5 Folketrygdens utgifter og inntekter

5.1 Folketrygdens utgifter

Folketrygdens budsjett omfatter utgifter under programområdene 28 Foreldrepenger, 29 Sosiale formål, 30 Stønad ved helsetjenester og 33 Arbeidsliv. Ansvaret for de ulike delene av folketrygden er fordelt mellom fire departementer. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har ansvaret for programområde 28 Foreldrepenger. Arbeidsdepartementet har ansvaret for programområde 29 Sosiale formål og for størstedelen av programområde 33 Arbeidsliv. Helse- og omsorgsdepartementet har ansvaret for programområde 30 Stønad ved helsetjenester. Fiskeri- og kystdepartementet har ansvaret for ett budsjettkapittel under programområde 33 Arbeidsliv.

Regjeringens samlede forslag til utgifter under alle folketrygdens programområder for 2013 er på 369 335,8 mill. kroner. Det er en økning på 19 859,4 mill. kroner i forhold til Saldert budsjett 2012.

Programområde 28 Foreldrepenger

Programområdet omfatter foreldrepenger til yrkesaktive, engangsstønad ved fødsel og adopsjon og feriepenger av foreldrepenger mv. Stønadsordningene under dette programområdet skal kompensere for inntektsbortfall i forbindelse med fødsel og adopsjon og sikre økonomisk støtte til foreldre som ikke har opptjent rett til foreldrepenger.

Det foreslås bevilget 18 063,2 mill. kroner på kap. 2530 Foreldrepenger. Det er en økning fra Saldert budsjett 2012 på 1 598,5 mill. kroner, eller 9,7 pst. Økningen skyldes blant annet utvidelser av foreldrepengeordningen de senere år. Videre anslås utgiftene å øke som følge av forventet vekst i antall barn i aldersgruppen for foreldrepenger og i utbetalingsgrunnlaget til foreldrene.

Programområde 29 Sosiale formål

Programområdet omfatter ordninger som skal kompensere for inntektsbortfall ved sykdom og uførhet (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon), pensjoner (alderspensjon og etterlattepensjon), stønader til enslige forsørgere, stønader og hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne og enkelte andre formål. Det foreslås bevilget 313 826,4 mill. kroner i 2013. Det er en økning fra Saldert budsjett 2012 på 17 091,6 mill. kroner, eller 5,8 pst.

1 Sykepenger, varig uførepensjon og arbeidsavklaringspenger (attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad fram til innføringen av arbeidsavklaringspenger 1. mars 2010).

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Sykepenger

Det foreslås bevilget 37 660,2 mill. kroner på kap. 2650 Sykepenger i 2013. Det er en økning fra Saldert budsjett 2012 på 144,6 mill. kroner, eller 0,4 pst.

I Saldert budsjett 2012 ble det lagt til grunn nullvekst i det trygdefinansierte sykefraværet fra 2011 til 2012. Regnskapstall mv. fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser imidlertid en nedgang i antall erstattede sykepengedager. På bakgrunn av utviklingen hittil i år legges det nå til grunn en reduksjon i det trygdefinansierte sykefraværet per sysselsatt på 4 pst. fra 2011 til 2012. Nedgangen i det trygdefinansierte sykefraværet ser imidlertid ut til å være avtakende, og det forventes at fraværet vil holde seg relativt stabilt framover. Fra 2012 til 2013 legges det til grunn 1 pst. vekst i fraværet per sysselsatt. Sykepengeutgiftene påvirkes også av endringer i sysselsettingen og sykepengegrunnlaget (lønnsnivået for sykmeldte). Sysselsettingen anslås nå å øke med 2,1 pst. og sykepengegrunnlaget med 4,1 pst. i 2012. Dette er en oppjustering fra anslagene som lå til grunn for Saldert budsjett 2012. For 2013 forventes en økning i sysselsettingen på 1,3 pst. og i sykepengegrunnlaget på 4 pst.

IA-avtalen har blant annet som mål å redusere det totale sykefraværet1 med minst 20 pst. fra nivået i 2. kvartal 2001. Dette innebærer at det totale sykefraværet ikke skal overstige 5,6 pst. Sykefraværet i 2. kvartal 2012 var 6,0 pst. Dette er 14,2 pst. lavere enn i 2001, men fortsatt på et høyere nivå enn målet i IA-avtalen.

