1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

1.1 Den økonomiske politikken

Regjeringen fører en politikk som bygger på rettferdighet og felleskap. Regjeringen vil fornye og utvikle de offentlige velferdsordningene og bidra til en mer rettferdig fordeling og et arbeidsliv der alle kan delta. Regjeringen vil legge til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet, innenfor rammer som sikrer kommende generasjoners muligheter til å dekke sine behov. Dette krever en ansvarlig politikk med vekt på natur- og miljøhensyn, en langsiktig forvaltning av nasjonalformuen, et opprettholdbart pensjonssystem, et velfungerende næringsliv og en sterk offentlig sektor.

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Grunnlaget for velferden legges gjennom befolkningens arbeid, og det må derfor legges til rette for høy yrkesdeltaking. Veksten i fastlandsøkonomien betyr mest for velferdsutviklingen i Norge. Petroleumsinntektene setter Norge i en gunstigere situasjon enn mange andre land. Disse inntektene kan imidlertid kun gi et begrenset bidrag til vår samlede velferd. I den økonomiske politikken er det derfor avgjørende å fremme verdiskaping og produktivitet i fastlandsøkonomien, og både i offentlig og privat sektor. Regjeringen vil bygge videre på den norske samfunnsmodellen, med godt utbygde og universelle velferdsordninger, nært samarbeid med partene i arbeidslivet og en velfungerende privat sektor. Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. En koordinert lønnsdannelse skal bidra til at lønnsutviklingen holdes innenfor rammer som sikrer en tilstrekkelig størrelse på konkurranseutsatt virksomhet over tid.

Den økonomiske politikken skal legge til rette for en stabil økonomisk utvikling både på kort og lang sikt. Regjeringen følger handlingsregelen for en forsvarlig, gradvis innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi. Slik sørger vi for at petroleumsformuen kan bli til glede for både nåværende og framtidige generasjoner. Retningslinjene for pengepolitikken innebærer at Norges Banks rentesetting skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon. På kort og mellomlang sikt skal hensynet til lav og stabil inflasjon veies opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi.

1.2 Budsjettpolitikken

1.2.1 Hovedelementene i budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for jevn og gradvis økning i bruken av oljeinntekter, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen. Løpende innbetalinger fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til utenlandsdelen av Statens pensjonsfond, mens uttaket over tid bestemmes av handlingsregelen. På kort sikt skjermer handlingsregelen statsbudsjettet og fastlandsøkonomien fra svingninger i oljeprisen. På lang sikt innebærer den at statens utgifter holdes innenfor de rammene skatte- og formuesinntektene setter.

En stabil utvikling i økonomien er vesentlig for å sikre lav arbeidsledighet og en god utnyttelse av våre samlede ressurser. Ved å legge til rette for en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet kan handlingsregelen bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Handlingsregelen åpner for å bruke mer enn forventet fondsavkastning i år med tilbakeslag, og mindre i år med høy aktivitet og press i økonomien. Denne handlefriheten ble benyttet i 2009 til å dempe virkningene av finanskrisen på sysselsetting og arbeidsledighet. I 2011 og 2012 er igjen bruken lavere enn forventet realavkastning av fondet.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. En vesentlig del av de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men innebærer en omplassering av olje- og gassressursene til finansiell formue i Statens pensjonsfond utland. Innbetalingene til staten motsvares dermed langt på vei av reduserte petroleumsressurser. Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må bruken av inntektene frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. Retningslinjene for budsjettpolitikken ivaretar dette hensynet.

Veksten blant våre handelspartnere er beskjeden og usikkerheten stor. Norsk økonomi preges derimot av markert oppgang. For 2012 og 2013 sett under ett anslås veksten i fastlandsøkonomien nå å bli høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2012 i mai i år. Utenom produksjonen av elektrisitet anslås aktiviteten i fastlandsøkonomien å øke med 3,4 pst. i år og 3,0 pst. neste år. Medregnet kraftproduksjonen ligger det an til enda sterkere vekst i inneværende år på 3,7 pst. og 2,9 pst. neste år.

Økonomien går inn i 2013 med mindre ledig kapasitet enn det så ut til for et halvt år siden. Oppgangen understøttes av høy oljepris og lav rente. Sysselsettingen har vokst raskere enn ventet, og arbeidsledigheten er gått mer ned. Det ser nå ut til at lønnsveksten kan bli over 4 pst. i år, godt over lønnsveksten hos våre handelspartnere. Samtidig er prisstigningen lav, noe som trekker kjøpekraften opp. Lave renter og bedring i kjøpekraften bidrar til økt etterspørsel fra husholdningene. Både privat forbruk og boligpriser øker. I tillegg understøttes veksten av høy etterspørsel fra petroleumsnæringen.

