5 Målgrupper for tilbodet

5.1 Nærmare om kven tilbodet rettar seg mot

5.1.1 Utsette for vald i nære relasjonar

Formålet med lova er å sikre eit godt og heilskapleg krisesentertilbod til kvinner, menn og barn som er utsette for vald i nære relasjonar, jf. § 1 i lovforslaget. 1

Det finst ingen eintydig og allmenn definisjon på «vald i nære relasjonar». Mykje av det som i dag blir kalla vald, blei oppfatta på andre måtar for nokre tiår sidan. Vald har tradisjonelt vore knytt til fysiske handlingar som slag og spark, men forståinga av vald har endra seg. Ein ofte sitert definisjon er: «Vold er enhver handling rettet mot en annen person, som gjennom denne handlingen skader, smerter, skremmer eller krenker, får den andre personen til å gjøre noe mot sin vilje eller slutter å gjøre noe den vil.» 2 Som eksempel på handlingar som fell inn under denne definisjonen av vald, nemnes fysisk vald, seksuell vald, materiell vald og psykisk vald. Valden inneber handlingar som har som siktemål å utøve eller halde ved like makt og kontroll.

Straffelova § 219 om mishandling i nære relasjonar omfattar «det å true, tvinge, begrense bevegelsesfriheten til, utøve vold mot eller på annen måte krenke» nærmare spesifiserte nærståande. 3 Føresegna omfattar handlingar som kan rammast av straffelovas føresegn om «legemskrenkelser, tvang, trusler og frihetsberøvelse». I tillegg rammar føresegna handlingar som «på annen måte krenker». Slike krenkingar kan vere psykisk terror, truslar om lekamsfornærming, seksuelle krenkingar, brot på besøksforbod og etter omstenda mangel på nødvendig stell og pleie. Handlingane rammast berre av § 219 i straffelova dersom dei utførast «grovt eller gjentatt».

Straffelova og krisesenterlova har ulike formål. Departementet har valt å bruke omgrepet vald framfor omgrepet mishandling. Krisesentertilbodet skal vere et lågterskel hjelpetilbod, og skal omfatte personar utsette for alle former for vald i nære relasjonar, også eingongshendingar og -handlingar som ikkje fell inn under straffelova § 219. Valdsdefinisjonen i krisesenterlova omfattar slik sett alle former for vald eller truslar om vald, medrekna fysisk, psykisk og seksualisert vald, og vald i form av økonomisk og sosial kontroll. Dette er i tråd med liknande definisjonar gitt i FNs menneskerettssystem 4 og valdsdefinisjonen som vert brukt av Sosial- og helsedirektoratet når det gjeld valds- og overgrepsmottak. 5 Valdsdefinisjonen blir nærmare utdjupa i spesialmerknadene, jf. kapittel 12.

Ofte vert «vald i nære relasjonar» brukt synonymt med «vald i parforhold», men omgrepet omfattar også vald i andre nære relasjonar. Straffelova § 219 første ledd bokstav a til e opplyser om kva personkrins som vernast av straffebodet. I forarbeida til straffebodet er personkrinsen nærmare presisert: 6

«Etter bokstav a) rammes krenkelser av tidligere eller nåværende ektefelle, eller samboer. Samboere omfatter både heterofilt og homofilt/lesbisk samliv. Etter bokstav b) er både gjerningspersonens barn og tidligere barn eller nåværende ektefelle eller samboer beskyttet. Dersom stebarn samtidig hører til gjerningspersonens husstand, vil § 219 gjelde også når de er ofre. Bokstav c) omhandler slektninger i rett oppstigende linje. Det mest praktiske eksempelet er foreldre, men også besteforeldre og eventuelt oldeforeldre vil gjelde. Heller ikke her stilles det krav til husstandstilhørighet. Det voksne barnet oppsøker kanskje sine svake foreldre i deres hjem og mishandler dem der. Bokstav d) viderefører vernet av den som hører til husstanden. Etter dette alternativet vil venner som bor sammen i et husstansfellesskap, være omfattet. Bokstav e) viderefører beskyttelsen av andre gjerningspersonen har omsorg for.»

Avgrensinga av personkrinsen i straffelova § 219 blir også for smal med omsyn til formålet med krisesenterlova. Kvinner og menn som er utsette for vald og truslar om vald frå kjærestar, søsken eller annan familie og slekt som ikkje bur i same husstand, eller som gjerningspersonen har i sin omsorg, kan også ha behov for eit krisesentertilbod. For eksempel bør yngre søstrer som er utsette for vald frå storebror som ikkje bur i same husstand, også inkluderast. Personkrinsen i krisesenterlova omfattar derfor relasjonar nemnde i straffelova § 219 og andre nære relasjonar som blir nærmare utdjupa i spesialmerknadene, jf. kapittel 12. Krisesentertilbodet skal vere eit lågterskel hjelpetilbod til valdsutsette i nære relasjonar, departementet legg derfor ein meir vidtfamnande definisjon av vald og personkrins til grunn i krisesenterlova.

