9 Økonomistyring i staten mv.
9.1 Tiltak for å styrke økonomistyringen i staten
I Gul bok orienteres det årlig om Finansdepartementets tiltak for å fremme resultatorientert styring, effektiv ressursutnyttelse og god økonomistyring i staten. Departementet vil i 2012 fortsette arbeidet med å videreutvikle rammeverket for statlig styring med utgangspunkt i økonomiregelverket, og å videreutvikle tilbudet av økonomitjenester til statlige virksomheter.
Oppfølging av regelverk for økonomistyring i staten
Økonomiregelverket for staten fastsetter standarder og prinsipper for statlig styring, økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling. Det omfatter krav til den interne styringen i virksomheter, og til departementenes overordnede styring og oppfølging av virksomhetene (etatsstyring). I tillegg omfatter regelverket forvaltning av tilskudd, stønader og garantier, samt generelle krav til oppfølging av statlige eierinteresser i selskaper. Reglement for økonomistyring i staten og Finansdepartementets bestemmelser om økonomistyring i staten ble fastsatt 12. desember 2003, og trådte i kraft 1. januar 2004. Regelverket har senere blitt justert på enkelte punkter, senest 8. juni 2010 slik at regelverket tilrettelegger for at statlige virksomheter skal kunne motta og behandle elektronisk faktura fra 1. juli 2011, jf. St.meld. nr. 36 (2008-2009) Det gode innkjøp.
Senter for statlig økonomistyring (SSØ) tilbyr et bredt kurstilbud innen statlig virksomhets- og økonomistyring. Disse kursene gir veiledning og rådgivning om hvordan statlige virksomheter kan tilpasse seg de krav som regelverket setter. SSØ forvalter hoveddelen av økonomiregelverket på vegne av Finansdepartementet, og har dermed fullmakt til å behandle unntakssøknader. I 2010 ble det innvilget 11 unntak av 15 behandlede søknader. Samlet sett var det 40 gyldige unntak ved inngangen til 2011, hvorav 24 gjelder valutakonto.
Kapittel 1 i Bestemmelser om økonomistyring i staten gjelder departementenes styring av underliggende virksomheter, og forvaltes av Finansdepartementet. Departementet har i 2011 utarbeidet forslag til en egen veileder i etatsstyring. Formålet med veilederen er å gi innsikt i og videreutvikle de mange ulike virkemidlene i god etatsstyring.
Finansdepartementet leder et nettverk på departementsnivå som et ledd i arbeidet med å videreutvikle rammeverket for etatsstyring. Hensikten med nettverket er å legge til rette for dialog og erfaringsutveksling. Det er god oppslutning fra departementene i nettverket. Finansdepartementet vil videreføre nettverket i 2012.
Evalueringsportal
I Gul bok 2010 orienterte Finansdepartementet om etablering av en evalueringsportal hvor gjennomførte evalueringer i staten blir publisert og gjort søkbare. Portalen ble satt i drift i 2010, og driftsansvaret er lagt til SSØ. Spørsmålet om obligatorisk innlevering til portalen vil etter planen bli avklart sent i 2011, i forbindelse med at Evalueringsportalen går over i en ordinær driftsfase fra 2012. SSØ har etablert et samarbeid med Nasjonalbiblioteket om blant annet registrering av materiale som allerede finnes der. Det er også inngått et samarbeid med Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste (NSD), slik at brukerne i tillegg kan finne evalueringer som er registrert hos NSD. I midten av september 2011 er det registrert nær 900 evalueringer. Portalen finnes på www.evalueringsportalen.no.
Intern statlig økonomiforvaltning
Staten kan hente ut effektiviseringsgevinster gjennom å samle tjenester som er forbundet med stordriftsfordeler. Dette gjør at den enkelte virksomhet kan avlastes administrativt, noe som igjen kan frigjøre ressurser til egne kjerneoppgaver.
Flere store statlige virksomheter har etablert egne servicesentre for økonomitjenester. Departementenes servicesenter (DSS) ivaretar disse funksjonene for departementene, Statsministerens kontor og Regjeringsadvokaten. SSØ leverer tjenester til om lag to tredeler av statlige virksomheter på ett eller flere av områdene lønn, personal, regnskap og budsjett. Ni av ti kunder hos SSØ er små eller mellomstore virksomheter.
