1 Hovedtrekk i finanspolitikken

1.1 Den økonomiske politikken

Regjeringen fører en politikk som bygger på rettferdighet og felleskap. Med utgangspunkt i den nordiske modellen vil Regjeringen fornye og utvikle de offentlige velferdsordningene, bidra til en mer rettferdig fordeling og til et arbeidsliv der alle kan delta. Regjeringen vil legge til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet, innenfor rammer som sikrer kommende generasjoners muligheter til å dekke sine behov. Dette krever en ansvarlig politikk med vekt på natur- og miljøhensyn, en langsiktig forvaltning av nasjonalformuen, et opprettholdbart pensjonssystem, et velfungerende næringsliv og en sterk offentlig sektor.

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Grunnlaget for velferden legges gjennom befolkningens arbeid, og det må derfor legges til rette for høy yrkesdeltaking. Veksten i fastlandsøkonomien betyr mest for velferdsutviklingen i Norge. Petroleumsinntektene setter Norge i en gunstigere situasjon enn mange andre land. Disse inntektene kan imidlertid kun gi et begrenset bidrag til vår samlede velferd. I den økonomiske politikken er det derfor avgjørende å fremme verdiskaping og produktivitet i fastlandsøkonomien, og både i offentlig og privat sektor. Regjeringen vil bygge videre på den nordiske modellen, med godt utbygde og universelle velferdsordninger, nært samarbeid med partene i arbeidslivet og en velfungerende privat sektor. Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. En koordinert lønnsdannelse skal bidra til at lønnsutviklingen holdes innenfor rammer som sikrer en tilstrekkelig størrelse på konkurranseutsatt virksomhet over tid.

Den økonomiske politikken skal legge til rette for en stabil økonomisk utvikling både på kort og lang sikt. Regjeringen følger handlingsregelen for en forsvarlig, gradvis innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi som Stortinget har sluttet seg til. Slik sørger vi for at petroleumsformuen kan bli til glede for både nåværende og framtidige generasjoner. Retningslinjene for pengepolitikken innebærer at Norges Banks rentesetting skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon. På kort og mellomlang sikt skal hensynet til lav og stabil inflasjon veies opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til målet om en stabil utvikling i norsk økonomi.

1.2 Budsjettpolitikken

1.2.1 Hovedelementene i budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for jevn og gradvis økning i bruken av oljeinntekter, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen. Løpende innbetalinger fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til utenlandsdelen av Statens pensjonsfond, mens uttaket over tid bestemmes av handlingsregelen. På kort sikt skjermer handlingsregelen statsbudsjettet og fastlandsøkonomien fra svingninger i oljeprisen. På lang sikt innebærer den at statens utgifter holdes innenfor de rammene skatte- og formuesinntektene setter.

En stabil utvikling i økonomien er vesentlig for å sikre lav arbeidsledighet og en god utnyttelse av våre samlede ressurser. Ved å legge til rette for en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet kan handlingsregelen bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Handlingsregelen åpner for å bruke mer enn forventet fondsavkastning i år med tilbakeslag, og mindre i år med høy aktivitet og press i økonomien. Denne handlefriheten ble benyttet i 2009 til å dempe virkningene av finanskrisen på sysselsetting og arbeidsledighet. I 2011 er igjen bruken lavere enn forventet realavkastning av fondet.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. En vesentlig del av de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men innebærer en omplassering av olje- og gassressursene til finansiell formue i Statens pensjonsfond utland. Innbetalingene til staten motsvares dermed langt på vei av reduserte petroleumsressurser. Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må bruken av inntektene frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. Retningslinjene for budsjettpolitikken ivaretar dette hensynet.

Siden sommeren 2009 har det igjen vært vekst i norsk økonomi, og sysselsettingen har tatt seg opp. Ledigheten har så langt i år ligget på om lag 3¼ pst. av arbeidsstyrken. Dette er litt lavere enn i fjor, klart lavere enn gjennomsnittet for de siste 20 årene og langt under nivåene i de fleste andre industriland. Utfordringen framover er å ta vare på disse gode resultatene nå når internasjonal økonomi igjen er i urolig farvann.