Arbeidsavklaringspenger

Det foreslås bevilget 36 979,8 mill. kroner på kap. 2651 Arbeidsavklaringspenger i 2013. Det er en reduksjon fra Saldert budsjett 2012 på 1 730,2 mill. kroner, eller 4,5 pst.

Gjennomsnittlig antall mottakere av arbeidsavklaringspenger i 2011 var 174 400 personer. Dette er 2 100 færre enn lagt til grunn for Saldert budsjett 2012. Reduksjonen skyldes både lavere tilgang og høyere avgang enn forventet. Basert på utviklingen hittil i år forventes antall mottakere å falle til gjennomsnittlig 169 200 personer i 2012. Det er 11 800 færre enn lagt til grunn i saldert budsjett. Dette medfører reduserte utgifter både i 2012 og 2013, som bare delvis motsvares av veksten i gjennomsnittlig utbetaling per mottaker som følge av G-reguleringen 1. mai 2012. I 2013 ventes det gjennomsnittlig 171 000 mottakere av arbeidsavklaringspenger.

Uførepensjon

Det foreslås bevilget 61 369 mill. kroner på kap. 2655 Uførhet i 2013. Det er en økning fra Saldert budsjett 2012 på 2 626 mill. kroner, eller 4,5 pst.

Ved utgangen av første halvår 2012 var det registrert 310 400 mottakere av uførepensjon. Det tilsvarer 9,6 pst. av befolkningen i alderen 18-66 år. Det er 7 600 flere personer enn på samme tidspunkt i fjor. Veksten på området skyldes hovedsakelig økt overgang fra arbeidsavklaringspenger som følge av at mange tidligere mottakere av tidsbegrenset uførestønad hadde vedtak om arbeidsavklaringspenger som utløp i desember 2011. Det var ventet at mange av disse ville få innvilget uførepensjon tidlig i 2012. Gjennomsnittlig antall mottakere anslås til 311 000 i 2012 og 312 700 i 2013. Veksten i gjennomsnittlig utbetaling per mottaker som følge av G-reguleringen 1. mai 2012 bidrar også til økte utgifter i 2012 og 2013 sammenlignet med Saldert budsjett 2012. Demografiske endringer i befolkningen tilsier fortsatt noe vekst i antall uførepensjonister i årene framover, men lavere enn de seneste årene.

Alderspensjon

Det foreslås bevilget 162 208 mill. kroner på kap. 2670 Alderdom i 2013. Det er en økning fra Saldert budsjett 2012 på 16 181 mill. kroner, eller 11,1 pst.

De nærmeste årene vil utgiftene til alderspensjoner øke kraftig. Dette skyldes både at antallet alderspensjonister øker og at de nye pensjonistene har høyere opptjent pensjon enn gjennomsnittet for de eksisterende alderspensjonistene. Alderspensjon under utbetaling reguleres årlig med lønnsveksten og fratrekkes deretter 0,75 pst. Det anslås gjennomsnittlig 744 000 alderspensjonister i 2012, tilsvarende en økning på 46 000 personer sammenlignet med 2011. Gjennomsnittlig antall alderspensjonister i 2013 anslås til 786 000 personer. I perioden 2014–2016 anslås gjennomsnittlig antall alderspensjonister å øke med 32 000 personer årlig.

Siden innføringen av fleksibelt uttak av alderspensjon mellom 62 og 75 år i 2011 har mange flere enn ventet valgt å ta ut alderspensjon før fylte 67 år. For 2012 legges det nå til grunn gjennomsnittlig 50 400 alderspensjonister under 67 år. Det er 8 900 flere enn i Saldert budsjett 2012, men 1 400 færre enn anslaget som ble gjort i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2012. For 2013 legges det til grunn gjennomsnittlig 67 900 alderspensjonister under 67 år. Utgiftene til alderspensjon over tid påvirkes i liten grad av fleksibel alderspensjon, siden tidlig uttak gir en lavere årlig pensjon for den enkelte. Selv om mange tar ut alderspensjon, fortsetter yrkesaktiviteten å øke i aldersgruppen over 60 år, og mange kombinerer arbeid og uttak av alderspensjon.