De fleste av regnskapskundene til SSØ benytter seg av tilbudet om en elektronisk løsning for fakturahåndtering, som kan redusere virksomhetenes tidsbruk på dette området. For å legge til rette for elektroniske innkjøp, har SSØ også utviklet og innført en e-handelsløsning som integrerer hele innkjøpsprosessen fra ordre til godkjent faktura.
Rammeavtaler om kontoholds- og betalingstjenester
Betalingsformidlingen for statlige virksomheter skjer gjennom statens konsernkontoordning. Ordningen gjelder for departementene og underliggende virksomheter, og dekker statens behov for betalingstjenester og likviditetsforvaltning. Videre sikrer ordningen at statens midler daglig samles i Norges Bank. Finansdepartementet har på vegne av staten inngått en avtale om et konsernkontosystem i Norges Bank, og SSØ har etter fullmakt fra Finansdepartementet inngått rammeavtaler med enkelte banker om betalingstjenester og kontohold. Rammeavtalene sikrer at virksomhetene får tilgang til tidsmessige og gode betalingstjenester hos bankene, i tillegg til at de forenkler anskaffelsesprosessen for virksomhetene.
Senter for statlig økonomistyring inngikk i 2010 nye rammeavtaler for staten, herunder også tilleggsavtale for valutakonti, med DnB NOR Bank ASA, Nordea Bank Norge ASA og Alliansesamarbeidet Sparebank 1 DA. En tilleggsavtale om utbetalinger knyttet til statslån ble inngått med DNB NOR Bank ASA.
Statsregnskapet
SSØ har det operative ansvaret for statsregnskapet. Basert på rapportering fra statlige virksomheter utarbeider SSØ månedlige bevilgningsregnskap for departementenes budsjettkapitler som sendes departementene. Ved årets slutt utarbeider SSØ et endelig bevilgningsregnskap og et kapitalregnskap som inngår i Meld. St. 3 om statsregnskapet. Utover denne primære bruken har Riksrevisjonen tilgang på statsregnskapsinformasjon, og Statistisk sentralbyrå (SSB) utarbeider statistikk om offentlige finanser basert på denne informasjonen. Statsregnskapet er også en kilde til informasjon som SSB benytter i forbindelse med StatRes, der SSB på oppdrag fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet utvikler et system for å formidle statistikk og indikatorer om ressursbruk og resultater i statlig virksomhet.
Finansdepartementet legger vekt på åpenhet om statsregnskapet gjennom året. SSØ har fra slutten av 2010 publisert månedlige regnskapstall på internett. I tillegg vises bevilgningshistorikk for den enkelte budsjettpost, og det gis referanse til proposisjoner, innstillinger og vedtak i Stortinget. Publiseringsløsningen finnes på http://www.sfso.no/statsregnskapet/Månedlig statsregnskap.
Videreutvikling av regnskapsfunksjonen i statsforvaltningen
Finansdepartementet orienterte i Gul bok 2010 kapittel 9.2 om kontoplan og føringsprinsipper for regnskapet i statlige virksomheter, og om erfaringer fra utprøvingen av virksomhetsregnskap ført etter periodiseringsprinsippet. Departementet oppsummerte også sine vurderinger og tiltak for videreutvikling av regnskapsfunksjonen i statsforvaltningen.
Det er en grunnleggende forutsetning for dette arbeidet at innrettingen av statsbudsjettet og statsregnskapet ligger fast. Bevilgningsregnskapet skal fortsatt avgis etter kontantprinsippet og inneholde informasjon om utgifter og inntekter fordelt på kapittel og post, i henhold til inndelingen i statsbudsjettet slik det vedtas av Stortinget. Regjeringen åpner således ikke for å endre rammene for den politiske styringen av statlige virksomheter eller virksomhetenes økonomiske fullmakter.
Finansdepartementet har gitt SSØ i oppdrag å utrede og gjennomføre arbeidet med ny kontoplan og statlige regnskapsstandarder. Formålet med oppdraget er å standardisere og videreutvikle regnskapsføringen i statlige virksomheter, inkludert departementene. Dette skal legge til rette for bedre styring i og av statlige virksomheter, og vil gi bedre regnskapsinformasjon for staten samlet sett.
