8 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside i perioden 2004-2012

8.1 Innledning

I dette kapitlet omtales utgiftsutviklingen innenfor ulike formål i perioden 2004-2012 målt i faste 2012-priser. Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet og det er i hovedsak korrigert for endringer i statsbudsjettets inndeling. Beregningen er basert på kontoplanen for 2012, jf. nærmere omtale av datagrunnlaget og beregningsmetoden i boks 8.1.

Endringer i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet reflekterer dels nye politiske prioriteringer og dels endrede utbetalinger til å videreføre etablerte regelstyrte overføringsordninger eller andre lovfestede forpliktelser. I tillegg til bevilgninger over statsbudsjettet er skatter og avgifter viktige virkemidler i det årlige budsjettopplegget. Utviklingen i statens utgifter kan derfor gi et misvisende uttrykk for utviklingen og prioriteringen av områder der skatte- og avgiftspolitikken er viktig for de totale rammevilkårene. Enkeltområder kan videre vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser som pensjons- og trygdeutbetalinger. Beregningsmåten som benyttes for å omgjøre tallene til faste priser, kan også påvirke resultatene av analysen.

Beregningene av realvekst gir uttrykk for ressursbruken og ikke på resultatet av politikken. På enkelte områder kan det skje store forbedringer uten økt ressursbruk, mens det på andre områder kan være motsatt.

Ettersom velferdsordninger som barnehage, grunnskole, primærhelsetilbud og eldreomsorg i hovedsak finansieres av kommunene, vil beregningene for disse områdene ikke gi et helhetlig uttrykk for den offentlige ressursbruken. Det er ikke gjort forsøk på å fordele rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner på de enkelte utgiftsformålene. Fra 2011 er de øremerkede tilskuddene til barnehager innlemmet i rammetilskuddene til kommunesektoren. Det innebærer at den sterke veksten i utgiftene til barnehager ikke lenger framkommer i realvekstberegningene for familie- og forbrukerformål.

I de senere år er det foretatt større endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene/fylkeskommunene, særlig på samferdselsområde som del av forvaltningsreformen. Det har også vært en reduksjon av skattenes andel av samlede inntekter for kommunene/fylkeskommunene de siste årene. Disse endringene er det i hovedsak ikke korrigert for i beregningene.

8.2 Utgiftsveksten i perioden 2004-2012 fordelt på formål

Figur 8.1 viser BNP-veksten for Fastlands-Norge og statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst i perioden 2004-2012. Som det går fram av figuren var BNP-veksten for Fastlands-Norge særlig sterk i årene fra 2004 til 2007. I denne perioden var den reelle veksten i statsbudsjettets utgifter vesentlig lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge. Som følge av finanskrisen og det markerte tilbakeslaget i norsk og internasjonal økonomi, falt veksten i Fastlands-Norge fra om lag 5,3 pst. i 2007 til om lag 1,5 pst. i 2008. Fra 2008 til 2009 falt BNP for Fastlands-Norge med om lag 1,6 pst. Etter det kraftige konjunkturomslaget i 2008 ble det iverksatt en rekke tiltak for å dempe tilbakeslaget i økonomien og for å stimulere sysselsettingen. Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2008 til 2009 var på hele 5,5 pst. Siden sommeren 2009 har det igjen vært god vekst i norsk økonomi. For 2012 anslås det nå en vekst på 3,7 pst., mens den reelle, underliggende utgiftsveksten fra 2011 til 2012 anslås noe lavere enn dette.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Tabell 8.1 og figur 8.2 viser årlig realvekst oppgitt i prosent fordelt på politikkområder. Figur 8.3 viser utgiftenes størrelse i 2012.

Området fellesadministrasjon omfatter blant annet utgifter til Stortinget, Kongehuset og de departementene og underliggende etatene som har karakter av fellesadministrasjon. Eksempler på store utgiftsposter på dette området er utgifter til skatte- og avgiftsadministrasjon og deltakelse i internasjonale organisasjoner. I tillegg er tilskuddet til Svalbardbudsjettet inkludert her, selv om disse utgiftene gjelder en rekke formål. Statlig byggeaktivitet og Statsbygg er også inkludert i denne gruppen. Grunnet igangsettelse og avslutning av byggeprosjekter vil utgiftene til statlig byggevirksomhet kunne variere betydelig mellom enkeltår. I perioden 2004-2008 økte utgiftene til fellesadministrasjon med en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,1 pst. Dette må særlig ses i lys av at utgiftene til EØS-finansieringsordningene økte kraftig mot slutten av denne perioden. I perioden 2008-2012 har gjennomsnittlig årlig vekst i utgiftene til fellesadministrasjon vært 0,3 pst.