Veksten i fastlandsøkonomien anslås nå til 2,8 pst. i år og 3,1 pst. neste år. Dette er om lag på linje med det historiske gjennomsnittet. Sammenliknet med anslagene i Revidert budsjett fra mai i år, er anslagene for veksten justert litt ned både for 2011 og 2012. Det ventes at sysselsetting og arbeidsstyrke vil vokse om lag i takt gjennom det neste halvannet året, og at ledigheten dermed vil holde seg relativt stabil.

Internasjonalt preges nå den økonomiske situasjonen av betydelig usikkerhet og utsikter til lav vekst. Mange er bekymret for voksende statsgjeld i industrilandene. Aksjekursene har falt kraftig gjennom sommeren, risikopåslagene har økt, og det er oppstått ny usikkerhet om europeiske banker. Norge har en åpen økonomi. Svakere vekst ute slår også inn i norsk økonomi.

I vurderingen av innretningen av finanspolitikken er hensynet til konkurranseutsatt næringsliv og generasjonskontrakten særlig viktig:

• Rentenivået er fortsatt lavt i mange av landene rundt oss. Svakere vekstutsikter og behovet for tilstramming i finanspolitikken tilsier at rentenivået vil forbli uvanlig lavt en god stund framover. Økende renteforskjell mellom Norge og utlandet kan slå ut i en sterkere krone. Ved å holde igjen i budsjettpolitikken blir behovet for renteoppgang i Norge mindre, og dermed lettes presset på pengepolitikken, kronekursen og konkurranseutsatt sektor.

• Vi står overfor store langsiktige utfordringer i finanspolitikken som følge av en aldrende befolkning. Aldringen vil medføre betydelig økning i utgiftene til pensjoner, omsorg og helse. Samtidig vil den sterke veksten i kapitalen i Statens pensjonsfond utland etter hvert avta. Dette vil gi mindre rom for årlig oppgang i bruken av oljeinntekter enn i de ti årene handlingsregelen så langt har virket.

Regjeringen legger opp til en økning i bruken av oljeinntekter fra 2011 til 2012 som følger den underliggende utviklingen i forventet fondsavkastning i den perioden vi nå er inne i. Dette er godt tilpasset en økonomisk situasjon der veksten i fastlandsøkonomien anslås om lag på linje med det historiske gjennomsnittet og arbeidsledigheten anslås å holde seg om lag på dagens nivå. Budsjettforslaget innebærer en bruk av oljeinntekter i underkant av 4-prosentbanen og en økning i bruken av oljeinntekter tilsvarende om lag ¼ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Beregninger indikerer at det foreslåtte budsjettet for 2012 vil virke om lag nøytralt på økonomien, når en også tar hensyn til sammensetningen av inntekter og utgifter.

1.2.2 Bruken av petroleumsinntekter i budsjettpolitikken

Hovedtrekkene i forslaget til statsbudsjett for 2012 er:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 122,2 mrd. kroner i 2012, som er 2,4 mrd. kroner under 4-prosentbanen. Budsjettimpulsen, målt ved endringen i dette underskuddet, er om lag ¼ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, men makroøkonomiske modellberegninger tyder på at budsjettet vil virke om lag nøytralt på økonomien. Bruken av oljeinntekter øker reelt med 9,9 mrd. kroner fra 2011 til 2012.

• Et uendret skatte- og avgiftsnivå.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 2,1 pst. fra 2011 til 2012. Verdiveksten i statsbudsjettets utgifter er på 5,4 pst.

• En reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2011 til 2012 på 1,4 pst., eller 5,0 mrd. kroner, regnet i forhold til inntektsnivået i 2011 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2011.

• Et oljekorrigert budsjettunderskudd i 2012 på om lag 120 mrd. kroner.

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer at bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, over tid skal være lik forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen.

