10 Forslag om hjemmel til å vedta forskrift om et forholdstall mellom tallet på elever og tallet på lærere

Formålet med lovendringen som foreslås er å legge til rette for at departementet gjennom forskriftsregulering kan vedta bestemmelser om lærertetthet. Med en forskriftshjemmel blir det på sikt mulig å fastsette forskrifter som sikrer ressurser til å opprettholde og styrke lærertettheten i skolen slik at det generelt er nok lærere på skolen.

10.1 Bakgrunnen for forslaget

I melding til Stortinget om ungdomstrinnet, Meld. St. 22 (2010–2011), Motivasjon – Mestring – Muligheter ble det varslet at Kunnskapsdepartementet ville legge fram et høringsnotat om regulering av lærertetthet.

I høringsnotatet ble det vist til at formålet med økt lærertetthet er å sikre ressurser til å opprettholde og styrke lærertettheten i skolen slik at det generelt er nok lærere på skolen. Det er viktig for et godt og trygt skolemiljø at hver enkelt elev får en god og tilpasset opplæring og opplever å bli sett. Høyere lærertetthet på en skole kan øke lærernes mulighet til å støtte elevene i deres læringsarbeid og gjøre det enklere å legge til rette for etter- og videreutdanning uten at det går for mye ut over opplæringen av elevene. Det kan også bidra til bedre arbeidsforhold, noe som er viktig for å beholde seniorlærere.

Høringsrunden viste at det er delte meninger om innholdet i høringsforslaget, se nærmere i punkt 10.3. Departementet mener derfor at det nå ikke bør lovfestes en spesiell modell for lærertetthet, men heller skaffes et bedre kunnskapsgrunnlag hva gjelder både effekter av lærertetthet og hva slags modell som kan fungere best.

10.2 Gjeldende rett

Det følger av opplæringsloven § 13-10 første ledd at skoleeierne «har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, herunder dette å stille til disposisjon dei ressursene som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast». Dette ansvaret innebærer også at skoleeierne har ansvar for at det er tilstrekkelig med lærerressurser til at alle kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven (omfatter også læreplanene) kan oppfylles på en forsvarlig måte.

I opplæringsloven § 8-2 fastsettes følgende:

«I opplæringa skal elevane delast i klassar eller basisgrupper som skal vareta deira behov for sosialt tilhør. For delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper etter behov. Til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør. Klassane, basisgruppene og gruppene må ikkje være større enn det som er pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg.

Klassen eller basisgruppa skal ha ein eller fleire lærarar (kontaktlærarar) som har særleg ansvar for dei praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjeremåla som gjeld klassen eller basisgruppa og dei elevane som er der, mellom anna kontakten med heimen.»

Dette innebærer at skolen må ha de lærerressursene som skal til for at undervisningen kan bli pedagogisk forsvarlig. Hva som er pedagogisk forsvarlig må vurderes ut fra om elevene kan få tilstrekkelig tilpasset opplæring ut fra evner og forutsetninger, jf. opplæringsloven § 1-3 om tilpasset opplæring og tidlig innsats, og således tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Dette må bedømmes konkret og ut fra skjønn, bl.a. i lys av opplæringens innhold, elevsammensetning, lærerdekning og lærerkompetanse. For øvrig må opplæringen på tilsvarende måte være sikkerhetsmessig forsvarlig.

Før 2003 fastsatte loven såkalte klassedelingstall. Dette innebar at det var fastsatt tallfestede krav til hvor store skoleklasser kunne være i ulike typesituasjoner (som 1. klasse, resten av barnetrinnet, ungdomstrinnet, hvorvidt skolen var fådelt eller fulldelt, og studieretnings- eller yrkesfag i videregående). På grunn av andre krav i loven (bl.a. kravet om tilpasset opplæring), var det på det tidspunktet klassedelingstallene ble tatt ut av loven, ingen kommuner som hadde en ressursbruk i grunnskolen som lå så lavt som det som kun ble utløst av klassedelingstallene. I gjennomsnitt lå landets gjennomsnittlige lærertimetall 70 prosent over dette nivået, jfr. Ot.prp. nr. 67 (2002-2003).

