9 Internkontroll og tilsyn

9.1 Kommunalt tilsyn

9.1.1 Krav om internkontroll

Etter kommunelova er kommunane pålagde å føre kontroll med eiga verksemd. Ein føreset at kommunen har etablert eit internkontrollsystem for heile verksemda si. 1 I andre særlover for kommunal verksemd er kommunen eksplisitt pålagd å føre internkontroll med verksemdene. 2 Her blir internkontroll definert som systematiske tiltak som skal sikre at aktivitetane til ei verksemd blir planlagde, organiserte, utførte og vedlikehaldne i samsvar med krav fastsette i lovgivinga.

Internkontrollplikt for kommunen inneber at kommunen sjølv må utarbeide eit system som dokumenterer korleis krav som er stilte i lov eller forskrift, blir overhaldne. Det inneber vidare at kommunen gjer det klart kva som er hovudoppgåvene til ei verksemd, og korleis ansvar, oppgåver og myndigheit skal vere fordelt i kommunen. Ei internkontrollplikt føreset at arbeidstakarane har tilgang til aktuelle lover og forskrifter og gode nok kunnskapar og dugleikar på fagområdet.

Departementet meiner at det bør klargjerast at kommunen har ei internkontrollplikt i forhold til krisesentertilbodet. Dette vil medverke til å gi kommunen oversikt og kunnskap om korleis ein etterlever regelverket. Eigenkontrollen skal medverke til auka merksemd i kommunen og gi ei oversikt over område der det er fare for svikt eller for at krav sette av styresmaktene ikkje blir oppfylte. Tidleg avdekking av avvik gjer det mogleg å rette opp manglar raskt, samtidig som det kan hindre framtidige avvik. På denne måten rettar internkontroll søkjelyset også på oppfølging, betring og systematisk kvalitetssikring av eiga verksemd. Ei klargjering av internkontrollplikt i forhold til krisesentertilbodet vil også medverke til at regelverket retta mot eigenkontrollarbeidet i kommunen blir meir heilskapleg. Departementet meiner på bakgrunn av dette at det bør presiserast at kommunen har ei internkontrollplikt i forhold til krisesentertilbodet. Departementet føreslår at plikta skal vere avgrensa til å gjelde det ansvaret og dei oppgåvene kommunen har etter lova.

Etter personopplysningslova vil eit krisesenter eller tilsvarande bu- og dagtilbod ha plikt til å opprette eit tilfredsstillande internkontrollsystem for handsaming av personopplysningar. 3

9.1.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Ingen av høyringsinstansane hadde innvendingar mot at kommunen skal føre internkontroll. Mange høyringsinstansar, mellom anna fleire kommunar, meiner at internkontroll vil kunne føre til at tenestetilbodet blir betre samordna, medverke til auka kvalitet i krisesentertilbodet og gi tilbodet ei god forankring i kommunane.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus tilrår at det blir utarbeidd ei eiga forskrift til internkontrollplikta.

9.1.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Departementet vurderer det slik at det er lite ønskjeleg å leggje sentrale føringar når det gjeld kva delar av oppgåvene etter denne lova kommunen skal føre eigenkontroll med gjennom internkontroll. Omfanget av aktivitet vil variere mykje mellom kommunane, mellom anna ut frå omfanget av interkommunalt samarbeid. Internkontrollen i kvar enkelt kommune bør tilpassast storleiken på verksemda og aktivitetane og risikoforhold knytte til verksemda, og ha eit omfang som er nødvendig for å etterleve dei krava som er stilte i lova.

Kommunen har sjølv best kunnskap om og best føresetnader for å vurdere kvar veikskapane kan liggje. Kommunen kan dermed setje i verk tiltak på dei områda og i den forma og det omfanget som er nødvendig. Departementet vil vurdere om det eventuelt vil vere behov for å utarbeide ein rettleiar for arbeidet med å føre internkontroll med krisesentertilbodet.

Forslaget om at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at verksemder som utgjer krisesentertilbodet, utfører oppgåvene sine i samsvar med krav fastsette i lov eller forskrift, er nedfelt i § 8.

9.2 Statleg tilsyn

9.2.1 Behovet for statleg tilsyn

Drift av krisesentra har ikkje vore ei lovpålagd oppgåve for kommunane, det har derfor ikkje vore ført tilsyn med drifta til krisesentra. Departementet har vurdert behovet for å innføre statleg tilsyn når kommunane blir pålagde å sørgje for eit krisesentertilbod. Vurderingane er gjorde i kontakt med det arbeidet som no går føre seg i regi av Kommunal- og regionaldepartementet med sikte på å gå gjennom statleg tilsyn og tilsynsheimlane. 4

Departementet har gjennomført ei risiko- og sårbarheitsanalyse (ROS) for å vurdere om statleg tilsyn er eit nødvendig og eigna verkemiddel for å sikre at kommunane rettar seg etter krisesenterlova. Det kan få alvorlege konsekvensar for rettstryggleik, for livet og helsa til den enkelte om ikkje reglane i denne lova vert følgde av kommunane. Departementet vurderar andre kontroll- og påverk nadsmekanismar som utilstrekkelege for å sikre at kommunen oppfyller den lovpålagde plikta si. Gjennomgangen viser at rettstryggleiken til den enkelte på dette området ikkje vil kunne sikrast fullt ut gjennom klageordningar, offentlege ombod eller andre rapporterings- og kontrollmekanismar.