Regjeringen legger opp til en økning i bruken av oljeinntekter fra 2011 til 2012 som følger den underliggende utviklingen i forventet fondsavkastning i den perioden vi nå er inne i. Forslaget innebærer et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 122,2 mrd. kroner, som er 2,4 mrd. kroner under 4-prosentbanen.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Statens pensjonsfond

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2012 anslås til 120,2 mrd. kroner. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter og dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond utland.

Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris i 2012 på 575 kroner per fat, anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til om lag 352 mrd. kroner. Netto avsetning til Statens pensjonsfond utland, der overføringen for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet på 120,2 mrd. kroner er trukket fra, anslås til 231,4 mrd. kroner i 2012. I tillegg kommer renter og utbytte på kapitalen i Statens pensjonsfond på om lag 114 mrd. kroner, hvorav 108,6 mrd. kroner fra utenlandsdelen av fondet. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås dermed til om lag 346 mrd. kroner i 2012.

Kapitalen i Statens pensjonsfond utland anslås å øke fra 3 115 mrd. kroner ved utgangen av 2011 til 3 543 mrd. kroner ved utgangen av 2012. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2012, der også Statens pensjonsfond Norge er medregnet, anslås til 3 685 mrd. kroner.

1.2.3 Veksten i statsbudsjettets utgifter

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet kan beskrives ved den underliggende utgiftsveksten. Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten korrigeres de faktiske utgiftene for utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige forhold og ekstraordinære endringer. I beregningene for 2012 er det således tatt hensyn til endringer i permitteringsregelverket for arbeidsledige.

Deler av utgiftene til flyktninger i Norge er godkjent som offisiell utviklingshjelp (ODA), og utgiftsføres over Utenriksdepartementets budsjett. Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departementer (Justisdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet). Utgiftene føres derfor også under disse departementenes kapitler. Samtidig inntektsføres en tilsvarende overføring fra Utenriksdepartementet. Det korrigeres for denne dobbeltføringen av utgifter i både 2011 og 2012 ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten.

Ved beregning av den reelle, underliggende utgiftsveksten er den nominelle verdiutviklingen i utgiftene dekomponert i en pris- og volumendring. Den nominelle veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til 5,4 pst., mens prisveksten er beregnet til om lag 3,2 pst. Den reelle, underliggende utgiftsveksten fra 2011 til 2012 anslås dermed til om lag 2,1 pst. regnet i forhold til anslag på regnskap for 2011. Det tilsvarer i underkant av 20 mrd. kroner målt i 2012-priser.

I forhold til saldert budsjett for 2011 anslås den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 2,8 pst. Dette må blant annet ses i lys av utgiftsøkninger som ble vedtatt i Stortinget i første halvår. I løpende priser anslås den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 6,1 pst. målt i forhold til saldert budsjett 2011.

1.2.4 Lånetransaksjoner og finansieringsbehov

Det føres et beløp på om lag 120 mrd. kroner tilbake fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet, slik at statsbudsjettet gjøres opp i balanse. Det innebærer at staten ikke lånefinansierer utgifter til drift, investeringer og overføringer. Statsbudsjettets finansieringsbehov tilsvarer derfor netto utlån mv. over statsbudsjettet. Regjeringen foreslår at fondet for forsking og nyskaping ikke videreføres i 2012. Samlet kapital i fondet på 80 mrd. kroner blir teknisk ført som en tilbakebetaling til statskassen. Det forfaller ikke avdrag i 2012. Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov, hvor gjeldsavdrag inkluderes, anslås til -57,9 mrd. kroner i 2012. Sett bort fra tilbakebetaling av fondskapital utgjør bruttofinansieringsbehovet 22,1 mrd. kroner.

Lånetransaksjoner består i hovedsak av utlån til og avdrag på lån fra Statens lånekasse for utdanning, Husbanken, Innovasjon Norge og boliglånsordningen i Statens Pensjonskasse.

