tråd med det generelle prinsippet for finansiering av kommunesektoren. Rammefinansiering gir rom for lokalt tilpassa løysingar og fremjar det kommunale sjølvstyret. Rammefinansiering kan også medverke til god kostnadskontroll og sikre meir effektiv bruk av ressursane, og er lite krevjande reint administrativt både for staten og for kommunane. Kommunane kan prioritere ressursane sine mest mogleg i samsvar med variasjonar i lokale forhold og kva behov som finst for ulike tenester.

Det er allmenn semje om, og i tråd med regjeringa sin politikk, at lovpålagde kommunale oppgåver skal rammefinansierast. Statlege øyremerkte løyvingar til kommunale oppgåver bør berre givast unntaksvis. Unntaka kan førekomme i spesielle utbyggingsperiodar når sentrale styresmakter ønskjer ei rask oppbygging i ein viss sektor, eller når det skal givast tilskot til tiltak som berre er aktuelle for få lokalsamfunn. Ingen av desse forholda gjeld for krisesentertilbodet i dag. Lovforslaget seier at alle kommunar skal ha ein beredskap for personar som blir utsette for vald i nære relasjonar, både akutte kriseløysingar og oppfølging. Totalt sett er også utbygginga fullført i den forstand at talet på sengeplassar på landsbasis ser ut til å stemme nokolunde med det aktuelle behovet. Sjå i denne samanhengen også drøftingane lenger framme i proposisjonen.

Departementet meiner på bakgrunn av dette at krisesentertilbodet ved ei lovfesting bør gå frå å vere finansiert med 80 prosent frå ei statleg øyremerkt løyving og med 20 prosent frå dei frie midlane til kommunane, til å bli finansiert gjennom rammetilskotet til kommunane. Dette gir samsvar mellom fagleg og finansielt ansvar.

11.2 Nærmare om overgangsordningar

11.2.1 Tid til omstilling

Ved innlemming av eit øyremerkt tilskot i rammetilskotet har det tidlegare vore ei femårig overgangsordning i inntektssystemet. Overgangsordninga i inntektssystemet skulle sikre at kommunane fekk kompensasjon for dei inntektsendringane som følgde av innlemming av øyremerkte tilskot, og endringar i oppgåver og system blei gjennomførte gradvis gjennom ein femårsperiode. Kompensasjonen blei redusert med 20 prosent av den opphavlege differansen i kvart av åra med overgangsordning. Det tok altså fem år frå første året tilskotet blei innlemma - eller eventuelt trekt ut - til heile prosessen var ferdig. Overgangsordninga gjaldt separat for kvart enkelt tilskot og skjerma altså verksemda i den aktuelle sektoren mot raske omleggingar.

Frå 2009 er det innført eit nytt inntektsgarantitilskot som avløyser den tidlegare overgangsordninga. Inntektsgarantitilskotet tek utgangspunkt i endringa i det totale rammetilskotet frå eit år til det neste, i staden for å sjå på effekten av kvar innlemming av øyremerkte tilskot, systemendringar, oppgåveendringar eller andre forhold. Inntektsgarantitilskotet er utforma slik at ingen kommunar skal ha ein kalkulert vekst i rammetilskotet frå eit år til det neste som er lågare enn 300 kroner under kalkulert vekst på landsbasis. 1 Kommunar med ein låg vekst i rammetilskotet vil med inntektsgarantitilskotet få kompensasjon uavhengig av kva den låge veksten kjem av. Ein slik modell er enkel å forstå og lett å rekne med, og er i samsvar med korleis andre tilskot i inntektssystemet blir finansierte.

Med inntektsgarantitilskotet vil små endringar raskt få gjennomslag, mens det tek lengre tid før større endringar med store omfordelingsverknader mellom kommunane får fullt gjennomslag.

Statstilskotet til krisesentertilbodet er eit lite tilskot i denne samanhengen. Rammetilskotet som heilskap blir lite påverka av at dette øyremerkte tilskotet blir innlemma, og omfordelingseffekten kommunane imellom vil totalt sett vere liten. Men for ein liten kommune med eit stort krisesenter kan dei økonomiske konsekvensane av omlegginga bli merkbare. Statstilskotet på 80 prosent av drifta til krisesenteret fell bort frå eit år til det neste, mens kompensasjonen kjem gjennom ein viss mindre auke i rammetilskotet. Samtidig vil alle kommunar ha fått ein auke i rammetilskotet grunngitt med at alle har eit lovpålagt ansvar for å sørgje for eit krisesentertilbod. I samband med omlegginga blir det derfor svært viktig for vertskommunane og for krisesentra å få på plass eit meir forpliktande samarbeid mellom kommunane om eit slikt tilbod.

