8 Samordning av tenester, teieplikt og politiattest

8.1 Samarbeid mellom krisesentertilbodet og andre tenester

8.1.1 Samordning av tiltak ein føresetnad for eit godt hjelpetilbod

Krisesenterbrukarar vil ofte ha behov for hjelp og tenester frå ulike instansar og forvaltningsnivå. Desse instansane har ulike roller og ulike ansvarsområde i forhold til valdsutsette. Dersom ansvarsfordelinga er uklar, aukar risikoen for at tenestene ikkje kjem brukaren sine behov i møte. Samarbeid på tvers av profesjonar, faggrenser, instansar og forvaltningsnivå er derfor ein føresetnad for at brukarar av eit krisesentertilbod skal få den hjelpa dei treng. Slikt samarbeid er krevjande, og undersøkingar viser at mange krisesenterbrukarar har opplevd seg som kasteballar mellom ulike hjelparar og instansar. 1 Dette er ei unødvendig tilleggsbelasting for brukaren og dårleg ressursutnytting.

Prinsippet om at den enkelte tenesta skal samarbeide med andre delar av forvaltninga og med private organisasjonar og tenesteytarar, er nedfelt i relevante lover som barnevernlova, sosialtenestelova, kommunehelsetenestelova og politilova. 2 Departementet føreslår i § 4 første ledd ei tilsvarande føresegn der kommunen får ei plikt til å samordne tenester for brukarar av krisesentertilbodet.

I det gjeldande regelverket er det også gitt andre føresegner som har innverknad på samarbeidet mellom tenester og på koordinering av tiltak for brukarar. 1. januar 2005 kom det ei ny forskrift om individuell plan som avløyste den gamle forskrifta frå 2001. Den tidlegare forskrifta var heimla i helselovgivinga, mens den nye er heimla både i helselovgivinga og i sosiallovgivinga. Etter denne lovgivinga vil personar som har behov for langvarige og koordinerte helse- og/eller sosialtenester, ha rett til individuell plan. 3 Den delen av helse- eller sosialtenesta i kommunen som brukaren/tenestemottakaren først kjem i kontakt med, har ei sjølvstendig plikt til å sørgje for at arbeidet blir sett i gang, uavhengig av om tenestemottakaren tek imot eller har teke imot hjelp frå andre delar av tenesteapparatet. 4

Formålet med planen er å medverke til å skape heilskaplege, koordinerte og individuelt tilpassa tenestetilbod. 5 Utarbeiding av ein individuell plan føreset at dei aktuelle instansane samarbeider der det er nødvendig. Samtidig skal ein individuell plan sikre at det til kvar tid er éin instans som har hovudansvaret for oppfølging av brukaren. Ei slik løysing er meint å gjere møtet med offentlege etatar meir føreseieleg og tryggare for brukaren.

Sjølv om kommunen si plikt til å sørgje for individuell plan følgjer av gjeldande lovgiving, er det, slik departementet vurderer det, behov for å klargjere at tilbod og tenester etter krisesenterlova kan inngå som eit ledd i samordninga av individuelle planar etter anna lovgiving. Erfaringer viser at det finst ulike tolkingar i kommunane når det gjeld krisesenterbrukarar og retten til individuell plan.

I høyringsnotatet blei det føreslått å lovheimle kommunen si plikt til å sørgje for at brukarar av krisesentertilbodet som har behov for langvarige og koordinerte tenester, skulle få tilbod om individuell plan. Etter høyringsrunden har departementet vurdert det som meir tenleg å lovheimle at tilbod og tenester etter krisesenterlova kan inngå som ledd i samordninga av individuelle planar etter anna lovgiving, jf. § 4 andre ledd i lovforslaget. Dette blir gjort for å tydeleggjere at krisesenterbrukarar som viser seg å ha behov for langvarige og koordinerte tenester, allereie har rett på individuell plan etter gjeldande regelverk. Ein og same brukar av eit krisesenter vil kunne ha rett til individuell plan både etter helse- og sosiallovgivinga og etter arbeids- og velferdsforvaltningslova. 6 Den individuelle planen kan inkludere krisesentertilbodet, men vil altså ha eit vidare formål. I og med at eit krisetilbod i utgangspunktet er eit etter måten kortvarig tiltak, bør som hovudregel ein annan instans ha ansvaret for å utarbeide planen.