Utgiftene til internasjonal bistand (ekskl. til flyktninger i Norge) har i perioden 2008-2012 økt med 5,9 pst. per år i gjennomsnitt. Det har vært et mål at bistanden skal utgjøre 1 pst. av bruttonasjonalinntekt (BNI). Dette målet ble nådd i budsjettforslaget for 2009, og også i Saldert budsjett 2012 utgjorde bistandsutgiftene 1 pst. av anslått BNI. Den kraftig veksten i BNI over perioden har gjort det nødvendig å prioritere en betydelig realvekst i utgiftene til bistand for å nå denne målsettingen. I årene 2004-2008 økte utgiftene med gjennomsnittlig 8,7 pst. per år, mens den gjennomsnittlige utgiftsveksten har vært lavere de senere årene. Dette må ses i lys av en svakere utvikling i BNI-veksten i siste del av perioden som følge av den internasjonale finanskrisen.

Deler av utgiftene til tiltak for flyktninger i Norge er godkjent som utviklingshjelp (ODA), og utgiftsføres over Utenriksdepartementets budsjett (kap. 167). Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departementer (Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet). Utgiftene til disse tiltakene føres over disse departementenes budsjetter og inntektsføres samtidig som en overføring fra Utenriksdepartementet. Flyktningutgiftene i Norge er derfor ikke inkludert i tallene for internasjonal bistand i tabell 8.1, selv om de inkluderes i det Norge rapporterer som ODA-godkjent bistand i tråd med OECDs kriterier. Utgiftene til flyktningtiltak i Norge gikk ned i årene etter 2004, men har deretter økt betydelig.

Utgiftene til militært forsvar og sivil beredskap har gått noe ned i perioden 2004-2012 sett under ett. Utgiftene til militært forsvar i Norge utgjør mesteparten av denne kategorien. Fra 2004 til 2008 ble utgiftene til militært forsvar i Norge redusert med om lag 3,1 pst. per år, mens det i den siste delen av perioden har vært en gjennomsnittlig vekst i utgiftene på om lag 2,5 pst. per år. Dette må ses i lys av oppfølgingen av langtidsplanen for Forsvaret for perioden 2009-2012.

Innenfor justissektoren har utgiftene økt med om lag 2,7 pst. per år i gjennomsnitt over hele perioden. Både politi og påtalemyndighet, domstolene og kriminalomsorgen har hatt betydelig vekst i utgiftene i perioden 2004-2012. Gjennomsnittlig årlig vekst innenfor justissektoren har imidlertid vært høyere i perioden 2008-2012 (3,6 pst.) enn i perioden 2004-2008 (1,8 pst.). I siste periode har også utbyggingen av Nødnett bidratt til den økte veksten i utgiftene.

Utgiftene i kategorien utdanning og forskning gjelder i all hovedsak bevilgninger på Kunnskapsdepartementets budsjett. I perioden 2004-2012 økte utgiftene med gjennomsnittlig 0,9 pst. per år. Det er særlig økte tilskudd til grunnopplæringen som bidrar til å forklare utgiftsveksten innenfor dette området. Til dette formålet har det vært en gjennomsnittlig vekst på 3,0 pst. per år for hele perioden sett under ett. Utgiftene til høyere utdanning har hatt en gjennomsnittlig vekst på 0,4 pst. per år. Samlet har utgiftene til studiestøtte gått ned fra 2004 til 2008, men deretter økt de senere årene. I perioden 2004-2012 sett under ett har gjennomsnittlig årlig vekst i utgiftene til studiestøtte vært 0,3 pst. Forskningsbevilgninger på andre departementers budsjetter inngår i hovedsak i øvrige politikkområder. Som mål på samlet ressursbruk innenfor forskningssektoren gir derfor tallene benyttet her begrenset informasjon. NIFU publiserer årlig en oversikt over nivået på de samlede bevilgningene til forskning og utvikling (FoU) på statsbudsjettet og utviklingen over tid. Basert på NIFUs analyser og Finansdepartementets anslag for Skattefunnordningen, har det vært en gjennomsnittlig realvekst i samlede FoU-bevilgninger i perioden 2005-2012 på 3,7 pst. per år.

