8 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside i perioden 2003-2011

8.1 Innledning

I dette kapitlet omtales utgiftsutviklingen innenfor ulike formål i perioden 2003-2011 målt i faste 2011-priser. Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet og er korrigert for endringer i statsbudsjettets inndeling. Beregningen er basert på kontoplanen for 2011, jf. nærmere omtale av datagrunnlaget og beregningsmetoden i boks 8.1.

Endringer i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet reflekterer dels nye politiske prioriteringer og dels endrede utbetalinger til å videreføre etablerte regelstyrte overføringsordninger eller andre lovfestede forpliktelser. I tillegg til bevilgninger over statsbudsjettet er skatter og avgifter viktige virkemidler i det årlige budsjettopplegget. Utviklingen i statens utgifter kan derfor gi et misvisende uttrykk for utviklingen og prioriteringen av områder der skatte- og avgiftspolitikken er viktig for de totale rammevilkårene. Enkeltområder kan videre vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser som pensjons- og trygdeutbetalinger. Beregningsmåten som benyttes for å omgjøre tallene til faste priser, kan også påvirke resultatene av analysen.

Beregningene av realvekst gir uttrykk for ressursbruken og ikke på resultatet av politikken. På enkelte områder kan det skje store forbedringer uten økt ressursbruk, mens det på andre områder kan være motsatt.

Ettersom velferdsordninger som barnehage, grunnskole, primærhelsetilbud og eldreomsorg i hovedsak finansieres av kommunene, vil beregningene for disse områdene ikke gi et helhetlig uttrykk for den offentlige ressursbruken. Det er ikke gjort forsøk på å fordele rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner på de enkelte utgiftsformålene. Fra 2011 er de øremerkede tilskuddene til barnehager innlemmet i rammetilskuddene til kommunesektoren. Det innebærer at den sterke veksten i utgiftene til barnehager ikke lenger framkommer i realvekstberegningene for familie- og forbrukerformål. Medregnet utgiftene til barnehager som er innlemmet i rammetilskuddene til kommunene, utgjør de samlede bevilgningene til barnehageformål 28,6 mrd. kroner i 2011. Det er 18,3 mrd. kroner mer enn i 2003, tilsvarende en gjennomsnittlig årlig realvekst på om lag 13,5 pst.

I de senere år er det foretatt større endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene/fylkeskommunene (sykehusreformen, reformen i barnevernet mv.). Det har også vært en reduksjon av skattenes andel av samlede inntekter for kommunene/fylkeskommunene de siste årene. Disse endringene er det i hovedsak ikke korrigert for i beregningene.

8.2 Utgiftsveksten i perioden 2003-2011 fordelt på formål

Figur 8.1 viser BNP-veksten for Fastlands-Norge og statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst i perioden 2003-2011. Som det går fram av figuren, var BNP-veksten for Fastlands-Norge særlig sterk i årene fra 2004 til 2007, med en gjennomsnittlig vekst i underkant av 5 pst. per år. I denne perioden var den reelle veksten i statsbudsjettets utgifter vesentlig lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge. Som følge av finanskrisen og det markerte tilbakeslaget i norsk og internasjonal økonomi, snudde veksten i Fastlands-Norge fra om lag 5,6 pst. i 2007 til om lag 1,8 pst. i 2008, og fra 2008 til 2009 falt BNP for Fastlands-Norge med om lag 1,3 pst. Etter det kraftige konjunkturomslaget i 2008 ble det iverksatt en rekke tiltak for å dempe tilbakeslaget i økonomien og for å stimulere sysselsettingen. Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2008 til 2009 var på hele 5,5 pst. I 2010 tok veksten i BNP for Fastlands-Norge seg noe opp igjen, mens den reelle underliggende utgiftsveksten var moderat. Dette må ses i lys av den høye utgiftsveksten året før som innebar at statsbudsjettets utgifter var kommet opp på et høyt nivå. Etter tre år med økonomisk vekst under anslått trendvekst i BNP for Fastlands-Norge, anslås det for 2011 nå en vekst på opp mot 3 pst., mens den reelle underliggende utgiftsveksten fra 2010 til 2011 anslås noe lavere enn dette.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Tabell 8.1 og figur 8.2 viser årlig realvekst oppgitt i hele prosentrater fordelt på politikkområder. Figur 8.3 viser utgiftenes størrelse i 2011.