I motsetnad til vald frå ein ukjend person, har ein valdsutøvar med ein nær relasjon til valdsofferet langvarig kontakt med offeret. Denne kontakten gjer at valdsutøvar i større grad kan utøve kontroll over den valdsutsette og dei daglege gjeremåla hennar. Om vi ser bort frå den såkalla episodiske partnarvalden, er vald i nære relasjonar ofte kjenneteikna ved repetisjon over tid. Sjølv om valden ikkje kjem til uttrykk dagleg gjennom eksplisitte valdshandlingar, inneber frykta for ny valdsbruk at offeret opplever valden som samanhengande og vedvarande.

Når vald finn stad i nære relasjonar, blir ofte konsekvensane omfattande og djuptgripande. Den som vert utsett for valden klandrar ofte seg sjølv og opplever skam og skuldkjensle. Sjølv om valden kan vere synleg, vegrar ofte andre seg for å gripe inn i det som tolkast som private forhold. Dette bidrar til å halde overgrepa skjulte for dei som kan yte hjelp.

Barn og vaksne som er truga med eller utsette for tvangsekteskap eller kjønnslemlesting, og barn som er utsette for vald direkte, eller ved å bli eksponerte for valdsbruk mot omsorgspersonar eller sysken ved at dei ser, høyrer eller på annan måte opplever valden, er omfatta av omgrepet «vald i nære relasjonar».

Barn og vaksne som er utsette for menneskehandel, kan også vere utsette for vald i nære relasjonar, og slik omfattast av omgrepet «vald i nære relasjonar». 7 Internasjonal og nasjonal forsking viser at det er mange kvinner, menn og barn utsette for menneskehandel som er rekrutterte eller selde av kjærast, partnar, foreldre eller andre familiemedlemmer eller slektningar. Mange kvinner som blir utnytta i prostitusjon eller for andre seksuelle formål, er medlem av same husstand og/eller har utvikla eit kjærastforhold til ein av dei som utnyttar dei. Mange har også vore utsette for vald eller truslar om vald frå foreldre eller tidlegare partnarar, både før og etter at dei kom i ein menneskehandelssituasjon. 8 Sjølv om personar kan vere utsette for menneskehandel og vald i nære relasjonar på ei og same tid, er ikkje alle som er utsette for menneskehandel, ofre for vald i nære relasjonar. Krisesentertilbodet skal likevel også rette seg mot denne gruppa.

Noreg er etter protokollen om menneskehandel forplikta til å sørgje for eit trygt butilbod til kvinner, menn og barn som er utsette for menneskehandel. 9 Gjennom Rosa-prosjektet har krisesentra fått ei aktiv rolle når det gjeld å hjelpe kvinner som er blitt utsette for menneskehandel. På bakgrunn av dette vil departementet presisere at krisesentertilbodet skal inkludere kvinner, menn og barn som er utsette for menneskehandel, også utanfor nære relasjonar.

Samanlikna med vald i parforhold er kvinner, menn og barn som er utsette for menneskehandel eller kjønnslemlesting, tvangsekteskap eller andre former for æresrelatert vald, ofte utsette for vald og kontroll frå fleire personar.

Valdtektsutsette kan også bli omfatta av omgrepet «vald i nære relasjonar», utover det faktum at valdtekt ofte utgjer eit sentralt element i seksualisert vald i parforhold. Forsking viser at når det gjeld ein stor del av alle valdtekter og valdtektsforsøk, så er det personar med nær tilknyting til den utsette som står bak ugjerninga. 10 Også personar som er blitt valdtekne eller utsette for andre former for seksuelle krenkingar av nokon utanfor nære relasjonar, kan i somme tilfelle ha behov for eit krisesentertilbod. Det kan til dømes gjelde i situasjonar der den utsette kjenner seg truga og/eller forfølgd og opplever heimen sin som utrygg. Krisesentertilbodet må derfor også vere ope for valdtektsutsette.

5.1.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Dei fleste av høyringsinstansane støttar forslaget om målgruppe for krisesentertilbodet. Fleire ønskjer likevel ei tydelegare presisering av at kommunane sitt ansvar for eit framtidig krisesentertilbod skal inkludere alle dei gruppene som i dag bruker krisesentra.

