9 Økonomistyring i staten
I Gul bok orienteres det årlig om Finansdepartementets tiltak for å fremme resultatorientert styring, effektiv ressursutnyttelse og god økonomistyring i staten. Departementet vil i 2013 fortsette arbeidet med utvikling av rammeverket for statlig styring med utgangspunkt i økonomiregelverket. Tilbudet av økonomitjenester til statlige virksomheter vil også bli videreutviklet.
9.1 Regelverket for økonomistyring i staten
Økonomiregelverket for staten fastsetter standarder og prinsipper for statlig styring, økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling. Det omfatter krav til den interne styringen i virksomheter og til departementenes overordnede styring og oppfølging av virksomhetene (etatsstyring). I tillegg omfatter regelverket forvaltning av tilskudd, stønader og garantier, samt generelle krav til oppfølging av statlige eierinteresser i selskaper.
Reglement for økonomistyring i staten og Finansdepartementets bestemmelser om økonomistyring i staten trådte i kraft 1. januar 2004. Regelverket har senere blitt justert på enkelte punkter, senest 8. juni 2010.
Finansdepartementet har et tvergående og overordnet ansvar for økonomistyringen i statsforvaltningen. I dette ligger det et ansvar for at regelverket er hensiktsmessig, og at departementene og virksomhetene har et tilstrekkelig tilbud om kompetansebygging og systemstøtte. Ansvaret for økonomistyringen i departementene og i deres underliggende virksomheter ligger hos den enkelte statsråd.
9.2 Direktoratet for økonomistyring
Senter for statlig økonomistyring skiftet i november 2011 navn til Direktoratet for økonomistyring (DFØ). Direktoratet er statens ekspertorgan for økonomi- og virksomhetsstyring i staten og skal legge til rette for hensiktsmessige fellesløsninger og god styring i statlige virksomheter. DFØ har et bredt kurstilbud innen statlig virksomhets- og økonomistyring. Disse kursene gir veiledning om hvordan statlige virksomheter kan tilpasse seg de krav som regelverket setter.
DFØ forvalter hoveddelen av økonomiregelverket på vegne av Finansdepartementet, og har fullmakt til å behandle unntakssøknader. I 2011 ble det innvilget 19 unntak av 24 behandlede søknader. Samlet var det 57 gyldige unntak ved inngangen til 2012, hvorav 33 gjaldt valutakonto. Antall søknader i 2011 var noe høyere enn i 2010. Veksten i antall unntakssøknader skyldes flere unntak knyttet til valutakonti og flere søknader om å fornye unntak etter hvert som tidligere tillatelser foreldes.
9.3 Etatsstyring
Kapittel 1 i Bestemmelser om økonomistyring i staten gjelder departementenes styring av underliggende virksomheter. Denne delen av regelverket forvaltes av Finansdepartementet.
Departementet ga i november 2011 ut en egen veileder i etatsstyring. Kurstilbudet om etatsstyring gjennomføres i samarbeid mellom DFØ og Finansdepartementet.
Som et ledd i arbeidet med å videreutvikle rammeverket for etatsstyring vil Finansdepartementet bygge opp en bredt sammensatt faggruppe med deltakelse fra departementene. Formålet med faggruppen er å legge til rette for dialog, erfaringsutveksling og faglig utvikling. Finansdepartementet vil prioritere dette tiltaket i 2013.
9.4 Statens konsernsystemer
Statsregnskapet
DFØ har det operative ansvaret for statsregnskapet. Basert på rapportering fra statlige virksomheter utarbeider DFØ månedlige bevilgningsregnskap til departementene for deres budsjettkapitler. Ved årets slutt utarbeider DFØ et endelig bevilgningsregnskap og et kapitalregnskap som inngår i stortingsmeldingen om statsregnskapet (Meld. St. 3).
Statsregnskapet benyttes også av Riksrevisjonen, og det inngår når Statistisk sentralbyrå (SSB) utarbeider ulike statistikker om offentlige finanser.