Innenfor politikkområdet kirke og kultur har utgiftene økt med gjennomsnittlig 4,3 pst. per år. Økningen skyldes i hovedsak at utgiftene til kulturformål har økt med 5,1 pst. per år i gjennomsnitt. I første del av perioden skyldes deler av denne veksten etableringen av kompensasjonsordningen for merverdiavgift i forbindelse med innføring av merverdiavgift på tjenester. Mot slutten av perioden må veksten ses i sammenheng med økte bevilgninger for å gjennomføre Kulturløftet.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

Kategorien trygder, pensjoner og arbeidsliv omfatter utgifter til Statens pensjonskasse, Arbeids- og velferdsetaten, alderspensjon, ytelser til uførhet, arbeidsavklaringspenger, sykepenger og enkelte andre pensjoner, samt utgifter til arbeidsmarkedstiltak, dagpenger og tiltak for å bedre arbeidsmiljøet. Området er det største utgiftsområdet på statsbudsjettet. Utgiftene som inngår i denne kategorien økte med i gjennomsnitt 1,6 pst. per år i perioden 2004-2012. Ettersom utgiftene samlet sett er store, har utviklingen innenfor dette politikkområdet likevel bidratt vesentlig til den samlede veksten i statsbudsjettets utgifter. Utgiftsnivået i 2012 er knapt 42 mrd. kroner høyere enn i 2004 målt i 2012-priser. Av dette utgjør økte utgifter til alderspensjon i folketrygden alene knapt 37 mrd. kroner. Den høye veksten i perioden 2008-2012 må ses i sammenheng både med at større kull nå pensjoneres og at det fra 1. januar 2011 ble mulig å ta ut alderspensjonen fra fylte 62 år.

Helse og sosialomsorg består i hovedsak av utgifter til sykehusdrift, tiltak innen psykisk helsevern og på rusfeltet, statlig helseadministrasjon, medisiner, tiltak for eldre og funksjonshemmede, samt utgifter på innvandrings- og integreringsområdet. Siden 2004 har utgiftene i gjennomsnitt økt med om lag 2,4 pst. årlig. Utgiftene til spesialisthelsetjenesten har i perioden 2004-2012 hatt en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,5 pst. Utgiftene til formålet utgjør om lag 2/3 av utgiftene innenfor kategorien helse- og sosialomsorg. Utgiftene til tiltak for eldre og funksjonshemmede har gått ned i perioden 2004-2012. At handlingsplanen for eldreomsorgen ble avsluttet i 2003, innebærer at utgiftene til tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser falt de første årene i perioden. I siste del av perioden bidrar det nye investeringstilskuddet til at utgiftene til dette formålet igjen har økt. Utgiftene til legemidler øker over hele perioden. Utgiftene på innvandrings- og integreringsområdet økte i gjennomsnitt med 2,8 pst. per år fra 2004 til 2012. Utgiftsnivåene varierer imidlertid mye i løpet av perioden, blant annet som følge av variasjon i antallet asylsøkere de enkelte årene. De største utgiftspostene på innvandrings- og integreringsområdet er drift av statlige asylmottak og integreringstilskudd til kommunene.

Området familie og forbruker omfatter blant annet utgifter til barnetrygd, kontantstøtte, foreldrepenger, støtte til boligformål, statlig barnevern samt forbrukerpolitiske tiltak. Det har vært en betydelig reduksjon i utgiftene til barnetrygd og kontantstøtte, mens det har vært økte utgifter til barnevernet. Utgiftene til foreldrepenger øker også gjennom perioden, noe som bl.a. skyldes utvidede rettigheter. Fra 2011 er de øremerkede tilskuddene til drift av barnehager innlemmet i rammetilskuddet til kommunene. Dette bidrar til å redusere utgiftsnivået innenfor området familie og forbruker. Den sterke veksten i utgiftene til barnehager de senere årene framkommer derfor heller ikke. Medregnet utgiftene til barnehager som er innlemmet i rammetilskuddet til kommunene, utgjør de samlede bevilgningene til barnehageformål 30,3 mrd. kroner i 2012. Dette er 20,2 mrd. kroner mer enn i 2004 målt i løpende priser, og innebærer en årlig gjennomsnittlig realvekst på om lag 10,3 pst.