Likestillings- og diskrimineringsombodet støttar bruken av den same definisjonen av vald i forhold til alle brukargrupper:

«I den norske offentligheten har det etablert seg et uheldig skille mellom vold som rammer kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn spesielt - tvangsekteskap, kjønnslemlestelse - og vold som rammer kvinner generelt - mishandling, trusler og drap. Dette skillet blir kritisert av forskeren Anja Bredal. 11 Bredal peker på at menns vold mot døtre og søstre blir marginalisert som følge av det kunstige skillet mellom ulike typer vold i nære relasjoner.»

Krisesentra og paraplyorganisasjonane deira trekkjer fram at krisesentertilbodet må omfatte offer for menneskehandel og valdtekt. Norsk Krisesenterforbund ottast at definisjonen i høyringsnotatet stengjer ute offer for valdtekt som tradisjonelt har hatt eit tilbod på krisesentra. Krisesentersekretariatet uttaler:

«Når det gjelder ofre for menneskehandel som gruppe, anser vi (...) disse kvinnene som utsatt for vold, og [de] vil dermed falle inn under krisesentrenes ansvar. Dette vil også gjelde kvinner som blir utsatt for voldtekt av noen man ikke nødvendigvis vil betegne som 'nærstående person'.»

Mange kommunar tek også opp dette spørsmålet. Til dømes skriv Oslo kommune:

«Vi stiller imidlertid spørsmål ved om det ikke i tillegg til vold i nære relasjoner bør sies noe om at andre grupper ikke må utelukkes. Slik praksis er i dag, brukes krisesentrene også av kvinner som er utsatt for menneskehandel og der det ofte også er andre enn nærstående personer som har utøvd overgrep eller utnyttet en sårbar situasjon. Dessuten brukes krisesentrene av kvinner utsatt for voldtekt av andre enn personer de har en nær relasjon til. Dette er en praksis som vi mener bør forsette.»

CARE Norge peikar på at krisesentra er ein viktig førsteinstans for kvinner og barn som er utsette for menneskehandel.

5.1.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Krisesentertilbodet skal vere eit lågterskeltilbod, og enkeltpersonar skal kunne vende seg direkte til tilbodet. Ein og same brukar kan ha vore utsett for ulike former for vald og overgrep både i nære relasjonar og av ukjende. Mange krisesenter gir i dag eit tilbod til kvinner som er blitt utsette for menneskehandel og valdtekt, utan å setje noko skilje når det gjeld kva relasjon offeret har til valdsutøvaren. Sjølv om desse brukargruppene i streng forstand ikkje fell inn under hovudmålgruppa, vil departementet understreke at dei ikkje skal stengjast ute frå krisesentertilbodet.

Lova skal ikkje tolkast eller praktiserast slik at tilbodet til dagens brukargrupper blir forringa, eller slik at tilbodet ikkje kan nyttast av andre som i framtida vil kunne ha behov for eit krisesentertilbod. Samtidig vil departementet halde fast ved at hovudmålgruppa for eit krisesentertilbod skal vere kvinner, menn og barn som er utsette for vald i nære relasjonar. Dette er dei noverande brukarane; nesten alle som bur på eit krisesenter i dag er blitt utsette for vald frå ein person dei har ein nær relasjon til. For dei aller fleste er det ein sambuar eller ektemake som er overgriparen. I 2007 oppgav berre éin prosent av bebuarane på krisesentra at overgriparen var ein ukjend person. Det same gjeld for dagbrukarane. 12

5.2 Eit tilbod til valdsutsette kvinner og menn

5.2.1 Eit likeverdig tilbod til begge kjønn

Vald i nære relasjonar rammar kvinner og barn i mykje større utstrekning enn menn. Med bakgrunn i kjønnskarakteren til valden oppretta krisesentra eit «kvinnerom» der kvinner er skjerma frå menn. 13 Dei eksisterande krisesentra er derfor eit tilbod til kvinner og barn.

I dei siste åra er det blitt stilt spørsmål ved om krisesenter skal opne for valdsutsette menn. Norsk Krisesenterforbund (NOK) er positivt innstilt, men understrekar at lokalitetane til krisesentra må leggjast til rette for å sikre den fysiske og psykiske integriteten til den enkelte. NOK viser til erfaringar frå medlemssenter som har eiga leilegheit som kan brukast av menn. 14 Krisesentersekretariatet er negativt innstilt og meiner at det vil vere vanskeleg å halde krisesentra ved like som eit trygt lågterskeltilbod dersom sentra blir opna for menn. Dei framhevar at det vil vere særleg problematisk å avgjere om ein mann er valdsutsett, eller om han er ein overgripar som leiter etter offeret sitt. Omsynet til kvinner som har klare restriksjonar når det gjeld samvær mellom personar av ulike kjønn, blir også framheva som eit argument for at det skal vere skilde tilbod for menn og kvinner. Krisesekretariatet seier seg samd i at valdsutsette menn kan ha behov for hjelpetiltak, men meiner at eit eventuelt tilbod til menn må opprettast uavhengig av dei eksisterande krisesentra.