Da klassedelingstallene ble tatt ut av loven fattet Stortinget i tillegg et plenumsvedtak, om at de tidligere klassedelingstallene skulle ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsene om klassedelingstall ble opphevet. Denne forutsetningen lå også som et premiss for selve lovbehandlingen, jf. Innst. O. nr. 126 (2002-2003). I lys av Stortingets behandling legger departementet til grunn at dette må få konsekvenser for forståelsen av gjeldende § 8-2 i loven. Dette innebærer at skoleeierne har ansvar for at alle skoler, som et minimum, fortsatt skal tildeles like mange lærertimer som ville ha blitt utløst av de tidligere klassedelingstallene, men ressursene blir bundet til skolenivå og ikke klasse/gruppenivå. Skoleeierne må uavhengig av dette ivareta kravet i lov og forskrift om at undervisningsgruppene skal være pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlige, jf. opplæringsloven § 8-2.

Når det gjelder andre krav i loven og forskriftene enn § 8-2 (jf. også nevnte § 1-3 om tilpasset opplæring og tidlig innsats) som kan utløse ekstra læretimer, kan særlig nevnes:

• Spesialundervisning for de elevene som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære (tilpassede) opplæringen, jf. § 5-1.

• Særskilt språkopplæring for språklige minoriteter, jf. § 2-8.

• Tegnspråkopplæring, jf. § 2-6.

• Punktskriftopplæring, jf. § 2-14.

• Målformer i skolen, jf. § 2-5.

• Finskopplæring for elever med kvensk-finsk bakgrunn, jf. § 2-7.

• Opplæring i og på samisk, jf. lovens kapittel 6.

• Lærerdekningen må dessuten være tilstrekkelig for å kunne dekke innholdet i læreplanene og den fastsatte fag- og timefordelingen, jf. skoleeiers ansvar etter § 13-10.

10.3 Høringen

10.3.1 Høringsforslaget

10.3.1.1 Generelt om forslaget

Departementet foreslo lovfesting av en nasjonal bestemmelse om lærertetthet for lærerdekningen i grunnskolen ved den enkelte skole/kommune. Det ble vurdert slik at en nasjonal bestemmelse først innføres på ungdomstrinnet fordi behovet for tiltaket er størst der, og at det vil være mulig å gå videre med barnetrinnet etter å ha opparbeidet seg erfaringer på ungdomstrinnet. I følge forslaget burde en lovfesting av en slik ordning knyttes til beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse kun i ordinær undervisning, dette omtales som gruppestørrelse 2. Særskilte undervisningsformer som spesialundervisning og særskilt språkopplæring for språklige minoriteter skulle holdes utenfor denne gruppestørrelsen. Formålet med forslaget var å sikre at de samlede læreressursene står i forhold til antall elever på skolen eller i kommunen sett under ett. Forslaget innebar at det som er sagt om Stortingets forutsetning om minimum lærerressurser under punktet om gjeldende rett, ville bortfalle.

I høringsnotatet ble det vist til at det i Norge er lite forskningsbasert kunnskap om effekten av økt lærertetthet på læringsresultater, læringsmiljø og for lærernes arbeidsforhold. Det er svært mange faktorer som kan påvirke læringsutbyttet til elevene. Verken i norsk eller internasjonal forskning finner en sterke sammenhenger mellom lærertetthet og læringsresultater, og kunnskapsgrunnlaget er med andre ord usikkert. Forslaget var derfor ett av flere tiltak som skulle bidra til bedre kvalitet i skolen. I høringsnotatet ble det vist til at det for øvrig er usikkert hvilke konsekvenser en bestemmelse om økt lærertetthet vil få bl.a. med hensyn til mer sentralisert skolestruktur, utfordringer med rekruttering av kvalifiserte lærere, spesielt i distriktene, samt mulige negative fordelingskonsekvenser ved at gode lærere trekkes bort fra for eksempel faglig svakt presterende skoler til allerede høyt presterende skoler.

Departementet foreslo at reguleringen av en nasjonal bestemmelse om lærertetthet skulle tas inn som et nytt tredje ledd i opplæringsloven § 8-2 om organisering av elevene. En nasjonal bestemmelse om lærertetthet stiller, slik det var beskrevet i høringsforslaget, i seg selv ikke krav til den faktiske gruppestørrelsen. Den faktiske gruppestørrelsen (undervisningsgruppene) må imidlertid være pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig, noe som også gjelder i dag for alle trinn i grunnopplæringen. Dersom de lærerressursene som utløses av den foreslåtte ressursnormen ikke blir tilstrekkelige til at de faktiske undervisningsgruppene – ut fra en konkret vurdering av situasjonen ved den enkelte skole – blir pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlige, må lærerressursene, etter forslaget, økes ytterligere.

Beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse defineres i denne sammenheng som forholdet mellom antall elevtimer og antall lærertimer. En beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse (forholdstallet) med utgangspunkt i det totale antallet elev- og lærertimer er en matematisk størrelse som sier noe om den samlede ressursinnsatsen på en skole/i en kommune.

Forslaget var eksemplifisert med to modeller, en for skolenivå og en for kommunenivå. Forslaget innebar ikke en regulering av den enkelte undervisningssituasjon, men en regulering av de totale lærerressursene på den enkelte skole eller i den enkelte kommune. Under hver av de to modellene ble det gitt eksempler på ulike nivåer for en minimumsressurs for de ulike trinnene i grunnskolen (1.-4. trinn, 5.-7. trinn og 8.-10. trinn). I høringsnotatet ble det lagt til grunn at lovfesting av minimumsressurs skulle knyttes til gruppestørrelse i ordinær undervisning.

10.3.1.2 Skolenivå (modell 1)

En lovfestet minimumsressurs på skolenivå vil sikre at forholdet mellom elevtimer og lærertimer – dvs. beregnet gruppestørrelse – på hver enkelt skole ikke er lavere enn minimumsressursen. Dersom det lovfestes en minimumsressurs på skolenivå, legges det til grunn at behovet for lærerressurser beregnes på skolenivå. Det vil si at beregningen av merbehovet for lærerressurser tar utgangspunkt i behovet på alle skolene som har et lavere ressursnivå enn den nedre grensen, uten at ekstra ressurser på skoler (i samme kommune) som har et ressursnivå som ligger over grensen tas med i beregningen.

10.3.1.3 Kommunenivå (modell 2)

En lovfestet minimumsressurs på kommunenivå vil innebære at skoleeier ikke får plikt til å sørge for en minimumsressurs på den enkelte skole, men derimot en plikt til å sørge for at forholdet mellom elevtimer og lærertimer – dvs. beregnet gruppestørrelse – for kommunens skoler i gjennomsnitt, ikke er lavere enn minimumsressursen. En slik modell vil gi kommunene større fleksibilitet til å prioritere ressurser mellom skoler basert på kjennskap til lokale forhold enn om grensen settes på skolenivå. En lovfestet minimumsressurs på kommunenivå kan innebære at en del kommuner vil ha noen skoler med et ressursnivå som er lavere enn minimumsressursen, og noen skoler med et ressursnivå som er høyere enn minimumsressursen. Dersom minimumsressursen settes på kommunenivå, legges det til grunn at behovet for lærerressurser beregnes på kommunenivå. Det vil si at beregningen av merbehovet for lærerressurser for en gitt kommune tar utgangspunkt i behovet på alle skolene som har et lavere ressursnivå enn den nedre grensen, men slik at «ekstra» ressurser på skoler i samme kommune som har et ressursnivå som ligger over grensen tas med i beregningen og reduserer det samlede årsverksbehovet.

10.3.1.4 Beregnet gruppestørrelse

Forslaget i høringsnotatet innebærer en regulering av lærertettheten i skolen ved at det settes en maksimumsgrense for beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse. Beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse defineres som forholdet mellom antall elevtimer og antall lærertimer. Dette er det vanligste målet for lærertetthet i grunnskolen og sier noe om hvor mange elever en lærer har ansvaret for i en gjennomsnittlig undervisningssituasjon. Gjennomsnittlig gruppestørrelse kan beregnes med utgangspunkt i det totale antallet elev- og lærertimer, eller kun med utgangspunkt i elev- og lærertimer til ordinær undervisning. Med ordinær undervisning menes alle timer, unntatt timer til spesialundervisning og undervisning i særskilt norsk. Dette omtales også som gruppestørrelse 2.

En beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse med utgangspunkt i det totale antallet elev- og lærertimer sier noe om den samlede ressursinnsatsen på en skole/i en kommune. Ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norsk er imidlertid individuelle rettigheter som ikke vil kunne defineres som én norm for alle skoler eller kommuner. Fordi elever som mottar spesialundervising og/eller særskilt norskopplæring ofte får slik opplæring alene eller i egne grupper, vil en beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse med utgangspunkt kun i ordinære timer i større grad speile den opplevde situasjonen i skolen for elever flest.

I høringen ble det gitt noen eksempler på krav til maksimal gruppestørrelse og hvor mange nye årsverk det ville blitt behov for på landsbasis ved en lovendring med en norm på henholdsvis skole- og kommunenivå. Merkostnadene knyttet til de ulike eksemplene ble også gjengitt. Nedenfor gjengis eksemplene knyttet til ungdomstrinnet.