Krisesentertilbodet vil vere ein del av det sosial- og omsorgstilbodet kommunen yter til ei utsett gruppe. Tilsynsinstituttet har vist seg å vere nyttig for slike grupper. Omsyn til likebehandling tilseier at også brukarar av krisesentertilbodet bør få den tryggleiken som ligg i at det finst eit tilsyn. Departementet føreslår på bakgrunn av dette at det blir innført statleg tilsyn.

Kommunelova kapittel 10 A inneheld felles reglar om rammer, prosedyrar og verkemiddel for statleg tilsyn med kommunesektoren. 5 Verkeområdet for reglane i kommunelova om tilsyn er avgrensa til å gjelde kontroll av om kommunane oppfyller dei pliktene dei er pålagde i eller i medhald av lov. Tilsyn skal derfor berre ha som mål å kontrollere at den verksemda kommunen driv, er lovleg.

Både tenestetilbydarar som er ein juridisk del av kommunen, og private tilbydarar som utfører kommunale tenester etter avtale med kommunen, fell inn under tilsynsreglane i kommunelova. Tilsynet må i det sistnemnde tilfellet gå ut på å sjå til at kommunen oppfyller pliktene sine gjennom bruken av private tenestetilbydarar. Tilsynet vil måtte drive tilsynsverksemda si i forhold til kommunen, og må i tillegg ha tilgang til det krisesenteret kommunen bruker for å oppfylle den lovpålagde plikta si. Der tenesteutøvaren er ein annan enn kommunen sjølv, vil kvar enkelt kommune etter eit pålegg om å rette opp eit forhold, ha plikt til å sørgje for at tenesteutøvaren gjer det som er nødvendig for å oppfylle pålegget på vegne av kommunen.

Av proposisjonen og innstillinga til kommunelova følgjer det at rettsgrunnlaget for statleg tilsyn med kommunesektoren skal vere todelt. 6 Det er særlovene som skal regulere kva område det skal førast tilsyn med. Kommunelova skal regulere korleis tilsynet skal gjennomførast. Dette inneber at det ikkje skal vere spesielle reglar i særlovgivinga om korleis tilsynet skal gjennomførast.

Departementet meiner at ansvaret for eit tilsyn bør leggjast til fylkesmannen. Fylkesmannen har i dag heimel for å føre tilsyn med kommunen si verksemd etter sosialtenestelova, mellom anna når det gjeld mellombels husvære 7og barneverntenesta. 8 Fylkesmannen fører også tilsyn med verksemda ved familievernkontora i fylket. 9 Dette taler for at det er fylkesmannen som får tilsynsansvaret også for krisetilbodet i kommunane. Tilsynet kan då bli utført av ein instans som allereie har god kompetanse på tilsynsmetodikk og lang erfaring frå nærliggjande fagområde.

På bakgrunn av dette føreslår departementet at fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunen oppfyller pliktene pålagde etter §§ 2 (krav til krisesentertilbodet), 3 (individuell tilrettelegging av tilbod), 4 (samordning av tenester), og 8 (internkontroll).

9.2.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Ingen høyringsinstansar har innvendingar mot forslaget om at fylkesmannen skal føre tilsyn. Fylkesmennene stiller likevel spørsmål ved om tilsynsverksemda bør utvidast og presiserast. Fylkesmannen i Buskerud uttaler såleis:

«Vi er enig i at det skal være statlig tilsyn med denne tjenesten og at fylkesmannen blir tilsynsmyndighet. Vi mener imidlertid at avgrensningen av bestemmelser fylkesmannen skal føre tilsyn med er uheldig (...). For å kunne føre et tilsyn med det samlede tilbudet bør samtlige bestemmelser i loven være omfattet av det statlige tilsynet.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus sluttar seg også til departementet si vurdering om behovet for å innføre tilsyn, men stiller spørsmål ved forslaget om å føre kontroll med kvaliteten i tilbodet, når sjølve tilsynet er definert til å gjelde om måten kommunen oppfyller pliktene sine på, er lovleg. Fylkesmannen meiner at det må utarbeidast eiga tilsynsforskrift for krisesenterverksemda, ei forskrift som kan klargjere innhaldet i tilsynet nærmare.

9.2.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Etter kommunelova er statleg tilsyn med kommunesektoren avgrensa til å gjelde kontroll av om kommunen oppfyller dei pliktene dei er pålagde i eller i medhald av lov.

Departementet held derfor fast ved forslaget om kva føresegner det skal førast tilsyn med. Departementet vurderer det slik at ei utviding av kva lovområde fylkesmannen skal føre tilsyn med, er uheldig sett i samanheng med at det er ei pliktføresegn. Reglane for tilsynsverksemda følgjer av kommunelova. Forslaget er nedfelt i § 9 i lovforslaget.

Departementet er samd med Fylkesmannen i Oslo og Akershus om at det kan by på utfordringar å føre tilsyn med kommunane sine plikter når nokre av dei vurderingane som må gjerast, delvis må byggje på skjønn. Dette gjeld både den generelle lovtolkinga og korleis lova konkret blir nytta. Departementet vurderer det likevel slik at lova og førearbeida til lova, i tillegg til eventuelle forskrifter og rettleiarar, vil gi tilstrekkeleg grunnlag til at det statlege tilsynet vil kunne fastsetje om dei kommunale tenestene er i tråd med dei krava som blir stilte på området.