Å skjerme kvinner frå vald utført av menn kan sjåast i eit likestillingsperspektiv. Dette synet ligg til grunn for verksemda til Krisesentersekretariatet og dei fleste krisesentra. Vald mot kvinner blir rekna som eit forhold som skaper, held ved like og vidarefører diskriminering av kvinner. FNs kvinnekomité meiner såleis at vald mot kvinner kjem inn under diskrimineringsforbodet i artikkel 1 i kvinnekonvensjonen. 15 Dette perspektivet ligg også til grunn for kvinnevaldsutvalet si utgreiing og for Europarådet sine tilrådingar om minimumsstandardar for hjelpetilbodet til valdsutsette kvinner. 16 Samtidig skal ein ta omsyn til diskrimineringsforbodet i andre konvensjonar, til dømes nemner artikkel 14 i den europeiske menneskerettskonvensjonen kjønn som eige diskrimineringsgrunnlag. Det følgjer også av menneskerettslova at alle menneske skal vernast mot vald. 17 Dette gjer det vanskeleg å lovfeste eit krisesentertilbod til kvinner der menn med eit eventuelt tilsvarande behov blir ekskluderte. Departementet meiner at det er rom for å ta vare på begge dei to likestillingsperspektiva i lova, slik at tilbodet rettar seg mot det reelle behovet kvinner og menn har for eit krisesentertilbod.

Per i dag er det dokumentert eit vesentleg større behov for krisesentertilbod til kvinner enn til menn. Undersøkingar og erfaring viser at også menn er utsette for vald i parforhold, både heterofile og homofile. 18 Samtidig er det eit dokumentert behov for krisehusvære til menn som er utsette for menneskehandel, tvangsekteskap og æresrelatert vald. Forskarar har peika på at valdsutsette menn har mange av dei same hjelpebehova som valdsutsette kvinner. 19 Kor stort omfanget av dette hjelpebehovet er, og korleis eit tilbod best kan utformast, er derimot usikkert.

I høyringsnotatet blei det føreslått at kommunen si plikt til å sørgje for eit krisesentertilbod skulle omfatte personar utsette for vald i nære relasjonar, uavhengig av kjønn. På bakgrunn av høyringsrunden har departementet vurdert det som meir tenleg å nemne dei to kjønna spesifikt i lovteksten, i tillegg til å nemne barn som brukargruppe. 20

Ved å påleggje kommunane å sørgje for eit krisesentertilbod til begge kjønn ønskjer departementet å ta høgde for at personar blir utsette for vald i samanhengar som ein ikkje var merksam på for få år sidan. Kunnskap om vald i nære relasjonar, og om kva behov dei valdsutsette har, er framleis mangelfull. Det inneber at framtidig forsking kan komme til å avdekkje ein annan realitet enn den vi kjenner i dag. Kommunen vil derfor etter denne lova få ei plikt til å sørgje for krisesentertilbod til begge kjønn, og plikt til å tilpasse tilbodet i tråd med dei behova brukarane har, medrekna kjønnsspesifikke behov.

For å styrkje kunnskapsgrunnlaget når det gjeld behovet for krisehjelp til valdsutsette menn, har departementet gitt NKVTS i oppdrag å undersøkje problemstillinga kring vald og overgrep mot menn i nære relasjonar og finne ut kva hjelpebehov valdsutsette menn har. Rapporten skal ferdigstillast hausten 2009.

5.2.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Ei overvekt av høyringsinstansane er positive til at kommunen skal få ei plikt til å sørgje for eit krisesentertilbod til begge kjønn. Det gjeld krisesentra og paraplyorganisasjonane deira, fleirtalet av kommunane og ulike fagmiljø og interesseorganisasjonar. Mange høyringsinstansar understrekar at det eksisterande krisesentertilbodet til kvinner ikkje må forringast, samtidig som det blir gjort klart at også menn må få eit tilbod av tilsvarande kvalitet.

Den kjønnsnøytrale tilnærminga i lovutkastet førte derimot til reaksjonar.