Finansdepartementet legger vekt på åpenhet om statsregnskapet gjennom året. DFØ publiserer månedlige regnskapstall på internett. I tillegg publiseres bevilgningshistorikk for den enkelte budsjettpost med referanse til proposisjoner, innstillinger og vedtak i Stortinget.
Rammeavtaler om kontoholds- og betalingstjenester
Betalingsformidlingen for statlige virksomheter skjer gjennom statens konsernkontoordning. Ordningen gjelder for departementene og underliggende virksomheter, og dekker statens behov for betalingstjenester og likviditetsforvaltning. Videre sikrer ordningen at statens midler daglig samles i Norges Bank. Finansdepartementet har på vegne av staten inngått en avtale om et konsernkontosystem i Norges Bank. DFØ har etter fullmakt fra Finansdepartementet inngått rammeavtaler med enkelte banker om betalingstjenester og kontohold. Rammeavtalene sikrer at virksomhetene får tilgang til tidsmessige og gode betalingstjenester hos bankene. Avtalene forenkler anskaffelsesprosessen for virksomhetene.
DFØ inngikk i 2010 nye rammeavtaler for staten med DnB NOR bank ASA, Nordea Bank Norge ASA og Alliansesamarbeidet Sparebank 1 DA. Det er også inngått tilleggsavtaler for valutakonti med alle bankene. En tilleggsavtale om utbetalinger knyttet til statslån ble inngått med DNB NOR Bank ASA. En tilleggsavtale for kontantkort er under utarbeiding.
Rammeavtalene av 29. juni 2010 løper fra dato avtaleverket er inngått og fram til 31. desember 2013. Etter dette tidspunktet har DFØ rett til å forlenge avtaleverket med ett år.
Ny standard kontoplan i staten fra 2014
Finansdepartementet og DFØ har i perioden 2010 til 2012 utarbeidet og forberedt innføring av en ny standard kontoplan for statlige virksomheter. Kontoplanen er inndelt i tre nivåer. Detaljeringen av informasjonen øker for hvert nivå.
Til nå har ikke virksomhetenes bruk av kontoplan vært regulert, ut over at det er krav til rapportering av underposter for driftsutgiftene. Med ny kontoplan oppnås en standardisering på virksomhetsnivå samtidig som kontoplanen gir langt mer informasjon enn dagens underposter.
Standard kontoplan gir en felles struktur for inndeling av virksomhetenes utgifter, inntekter og balansekonti gruppert etter art. Art er betegnelsen på type ressurs som er brukt, eller type inntekt. Eksempler på dette er utgifter til lønn og godtgjørelser, utgifter til kjøp av tjenester, utgifter til leie av lokaler og inntekter fra salg, gebyrer, utlån mv.
Formålet med en felles, standard kontoplan for statlige virksomheter er å legge til rette for sammenlikninger internt i virksomheter og mellom ulike virksomheter. Videre skal den gi økt informasjon om utgifts- og inntektsstrukturen i virksomheten, og det vil kunne bidra til å øke kvaliteten på virksomhetsregnskapene.
En felles struktur med standard kodesett (konto) gir også muligheter for bedre og mer detaljert regnskapsinformasjon for staten samlet sett. Det vil først være mulig å aggregere informasjon for staten samlet når alle virksomheter har tatt i bruk den nye kontoplanen.
Denne informasjonen kan da brukes til å sammenstille informasjonen på tvers av kapitler og poster. Det vil være aktuelt å presentere slik tilleggsinformasjon i vedleggstabeller i stortingsmeldingen om statsregnskapet.
En felles, standard kontoplan legger i tillegg til rette for stordriftsfordeler i forvaltningen av den statlige kontoplanen (herunder veiledning og kompetanseutvikling.
Etter en bred høring ble kontoplanen fastsatt som en frivillig ordning for statlige virksomheter fra 1. januar 2011. DFØ har i 2012 fortsatt arbeidet med tilrettelegging og bruk av denne kontoplanen. Det er etablert en standardisert innføringsmetodikk der også behovene til store statlige virksomheter og større tilskuddsordninger blir ivaretatt.