Økningen i utlån mv. fra saldert budsjett 2011 til Gul bok 2012 skyldes bevilgningen til boliglån til statsansatte på 15,2 mrd. kroner i 2012. Økte boliglån til statsansatte på om lag 5,2 mrd. kroner forklarer videre det meste av økningen i utlån mv. på om lag 7 mrd. kroner fra saldert budsjett 2010 til anslag på regnskap 2010. Økningen i tilbakebetalinger fra saldert budsjett 2011 til Gul bok 2012 skyldes i hovedsak at Fondet for forskning og utvikling foreslås avviklet og gjort om til ordinær utgiftsbevilging.

Det foreslås ikke lånetransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten i 2012.

1.2.5 Skatter og avgifter

Skatte- og avgiftsanslagene for 2012 tar utgangspunkt i reviderte anslag for 2011, der blant annet ny informasjon om utviklingen i innbetalte skatter og avgifter er innarbeidet. I tillegg er skatte- og avgiftsanslagene basert på de vekstforutsetninger for blant annet sysselsetting, etterspørsel, lønninger og priser som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2012. Det er også tatt hensyn til virkningene av forslaget til skatte- og avgiftsopplegg og forslaget om kommunale og fylkeskommunale skattører.

Samlede skatter og avgifter til statskassen fra Fastlands-Norge anslås å utgjøre 800,5 mrd. kroner i 2012, tilsvarende en nominell økning på 40,2 mrd. kroner eller 5,3 pst. fra anslag på regnskap for 2011.

Skatter på inntekt og formue til statskassen er anslått til 228,9 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2012, som er en økning på 15,2 mrd. kroner fra anslag på regnskap 2011. Trygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketrygden i 2012 er samlet anslått til 246,7 mrd. kroner, som tilsvarer en økning på 4,0 pst. fra anslag på regnskap for 2011. Inntektene fra merverdiavgiften anslås til 222,3 mrd. kroner i 2012, som tilsvarer en økning på 5,8 pst. fra året før. Økningen må blant annet sees i sammenheng med at matmomsen foreslås økt fra 14 til 15 pst. Øvrige særavgifter medregnet tollinntekter, er samlet anslått til 102,6 mrd. kroner i 2012. Det er en økning på 3,5 pst. fra året før.

Skatte- og avgiftsopplegget for 2012 er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2011-2012) Skatter og avgifter 2012.

1.2.6 Kommuneøkonomien

Kommunesektoren har det overordnede ansvaret for sentrale velferdstjenester og skal levere tjenester av høy kvalitet, tilpasset innbyggernes og lokalmiljøets behov. Kommunesektorens inntekter utgjør om lag 18 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2012. Kommunesektorens aktiviteter finansieres i hovedsak med skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten. Sektoren mottar også øremerkede tilskudd over statsbudsjettet, og har i tillegg inntekter fra blant annet gebyrer og fra statlig tilskudd under momskompensasjonsordningen.

Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 5 mrd. kroner i 2012, tilsvarende en realvekst på 1,4 pst. Av den samlede veksten er 3,75 mrd. kroner frie inntekter. Dette tilsvarer en realvekst i frie inntekter på 1,3 pst. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå for kommunesektoren i 2011 i Revidert nasjonalbudsjett 2011. Regjeringens budsjettforslag legger til rette for et fortsatt høyt aktivitetsnivå i kommunesektoren.

Samhandlingsreformen iverksettes fra 2012. Som ledd i reformen foreslår Regjeringen å overføre om lag 5,6 mrd. kroner fra de regionale helseforetakene til kommunenes rammetilskudd. Midlene er knyttet til kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenester og ansvaret for utskrivningsklare pasienter.

I tillegg til tjenestetilbudet som veksten i frie inntekter gir grunnlag for, foreslås det enkelte særskilt prioriterte tiltak innenfor barnehage, barnevern, skole og helse- og omsorgssektoren.