Fleire meiner at lova må ha eit tydeleg kjønnsperspektiv, og at ei kjønnsnøytral lovgiving kan føre til at tilbodet til kvinner og tilbodet til menn blir samlokaliserte. Avdeling for kvinnerett, Universitetet i Oslo uttaler såleis:

«En kjønnsnøytral lov sender ut signaler om at kvinner og menn har samme problemer og behov. Dette kan i praksis føre til at det i kommunenes tilrettelegging av krisesentertilbudet ikke tas tilstrekkelig hensyn til voldens kjønnede karakter, herunder kvinnelige brukeres situasjon og behov.

(...) Det følger av kvinnekonvensjonen at integritetsvernet, herunder et lovfestet krisesentertilbud, for å være tilgjengelig og adekvat, må ta hensyn til voldens kjønnede omfang, karakter og konsekvenser. Det er tvilsomt om en kjønnsnøytral krisesenterlov vil gi voldsutsatte kvinner tilstrekkelig faktisk og rettslig beskyttelse.

(...) Avdeling for kvinnerett anbefaler på denne bakgrunn at lovens formålsparagraf omformuleres slik at det framgår at loven omfatter vold i nære relasjoner med særlig sikte på voldsutsatte kvinner. En slik formulering vil ikke utelukke menn som utsettes for vold i nære relasjoner.

(...) Konsekvensene av en kjønnsnøytral utforming, i form av samlokalisering, vil kunne få negativ betydning for krisesentertilbudets tilgjengelighet og adekvans for kvinner og barn. Det er en reell fare for at store grupper kvinner (...) vil støtes bort. Samlokalisering kan også føre til svekket sikkerhet.»

Institutt for samfunnsforskning (ISF) uttaler:

«Studien vår bekreftet at unge menn som er utsatt for tvangsekteskap eller æresrelatert vold fra egen eller partners familie, inkludert unge homofile menn, har særlige problemer med å finne bolig i en akutt situasjon. Dette henger selvsagt sammen med at krisesentrene, med få unntak, ikke tar imot menn. Det blir imidlertid galt å si at krisesentrenes kvinnefokus er årsak til at menn ikke har et godt nok tilbud (...).Vi vil påpeke at de samme kulturelle årsaker som medvirker til at disse mennene trenger et krisesentertilbud, tilsier at man ikke bør samlokalisere dette tilbudet med krisesentre for kvinner.»

Krisesentersekretariatet og medlemssentra deira er også skeptiske til ei kjønnsnøytral lovgiving. Oslo krisesenter er her representativ:

«Vi kan lett tenke oss at kommuner med en presset økonomi for å spare penger samlokaliserer tilbudene til kvinner og menn, slik at det som er formulert som et unntak i høringsnotatet, blir hovedregelen.»

Også Politidirektoratet ser «faren for at en eventuell samlokalisering kan øke enkelte av målgruppens individer sin terskel for å oppsøke krisesentrene».

Reform - ressurssenter for menn - er også kritisk til det kjønnsnøytrale lovforslaget i høyringsnotatet, men har eit anna utgangspunkt:

«Departementet kommer med kjønnsspesifikke forbehold/anbefalinger om hvordan kommunene bør utforme krisesentertilbudet, men dette gjenspeiles ikke i forslag til lovtekst. Reform anser det hensiktsmessig å bruke begrepene menn og kvinner også i lovteksten. Dette (...) vil hindre at kvinner og barn leses inn som eneste naturlige tolkning og som eneste målgruppe som kommunen trenger å tilpasse et tilbud overfor (...). Videre frykter Reform at uten en presisering i lovforslaget om at menn er en målgruppe, vil ikke kommunene gjøre jobben med å tilby og tilrettelegge et krisesentertilbud for mannlige målgrupper.»

Likestillings- og diskrimineringsombodet peikar på at det ikkje vil vere problematisk å ha separate tilbod for kvinner og menn så lenge kommunen sikrar eit likeverdig tilbod for begge kjønn:

«Likeverdig tilbud innebærer ikke at menn og kvinner skal ha identiske tilbud, men at de ulike tilbudene må ha like god kvalitet.»

Ei lang rad andre høyringsinstansar støttar også at begge kjønn skal sikrast eit tilbod, samtidig som dei er opptekne av at butilboda må vere fysisk skilde.

Likestillingssenteret (Stiftelsen Kvinneuniversitetet) har eit viktig tilleggspoeng:

«Det er også essensielt at dette tilbudet [krisetilbud for menn] gjøres kjent for allmennheten, og at det arbeides for å redusere tabuer knyttet til vold mot menn i nære relasjoner.»