Stønad til enslige forsørgere

Formålet med stønad til enslig mor eller far (overgangsstønad mv.) er å gi personer med aleneomsorg for barn inntektssikring i en overgangsperiode. Ordningen skal stimulere til arbeid og utdanning slik at mottakerne kan bli i stand til å forsørge seg selv. Det foreslås bevilget 3 638,3 mill. kroner på kap. 2620 Stønad til enslig mor eller far i 2013. Det er en reduksjon fra Saldert budsjett 2012 på 163,9 mill. kroner, eller 4,3 pst.

Ved utgangen av første halvår 2012 var det 22 200 enslige forsørgere med overgangsstønad. Dette er 3,4 pst. færre enn på samme tidspunkt i 2011. Det legges nå til grunn en nedgang i gjennomsnittlig antall mottakere på 3,5 pst. i 2012 og 2 pst. i 2013. Økt gjennomsnittlig utbetaling per mottaker som følge av G-reguleringen 1. mai 2012 bidrar til økte utgifter.

Etter gjeldende regelverk er en full periode med overgangsstønad tre år. Dersom den enslige forsørgeren tidligere har mottatt en full periode med overgangsstønad, foreslås det at varigheten på nye stønadsperioder fra 1. januar 2013 begrenses til perioden fram til barnet har rett til barnehageplass. For nye tilfeller foreslås det at det fra 1. januar 2013 skal stilles krav om uforskyldt ledighet for rett til overgangsstønad når enslig mor eller far har hatt arbeid umiddelbart før han eller hun ble aleneforsørger.

Programområde 30 Stønad ved helsetjenester

Programområdet omfatter folketrygdens bidrag til finansiering av helsetjenester, bl.a. lege- og psykologhjelp, fysioterapi, legemidler og medisinsk forbruksmateriell på blå resept og reiser i forbindelse med behandling. Det foreslås bevilget 25 376,2 mill. kroner på programområde 30 Stønad ved helsetjenester i 2013. Sammenlignet med Saldert budsjett 2012 er det en økning på 1 267,1 mill. kroner, eller 5,3 pst.

Refusjon av legemidler på blå resept er den største utgiften på stønadsbudsjettet for helsetjenester. Folketrygdens utgifter til refusjon av legemidler forventes å bli om lag 8 mrd. kroner i 2012, mens det forventes at utgiftene vil øke til 8,5 mrd. kroner i 2013. Det er da lagt til grunn en volumvekst på 8 pst. fra 2012 til 2013.

I 2011 ble det utstedt 1,2 mill. frikort under ordningen med utgiftstak for egenandeler ved legehjelp, psykologhjelp, legemidler og medisinsk forbruksmateriell på blå resept, og pasientreiser mv. (egenandelstak 1). Folketrygdens utgifter til ordningen var 4,1 mrd. kroner i 2011, mens oppdaterte anslag for 2012 tilsier en økning til 4,2 mrd. kroner. I 2013 forventes utgiftene å være på om lag samme nivå som i 2012.

Egenandelene foreslås videreført samlet på samme reelle nivå fra 2012 til 2013. Prisomregning av egenandelstak 1 og egenandelstak 2, samt av egenandelene under takene, svarer i sum til 110 mill. kroner. Egenandelstak 1 foreslås økt med 3 pst. fra 1 980 til 2 040 kroner, mens det foreslås å øke egenandelstak 2 med 2 pst. fra 2 560 til 2 620 kroner. Egenandelene for legehjelp, psykolog- og fysioterapitjenester, poliklinikk, lab/røntgen samt pasientreiser foreslås økt med 2,6 pst. i gjennomsnitt.

Programområde 33 Arbeidsliv

Programområdet omfatter dagpenger ved arbeidsledighet, statsgaranti for lønnskrav ved konkurs og stønad ved arbeidsledighet for fiskere og fangstmenn. Det foreslås bevilget 12 070 mill. kroner på programområde 33 Arbeidsliv i 2013. Det er en reduksjon fra Saldert budsjett 2012 på 97,8 mill. kroner, eller 0,8 pst.