10.3.1.5 Modell på skolenivå

10.3.1.6 Modell på kommunenivå

10.3.1.7 Muligheten til å rekruttere nok kvalifiserte lærere

En regulering av lærertettheten i skolen etter det opprinnelige forslaget ville medføre et behov for flere lærere i skolen, en utfordring i et relativt stramt arbeidsmarked med behov for arbeidstakere med kompetanse i mange sektorer. I den grad kommunene må tilsette lærere uten godkjent kompetanse for å oppfylle kravene til minsteressurs, vil dette i verste fall kunne redusere kvaliteten på opplæringen for deler av undervisningen. I høringsnotatet ble potensialet for rekruttering av nye lærere vurdert.

Det ble i høringsnotatet påpekt at dersom de lærerressursene som utløses av ressursnormen ikke er tilstrekkelige til at de faktiske undervisningsgruppene – ut fra en konkret vurdering av situasjonen ved den enkelte skole – blir pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlige, må lærerressursene økes ytterligere.

10.3.1.8 Innføring (trinn og takt)

Dersom det skal innføres en nasjonal bestemmelse om lærertetthet, kan denne enten innføres på hele grunnskolen samtidig, eller etappevis på ulike trinn. Departementet påpekte i høringsnotatet at valg av innføringstakt bl.a. må sees i sammenheng med utviklingen i ufaglærte lærerårsverk og andre gjennomførte tiltak og prosesser, for eksempel plikten til tidlig innsats og tiltak som er foreslått i meldingen til Stortinget om ungdomstrinnet, Meld. St. 22 (2010 – 2011). Det ble vurdert slik at behovet for en nasjonal bestemmelse om lærertetthet var størst på ungdomstrinnet.

10.3.2 Høringsuttalelsene

Departementet mottok 141 høringsuttalelser med synspunkter på forslaget, herav 94 kommuner. 64 av de 141 høringsinstansene støttet forslaget i en eller annen form, av disse 31 kommuner. Det var 65 høringsinstanser som var i mot forslaget.

Høringsrunden viste at det var svært ulike oppfatninger om de vurderingene og eksemplene som ble gitt. Mange av høringsinstansene var positive til en nasjonal regulering av lærertetthet, mens mange også var kritiske til dette. Og dersom det skulle reguleres, var det delte meninger om hvordan forholdstallet best burde angis.

10.3.2.1 Valg av modell

Høringsnotatet inneholdt to modeller som eksempler. Den ene modellen innebærer en lovfesting av lærertetthet på den enkelte skole (modell 1), mens den andre modellen er en lovfesting av en gjennomsnittlig lærertetthet i den enkelte kommune (modell 2).

Totalt er det 64 høringsinstanser som støtter forslaget. 42 av disse støtter modell 1 (skolenivå) deriblant Elevorganisasjonen, FFO, FUG, LO, Norsk lektorlag, Norsk skolelederforbund, Skolenes Landsforbund, Steinerskoleforbundet, Unio, Utdanningsforbundet, YS og flere kommuner. 17 høringsinstanser støtter modell 2 (kommunenivå), først og fremst er dette kommuner. 5 høringsinstanser støtter forslaget uten å spesifisere hvilken modell de støtter.

Det er 65 høringsinstanser som ikke støtter forslaget, deriblant KS, NHO og en rekke kommuner. Av disse 65 er det 48 som sier at dersom en slik bestemmelse innføres, så er modell 2 (kommunenivå) å foretrekke. Dette gjelder KS og en rekke kommuner, deriblant Oslo kommune. Dersom en tar utgangspunkt i dette, er det et klart flertall for modell 2 (kommunenivå) om en slik bestemmelse skal innføres.

KS er primært negativ til et forslag om statlige bestemmelser om lærertetthet. KS peker på at den enkelte kommune må kunne benytte sine ressurser mest mulig målrettet for å bedre læringsresultatene. En statlig bestemmelse vil i stor grad begrense den kommunale handlefriheten på dette området. KS sier videre at «[h]vilke tiltak som er viktigst å iverksette og hvordan lærerressurser skal fordeles mellom skoler og på den enkelte skole, bestemmes best lokalt.» Svært mange kommuner støtter denne uttalelsen. KS og flere kommuner mener at en norm på skolenivå vil innebære størst problemer når det gjelder kommunens mulighet til å videreføre eller etablere kriteriebaserte ressursfordelingssystemer for fordeling av ressurser til skolene. På dette punktet oppfattes kommunemodellen som noe bedre ved at den gir størst handlingsrom når det gjelder å tilpasse ressursfordelingen til lokale behov.