Kommunenes Sentralforbund (KS) uttaler:

«Lovforslaget er kjønnsnøytralt, og KS mener forslaget pålegger kommunene en plikt til også å sørge for et døgnåpent overnattingstilbud til voldsutsatte menn, noe som svært få krisesentre har i dag. I kommentarene heter det at menn og kvinner som hovedregel ikke skal gis et tilbud under samme tak. Det er gode faglige argumenter for en slik konklusjon, men det betyr samtidig at kommunene får ansvaret for å utvide dagens krisesentertilbud. Dette må skje på ulike måter, fordi kommunene har ulike strukturelle forutsetninger, og fordi de eksisterende krisesentrene vil forholde seg ulikt til å gi et tilbud til menn.»

Dette er eit syn som blir delt av fleire kommunar som ottast dei potensielle kostnadene som ligg i at det eventuelt må byggjast opp eigne tilbod til menn.

5.2.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Departementet har vurdert å ta inn i formålsføresegna at lova skal ta særleg sikte på å verne valdsutsette kvinner. Departementet har komme til at ei slik formulering ikkje er nødvendig for å gi kvinner godt nok vern. Departementet vurderer det slik at det å ta inn eit særleg vern for kvinner i formålsføresegna, også kan signalisere at tilbodet til menn skal ha lågare prioritet enn tilbodet til kvinner, noko som kan komme i konflikt med ymse diskrimineringsforbod.

Det at ein i lovteksten nemner begge kjønn, er ei presisering av at tilbodet skal tilpassast særlege behov hos kvinner og hos menn. Korleis tilbodet konkret skal utformast, er i stor grad kommunane sitt ansvar. Departementet føreslår likevel ei ny føresegn i § 3 i lovforslaget om at tilbodet skal tilpassast behova til kvar enkelt brukar. Forslaget er i tråd med Likestillings- og diskrimineringsombodet si tilråding. Kjønn er her éin av fleire faktorar som individuell tilpassing skal vurderast i forhold til.

Departementet vil understreke at tanken bak ei kjønnsnøytral lovgiving ikkje har vore at kvinner og menn skal bu på same stad eller nytte dei same opphaldsromma. Separate butilbod for kvinner og menn var formulert som ein hovudregel i høyringsnotatet. På bakgrunn av høyringsrunden har departementet valt å ta inn eit eige punkt i § 2 om at butilboda til kvinner og menn skal vere fysisk skilde, ettersom departementet reknar dette som ein særleg viktig kvalitet ved tilbodet. Departementet vil slik understreke at det å halde tilbodet ved like som eit lågterskeltilbod er grunnleggjande.

Lova tek med dette sikte på å ta omsyn til to ulike likestillingsperspektiv: Det eine perspektivet går ut på å fremje særskild likestilling for kvinner ved å sikre eit særleg vern for den gruppa som ut frå erfaring er mest utsett for vald i nære relasjonar. Ein tek såleis inn over seg at den valden menn utøver mot kvinner, er ei likestillingsmessig utfordring som spring ut av at kjønna er ulike, og som ein må ta omsyn til innanfor rammene for denne lova. Det at tilbodet omfattar begge kjønn, skal ikkje få negative verknader for tilbodet til kvinner. Det andre perspektivet går ut på å fremje generell likestilling mellom kjønna ved at kvinner og menn som er utsette for vald i nære relasjonar, får likeverdige tilbod sett i forhold til det reelle behovet for krisehjelp.

5.3 Personar utan lovleg opphald i Noreg

5.3.1 Vurdering av behovet for ein forskriftsheimel

I sosialtenestelova, pasientrettslova, barnetrygdlova og ekteskapslova blir det stilt krav om lovleg opphald i Noreg som vilkår for å nyte godt av dei fleste av dei ordningane og velferdsgoda som desse lovene gir rett til. 21 Departementet har derfor vurdert behovet for å ta inn ein liknande forskriftsheimel i krisesenterlova. I høyringsbrevet blei høyringsinstansane bedne om å uttale seg om behovet for ein slik heimel.

Det finst inga heilskapleg oversikt over kor mange av dagens krisesenterbrukarar som kan ha ulovleg opphald i Noreg. Den oversikta som finst, gjeld berre kvinner utsette for menneskehandel som har fått hjelp frå Rosa-prosjektet. I 2007 oppheldt 17 av 37 kvinner i prosjektet seg illegalt i Noreg. 22 Etter inntaket i Rosa-prosjektet søkte dei om å få innvilga refleksjonsperiode. 23 Også andre kvinner utan lovleg opphald kan tenkjast å oppsøkje eit krisesentertilbod. Det kan vere asylsøkjarar eller andre som har søkt om opphaldsløyve, fått endeleg avslag og har oversete utreisefristen. Det kan også vere visumpliktige kvinner som har oversete visumperioden og fremja søknad om opphaldsløyve i Noreg. 24

Det blir ikkje stilt noko krav om at brukarane av det eksisterande krisesentertilbodet skal ha lovleg opphald i Noreg. Krisesentra er eit lågterskeltilbod til alle valdsutsette kvinner og barna deira. Brukarane har rett til å vere anonyme overfor kvarandre og overfor dei tilsette, men den daglege leiaren for krisesenteret skal vite kven brukarane er. Den daglege leiaren har derimot ikkje innsyn i brukarane sin opphaldsstatus i Noreg. Eit krisesenter eller tilsvarande butilbod vil også etter det lovforslaget som her ligg føre, ha avgrensa høve til å innhente informasjon om opphaldsstatusen til ein brukar. Det vil derfor bli praktisk vanskeleg å avklare om ein brukar har lovleg opphald eller ikkje.