En sterk kronekurs bidrar i noen grad til å dempe presset i økonomien. Men mens det er husholdningene og bedrifter i skjermet sektor som først og fremst nyter godt av det lave rentenivået, er det konkurranseutsatte næringer som rammes av den sterke kronen. Et høyt kostnadsnivå i Norge gjør konkurranseutsatte virksomheter mer utsatte for svakere vekst internasjonalt, fall i eksportprisene og en sterkere krone.

Både kortsiktige og langsiktige hensyn taler for at vi nå går forsiktig fram i budsjettpolitikken:

• Vi har tidligere brukt budsjettpolitikken for å motvirke tilbakeslag i norsk økonomi. I en situasjon med høy kapasitetsutnyttelse og økende press i økonomien er det i tråd med retningslinjene for budsjettpolitikken å holde igjen i budsjettet, også når bruken av oljeinntekter ligger under 4-prosentbanen.

• Mange eksportbedrifter sliter nå med svak etterspørsel, lavere priser, høye lønnskostnader og en sterk krone. Ved å holde igjen i budsjettpolitikken kan vi bidra til å lette presset på konkurranseutsatt sektor.

• En aldrende befolkning gir store langsiktige utfordringer i form av høyere utgifter til pensjoner, omsorg og helse.

• Ved å gå forsiktig fram i budsjettpolitikken bygger vi opp sikkerhetsmarginer til å kunne møte vanskeligere tider.

Regjeringens vurdering er at budsjettpolitikken ikke må forsterke presset i økonomien ytterligere og gjøre det enda vanskeligere for konkurranseutsatte næringer. Økt press gir også fare for at lønnsveksten og stigningen i bolig- og eiendomspriser skyter fart.

Regjeringen foreslår derfor et budsjett som virker om lag nøytralt på etterspørselen etter varer og tjenester i 2013. Skatte- og avgiftsnivået holdes uendret.

1.2.2 Bruken av petroleumsinntekter i budsjettpolitikken

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer at bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, over tid skal være lik forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen.

Regjeringen legger opp til en økning i bruken av oljeinntekter fra 2012 til 2013 som følger veksten i trend-BNP for Fastlands-Norge. Forslaget innebærer et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 125,3 mrd. kroner, som er 26,4 mrd. kroner under 4-prosentbanen. Målt som andel av anslått kapital i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til 2013 utgjør underskuddet 3,3 pst. Avstanden til 4-prosentbanen er litt mindre enn i 2011, men større enn anslått for 2012. Målt i faste priser øker bruken av oljeinntekter med 5,3 mrd. kroner fra 2012.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Statens pensjonsfond

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2013 anslås til 123,7 mrd. kroner. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter og dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond utland.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås i 2013 til 373 mrd. kroner. Anslaget er blant annet basert på en gjennomsnittlig oljepris i 2013 på 625 kroner per fat. Netto avsetning til Statens pensjonsfond utland, der overføringen for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet på 124 mrd. kroner er trukket fra, anslås dermed til 250 mrd. kroner i 2013. I tillegg kommer renter og utbytte på kapitalen i Statens pensjonsfond på 131 mrd. kroner, hvorav 124 mrd. kroner fra utenlandsdelen av fondet. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås dermed til 380 mrd. kroner i 2013. Det tilsvarer 12,7 pst. av BNP.

Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2013 anslås til 4 426 mrd. kroner. Av dette er 4 281 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland. Utenlandsdelen av fondet anslås dermed å øke med 488 mrd. kroner, fra en anslått kapital på 3 793 mrd. kroner ved utgangen av 2012.

1.2.3 Veksten i statsbudsjettets utgifter

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet kan beskrives ved den underliggende utgiftsveksten. Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten korrigeres de faktiske utgiftene for utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige forhold og ekstraordinære endringer. I beregningene for 2013 er det således korrigert for økte offentlige utgifter til veg mv. som følger av oppheving av momsfritak ved bygging og vedlikehold av offentlige veganlegg.

Deler av utgiftene til flyktninger i Norge er godkjent som offisiell utviklingshjelp (ODA), og utgiftsføres over Utenriksdepartementets budsjett. Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departementer (Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet). Utgiftene føres derfor også under disse departementenes kapitler. Samtidig inntektsføres en tilsvarende overføring fra Utenriksdepartementet. Det korrigeres for denne dobbeltføringen av utgifter ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten.