DFØ gir puljevis innføringsbistand til statlige virksomheter som har ønsket å gå over til ny kontoplan.
Finansdepartementet varslet i Gul bok 2012 at dersom erfaringen med den pågående innføringen av standard kontoplan for de første kullene ikke tilsa noe annet, ville departementet fastsette denne kontoplanen som obligatorisk fra 2014. DFØ har i sitt arbeid med kontoplanen ikke identifisert erfaringer eller problemer som krever en justering av kontoplanen for å kunne gjøre den obligatorisk for statlige virksomheter.
Ut fra erfaringene så langt, og basert på tilrådning fra DFØ, har Finansdepartementet besluttet at standard kontoplan fastsettes som obligatorisk med virkning fra 1. januar 2014. Statlige virksomheter skal etter dette tidspunktet rapportere til statsregnskapet på grunnlag av både statsbudsjettets inndeling i kapitler og poster og ny standard kontoplan.
Kontoplanen gjøres gjeldende for alle departementer og statlige virksomheter som er en del av staten som juridisk person. Nærmere retningslinjer om bruk av kontoplanen, herunder bestemmelser om eventuelle overgangsordninger, vil gå fram av et eget rundskriv om fastsettelse og bruk av standard kontoplan for statlige virksomheter, ref. nåværende R-102/2011. Rundskrivet vil foreligge mot slutten av 2012.
9.5 Videreutvikling av regelverket
Kartlegging av kompetansesituasjonen i staten
I tildelingsbrevet til DFØ for 2012 har direktoratet fått i oppdrag å kartlegge og analysere kompetansesituasjonen i staten på direktoratets fagområde. Formålet med analysen, som skal foreligge innen utløpet av 2012, er å avdekke behov for kompetanseheving og legge grunnlaget for å prioritere mellom ulike kompetansetiltak. Kartleggingen omfatter også arbeidet med etatsstyring i departementene.
Kartleggingen vil få betydning for videreutvikling av kurs- og kompetansetilbudet i DFØ i 2013.
Nye standarder for årsrapport og årsregnskapsoppstilling på virksomhetsnivå i staten
Årsrapport og årsregnskap er den sentrale kilden for informasjon om resultatet av aktivitetene i statlige virksomheter. Det er i dag stor variasjon i struktur og omfang på den årlige rapporteringen fra statlige virksomheter. I Danmark, Sverige og Finland er kravene til innholdet i årsrapporter i statsforvaltningen standardiserte og mer detaljerte enn i Norge.
Økonomiregelverket inneholder ikke detaljerte retningslinjer eller mal for oppstilling og presentasjon av statlige virksomhetsregnskap som avlegges etter kontantprinsippet. Rapportering av resultater skal ta utgangspunkt i tildelingsbrevet til virksomheten.
Finansdepartementet mener at det er behov for å etablere en standard for presentasjon av årsrapport og årsregnskap i staten.
Den nye obligatoriske kontoplanen fra 2014 vil være et viktig grunnlag for en slik standard for årsregnskap.
Det er allerede utarbeidet en mal for årsregnskap i virksomheter som i samråd med sitt overordnede departement har valgt å føre virksomhetsregnskapet i henhold til de anbefalte, men ikke obligatoriske statlige regnskapsstandardene (SRS). De fleste virksomheter i staten bruker imidlertid fortsatt kontantprinsippet.
I samarbeid med DFØ har Finansdepartementet derfor utarbeidet et utkast til mal for årsrapport, årsregnskap og oppstillinger for statlige virksomheter. Forslaget sendes på bred høring innen utgangen av 2012. Det legges opp til at valgt løsning gjøres obligatorisk fra regnskapsåret 2014 dersom ikke høringen tilsier noe annet.
Formålet er å øke kvaliteten på resultatrapporteringen i statsforvaltningen uten å øke rapporteringsomfanget. Årsrapport og årsregnskap skal gi helhetlig informasjon om statlige virksomheters resultater og ressursbruk. Departementenes behov for relevant styringsinformasjon vil dermed være dekket. Riksrevisjonen, media og samfunnet for øvrig vil også være viktige målgrupper for denne informasjonen.