Dagpenger ved arbeidsledighet

Det foreslås bevilget 11 300 mill. kroner på kap. 2541 Dagpenger i 2013. Det er en reduksjon på 240 mill. kroner, eller 2,1 pst. sammenlignet med Saldert budsjett 2012.

I 2011 mottok i gjennomsnitt 60 000 personer dagpenger. I gjennomsnitt var det 57 000 dagpengemottakere i 1. halvår 2012, en nedgang på 7 700 mottakere, eller 12 pst., sammenlignet med samme periode i 2011. Reduksjonen i antall mottakere må blant annet ses i sammenheng med at arbeidsledigheten ventes å avta fra 2011 til 2012. Utbetalingene til dagpenger i 2012 anslås nå til 10,3 mrd. kroner.

Den anslåtte utgiftsøkningen på 1 mrd. kroner fra 2012 til 2013 skyldes i hovedsak vekst i gjennomsnittlig utbetaling som følge av lønnsvekst i 2012 og noe flere ledige. I tillegg antas det at andelen av de registrerte ledige som mottar dagpenger øker noe fra 2012 til 2013.

Statsgaranti for lønnskrav ved konkurs

Det foreslås bevilget 705 mill. kroner på kap. 2542 Statsgaranti for lønnskrav ved konkurs i 2013. Det er en økning på 121 mill. kroner, tilsvarende 20,7 pst., sammenlignet med Saldert budsjett 2012.

Utbetalingene i lønnsgarantiordningen følger i hovedsak av innkomne saker i utbetalingsåret og foregående år. Utviklingen i antall konkurser var noenlunde stabil fra 2010 til 2011, med en nedgang på 1,8 pst. Nedgangen i antall saker var på 0,8 pst. I 1. kvartal 2012 var det en nedgang på 8,8 pst. i antall konkurser og en nedgang på 4,2 pst. i antall nye saker sammenlignet med tilsvarende periode i 2011.

Utbetalingene i lønnsgarantiordningen i 2012 anslås nå til 750 mill. kroner. Utviklingen i antall konkurser er usikker, og avhenger av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi framover. Det forventes en nedgang i antall konkurser, men samtidig legges det opp til en fortsatt nedbygging av restanser i NAV Lønnsgaranti. Anslaget for 2013 er på 700 mill. kroner.

Regjeringen foreslår å utvide lønnsgarantiordningen til å gjelde dekning av lønnskrav som har forfalt de siste tolv månedene før fristdagen i en konkurs. Etter gjeldende regelverk gis det kun dekning for lønnskrav som har forfalt de siste fire månedene før fristdagen, med mindre kravet er forsøkt inndrevet uten ugrunnet opphold. Tiltaket anslås å medføre utgifter på 5 mill. kroner årlig. Samlede utbetalinger over lønnsgarantiordningen anslås til 705 mill. kroner i 2013.

Utgiftsutviklingen i folketrygden – realvekst

Tabell 5.2 viser realveksten i folketrygdens utgifter i faste 2013-kroner og i pst. Utgiftsformålene er delt inn i forholdsvis ensartede grupper, jf. fotnote til tabellen. Dagpenger mv. er ikke inkludert i tabellen. Beløpene for perioden 2006–2011 er basert på regnskapstall, mens beløpene for 2012 er oppdaterte anslag. For 2013 brukes utgiftsanslag ved uendret regelverk fra 2012 til 2013.

For sykepenger og foreldrepenger framkommer realveksten ved at utgiftene justeres for lønnsutviklingen. Utgiftene til arbeidsavklaringspenger, uførepensjon, alderspensjon, enslige forsørgere og etterlatte justeres for utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G). For de øvrige ytelsene vises det til forklaringer i fotnote til tabellen.