Området fellesadministrasjon omfatter blant annet utgifter til Stortinget, Kongehuset og de departementene og underliggende etatene som har karakter av fellesadministrasjon. Eksempler på store utgiftsposter på dette området er utgifter til skatte- og avgiftsadministrasjon og deltakelse i internasjonale organisasjoner. I tillegg er utgiftene til Svalbardbudsjettet inkludert her, selv om disse utgiftene er fordelt på en rekke formål. Statlig byggeaktivitet og Statsbygg er også inkludert i denne gruppen. Grunnet igangsettelse og avslutning av byggeprosjekter vil utgiftene til statlig byggevirksomhet kunne variere betydelig mellom enkeltår. I perioden 2003-2011 har det vært en viss vekst i utgiftene til fellesadministrasjon. Dette må særlig ses i lys av at utgiftene til finansieringsordningene i forbindelse med EØS-avtalen har økt kraftig, fra null i regnskapet for 2003 til om lag 3 mrd. kroner i 2011-budsjettet.

Utgiftene til internasjonal bistand økte med om lag 5,9 pst. i gjennomsnitt per år hele perioden sett under ett. Det har vært et mål at bistanden skal utgjøre 1 pst. av brutto nasjonalinntekt (BNI). Dette målet ble nådd i budsjettforslaget for 2009, og i saldert budsjett 2011 utgjorde bistandsutgiftene 1,02 pst. av anslått BNI. Kraftig vekst i BNI fram til 2008 som følge av høye oljepriser og sterk vekst i fastlandsøkonomien har gjort det nødvendig å prioritere en betydelig realvekst i utgiftene til bistand for å nå denne målsettingen. I årene 2003-2007 økte utgiftene med gjennomsnittlig 9 pst. per år, mens den gjennomsnittlige utgiftsveksten har vært noe lavere de senere årene. Dette må også ses i lys av en svakere utvikling i BNI-veksten i siste del av perioden som følge av den internasjonale finanskrisen.

Deler av utgiftene knyttet til tiltak for flyktninger i Norge er godkjent som utviklingshjelp (ODA), og utgiftsføres over Utenriksdepartementets budsjett (kapittel 167). Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departementer (Justisdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet). Utgiftene til disse tiltakene føres over disse departementenes budsjetter og inntektsføres som en overføring fra Utenriksdepartementet. Flyktningutgiftene i Norge er derfor ikke inkludert i tallene for internasjonal bistand i tabell 8.1, selv om de inkluderes i det som Norge rapporterer som ODA-godkjent bistand i tråd med OECDs kriterier. Utgiftene til flyktningtiltak i Norge gikk vesentlig ned fra 2003 til 2007, men har økt betydelig igjen etter dette. Nivået i 2011 er noe høyere enn i 2003.

Utgiftene til militært forsvar og sivil beredskap har gått noe ned i perioden 2003-2011 sett under ett. Utgiftene til militært forsvar i Norge utgjør mesteparten av denne kategorien. Fra 2003 til 2007 ble utgiftene til dette formålet redusert med om lag 1,7 pst. per år, mens det i den siste delen av perioden har vært en vekst i utgiftene på om lag 1,5 pst. per år. Dette må ses i lys av oppfølgingen av langtidsplanen for Forsvaret.

Innenfor justissektoren økte bevilgningene med om lag 2,5 pst. per år i gjennomsnitt over hele perioden. Det har vært jevn vekst i alle sektorer - politi og påtalemyndighet, domstolene og kriminalomsorgen - når hele perioden ses under ett. I siste del av perioden er det en sterkere vekst i utgiftene til kriminalomsorgen, samt at utbyggingen av Nødnett bidrar til økt vekst i de senere årene.

Utgiftene under formålet utdanning og forskning gjelder bevilgningene på Kunnskapsdepartementets budsjett. I perioden 2003-2011 økte utgiftene reelt med gjennomsnittlig 0,8 pst. per år. Det er særlig økte utgifter til grunnopplæringen, blant annet i forbindelse med gjennomføringen av Kunnskapsløftet, og økte forskningsbevilgninger som bidrar til å forklare utgiftsveksten innenfor dette området. Forskningsbevilgninger på andre departementers budsjetter inngår i øvrige politikkområder. Som mål på samlet ressursbruk innenfor forskningssektoren gir derfor disse tallene begrenset informasjon. NIFU STEP publiserer årlig en oversikt over nivået på de samlede bevilgningene til forskning og utvikling på statsbudsjettet og utviklingen over tid. Utgiftene til høyere utdanning og studiestøtte gikk samlet sett noe ned fra 2003 til 2007, men har økt noe de senere årene, og er på om lag det samme reelle nivået i 2011 som i 2003.