8.1.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Forslaget om samordning blir støtta av høyringsinstansane. Hovudparten sluttar seg også til forslaget om at brukarar av krisesentertilbod som eit ledd i oppfølginga skal få tilbod om individuell plan. Høyringsinstansane ser det som positivt at det blir lagt vekt på eit heilskapleg perspektiv i samband med oppfølginga av brukarane.

Ein del høyringsinstansar peikar likevel på at tilbod om individuell plan ikkje bør heimlast i lova om krisesentertilbod. Oslo kommune uttaler såleis:

«Dersom individuell plan ligger i lovfestingen av krisesentertilbudet, vil det kunne reises tvil om hvem som skal være ansvarlig for å utarbeide og koordinere en slik plan. Sosialtjenesteloven hjemler retten til individuell plan. For de aller fleste brukerne på krisesentrene er bistand fra sosialtjenesten helt nødvendig, bl.a. til å fremskaffe egnet bolig. Mangel på egnede boliger er hovedgrunnen til økende oppholdstid på krisesenteret.»

Også Bærum kommune meiner at det må gjerast klart at det er kommunen og ikkje eit krisesenter som bør sørgje for nødvendige samordnande tiltak for valdsutsette:

«Krisesenteret skal være et kortvarig tilbud i en overgangsfase. Arbeid med individuelle planer og koordineringsfunksjon over tid anbefales ikke. Dette innebærer mye administrasjon og saksbehandling, i henhold til forvaltningslovens saksbehandlingsregler, og vil kunne ta fokus bort fra krisesenterets kjernetilbud.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) understrekar også at krisesenterbrukarar allereie i dag vil ha rett til individuell plan, og at det kan vere ein fare for at det blir utarbeidd fleire planar for ein og same brukar som omfattar dei same instansane:

«Målgruppen for krisesentrene vil kunne ha behov for mange ulike helse- og sosiale tjenester og arbeidsrettede tiltak for å kunne leve og bo selvstendig. For brukere med sammensatte hjelpebehov kan eksisterende lovverk innebære at tre ulike instanser/privatpraktiserende helsepersonell tar initiativ til at det utarbeides en individuell plan som omfatter de samme instanser/helsepersonell. I tillegg vil arbeidsledige som trenger bistand for å komme i arbeid, ha rett til en handlingsplan etter forslag til ny § 14a i arbeids- og velferdsforvaltningsloven. Retten til individuell plan har målgruppen etter vår vurdering derfor allerede. (...) Det bør være et mål at brukeren kun har én plan å forholde seg til.»

Andre høyringsinstansar tilrår på dette punktet at kommunane utarbeider sin eigen handlingsplan mot vald i nære relasjonar. Politidirektoratet uttaler såleis:

«Kommunale handlingsplaner er et tiltak som kan bidra til samordning mellom tjenestene. Det bør vurderes om kommunene skal pålegges å utarbeide handlingsplan mot vold i nære relasjoner.»

8.1.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Departementet har merka seg den breie støtta til forslaget om samordning av tenester og individuell plan. § 4 i lovforslaget er reformulert på bakgrunn av høyringsfråsegnene slik at første ledd pålegg kommunen samordning mellom instansane i oppfølginga av brukarane, mens andre ledd gjer det klart at heimel for rett til tilbod om individuell plan følgjer av anna lovgiving.

Departementet vil også peike på at kommunale eller interkommunale handlingsplanar kan vere eit godt tiltak i denne samanhengen for kommunar som ønskjer det. Som eit tiltak i regjeringa sin handlingsplan mot vald i nære relasjonar for perioden 2008-2011 (kalla «Vendepunkt») er det utarbeidd ein rettleiande mal for kommunale/interkommunale handlingsplanar mot vald i nære relasjonar. Rettleiaren gir retningslinjer for korleis slike handlingsplanar kan utarbeidast. Regionale ressurssenter om vald, traumatisk stress og sjølvmordsførebygging (RVTS) vil kunne hjelpe kommunar som ønskjer å utvikle lokale handlingsplanar. 7

8.2 Teieplikt

8.2.1 Teieplikt og høve til å gi informasjon vidare

Samarbeid og god informasjonsflyt mellom ulike tenesteytarar er ein føresetnad for å få til heilskapleg oppfølging av krisesenterbrukarar. Samtidig er det viktig at det eksisterer eit tillitsforhold mellom brukarane og krisesentertilbodet. Å vere utsett for vald i nære relasjonar er framleis tabulagt. Mange prøver å skjule valden dei er utsette for, og vegrar seg ofte lenge før dei søkjer hjelp. Eit tillitsforhold er ein føresetnad for at den valdsutsette skal opne seg og komme i dialog med medarbeidarar som utfører tenester eller arbeid for eit krisesentertilbod. Tillitsforholdet er mellom anna avhengig av at den enkelte kan stole på at det medarbeidarane sit med av personlege opplysningar, ikkje blir vidareformidla til andre. På den andre sida kan vidareformidling av personopplysningar vere nødvendig for å kunne gi effektiv og adekvat hjelp. Gjeldande reglar for teieplikt og opplysningsplikt gir rammer som skal sørgje for at rettstryggleiken og personvernet til brukaren blir sikra i dei ulike tenestene.