Mykje av kunnskapen om krisesenterdrift og valdsproblematikk finst i dag i dei eksisterande krisesentra, i paraplyorganisasjonane deira og i mange av dei kommunane som er vertskommunar for krisesenter. Denne kunnskapen bør ein ta vare på og føre vidare.

For mange av dei kommunane som ikkje har vore vertskommunar, har samarbeidet med krisesentra hatt eit lite forpliktande og tilfeldig preg. Krav til ei rask og for omfattande omstilling av krisesenterverksemda kan derfor innebere ein fare for kvaliteten på tilbodet. Det vil undergrave sjølve siktemålet med lovforslaget, som er å sikre eit godt og heilskapleg krisesentertilbod til personar som er utsette for vald i nære relasjonar, same kvar i landet dei bur.

11.2.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Departementet bad høyringsinstansane om å komme med synspunkt på behovet for overgangsordningar i samband med ei lovfesting av kommunane sitt ansvar for å sørgje for eit krisesentertilbod, og i samband med innlemming av det øyremerkte statstilskotet i rammeoverføringane til kommunane.

Kommunenes Sentralforbund meiner at det vil bli behov for overgangsordningar i ein etableringsfase. Det same meiner KS Bedrift, som organiserer 16 av krisesentra. KS Bedrift uttaler såleis:

«Å bevare eksisterende og bygge relevant kompetanse, samt sikre økonomisk fundament synes å være en suksessfaktor for forsvarlig drift av et krisesenter.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus meiner at det vil krevje forskrifter om kommunen sitt ansvar og om korleis tenestene skal samordnast. Overgangsordningar må gi kommunane nødvendig tid til å finne løysingar.

Sarpsborg kommune uttaler:

«Sarpsborg kommune er i prinsippet for rammefinansierte tilskudd fra staten. (...) Inntil man får erfaring med konsekvensene av en lovfesting av krisesentertilbudet, ønsker vi at tilbudet fortsatt finansieres som i dag med 80 prosent statlig tilskudd fra staten og 20 prosent fra kommunen.»

Dette synet blir delt av mange kommunar. Dei fleste kommunane som har uttalt seg om dette, er vertskommunar. Ein del av desse kommunane ønskjer framleis øyremerkt statleg tilskot, somme ottast at det kan bli vanskeleg å oppnå gode nok økonomiske avtalar med dei kommunane som representerer opplandet til det krisesentertilbodet dei har i dag. Eit par kommunar har konkret rekna ut kva dei meiner at dei kjem til å tape økonomisk på ei omlegging.

Krisesenterorganisasjonane er mot ei rammefinansiering. Norsk Krisesenterforbund skriv såleis:

«Norsk Krisesenterforbund er svært bekymret over at midler til krisesentertilbudet legges inn i kommunenes rammetilskudd fra staten. (...) Medlemssentrene frykter i tillegg at reglene for beregningen av de statlige overføringene til kommunene vil slå uheldig ut for tilskuddet til krisesentertilbudene. For mange krisesentre vil dette kunne få som følge at driftstilskuddet reduseres dramatisk og vil føre til en rasering av dagens tilbud til voldsutsatte. (...) For å sikre intensjonen i lovforslaget ønsker derfor Norsk krisesenterforbund at krisesentertilbudet også i framtiden finansieres ved hjelp av øremerkede midler.»

Fleire av interesseorganisasjonane støttar også ei vidareføring av statlege øyremerkte tilskot.

11.2.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Departementet held fast ved forslaget om at det øyremerkte tilskotet skal avløysast av rammefinansiering når krisesentertilbodet blir lovfesta som kommunalt ansvar.

Departementet forstår at høyringsinstansane er urolege med tanke på at det kan ta noko tid å få sikra interkommunalt samarbeid og bindande avtalar mellom kommunane og med eventuelle leverandørar av tenestene på området. Før det har skjedd, vil både vertskommunar og eksisterande krisesenter stå i ein usikker økonomisk situasjon med omsyn til drifta.