Innenfor politikkområdet kirke og kultur økte utgiftene reelt med gjennomsnittlig 5,4 pst. per år. Utgiftene økte til begge hovedformålene i perioden fra 2003 til 2011. Utgiftene til kirken og andre trossamfunn har økt med noe over 1 pst. i gjennomsnitt per år, mens utgiftene til kulturformål har økt med om lag 6,5 pst. i gjennomsnitt per år. I første del av perioden skyldes deler av denne veksten etableringen av kompensasjonsordningen for merverdiavgift i forbindelse med innføring av merverdiavgift på tjenester. Mot slutten av perioden må veksten ses i sammenheng med økte bevilgninger for å gjennomføre Kulturløftet. Sett bort fra momskompensasjon utgjør veksten innenfor kirke- og kulturområdet om lag 6,3 pst. i siste del av perioden, mot 2,3 pst. i første del av perioden.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

Trygder, pensjoner og arbeidsliv omfatter utgifter til Statens Pensjonskasse, Arbeids- og velferdsetaten, alderspensjon, ytelser til uførhet, arbeidsavklaringspenger, sykepenger og enkelte andre pensjoner, samt utgifter til arbeidsmarkedstiltak, dagpenger og tiltak for å bedre arbeidsmiljøet. Området er det største utgiftsområdet med om lag 326 mrd. kroner i budsjetterte utgifter i 2011. Utgiftene som inngår i dette formålet økte i gjennomsnitt med 1,7 pst. per år i perioden 2003-2011. Ettersom utgiftene samlet sett er store, har utviklingen innenfor dette politikkområdet bidratt vesentlig til den samlede veksten i statsbudsjettets utgifter. Utgiftsnivået i 2011 er vel 40 mrd. kroner høyere enn i 2003 målt i 2011-priser, og av dette utgjør økte utgifter til alderspensjon i folketrygden alene om lag 28 mrd. kroner. I tillegg økte utgiftene til attføring og rehabilitering sterkt. Disse ytelsene inngår nå i ordningen med arbeidsavklaringspenger.

Helse og sosialomsorg består i hovedsak av utgifter til sykehusdrift, tiltak innen psykisk helsevern og på rusfeltet, statlig helseadministrasjon, medisiner, tiltak for eldre og funksjonshemmede, samt utgifter på innvandrings- og integreringsområdet. Siden 2003 har utgiftene økt med gjennomsnittlig om lag 2,6 pst. årlig. Dette skyldes i stor grad utgiftsutviklingen i spesialisthelsetjenesten etter den statlige overtakelsen av sykehusdriften i 2002. Spesialisthelsetjenesten utgjør om lag 2/3 av utgiftene innenfor formålsgrupperingen helse- og sosialomsorg. Utgifter utenom spesialisthelsetjenesten faller i perioden 2003-2007, i hovedsak som følge av reduserte utgifter på innvandringsområdet. Videre innebærer handlingsplanen for eldreomsorgen, som ble avsluttet i 2003, at utgiftene til tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser faller fra 2003 til 2007. I perioden 2007-2011 bidrar det nye investeringstilskuddet til at utgiftene til dette formålet igjen vokser. Utgiftene til legemidler vokser jevnt over hele perioden. I tallene for helseformål inkluderes ikke store deler av veksten i utgiftene til psykisk helsevern. Opptrappingsplanen for psykisk helse ble avsluttet i 2008 og utgiftene er i stor grad innlemmet i rammetilskuddene til kommunesektoren. De største utgiftspostene på innvandrings- og integreringsområdet er drift av statlige asylmottak og integreringstilskudd til kommunene. Utgiftene til innvandring økte i gjennomsnitt med om lag 2,7 pst. per år fra 2003 til 2011. Utgiftsnivåene varierer imidlertid mye i løpet av perioden som følge av endringer i antallet asylsøkere de enkelte årene. Utgiftene gikk ned fra 2003 til 2007, men har deretter økt kraftig.

Området familie og forbruker omfatter blant annet utgifter til barnetrygd, kontantstøtte, foreldrepenger, støtte til boligformål, statlig barne- og ungdomsvern samt forbrukerpolitiske tiltak. Utgiftene innenfor dette området er på om lag det samme reelle nivået i 2011 som i 2003. Det er en betydelig reduksjon i utgiftene til barnetrygd og kontantstøtte, mens det har vært økte utgifter til barnevernet etter den statlige overtakelsen i 2004. Utgiftene til foreldrepenger øker også gjennom perioden, noe som bl.a. skyldes utvidede rettigheter. Fra 2011 er de øremerkede tilskuddene til drift av barnehager innlemmet i rammetilskuddene til kommunene. Dette bidrar til å redusere utgiftsnivået innenfor området familie og forbruker.