Bruk av periodiseringsprinsippet i statlige virksomheter
Fra 1. januar 2010 ble det fastsatt anbefalte, men ikke obligatoriske regnskapsstandarder for statlige virksomheter som i samråd med overordnet departement benytter andre føringsprinsipper enn kontantprinsippet i sitt interne virksomhetsregnskap. DFØ forvalter disse statlige regnskapsstandardene (SRS), og bistår virksomheter som ønsker å ta dem i bruk. Virksomhetene rapporterer fortsatt til statsregnskapet etter kontantprinsippet.
Finansdepartementet har bestemt at hvert departement skal ha oversikt over hvilke regnskapsprinsipper som departementet og underliggende virksomheter benytter i sine virksomhetsregnskap. Departementene skal ha slik informasjon oppdatert og tilgjengelig for årlig rapportering. DFØ sammenstiller denne informasjonen. Fra regnskapsåret 2011 er det publisert en oversikt på direktoratets hjemmesider. Ved inngangen til 2012 var det 62 statlige virksomheter som brukte SRS.
Nye standarder i Riksrevisjonen
Riksrevisjonen har våren 2012 informert departementene om at revisjonen fra og med regnskapsåret 2012 vil bli utført i henhold til internasjonale standarder for offentlig revisjon (ISSAI) fastsatt av International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og tilpasset norske forhold. Dette rammeverket omfatter standarder for finansiell revisjon, etterlevelsesrevisjon og forvaltningsrevisjon.
Finansdepartementet mener at de nye revisjonsstandardene vil bidra til klargjøring og dermed en styrket dialog mellom Riksrevisjonen og den enkelte statlige virksomhet. Samtidig kan det være utfordrende at nye standarder for revisjon tas i bruk samtidig med implementering av ny standard kontoplan i virksomhetsregnskapene, og før statlige standarder er ferdig utarbeidet.
Etablering av nye standarder for årsregnskap på virksomhetsnivå vil på den annen side virke klargjørende for bruken av de nye revisjonsstandardene.
Ny veileder i intern kontroll
I de senere år har det blitt lagt økt vekt på intern kontroll både i privat og offentlig sektor. Økonomiregelverket legger vekt på ledelsens ansvar for å etablere en tilfredsstillende intern kontroll i virksomheten. DFØ vil i 2013 utgi en veileder i intern kontroll tilpasset statlige virksomheter.
9.6 Grunnlag for gode beslutninger
Samfunnsøkonomiske analyser, ekspertutvalget
Samfunnets ressurser er knappe. Samfunnsøkonomiske analyser er et verktøy til å belyse konsekvensene av ressursbruk i offentlig sektor. Analysene kan brukes på ulike offentlige tiltak, herunder investeringer, regelendringer og programmer. Hovedformålet med en samfunnsøkonomisk analyse er å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av tiltak. Samfunnsøkonomiske analyser er dermed en måte å systematisere informasjon på. Analysene inngår særlig i beslutningsgrunnlaget for nye tiltak.
I Norge ble den første veilederen på området utarbeidet i regi av Finansdepartementet i 1978 under navnet «Programanalyse». På 1990-tallet ble det gjennomført nye faglige utredninger av «Kostnadsberegningsutvalget», og dette arbeidet ledet til NOU 1997:27 Nytte-kostnadsanalyser og NOU 1998:16 Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor. Finansdepartementets veiledning i samfunnsøkonomiske analyser ble utgitt i 2000 på bakgrunn av dette utredningsarbeidet.
Det er viktig at rammeverket er faglig oppdatert. Finansdepartementet reviderte veilederen i samfunnsøkonomiske analyser i 2005. Sentrale elementer i gjennomgangen var justeringer av retningslinjene for fastsettelse av kalkulasjonsrente og presentasjon av flere eksempler. I tillegg ble veilederen mer pedagogisk og brukervennlig. I 2010 ga Direktoratet for økonomistyring ut en håndbok i samfunnsøkonomiske analyser.