Krisesenterlova rettar seg mot kommunane og regulerer derfor ikkje rettar og plikter til enkeltpersonar på same måten som sosialtenestelova. Krisesentertilbodet er eit lågterskeltilbod til menneske i ein valdssituasjon, og butilbodet er per definisjon mellombels. Den oppfølginga og rettleiinga som lova skisserer, særleg i reetableringsfasen, vil for dei fleste brukarar vere knytt til det ordinære tenesteapparatet i kommunen, og såleis følgje lover og regelverk som gjeld for desse tenestene. Dette er argument for ikkje å ta inn eit krav om lovleg opphald i denne lova.

Departementet meiner at ei nærliggjande samanlikning vil vere med barnevernlova. Barnevernlova har ingen slik forskriftsheimel, men lova er gjord gjeldande for alle som oppheld seg i riket, uavhengig av opphaldsstatus, i tråd med diskrimineringsforbodet i barnekonvensjonen. Ein forskriftsheimel som kan innebere at personar utan lovleg opphald som blir utsette for vald i nære relasjonar, blir avskorne frå å nytte eit krisesentertilbod, kan på same måten komme i konflikt med dei menneskerettslege forpliktingane Noreg har teke på seg.

§ 37 sjette ledd i utlendingsforskrifta seier at kvinner utan busetjingsløyve som bryt ut av eit samlivsforhold der kvinna eller eventuelle barn er blitt mishandla, skal givast opphaldsløyve i Noreg på sjølvstendig grunnlag. Dette inneber at reint teoretisk skal kombinasjonen «utsett for vald» og «endeleg avslag» ikkje kunne førekomme. I røynda vil det vere slik at eit krisesenter eller tilsvarande butilbod ikkje har høve til å overprøve den bevisvurderinga utlendingsstyresmaktene har gjort når det gjeld om ein brukar har vore utsett for mishandling. Til dømes er det ikkje umogleg at ei kvinne som faktisk har opplevd mishandling, likevel får avslag i UDI/UNE fordi forholdet ikkje blir halde for å vere tilstrekkeleg sannsynleggjort, og at kvinna deretter oppsøkjer eit krisesenter eller eit tilsvarande butilbod.

5.3.2 Synspunkt frå høyringsinstansane

Hovudparten av høyringsinstansane uttaler seg mot ein forskriftsheimel og grunngir det med at tilbodet må gjelde for alle, uavhengig av opphaldsstatus. Trondheim kommune understrekar at «det viktigste perspektivet er å gi krisehjelp til alle personer som oppsøker tilbudet».

Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi) viser til erfaringar frå tvangsekteskapssaker, der det vil kunne vere behov for eit akutt tilbod til valdsutsette sjølv om opphaldsstatusen ikkje er klar. IMDi skriv:

«Det må ikke aksepteres at personer må fortsette å leve i truende eller voldelige omgivelser på grunn av manglende oppholdstillatelse.»

Kirkens Bymisjon er til liks med fleire av høyringsinstansane oppteken av den særleg utsette stillinga til denne gruppa:

«Personer uten lovlig opphold, eller med en oppholdstillatelse som er knyttet til partnerens opphold, kan være i en spesielt sårbar situasjon i forhold til vold og utnytting. At loven gjelder for alle som oppholder seg i Norge, er derfor avgjørende».

Krisesentersekretariatet og medlemssentra deira understrekar at kvinner som fyller kriterium for å ta imot eit krisesentertilbod, ikkje må tvingast til å bu på eit asylmottak.

MiRA - Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner meiner at ein slik forskriftsheimel vil stride mot hovudomsynet bak lovforslaget:

«Vi stiller oss sterkt kritiske til evt. forskrifter som har til hensikt å begrense kommunens ansvar for å sikre at personer som bor eller oppholder seg midlertidig i kommunen og er utsatt for vold eller trusler om vold i nære relasjoner, har tilgang til et godt og helhetlig krisesentertilbud. Det vil være klart i strid med Norges internasjonale menneskerettslige forpliktelser dersom kvinner uten oppholdstillatelse nektes vern mot vold av norske myndigheter - inkludert kommunene.»