Ved beregning av den reelle, underliggende utgiftsveksten er den nominelle verdiutviklingen i utgiftene dekomponert i en pris- og en volumendring. Den nominelle veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til 5,7 pst., mens prisveksten er beregnet til 3,3 pst. Den reelle, underliggende utgiftsveksten fra 2012 til 2013 anslås dermed til 2,4 pst. regnet i forhold til anslag på regnskap for 2012. Det tilsvarer om lag 23 mrd. kroner målt i 2013-priser. I forhold til Saldert budsjett 2012 anslås den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 2,3 pst.

1.2.4 Lånetransaksjoner og finansieringsbehov

Statsbudsjettet gjøres opp i balanse med en tilbakeføring fra Statens pensjonsfond utland. Tilbakeføringen fra utenlandsdelen av fondet til statsbudsjettet anslås til 124 mrd. kroner i 2013, som svarer til det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Det innebærer at staten ikke lånefinansierer utgifter til drift, investeringer og overføringer. Statsbudsjettets netto finansieringsbehov tilsvarer derfor netto utlån mv. over statsbudsjettet som anslås til 58,2 mrd. kroner. I statsbudsjettets brutto finansieringsbehov inngår også gjeldsavdrag som i 2013 anslås til 66,5 mrd. kroner. Statens brutto finansieringsbehov i 2013 anslås dermed til 124,7 mrd. kroner.

Lånetransaksjoner består i hovedsak av utlån fra og avdrag på lån i Statens lånekasse for utdanning, Husbanken, Innovasjon Norge og boliglånsordningen i Statens pensjonskasse.

Økningen i utlån mv. fra Saldert budsjett 2012 til Gul bok 2013 skyldes i stor grad økte utlån i boliglånsordningen i Statens pensjonskasse med 5,8 mrd. kroner og utlån på 28,5 mrd. kroner under eksportfinansieringsordningen som forvaltes av Eksportkreditt Norge AS. Reduksjonen i tilbakebetalinger fra Saldert budsjett 2012 til Gul bok 2013 skyldes i hovedsak at Fondet for forskning og nyskaping ble avviklet og gjort om til ordinær utgiftsbevilging i 2012. Det foreslås ikke lånetransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten i 2013.

1.2.5 Skatter og avgifter

Skatte- og avgiftsanslagene for 2013 tar utgangspunkt i reviderte anslag for 2012, hvor bl.a. ny informasjon om utviklingen i innbetalte skatter og avgifter er innarbeidet. I tillegg er skatte- og avgiftsanslagene basert på de vekstforutsetninger for bl.a. sysselsetting, etterspørsel, lønninger og priser som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2013. Det er også tatt hensyn til virkningene av forslaget til skatte- og avgiftsopplegg og forslaget til kommunale og fylkeskommunale skattører.

Samlede skatter og avgifter til statskassen fra Fastlands-Norge anslås å utgjøre 856 mrd. kroner i 2013, som er en økning på 48 mrd. kroner, eller 5,9 pst., fra anslag på regnskap 2012.

Skatter på inntekt og formue er anslått til 252 mrd. kroner i 2013, som er en økning på 14 mrd. kroner, eller 5,9 pst., fra anslag på regnskap 2012. Trygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketrygden i 2013 er samlet anslått til 265 mrd. kroner. Det er en økning på 14 mrd. kroner, eller 5,4 pst., fra anslag på regnskap 2012. Inntektene fra merverdiavgiften anslås til 236 mrd. kroner i 2013. Det tilsvarer en økning på 17 mrd. kroner, eller 7,7 pst., fra anslag på regnskap 2012. Deler av økningen i statens inntekter fra merverdiavgiften er knyttet til avviklingen av fritak for omsetning av tjenester til offentlige veg- og baneanlegg. Statens inntekter fra merverdiavgiften anslås å øke med 6 mrd. kroner i 2013 som følge av avviklingen av vegfritaket. Øvrige særavgifter medregnet tollinntekter, er samlet anslått til 102 mrd. kroner i 2013 som er en økning på 4 mrd. kroner, eller 3,6 pst., fra anslag på regnskap 2012.

Skatte- og avgiftsopplegget for 2013 er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2012-2013) Skatter, avgifter og toll 2013.