Miljøvern og fornybar energi består av utgifter til miljøtiltak under Miljøverndepartementet. Videre omfatter kategorien energi- og vassdragforvaltning (utenom petroleum), energiomlegging, klimatiltak og utgifter til forskning på budsjettområdene til Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet, samt utgifter til kjøp av klimakvoter over Finansdepartementets budsjett. Utgiftene i denne kategorien har i perioden 2004-2012 hatt en gjennomsnittlig vekst på 9,8 pst. per år. Det har vært en særlig sterk vekst i andre halvdel av perioden, med en årlig vekst på 11,9 pst. Dette skyldes blant annet at det er bevilget betydelige midler til energiomlegging og klimatiltak på Olje- og energidepartementets budsjettområde. Dette gjelder blant annet økte utgifter til CO₂-håndtering og overføringer til Energifondet. Det har også vært en markert økning i utgiftene til miljøtiltak over Miljøverndepartementets budsjett. Miljøpolitikken føres i tillegg i stor grad også ved hjelp av skatter, avgifter og regulering, slik at utgiftene alene ikke gir et fullstendig uttrykk for de samlede politiske prioriteringene innen dette området.

Næringsstøtte og distriktspolitikk inkluderer bl.a. støtte og administrasjon knyttet til primærnæringene, sjøfart, handel og industri, tiltak for næringsutvikling, Innovasjon Norge, eksportstøtte inkl. støtte til skipsbygging og næringsbasert forskning. Utgiftene innenfor denne kategorien har gått ned med gjennomsnittlig om lag 0,6 pst. per år fra 2004 til 2012. Store deler av nedgangen skyldes reduserte utgifter over statsbudsjettet til jordbruksavtalen i perioden 2004 til 2008. Jordbrukspolitikken føres med flere virkemidler enn de direkte tilskuddene. Målprisene og jordbruksfradraget er økt vesentlig de senere årene. I perioden 2006-2012 har jordbruksavtalene lagt til rette for en nominell inntektsvekst på om lag 77 pst. per årsverk. Utviklingen innenfor enkelte andre ordninger har bidratt til økte utgifter. Dette gjelder bl.a. tilskudd gjennom Innovasjon Norge, tilskuddet til sysselsetting av sjøfolk og eksportstøtte.

Utgiftene til samferdsel økte i gjennomsnitt med 4,5 pst. per år i perioden 2004-2012 sett under ett. Oppfølging av Nasjonal transportplan 2010-2019 bidrar særlig til økte utgifter til veg og jernbane i siste del av perioden. Også utgiftene til annen kollektivtrafikk har økt sterkt.

Petroleumsvirksomheten omfatter utgifter til forvaltning av petroleumsvirksomheten, statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og utgifter i forbindelse med disponering av innretninger på kontinentalsokkelen. Utgiftene til petroleumsvirksomheten har i perioden 2004-2012 hatt en gjennomsnittlig vekst på 4,3 pst. per år. Utgiftene til petroleumsvirksomheten varierer til dels betydelig mellom årene. Dette skyldes store forskjeller i utgiftene til SDØE, som utgjør rundt 97 pst. av bevilgningene innenfor kategorien. Det er særlig investeringsutgiftene som varierer mye.

I tabellen framkommer tall for rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammetilskudd kun er én av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Videre kan rammetilskuddene endres betydelig mellom år som følge av innlemming av øremerkede tilskudd og fastsettelsen av skattørene for kommunene og fylkeskommunene. Kommuneøkonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Utgiftene til renter av statsgjelden varierer i hovedsak som følge av endringer i rentenivået.

Tallene ovenfor viser at det i perioden 2004-2008 var en særlig sterk vekst i utgiftene til internasjonal bistand og miljøvern og forbybar energi. Utgiftene til militært forvar og sivil beredskap, familie og forbruker og næringsstøtte og distriktspolitikk ble redusert.

For perioden 2008-2012 viser tallene vekst i utgiftene innenfor alle kategoriene. Innenfor områdene miljøvern og fornybar energi og samferdsel har veksten vært særlig høy sammenlignet med de andre formålene.

For perioden 2005-2012 anslås den gjennomsnittlige, årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til 2,7 pst. Til sammenligning anslås den gjennomsnittlige årlige inntektsveksten i perioden fra 1990 til 2005 til 2,2 pst., jf. nærmere omtale i kap. 3 i Nasjonalbudsjettet 2013.