1.3 Forslag til vedtak

Forslag til vedtak som presenteres i denne proposisjonen, er i de fleste tilfeller nærmere omtalt i Prop. 1 S for de enkelte departementene. Bevilgninger som det ikke er naturlig å omtale i departementenes proposisjoner, er omtalt i denne proposisjonen. Det gjelder blant annet bevilgningene til kapittel 2309 Tilfeldige utgifter og kapittel 5309 Tilfeldige inntekter, som omtales i avsnitt 3.19. Renter og avskrivninger fra statens forretningsdrift under kapitlene 5491 og 5603 omtales i avsnitt 4.3.

Overføringer til og fra Statens pensjonsfond utland fastsettes slik at netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres til fondet, og at statsbudsjettet gjøres opp i balanse (utenom lånetransaksjoner) etter tilbakeføringen fra fondet. Overføringer fra og til Statens pensjonsfond utland, som er bevilget på kapitlene 2800 og 5800 i statsbudsjettet, er omtalt i avsnitt 4.4.

Statsbudsjettets finansieringsbehov dekkes gjennom lån som er bevilget på kapittel 5999, jf. avsnitt 4.5.

Folketrygdens finansieringsbehov er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.

1.4 Sammendrag av statsbudsjettet

Tabell 1.3 gir et sammendrag av saldert budsjett 2011, anslag på regnskap 2011 og Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2012. Tabellen omfatter statsbudsjettets inntekter, utgifter og lånetransaksjoner. Hver del av budsjettet er inndelt i ulike kategorier med utgangspunkt i bevilgningsreglementets postinndeling. Statsbudsjettets inntekter er gruppert i fem hovedkategorier, der skatter og avgifter fra Fastlands-Norge og petroleumsinntekter er de største. Utgiftene er inndelt i seks ulike kategorier. De største utgiftskategoriene er overføringer til private, overføringer til kommunesektoren og driftsutgifter.

Tallene vil ikke alltid være direkte sammenlignbare mellom år. For 2011 er bevilgningen på kapittel 2309 Tilfeldige utgifter redusert i anslag på regnskap bl.a. som følge av tilleggsbevilgninger knyttet til reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden fra 1. mai 2011. Bevilgningene på andre områder er dermed økt, mot at bevilgningen på kapittel 2309 er redusert tilsvarende.

Videre vil det ikke alltid være samsvar mellom bevilgninger på de enkelte områdene i de forskjellige budsjettårene.

I anslag på regnskap 2011 er anslagene for renteutgifter og dagpenger oppdatert etter Revidert nasjonalbudsjett 2011, noe som innebærer reduserte utgifter med om lag 4,4 mrd. kroner. Renteutgiftene anslås nå 4,0 mrd. kroner lavere enn til Revidert nasjonalbudsjett 2011 i hovedsak som følge av forslagene om omleggingen av bevilgningene til forskningsformål som Fondet for forskning og nyskaping og Nils Henrik Abels minnefond ikke videreføres. Dagpengene anslås 400 mill. kroner lavere enn til Revidert nasjonalbudsjett 2011. Utover dette er det i anslag på regnskap 2011 lagt til grunn at tilleggsbevilgninger som fremmes i 2. halvår og som isolert sett bidrar til å svekke budsjettbalansen, dekkes ved tilsvarende nedsettelse av ymse utgifter. Dette gjelder blant annet utgifter knyttet til terrorangrepene 22. juli 2011, som ble fremmet i egen proposisjon 30. september 2011.

Bevilgningstallene i tabell 1.3 er gruppert etter utgiftsart. Bevilgningene til de enkelte formålene kan derfor være fordelt på driftsutgifter, investeringer og/eller overføringer. For eksempel er ikke administrasjonsutgifter knyttet til bistand inkludert i posten bistand under utgiftsarten overføringer til private, men plassert under driftsutgiftene. På samme måte er utgifter til formål som veg eller jernbane fordelt mellom flere utgiftsarter. De ulike bevilgningene som er fordelt på forskjellige utgiftsarter, må derfor sees i sammenheng med bevilgninger til samme formål under andre utgiftsarter. Motsatt er det slik at tilskudd til statlige virksomheter på 50-poster og 70-poster budsjetteres som overføringer, selv om de benyttes til å finansiere statlige drifts- og investeringsutgifter.