Den teieplikta krisesentra har i dag, varierer med om krisesenteret er drive av det offentlege eller av private. Dei kommunale og interkommunale krisesentra er omfatta av den forvaltningsmessige teieplikta etter forvaltningslova §§ 13-- 13f. Dei private krisesentra er ikkje underlagde teieplikt etter forvaltningslova, men departementet sine retningslinjer for statstilskot stiller krav til alle sentra som får tilskot. Etter desse retningslinjene skal «alle som arbeider i krisesentre (...) ha taushetsplikt og må undertegne taushetsløfte. Private sentre regulerer taushetsplikten i avtale. Unntak for taushetsplikten skal ikke være mer omfattende enn den opplysningsplikten krisesentrene har til barnevernet.» 8 Dei fleste krisesentra har eigne reglar for teieplikt, og Krisesentersekretariatet har utarbeidd føresegner om teieplikt for sine medlemssenter. I tillegg vil ein del tilsette også vere omfatta av profesjonsbestemt teieplikt.

Når krisesentertilbodet blir eit lovpålagd kommunalt ansvar, vil teieplikta følgje direkte av forvaltningslova. Det inneber at alle som utfører teneste eller arbeid for eit krisesentertilbod, har teieplikt etter forvaltningslova §§ 13 til 13e, og at brot på lova blir straffa etter straffelova § 121. Samtidig opnar unntak frå den forvaltningsmessige teieplikta for kommunikasjon og samarbeid, sjå forvaltningslova §§ 13a og utetter.

Departementet vurderer det slik at for å verne valdsutsette best mogleg er det behov for å ha strengare føresegner om teieplikt enn det som følgjer av forvaltningslova. Slike skjerpa føresegner om teieplikt finst mellom anna i sosialtenestelova og barnevernlova. Sosialtenesta og barnevernet kan ikkje gi opplysningar til andre forvaltningsorgan om «en persons forbindelse med organet», «avgjørelser som er truffet» eller «lovbrudd», med mindre brukaren sjølv samtykkjer. 9 Departementet ser det som eit nødvendig tryggingstiltak å verne brukarane gjennom ei utvida teieplikt, og vil her særleg trekkje fram at mange brukarar opplever å vere utsette for truslar retta mot liv og helse. Vidare ser departementet behovet for å tydeleggjere og sikre at alle som utfører arbeid på det området lova dekkjer, blir omfatta av den same teieplikta, også private som kommunen gjer avtale med.

Departementet føreslår derfor at teieplikta også skal omfatte fødestad, fødselsdato, personnummer, statsborgarforhold, sivilstand, yrke, bustad, arbeidsstad eller andre opplysningar som kan røpe at nokon har vore i kontakt med tilbodet.

Departementet vil understreke at ein alltid først bør prøve å innhente samtykke frå brukaren til å gi vidare personfølsame opplysningar. Slikt samtykke bør givast skriftleg, og det bør presiserast kva opplysningar det er aktuelt å gi vidare, til kva instans, og for kva formål. Kan oppgåvene løysast på annan måte, skal opplysningane ikkje givast vidare. Eit alternativ er anonymisering av opplysningane, slik at ei sak som er knytt til ein brukar, til dømes blir drøfta anonymt eller på generelt grunnlag med andre instansar og tenester. Alle opplysningar som kan identifisere personen, må då haldast utanfor. Kva opplysningar som kan føre til at personen blir identifisert, vil variere frå sak til sak, mellom anna i forhold til om det er tale om ein liten tettstad der mange kjenner kvarandre, eller ein større by.

Departementet føreslår at opplysningar berre kan givast til andre forvaltningsorgan når det er nødvendig for å fremje oppgåvene til krisesentertilbodet eller for å førebyggje vesentleg fare for liv eller alvorleg skade for helsa til nokon, jf. forvaltningslova § 13b nr. 5 og 6. Dette forslaget samsvarer også med føresegner i sosialtenestelova og barnevernlova. Unntaket er opplysningsplikta til barnevernet, jf. kapittel 7.1.