Fra 1. januar 2010 ble det fastsatt anbefalte, men ikke obligatoriske regnskapsstandarder for statlige virksomheter som i samråd med overordnet departement benytter andre føringsprinsipper enn kontantprinsippet i sitt interne virksomhetsregnskap. SSØ forvalter også disse statlige regnskapsstandardene (SRS), og bistår virksomheter som ønsker å ta dem i bruk. Virksomhetene vil fortsatt rapportere til statsregnskapet etter kontantprinsippet.
Finansdepartementet har i 2010 og 2011 prioritert å utarbeide og forberede innføring av en felles, standard kontoplan. Kontoplanen er fastsatt som en frivillig ordning for statlige virksomheter fra 1. januar 2011. SSØ skal i 2012 blant annet arbeide videre med utforming, tilrettelegging og bruk av denne kontoplanen.
Standard kontoplan, som nå tas i bruk i statlige virksomheter, gir en felles struktur for inndeling av virksomhetenes utgifter, inntekter og balansekonti gruppert etter art. Art er betegnelsen på type ressurs som er benyttet, eller type inntekt. Eksempler på dette er utgifter til lønn og godtgjørelser, utgifter til kjøp av tjenester, utgifter til leie av lokaler, og inntekter fra salg, gebyrer, utlån m.v. Kontoplanen er inndelt i tre nivåer, med økende detaljering av informasjonen for hvert nivå.
Hensikten med en felles, standard kontoplan for statlige virksomheter er blant annet å legge til rette for sammenlikninger internt og på tvers av statlige virksomheter, og gi økt informasjon om utgifts- og inntektsstrukturen i virksomheten. En felles struktur med standard kodesett (konto) gir i tillegg muligheter for bedre og mer detaljert regnskapsinformasjon for staten samlet sett. En felles, standard kontoplan legger også til rette for stordriftsfordeler i forvaltningen av den statlige kontoplanen (herunder veiledning og kompetanseutvikling), og vil kunne bidra til å øke kvaliteten på virksomhetsregnskapene.
SSØ har lagt opp et løp med puljevis innføringsbistand til statlige virksomheter basert på frivillighet. Første kull, som omfatter et mindre antall virksomheter, startet opp i 2010 og har tatt i bruk kontoplanen i 2011. Andre kull starter opp i 2011 med planlagt innføring av kontoplanen i 2012. Det legges opp til ytterligere to kull frem mot 2014. SSØ har etablert en standardisert innføringsmetodikk der også behovene til store statlige virksomheter og større tilskuddsordninger blir ivaretatt.
Frem mot 2014 arbeides det også videre med vurderinger av behov og muligheter for å aggregere regnskapsinformasjon for staten samlet, basert på inndelingen i standard kontoplan. Statlige virksomheter skal fortsatt rapportere til statsregnskapet etter kontantprinsippet på statsbudsjettets inndeling i kapitler og poster, men rapporteringen må suppleres med mer detaljert informasjon om utgiftens eller inntektens art i henhold til standard kontoplan.
Denne informasjonen kan da brukes til å sammenstille regnskapet på tvers av kapitler og poster. Det vil for eksempel være aktuelt å presentere slik tilleggsinformasjon i vedleggstabeller i stortingsmeldingen om statsregnskapet. Slik regnskapsinformasjon for staten sett under ett kan først presenteres når alle statlige virksomheter har tatt standard kontoplan i bruk, og kan rapportere informasjonen til statsregnskapet.
Så langt følger innføringen planen. Dersom erfaringen med den pågående innføringen av standard kontoplan for de første kullene ikke tilsier noe annet, vil Finansdepartementet i 2012 fastsette denne kontoplanen som obligatorisk fra 2014.
Samfunnsøkonomiske analyser
Det er opprettet et ekspertutvalg som skal vurdere Finansdepartementets retningslinjer for samfunnsøkonomiske analyser. Bakgrunnen for gjennomgangen er utviklingen internasjonalt på området nytte-kostnadsanalyser etter at departementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser ble utgitt i 2000 og senere revidert i 2005. Utvalget forventes å avgi sin tilrådning i løpet av 2012.