Unio er blant de høringsinstansene som støtter en nasjonal bestemmelse om lærertetthet. Organisasjonen foretrekker skolemodellen og peker på at hver skole trenger størst mulig forutsigbarhet når det gjelder lærerressurser som grunnlag for planlegging av den pedagogiske aktiviteten. Utdanningsforbundet støtter også forslaget og sier følgende «[r]egler som sikrer en minste lærertetthet handler om at alle skoler må ha rett til en sikkerhet for en minste lærertetthet dersom de skal kunne gi elevene et tilbud om likeverdig opplæring. Vi er enige med departementet i at en nasjonal bestemmelse om lærertetthet vil bidra til å sikre likhet og likeverd og være med på å rette opp de store forskjellene det er mellom ulike kommuner og ulike skoler når det gjelder lærertetthet».

10.3.2.2 Gruppestørrelse

Departementet ba også særskilt om høringsinstansenes synspunkter på hvorvidt kravet til en minsteressurs bør være rettet mot kommunenivå eller skolenivå, og om synspunkter på hvilken gruppestørrelse som bør fastsettes på de ulike trinnene. Det ble understreket at nivåene som var beskrevet i høringsnotatet kun var eksempler på gruppestørrelse.

Når det gjelder beregning av gruppestørrelse, mener 15 høringsinstanser at en må ta utgangspunkt i gruppestørrelse 2 (gruppestørrelse i ordinær undervisning), mens 2 instanser mener en må ta utgangspunkt i gruppestørrelse 1.

Når det gjelder krav til gruppestørrelse for hvert enkelt trinn (1.-4./5.-7./8.-10.), fordeler høringsinstansene seg slik på de ulike eksemplene (eller noe nærliggende disse eksemplene) på følgende måte (dette gjelder uavhengig av modell):

• Eksempel 1, dvs. 18/20/22: 6 støtter dette

• Eksempel 2, dvs. 16/20/21: 6 støtter dette, deriblant Bærum kommune.

• Eksempel 3, dvs. 15/20/20: 17 støtter dette, deriblant LO, Unio, Norsk lektorlag (maks 20 på ungdomstrinn), Utdanningsforbundet og Norsk skolelederforbund (15 på 1.-4. trinn).

Noen få høringsinstanser foreslår andre størrelser, for eksempel en norm gjennomgående på alle trinn.

10.3.2.3 Muligheten til å rekruttere nok kvalifiserte lærere

Departementet ønsket også høringsinstansenes vurdering av muligheten til å rekruttere nok kvalifiserte lærere til å dekke behovet for nye lærerårsverk som vil utløses av forslaget, og hvorvidt muligheten vil påvirkes av hvilken modell som velges. En del har uttrykt bekymring for hvordan man skal kunne rekruttere nok kvalifiserte lærer. KS viser til den eksisterende lærermangelen som forsterkes gjennom nye kompetansekrav for undervisning.

10.3.2.4 Private skoler

Departementet ba også om synspunkter på hvorvidt forslaget skulle gjelde private skoler. Det var få instanser som uttalte seg om dette, men 7 høringsinstanser mener kravet også bør gjelde for private skoler (på skolenivå). Dette er Kristne friskolers forbund, Steinerskoleforbundet, Norsk lektorlag, FUG og enkelte kommuner. Kun én høringsinstans, Ørsta kommune, går mot et slikt krav.

10.3.2.5 Innføring (trinn og takt)

Departementet ba om høringsinstansenes synspunkter på rekkefølge for innføring på de ulike trinnene. Det er 35 høringsinstanser som har uttalt seg om dette. Av disse mener 24 høringsinstanser at en bør holde seg til eller starte med ungdomstrinnet. Kun seks høringsinstanser mener en bør holde seg til eller starte med barnetrinnet, mens enkelte mener en bør innføre norm for alle trinn samtidig.

10.4 Departementets vurdering

Departementet mener at det er viktig at de samlede lærerressursene står i forhold til antall elever. Høyere lærertetthet på en skole kan bidra til bedre arbeidsforhold, noe som er viktig for å utvikle skolen som en attraktiv arbeidsplass som bidrar til å rekruttere og beholde lærere i yrket. Det kan også øke lærernes mulighet til å støtte elevene i deres læringsarbeid og gjøre det enklere å legge til rette for etter- og videreutdanning uten at det går for mye ut over opplæringen av elevene.