Krisetiltak for valdsutsette behandlar personopplysningar av svært sensitiv karakter. Registrering og behandling av personopplysningar om krisesenterbrukarane blir regulert av personopplysningslova. 10 Behandling av sensitive personopplysningar er som hovudregel konsesjonspliktig. 11 Datatilsynet har utarbeidd ein standardkonsesjon med tilhøyrande retningslinjer for behandling av personopplysningar om brukarar ved krisesenter.

8.2.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Ingen høyringsinstansar har hatt innvendingar mot forslaget om ei skjerpa teieplikt.

8.2.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Departementet vurderer det slik at ei streng teieplikt utgjer eit sentralt element i det eksisterande krisesentertilbodet, og at dette er med på å imøtekomme brukarane sitt behov for tryggleik i forhold til frykta for truslar om vald og nye overgrep. Mange brukarar lever i frykt for sitt eige og barna sine liv. Dette tilseier ei skjerpa aktsemdsnorm i handteringa av personfølsame opplysningar. Føresegna om teieplikt er nedfelt i § 5 i lovforslaget.

Teieplikta gjeld også i forholdet mellom ein brukar av tilbodet og ektemaken eller partnaren/sambuaren til vedkommande.

Når det gjeld foreldre som har foreldreansvar og rett til å samtykkje i viktige avgjerder på vegner av barnet, regulerast dette av § 30 i barnelova. Dersom foreldra har rett til å ta avgjerd for barnet etter barneloven § 30, følgjer det av forvaltningslova § 13 b første ledd nr. 1 at teieplikta ikkje gjeld i forhold til dei. Det er eit utgangspunkt at begge foreldra har den same rett til opplysningar om barnet, når dei begge har foreldreansvar.

Retten til opplysningar gjelder berre opplysningar om barnet, som til dømes informasjon om skulegang eller om barnet si helse. Det kan berre krevjast informasjon som direkte gjeld barnet sin person, og ikkje opplysningar som gjeld den andre av foreldra.

Ein far med foreldreansvar har som eit utgangspunkt rett til opplysningar om barnet i den perioden barnet er saman med mora på eit krisesenter. Dersom omsynet til sikkerheita for mor og barn eller omsyn knytte til helsa og tryggleiken til barnet tilseier at opplysningar om eit barn som oppheld seg på eit krisesenter ikkje bør givast den andre av foreldra, kan opplysningar nektast gitt ut frå dei allmenne retningslinjene knytte til nødretten.

Den av foreldra som ikkje har foreldreansvar for barnet, har ein meir avgrensa rett til opplysningar. Barnelova § 47 gir rett til opplysningar om barnet som gjeld til dømes barnehage, skule og helse. Slike opplysningar kan nektast gitt etter § 47 første ledd siste setning, «dersom det kan vere til skade for barnet». Avslag på krav om opplysningar kan klagast inn for fylkesmannen. Sjå og kapittel 7.1, der omsynet til barn blir drøfta spesielt.

8.3 Politiattest

8.3.1 Krav til politiattest

Det finst fleire lover som stiller krav til politiattest for personar som arbeider brukarretta med barn og unge. 12 Formålet er å førebyggje vald, overgrep og alvorleg skadeleg innverknad på barna som er ei utsett gruppe i denne samanhengen. Krisesenterbrukarar - anten dei er kvinner, menn eller barn - må vurderast som utsette på same måten. Dette tilseier at det også bør stillast krav om politiattest i krisesenterlova.

Det behovet valdsutsette barn og kvinner har for vern mot nye overgrep, må vege tyngre enn personvernomsynet til den straffa og omsynet til hans sjanse for å bli resosialisert. Dette dreier seg om brotsverk med stort skadepotensial, og det er derfor relevant også å ta med verserande saker. Omsynet til å verne barna mot personar som det er eit visst sannsyn for har gjort seg skuldige i overgrep, tilseier at uskuldspresumpsjonen og retten til privatliv må vike i perioden fram til siktinga eller tiltalen eventuelt blir fråfallen.

Det går no føre seg eit arbeid med å harmonisere regelverket om krav om politiattest for personar som skal ha oppgåver knytte til mindreårige, jf. høyringsnotat frå Justisdepartementet (2007) Politiattest for personer som skal ha oppgaver knyttet til mindreårige. Det blir her føreslått å innføre felles føresegner i lovgivinga som regulerer utferding av politiattest. Det blir også føreslått at heimelsgrunnlaget for å krevje politiattest på kvart enkelt område framleis skal regulerast i særlovgivinga.