Siden revisjonen i 2005 har det nasjonalt og internasjonalt vært en faglig utvikling på området nytte-kostnadsanalyser. På bakgrunn av dette nedsatte Regjeringen et ekspertutvalg for å gjennomgå enkelte sider ved rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser i staten på ny. Et viktig tema i denne revisjonen er samfunnsvirkninger som endres gjennom analyseperioden og kommer langt fram i tid, og usikkerhet som er forbundet med dette.
NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser, som ble overlevert til finansministeren 3. oktober 2012, tilrår ulike endringer av rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser. Utredningen sendes på høring.
Ekstern kvalitetssikring av store statlige investeringer
I 2000 ble det innført en ordning med kvalitetssikring av kostnadsoverslaget og styringsunderlaget for alle statlige investeringsprosjekter med en anslått kostnad over 500 mill. kroner. Det ble gjort unntak for Statens direkte økonomiske engasjement. Fra 1. januar 2003 ble det i tillegg gjort unntak for helseforetakene. Fra 2005 ble ordningen utvidet til også å gjelde konseptvalget. Kvalitetssikringen utføres etter dette i to trinn:
Kvalitetssikring av konseptvalget ved fullført forstudie (KS 1)
Kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsunderlag ved fullført forprosjekt, eller i detaljprosjekteringsfasen for enkelte prosjekter (KS 2)
Kvalitetssikringen utføres av særlig kvalifiserte, private virksomheter som etter konkurranse er tildelt rammeavtale med Finansdepartementet. Det ble 4. mars 2011 inngått ny rammeavtale med fem ulike foretakskonstellasjoner for tidsrommet fram til 31. desember 2012 med opsjon på to års forlengelse. Opsjonen ble utløst innen fristen 1. oktober 2012. Etter dette vil rammeavtalen av 4. mars 2011 gjelde fram til 31. desember 2014.
Denne rammeavtalen viderefører ordningen med KS 1 og KS 2 med noen endringer og presiseringer:
Terskelverdien på 500 mill. kroner, som hadde stått uendret siden 2000, er økt til 750 mill. kroner. Dette er imidlertid ikke til hinder for at kvalitetssikring kan gjennomføres også for prosjekter med lavere kostnadsoverslag.
Det kan gis unntak fra KS 1 for prosjekter som ikke har vesentlige konseptuelle sider, og unntak fra KS 2 for prosjekter der risikoen antas å være liten.
Som følge av forvaltningsreformen er fylkesvegnettet betydelig utvidet. Prosjekter på fylkesvegnettet som ligger over terskelverdien og helt eller delvis skal finansieres med bompenger, skal kvalitetssikres. Vedkommende fylkeskommune vil bli involvert.
Planlegging etter plan- og bygningsloven bør iverksettes først etter at regjeringen har valgt konseptuell løsning (etter fullført KS 1).
På bakgrunn av erfaringene med KS 1 er kravene til mulighetsstudien og til føringene for forprosjektfasen utvidet.
På bakgrunn av erfaringene med KS 2 er kravene til kostnadsestimering og kontraktsstrategi utvidet.
Under den gjeldende rammeavtalen av 4. mars 2011 er det startet opp rundt 50 oppdrag, hvorav sluttrapport er levert for rundt 30 av oppdragene.
Investeringsprosjektene og kvalitetssikringsarbeidet har siden 2002 vært fulgt opp av et eget tverrfaglig forskningsprogram – Concept-programmet. Dette er organisatorisk forankret ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet i Trondheim.
Utredningsinstruksen
Undersøkelser fra Direktoratet for IKT og forvaltning (Difi) viser at saksbehandlingen og utredningsarbeidet i statsforvaltningen bør forbedres, blant annet knyttet til samfunnsøkonomiske analyser, utredning av alternative løsninger og redegjørelser for økonomiske, administrative og faglige konsekvenser. Utredningsinstruksen er et viktig virkemiddel i denne sammenhengen. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet vil vurdere tiltak for å sikre at det foreligger gode konsekvensvurderinger før beslutninger fattes. Finansdepartementet vil være i dialog med Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet om dette.