Departementet foreslår derfor at tilskota til krisesentra held fram som ei øyremerkt ordning samtidig med at lova trer i kraft. Tilskotet innlemmast i rammetilskotet til kommunane eitt år etter at lova har trått i kraft. Den øyremerkte ordninga vert i overgangsåret lagt om frå ei overslagsløyving til ei rammestyrt løyving. Departementet vurderer det slik at eitt år vil vere tilstrekkeleg som omstillingstid både for kommunar og for eksisterande krisesentertilbod. Det er viktig at spesielt dei kommunane som til no i liten grad har teke ansvar for utviklinga av eit krisesentertilbod for innbyggjarane sine, kjem i gang med dette arbeidet og startar drøftingane med moglege samarbeidspartnarar. Ein for lang overgangsperiode vil verke uheldig i forhold til dette.

11.3 Meirutgifter som følgje av lovforslaget

11.3.1 Eit samla meirkostnadsoverslag

Eit viktig siktemål med lovfestinga er å sikre jamnare kvalitet på det tilbodet brukarane får tilgjenge til, same kvar i landet dei bur. Det kjem til å føre til ein auke av kostnadane knytte til krisesentertilbodet.

Utgiftene til krisesenterdrifta var i 2008 i underkant av 159 millionar kroner etter statsrekneskapet. Det inneber at kommunane medverka med like i underkant av 40 millionar kroner. Skal ein kalkulere totalkostnadane for krisesenterdrifta, må ein også ta med private gåver gitt til drifta. Det finst inga oversikt over slike gåver for 2008 før det endelege rekneskapet ligg føre. I 2007 dekte private gåver og tilskot om lag sju prosent av verksemda. Dei totale utgiftene til drifta i 2008 kan grovt setjast til ca. 212 millionar kroner. 2

Det har vore ein etter måten sterk vekst i driftsbudsjetta til sentra i dei siste åra. Dette må vi sjå på bakgrunn av overgangen frå 50 prosent statleg øyremerkt tilskot til 80 prosent tilskot frå 2005. Noko av utgiftsveksten har dekt ei langvarig utvikling i retning av mindre bruk av frivillige vakter med låg vaktgodtgjersle og overgang til fleire ordinære stillingar med meir ordna tilsetjingsforhold. Noko av veksten har også gått til å sikre tilsette pensjonsordningar. Det er også delvis blitt teke att etterslep som følgje av manglande vedlikehald og utbetringar, inkludert auka utgifter på grunn av flytting til nye og meir tenlege lokale. 3

Departementet har med utgangspunkt i dei enkelte konkrete elementa i lovforslaget gjort overslag over meirkostnader for å kunne komme med eit overslag over behovet for auka ressursar. Overslaget viser eit meirutgiftsbehov på 63 millionar kroner det første året. I dette beløpet er det inkludert omstillingsutgifter og eingongsutgifter. Dei varige årlege meirutgiftene er grovt rekna til 45 millionar kroner. Desse beløpa er i 2008-kroner.

Nedanfor følgjer ein kort gjennomgang av kva enkeltelement ein har teke omsyn til i dei utrekningane som ligg til grunn for overslaga.

Større utgifter til personale

Den største enkeltståande utgiftsauken vil vere knytt til auka utgifter til tilsette. I mange år har det vore ei utvikling i retning av fleire ordinært tilsette og færre frivillige medarbeidarar ved krisesentra. Mens det i 1986 var om lag 100 tilsette og 3000 frivillige vakter som arbeidde ved krisesenter her i landet, er det i dag om lag 500 frivillige og 400 tilsette. SSB har rekna ut at dei frivillige vaktene står for til saman 109 årsverk, og at dei tilsette utfører til saman 276 årsverk.

Kostnadene kjem til å auke med ein overgang frå frivillige vakter med låg økonomisk godtgjersle til ordinært tilsette med tarifflønn. Dersom ein tek utgangspunkt i at ordninga med frivillige blir erstatta fullt ut med ordinært tilsette, kjem dei årlege driftskostnadane til å auke med ein stad mellom 35 til 40 millionar kroner.

Det kan vere behov for ein strategi frå kommunane si side for å ta vare på delar av det eksisterande innslaget av frivillig innsats. Dette er eit forhold som blir overlate til lokale løysingar. Det kan her vere verdt å peike på at mange kommunar har utstrekt erfaring med å mobilisere og organisere frivillig arbeid i andre delar av sosialsektoren. Her kan samarbeidet mellom kommunane og eksisterande krisesenter gi gode mellomløysingar, med kvalitetsheving som resultat.