Samlet sett har det vært en realvekst i folketrygdens utgifter hvert år siden 2006. Utgiftsveksten har begrenset handlingsrommet i budsjettpolitikken i betydelig grad, og det forventes at dette vil gjelde også i de kommende årene. Framskrivninger av folketrygdens utgifter utenom dagpenger mv. viser en utgiftsvekst på hhv. 12, 23 og 33 mrd. kroner for årene 2014-2016 sett i forhold til anslagene for 2013, jf. omtale av flerårige budsjettkonsekvenser i kap. 10. Veksten drives hovedsakelig av økte utgifter til alderspensjon.

Hovedtrekkene i utviklingen som ligger til grunn for tabellen, er:

Sykepenger Det har vært betydelige svingninger i sykefraværet i perioden. Sykefraværet økte fra 2005 til 2006. Gjennom 2007 var sykefraværet relativt stabilt, før det igjen økte i 2008 og spesielt i 2009. I 2010 var det en betydelig nedgang i sykefraværet sammenlignet med året før. Nedgangen fortsatte i 2011 og inn i første halvår 2012. For 2013 legges det til grunn 1 pst. vekst i det trygdefinansierte fraværet per sysselsatt. Realveksten i sykepengeutgiftene påvirkes også av sysselsettingen. I 2012 og 2013 anslås realveksten i folketrygdens sykepengeutgifter til hhv. -2 pst. og 2,1 pst.

Arbeidsavklaringspenger Fra 1. mars 2010 er rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad slått sammen under betegnelsen arbeidsavklaringspenger. Disse ytelsene er derfor gruppert sammen under arbeidsavklaringspenger for hele tidsperioden tabellen dekker. Utgiftene til tidsbegrenset uførestønad økte årlig fram til innføringen av arbeidsavklaringspenger. Utgiftene til attføringspenger falt i perioden 2006-2008, antakelig som følge av lavere sykefravær i årene før 2006. I 2009 økte utgiftene til rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad samlet sett med 3,3 mrd. 2013-kroner, tilsvarende 10,6 pst. Utgiftene til alle tre ordninger økte. Det må ses i sammenheng med utviklingen på arbeidsmarkedet og veksten i sykefraværet. I 2010 økte utgiftene med 7 pst., som antas å være knyttet til overgangen til nytt regelverk. Utgiftene anslås nå å reduseres med 3 pst. reelt i 2012, mens det forventes små endringer fra 2012 til 2013.

Uførepensjon Utgiftene til varig uførepensjon følger i stor grad utviklingen i antall mottakere. Antallet uførepensjonister var relativt stabilt i perioden 2006-2009. Veksten på uføreområdet i denne perioden var hovedsakelig innenfor tidsbegrenset uførestønad. Realveksten i 2010 og 2011 er i tråd med den demografiske utviklingen i befolkningen. I 2012 anslås det en spesielt høy overgang til uførepensjon fra arbeidsavklaringspenger. Det skyldes at vedtakene til mange tidligere mottakere av tidsbegrenset uførestønad opphørte i desember 2011. I 2013 forventes utgiftsveksten på uføreområdet igjen å følge den demografiske utviklingen i befolkningen.

Alderspensjon I perioden 2006-2009 økte antall alderspensjonister relativt svakt, med 4 000 personer i året. Utgiftsveksten i denne perioden skyldtes hovedsakelig økte tilleggspensjoner og opptrappingen av minstepensjonen i perioden 2008-2010. Fra 2010 har veksten i antall alderspensjonister over 67 år vært økende. Fra 2012 anslås antallet å øke med 20 000 personer årlig. Fra 2010 til 2011 økte utgiftene til alderspensjon med vel 9,5 mrd. 2013-kroner, tilsvarende 7,2 pst. Utgiftsveksten skyldes i stor grad flere tidligpensjonister som følge av at det fra 2011 ble mulig å ta ut alderspensjon fra fylte 62 år. Også i 2012 og 2013 forventes det høy realvekst. I årene framover vil utgiftene til alderspensjoner fortsette å øke kraftig. Dette skyldes både at antallet alderspensjonister øker og at de nye pensjonistene har høyere opptjent pensjon enn gjennomsnittet for de eksisterende alderspensjonistene.