Landsorganisasjonen (LO) skriv i si høyringsfråsegn:

«Når det gjelder forskriftshjemmel tilsvarende sosialtjenesteloven mht. de som oppholder seg ulovlig i landet, er LO i sterk tvil om det skal kreves at ansatte ved krisesentrene avviser og varsler. Det vil også være inkonsekvent å avvise en voldsutsatt ved et lavterskel krisetilbud fordi vedkommende ikke har lovlig opphold. Men det kan tenkes at et begrenset tilbud skal gjelde for disse, slik at de skal mottas, gis støtte, informasjon, opphold og hjelp, men ikke nødvendigvis over lengre tid.»

Fleire høyringsinstansar har også vore opptekne av dei moglege handhevingsproblema ein forskriftsheimel vil kunne føre med seg. Politidirektoratet uttaler såleis:

«Når det gjelder personer uten lovlig opphold i Norge, mener vi det ikke er hensiktsmessig å utarbeide en egen forskriftshjemmel som begrenser kommunens ansvar overfor voldsutsatte som ikke har lovlig opphold i Norge. Man bør ikke forutsette at kommunene skal besitte nok kunnskap om utlendingslovgivningen til å kunne avgjøre hvilke typer søknader som gir lovlig opphold og hvilke som ikke gjør det. Kommunene vil uansett måtte fortsette dagens praksis med å innhente informasjon fra utlendingsmyndighetene (politi og UDI) angående den enkelte persons oppholdsstatus. Det er vår oppfatning at dagens lovverk (utlendingslov, sosialtjenestelov, barnevernlov og helsetjenestelov) i tilstrekkelig grad legger føringer for hvilke tjenestetilbud personer har i henhold til oppholdsstatus.»

Nokre få høyringsinstansar, inkludert ein del kommunar, meiner at det bør utarbeidast ein forskriftsheimel som avgrensar kommunen sitt ansvar overfor valdsutsette med ulovleg opphald. Arbeids- og velferdsdirektoratet skriv:

«Vi mener det vil kunne bidra til å undergrave lov- og regelverk for hva som er lovlig opphold om kommunene (eller andre med ansvaret) lar personer med ulovlig opphold bo (gratis) på krisesentre. På den annen side er det behov for særskilte bestemmelser for å ivareta dem som er utsatt for tvang og/eller som ikke kan dra omsorg for seg selv.»

Andre høyringsinstansar meiner at det bør givast ein forskriftsheimel for å hjelpe kommunane i si tolking av ansvaret. Helsedirektoratet uttaler såleis:

«Vi støtter dette (en forskriftshjemmel) med utgangspunkt i risiko for både en uensartet praksis og en situasjon der kommunene stilles innfor en lovmessig urimelig situasjon. Uansett hvilken løsning som velges, må den ikke gå på akkord med menneskerettighetene eller barnerettighetene, som gjelder som norsk lov».

5.3.3 Vurdering og forslag frå departementet si side

Departementet viser til at hovudparten av høyringsinstansane går mot ein forskriftsheimel som gir høve til å avgrense krisesentertilbodet overfor valdsutsette utan lovleg opphald. Departementet vurderer det slik at det lovforslaget som ligg føre - saman med andre lover og forskrifter som regulerer tenestetilboda i kommunane - vil gjere det mogleg å etablere nødvendig samarbeid med politiet og utlendingsstyresmaktene. Det kan ikkje seiast å eksistere eit reelt behov for ein slik heimel spesielt knytt til krisesentertilbod.

Departementet vurderer det som viktig for truverdet og tilliten til krisesentertilbodet generelt i samfunnet, og spesielt hos potensielle brukarar, at brukarar kan stole på at dei blir tekne på alvor med si frykt og si historie. Eit krisesenter er der for å verne personar mot vald og overgrep. Departementet meiner derfor at høvet til å gi vidare opplysningar om ein brukar som kjem inn under teieplikta, må vere avhengig av om det kan reknast som ein del av kommunen sine oppgåver etter lova å gi slike opplysningar vidare. Sjå også kapittel 8.2 om teieplikt.

Departementet legg vekt på at ei slik forskrift om lovleg opphald vil vere vanskeleg å praktisere, og at forskrifta lett kan komme i strid med dei menneskerettslege forpliktingane Noreg har teke på seg. Departementet meiner også at det er viktig at teieplikta generelt blir forvalta på ein måte som samsvarer med kommunen sine oppgåver etter lova.

Departementet føreslår derfor ingen endringar i lovforslaget på dette punktet.