Miljøvern og fornybar energi består av utgifter til miljøtiltak under Miljøverndepartementet, energi- og vassdragforvaltning (utenom petroleum), energiomlegging og klimatiltak og utgifter til forskning på budsjettområdene til Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet. De samlede utgiftene utgjør om lag 9,6 mrd. kroner i 2011. Utgiftene økte i gjennomsnitt med 7,6 pst. per år i perioden 2003-2011. Det har vært en særlig sterk vekst mot slutten av perioden på om lag 15,5 pst. per år. Dette skyldes blant annet at det er bevilget betydelige midler til energiomlegging og klimatiltak på Olje- og energidepartementets budsjettområde. Bevilgningen til CO2-håndteringsprosjektene på Kårstø og Mongstad har økt kraftig i 2008, 2009 og 2010. Videre er kapitalen i Grunnfondet for energiomlegging og fornybar energi økt de senere årene. Utgiftene til tilskudd til energiomlegging i regi av Enova SF er derfor vesentlig høyere i 2011 enn i 2003. Tallene fanger for øvrig ikke opp at Enova SF delvis finansieres av et påslag i nettariffen utenom statsbudsjettet, som også har blitt økt i løpet av perioden. Det har også vært en markert økning i utgiftene til miljøtiltak over Miljøverndepartementets budsjett. Miljøpolitikken føres i tillegg i stor grad også ved hjelp av skatter, avgifter og regulering, slik at utgiftene alene ikke gir et fullstendig uttrykk for de samlede politiske prioriteringene innen dette området.

Næringsstøtte og distriktspolitikk inkluderer bl.a. støtte og administrasjon knyttet til primærnæringene, sjøfart, handel og industri, tiltak for næringsutvikling, Innovasjon Norge, eksportstøtte inkl. støtte til skipsbygging og næringsbasert forskning. Utgiftene til disse områdene gikk ned med gjennomsnittlig om lag 0,4 pst. per år fra 2003 til 2011. Store deler av nedgangen skyldes reduserte utgifter over statsbudsjettet til jordbruksavtalen i perioden 2003 til 2007. I siste del av perioden har utgiftene vært om lag uendret. Jordbrukspolitikken føres imidlertid med flere virkemidler enn de direkte tilskuddene. Målprisene og jordbruksfradraget er økt vesentlig de senere årene. Innenfor enkelte andre ordninger har høy vekst i siste del av perioden bidratt til økte utgifter. Dette gjelder bl.a. tilskudd gjennom Innovasjon Norge, tilskuddet til sysselsetting av sjøfolk og eksportstøtte.

Utgiftene til samferdsel økte i gjennomsnitt med 4,6 pst. per år i hele perioden sett under ett. Oppfølging av Nasjonal transportplan 2010-2019 bidrar særlig til økte utgifter til veg og jernbane i siste del av perioden.

Petroleumsvirksomheten omfatter utgifter til forvaltning av petroleumsvirksomheten, statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og utgifter i forbindelse med disponering av innretninger på kontinentalsokkelen. Utgiftene til petroleumsvirksomheten øker i gjennomsnitt med 4,6 pst. per år i perioden 2003-2011. Utgiftene til petroleumsvirksomheten varierer til dels betydelig mellom årene. Dette skyldes store forskjeller i utgiftene til SDØE, som utgjør over 97 pst. av bevilgningene under området. Det er særlig investeringsutgiftene som varierer mye.

I tabellen framkommer tall for rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammetilskudd kun er én av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Videre kan rammetilskuddene endres betydelig mellom år som følge av innlemming av øremerkede tilskudd og fastsettelsen av skattørene for kommunene og fylkeskommunene. Kommuneøkonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Utgiftene på renter av statsgjelden varierer i hovedsak som følge av endringer i rentenivået.

Tallene ovenfor viser at det i perioden 2003-2007 var en særlig sterk vekst i utgiftene til internasjonal bistand og kirke- og kulturformål. Utgiftene til militært forvar og sivil beredskap, næringsstøtte og distriktspolitikk og til utdanning og forskning ble redusert.

For perioden 2007-2011 viser tallene vekst i utgiftene til alle politikkområder. Innenfor områdene miljøvern og fornybar energi og samferdsel har veksten vært særlig høy sammenliknet med de andre formålene. For perioden 2005-2011 anslås den gjennomsnittlige, årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til om lag 2,8 pst. Til sammenlikning anslås den gjennomsnittlige årlige inntektsveksten i perioden fra 1990 til 2005 til 2,2 pst., jf. nærmere omtale i kap. 3 i Nasjonalbudsjettet 2012.