Eit siktemål med lovfestinga er å betre tilbodet til barna. Halvparten av dei eksisterande sentra har i dag éin eller fleire medarbeidarar med barnefagleg ansvar. Dette gjeld dei største sentra. Eit styrkt tilbod til barn vil mest sannsynleg innebere tilsette som har oppfølging av barn som hovudoppgåve. Med fleire faste tilsette vil dette vere lettare å prioritere.

Auka kompetanse hos tilsette

Lovforslaget inneheld ein forskriftsheimel der det kan stillast krav til kompetanse hos tilsette ved eit krisesenter eller ved eit tilsvarande trygt og mellombels butilbod, jf. § 2.

Eit aktuelt krav kan til dømes vere at leiaren skal ha relevant høgre utdanning i helse- og sosialfag. Halvparten av leiarane har ikkje slik utdanning i dag, men 70 prosent av leiarane har høgre utdanning om vi inkluderer all høgre utdanning, mellom anna utdanning i administrasjon, leiing og økonomi. 4 Det kan kanskje også vere aktuelt å stille krav til spesielle kvalifikasjonar for tilsette med ansvar for barn. Departementet legg til grunn at eventuelle kompetansekrav vil bli utforma slik at dei ikkje får store konsekvensar i form av eit auka lønnsnivå.

Det bør leggjast opp til eit kompetanselyft for alle medarbeidarar ved krisesenter/butilbod som har personar utsette for vald i nære relasjonar som målgruppe, mellom anna innanfor tema som traume og særleg sårbare grupper. Denne typen kompetanseutvikling har krisesentra fram til no i liten grad hatt økonomisk høve til å gjennomføre. Departementet har teke initiativ til utvikling av eit opplæringsprogram for kompetanseheving av krisesentermedarbeidarar. Opplæringsprogrammet skal etter planen starte opp våren 2009. Det må givast rom for at tilsette kan delta i slike tiltak for å heve kompetansen.

Fysisk sikring av lokale

Forslaget til lovtekst, jf. § 2, inneheld også ein heimel for eventuelt å kunne gi forskrifter om sikring av lokale nytta til krisesenterverksemd. Dette vil krevje ein del eingongsutgifter som er lagde inn i overslaget.

Anna

Andre forslag som kjem til å føre til meirutgifter i forhold til noverande budsjett, er føresegna om tolketeneste, jf. § 3, og tilsynsføresegna, jf. § 9. Det må også avklarast kva som trengst for at også menn skal kunne få dekt sine hjelpebehov, sjå nærmare omtale i kapittel 5. Her viser overslag gjorde i departementet årlege meirkostnadar på 1- 3 millionar kroner på kvart av områda. I ein omstillingsperiode reknar departementet med at implementering av lova kjem til å føre til noko auka administrasjonskostnadar for kommunane. Det vil på sikt mest sannsynleg føre til ei tilsvarande innsparing på budsjetta til krisetiltaka når det gjeld administrasjon.

Bortsett frå midlane til statleg tilsyn, som blir fylkesmannen sitt ansvar, er det kommunane sine utgifter som kjem til å auke.

11.3.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Dei fleste høyringsinstansane som uttalte seg om meirutgiftene slik dei blei presenterte i høyringsnotatet, uttrykte uro for at overslaga var for låge. Det gjaldt i særleg grad kommunane. Spesielt framheva fleire at å byggje opp eit tilbod til menn ville kunne auke utgiftene mykje. Høyringsrunden gav ikkje konkrete innspel når det gjaldt kostnadar som gir grunnlag for å revidere forslaget på noverande tidspunkt.

11.3.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Departementet vil understreke at dei økonomiske konsekvensane av eit kommunalt ansvar for eit krisetilbod, med dei føringane som ligg i lovforslaget, er usikre. Lovforslaget representerer ei forvaltningsreform for kommunane som vil krevje noko tid til omstilling. Det er ikkje urimeleg at det er uvisse knytt til dette.

Departementet vil i forvaltninga av statstilskotet sikre at fordelinga av auken i tilskotet tek utgangspunkt i at dei kvalitetsforbetringane som følgjer av lovforslaget, skal dekkjast.

Departementet vil kome tilbake til meirkostnadane ved lovforslaget i samband med dei årlige budsjettforslaga.