På bakgrunn av dette føreslår departementet at politiattesten skal vise om vedkommande er sikta, tiltalt, har vedteke førelegg eller er dømd for brot på nærmare definerte valds- og overgrepsføresegner i straffelova, jf. § 7 i lovforslaget. Departementet føreslår også ein forskriftsheimel om korleis politiattestar skal handterast.

I samsvar med andre lover føreslår departementet at kravet om å vise fram politiattest berre skal gjelde for personar som ein faktisk har planar om å tilsetje eller tildele oppgåver i brukarretta arbeid. Ein skal ikkje krevje at søkjarar legg fram slik attest på eit tidleg stadium i tilsetjingsprosessen. Arbeidsgivaren eller andre som får kjennskap til opplysningar i politiattesten, vil ha teieplikt om desse opplysningane.

Departementet føreslår vidare at føresegna ikkje skal ha tilbakeverkande kraft for dei som allereie arbeider ved eit krisesenter. I barnevernlova, barnehagelova og utlendingslova har ein valt den løysinga at kravet om politiattest berre skal gjelde for dei som blir tilsette etter at føresegna er blitt sett i kraft.

8.3.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Dei aller fleste som har uttalt seg om forslaget, er positive til at det blir innført krav om politiattest.

Somme høyringsinstansar meiner at personkrinsen som skal leggje fram politiattest, bør utvidast. Norsk Krisesenterforbund, FMSO, Norsk Sykepleierforbund, MiRA-senteret og Redd Barna meiner at kravet må omfatte alle som i dag arbeider med denne målgruppa. Norsk Krisesenterforbund framhevar at dette særleg kan vere aktuelt i tilfelle der tilsette ved krisesentertilboda får nye arbeidsoppgåver som fører til større grad av kontakt med brukarar.

Ein del høyringsinstansar, medrekna Datatilsynet, understrekar at politiattestar ikkje er ein garanti for at personen ikkje har gjort seg skuldig i lovbrot etter føresegna, eller vil komme til å gjere seg skuldig i lovbrot i framtida. Datatilsynet peikar på at politiattestar i stor grad gir ein falsk tryggleik, ettersom slike attestar ikkje viser noko om kva intensjonar ein person har om framtidige lovbrot:

«En plettfri politiattest sier i realiteten ikke mer enn at vedkommende foreløpig ikke har blitt straffet for lovbrudd. Og dersom politiattesten viser at det er begått lovbrudd, kan det ikke derav sluttes at vedkommende vil begå nye lovbrudd. Datatilsynet har likevel forståelse for at det ønskes iverksatt tiltak som anses å forebygge vold og overgrep mot brukere på et krisesenter.»

8.3.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Departementet har vurdert forholdet til personopplysningslova og dei folkerettslege forpliktingane Noreg er bunden av, mellom anna forholdet til artikkel 8 i den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) om retten til privatliv. Departementet ser det slik at ei føresegn som den som er føreslått her, ikkje kjem i strid med desse forpliktingane. Det er arbeidssøkjaren sjølv som vel å søkje på ei stilling der det krevst politiattest, og som sjølv skal leggje fram ein slik attest. Det inneber at arbeidsgivaren ikkje får opplysningane utan at arbeidssøkjaren er klar over det og sjølv medverkar til det. Departementet viser her også til artikkel 8 nr. 2 i EMK, som seier at omsynet til privatlivet for den enkelte må vegast opp mot mellom anna omsynet til andre sine rettar og omsynet til å førebyggje kriminalitet.

Departementet held derfor fast ved forslaget om at det skal innførast krav om politiattest for personar som skal tilsetjast eller tildelast oppgåver i brukarretta arbeid, og at det vidare skal innførast ein forskriftsheimel for å utdjupe kravet. Departementet held også fast ved forslaget om at føresegna ikkje skal ha tilbakeverkande kraft, ettersom det kan verke urimeleg i forhold til etablerte tilsetjingsforhold.

Føresegna i høyringsnotatet var utforma etter mal frå barnevernlova § 6-10. Departementet har reformulert forslaget til krav om politiattest slik at føresegna er i tråd med forslaget utforma i høyringsnotatet frå Justis- og politidepartementet om politiattest for personar som skal ha oppgåver knytte til mindreårige. Lovforslaget er nedfelt i § 7.