1.2.6 Kommuneøkonomien

Kommunesektoren har det overordnede ansvaret for sentrale velferdstjenester og skal levere tjenester av høy kvalitet, tilpasset innbyggernes og lokalmiljøets behov. Kommunesektorens aktiviteter finansieres i hovedsak med skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten. Sektoren mottar også øremerkede tilskudd over statsbudsjettet, og har i tillegg inntekter fra blant annet gebyrer og statlige tilskudd under momskompensasjonsordningen. Kommunesektorens inntekter utgjør om lag 18 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Regjeringens budsjettforslag for 2013 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 6,8 mrd. kroner i 2013, eller 1,8 pst. Av den samlede veksten er 5 mrd. kroner frie inntekter. Dette tilsvarer en realvekst i frie inntekter på 1,7 pst. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå for kommunesektoren i 2012 i Revidert nasjonalbudsjett 2012. Regjeringens budsjettforslag legger til rette for fortsatt vekst i det kommunale tjenestetilbudet.

I tillegg til tjenestetilbudet som veksten i frie inntekter gir grunnlag for, foreslås det enkelte særskilt prioriterte tiltak innenfor barnehage, barnevern, transport, skole, helse og omsorg.

1.3 Forslag til vedtak

De forslag til vedtak som legges fram i denne proposisjonen, er i de fleste tilfeller nærmere omtalt i Prop. 1 S for de enkelte departementene.

Enkelte bevilgninger blir bare omtalt i denne proposisjonen. Det gjelder blant annet bevilgningene til kap. 2309 Tilfeldige utgifter og kap. 5309 Tilfeldige inntekter, som omtales i avsnitt 3.19. Renter og avskrivninger fra statens forretningsdrift under kapitlene 5491 og 5603 omtales i avsnitt 4.3. Overføringer til og fra Statens pensjonsfond utland fastsettes slik at netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres til fondet, og at statsbudsjettet gjøres opp i balanse (utenom lånetransaksjoner) etter tilbakeføringen fra fondet. Overføringer til og fra Statens pensjonsfond utland, som er bevilget på kapitlene 2800 og 5800 i statsbudsjettet, omtales i avsnitt 4.4.

Statsbudsjettets finansieringsbehov dekkes gjennom lån bevilget på kap. 5999, jf. avsnitt 4.5.

Folketrygdens finansieringsbehov er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.

1.4 Sammendrag av statsbudsjettet

Tabell 1.3 gir et sammendrag av Saldert budsjett 2012, anslag på regnskap 2012 og Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2013. Tabellen viser statsbudsjettets inntekter, utgifter og lånetransaksjoner. Hver del av budsjettet er inndelt i kategorier etter bevilgningsreglementets postinndeling. Statsbudsjettets inntekter er gruppert i fem kategorier, der skatter og avgifter fra Fastlands-Norge og petroleumsinntekter er de største. Utgiftene er inndelt i seks kategorier. De største utgiftskategoriene er overføringer til private, overføringer til kommunesektoren og driftsutgifter.

Bevilgningstallene i tabell 1.3 er gruppert etter utgiftsart. Bevilgningene til de enkelte formålene kan derfor være fordelt på driftsutgifter, investeringer eller overføringer. For eksempel er ikke utgifter til administrasjon av bistand inkludert i posten bistand under utgiftsarten overføringer til private, men under driftsutgifter. På samme måte er utgifter til formål som veg eller jernbane fordelt mellom flere utgiftsarter. De ulike bevilgningene som er fordelt på forskjellige utgiftsarter, må derfor sees i sammenheng med bevilgninger til samme formål under andre utgiftsarter. Motsatt er det slik at tilskudd til statlige virksomheter på 50- og 70-poster budsjetteres som overføringer, selv om de benyttes til å finansiere statlige drifts- og investeringsutgifter.

Tallene vil ikke alltid være direkte sammenlignbare mellom år. For eksempel vil utgiftene til kap. 2309 Tilfeldige utgifter reduseres i anslag på regnskap 2012 blant annet som følge av tilleggsbevilgninger til reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden fra 1. mai 2012. Bevilgningene på andre områder er økt, og bevilgningen på kap. 2309 reduseres tilsvarende.

Tallene i tabell 1.3 er nærmere forklart i kapittel 4. I tillegg er anslagene for renteutgifter og dagpenger oppdatert etter Revidert nasjonalbudsjett 2012. Renteutgiftene anslås nå å bli 0,5 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2012, mens dagpengene anslås å gå ned med 0,2 mrd. kroner. Utover dette er det i anslag på regnskap 2012 lagt til grunn at tilleggsbevilgninger som fremmes i andre halvår og som isolert sett bidrar til å svekke budsjettbalansen, dekkes ved tilsvarende nedsettelse av bevilgningen til tilfeldige utgifter.