Enslige forsørgere og etterlatte Utgiftene til enslige forsørgere og etterlatte har vært reelt avtakende i hele perioden. Fra 2006 til 2008 var det en nedgang i antall mottakere av overgangsstønad. Nedgangen kan knyttes både til den positive utviklingen på arbeidsmarkedet og til den økte barnehagedekningen i denne perioden. Etter noe vekst i 2009 og 2010, falt antall mottakere igjen i 2011. Andelen mottakere med redusert overgangsstønad som følge av høy arbeidsinntekt, har økt gjennom hele perioden. Utgiftene til etterlattepensjoner har falt, bl.a. som følge av økt yrkesdeltakelse blant kvinner. For 2012 og 2013 anslås en samlet nedgang i folketrygdens utgifter til enslige forsørgere og etterlatte på hhv. 6,4 pst. og 3,8 pst.

Foreldrepenger Det har vært realvekst i utgiftene til foreldrepenger gjennom hele perioden. Dette skyldes blant annet flere utvidelser av foreldrepengeordningen, økt yrkesdeltakelse blant mødre som har ført til at flere har rett til foreldrepenger, og at økt uttak blant fedre har gitt høyere gjennomsnittlig utbetalingsgrunnlag enn tidligere. Det forventes at utgiftene til foreldrepenger vil øke med 4,1 pst. reelt i 2013.

Medisiner og hjelpemidler I 2013 forventes det høyere utgifter også på legemiddelområdet. Dette skyldes først og fremst en forventet volumvekst på 8 pst. Ulike prisregulerende tiltak har imidlertid bidratt til å dempe veksten i utgiftene til legemidler de siste årene. Blant annet har den årlige maksimalprisreguleringen av reseptpliktige legemidler og trinnprismodellen for generiske legemidler gitt betydelige innsparinger. Grunnet raskere oppgjør mellom helsepersonell, apotek og helseøkonomiforvaltningen som følge av innføringen av automatisk frikort, har etterslepet i utgiftene fra 2010 til 2011 blitt redusert. Utgiftsreduksjonen for legemidler og hjelpemidler fra 2010 til 2011 må ses i sammenheng med dette. Fra 2011 til 2012 anslås imidlertid utgiftene til medisiner og hjelpemidler samlet å øke med 3,6 pst. Det anslås at utgiftene øker med ytterligere 4,2 pst. fra 2012 til 2013.

Andre helseformål Utgiftene til andre helseformål anslås å øke reelt med 20 pst. fra 2006 til 2013. Vekstraten har imidlertid variert betydelig. Veksten er særlig knyttet til egenandelstak 1, innføringen av automatisk frikort, refusjon for legetjenester og tannlegehjelp. Det anslås en realvekst på 2,2 pst. i utgiftene til andre helseformål fra 2012 til 2013.

5.2 Folketrygdens finansieringsbehov

Folketrygdens utgifter inngår i budsjettet på linje med andre utgifter, men er på inntektssiden formelt knyttet til de store avgiftsordningene (arbeidsgiveravgift og trygdeavgift) og enkelte gebyrer og refusjoner mv., jf. folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19, del VIII, Finansielle bestemmelser.

Folketrygdens inntekter i 2013 anslås til 267 336,7 mill. kroner, med følgende hovedelementer: Trygdeavgift på 110 700 mill. kroner (jf. kap. 5700, post 71), arbeidsgiveravgift på 154 500 mill. kroner (jf. kap. 5700, post 72), samt enkelte mindre inntekter på til sammen 2 136,7 mill. kroner (vederlag, gebyrer, ulike refusjoner, dividende mv., jf. kapitlene 5701, 5704 og 5705). Utgiftene utgjør som opplyst i avsnitt 5.1, til sammen 369 335,8 mill. kroner.

Differansen mellom folketrygdens utgifter og inntekter innebærer et beregnet finansieringsbehov for folketrygden i 2013 på 101 999,2 mill. kroner. En del av dekningen av folketrygdens utgifter skal skje gjennom tilskudd fra staten, dvs. uten henvisning til de store avgiftsordningene eller andre spesifiserte inntekter, jf. folketrygdloven § 23-10 tredje ledd. Utgiftene som dekkes ved direkte overføringer fra staten er anslått til 16 935,1 mill. kroner for 2013, jf. romertallsvedtak II, Folketrygden.