Høringsuttalelsene viser imidlertid at synspunktene på innføringen av en bestemmelse om lærertetthet og eventuelt valg av modell, er veldig varierte. Departementet viser også til at kunnskapsgrunnlaget er usikkert. Departementet vil derfor skaffe mer erfaring og kunnskap om effekten og konsekvensene av en regulering av økte lærerressurser, før det eventuelt vurderes å innføre en forskrift som regulerer forholdet mellom antall elever og lærere. Det er innført en fireårig tilskuddsordning som et forsøk med styrket lærertetthet i ungdomsskolen fra skoleåret 2013/2014. Tiltaket er rettet mot ungdomsskoler som skoleåret 2011-12 hadde høyere gruppestørrelse enn 20 elever per lærer i ordinær undervisning på ungdomstrinnet og resultat under snittet for landet i grunnskolepoeng. Dette kan også være et grunnlag for eventuelt senere å forskriftsfeste et forholdstall mellom antallet lærere og antallet elever.

For at departementet på et senere tidspunkt skal ha mulighet til å forskriftsfeste et forholdstall mellom lærere og elever, foreslår imidlertid departementet ta inn en hjemmel i opplæringsloven til å gi forskrift om dette.

10.4.1 Regulering av lærertetthet

Det ble presisert i høringen at departementet ville ta endelig stilling til innføring av nasjonal bestemmelse om lærertetthet etter høringen, og at eventuelle modellvalg og normnivå ville bli vurdert som en del av dette. Modelleksemplene som ble sendt på høring var eksempler på hvordan lærertetthet kan reguleres. Høringsinnspillene til forslaget har vist at det er viktige motforestillinger som det må tas hensyn til.

Dette gjelder blant annet utfordringer knyttet til rekruttering av lærere. KS påpeker at departementet i St. meld. 11 (2008-2009) Læreren. Rollen og utdanningen ga uttrykk for at det i 2020 vil være et underskudd på minst 1200 lærere. KS mener derfor at forslaget må sees i sammenheng med de nye kompetansereglene for undervisning, og peker på at det verken vil være økonomi eller tilgang på kvalifiserte lærere til å innføre dette samtidig. Departementet vil i den sammenheng vise til at det er potensial for å rekruttere flere lærere til skolen. Sammenliknet med andre yrkesgrupper er for eksempel avgangen fra læreryrket lav, men det er en utfordring å få rekruttert nok lærere. Gode arbeidsvilkår er en viktig faktor både for å tiltrekke og beholde dyktige lærere i skolen. Departementet er av den oppfatning at innføring av en lovfestet minsteressurs kan bidra til å sikre lærerne bedre arbeidsvilkår og tid til den enkelte elev på de skolene som blir berørt. Dette kan trolig også bidra til å rekruttere personer med lærerutdanning som arbeider i andre sektorer og at flere utsetter pensjonering på disse skolene. Økt status for læreryrket er også av betydning. For å styrke kvaliteten på lærerutdanningen, øke læreryrkets anseelse i samfunnet og videreutvikle lærerprofesjonen har Kunnskapsdepartementet etablert et partnerskap med organisasjonene, GNIST, som er en bred satsing. Partnerskapet GNIST er et femårig samarbeid mellom Kunnskapsdepartementet, Utdanningsforbundet, KS, LO, NHO, Pedagogstudentene i Utdanningsforbundet, Norsk Studentorganisasjon, Norsk Lektorlag, Skolenes landsforbund, Norsk Skolelederforbund, Nasjonalt råd for lærerutdanning og Elevorganisasjonen. Partnerskapet har som målsetting å øke statusen til lærerne og rekruttere flere gode lærere for fremtiden. Læreryrket har blitt mer attraktivt for den unge delen av befolkningen. Mens 44 prosent blant unge utdanningssøkende i aldersgruppen 18-25 svarte at læreryrket var lite attraktivt i 2009, var tilsvarende andel 35 prosent i 2012 (signifikant færre, tall fra GNIST Kampanjeundersøkelse). Samtidig har antallet førstevalgsøknader til lærerutdanningene økt med 59,5 prosent, mot en generell økning i søkningen til høyere utdanning på 22,4 prosent fra 2008-2012 (Samordna Opptak pr jan 2013). Økt søking til lærerutdanningene og økt attraktivitet for læreryrket må ses både i sammenheng med satsingen på ny lærerutdanning, bedre tilbud om videreutdanning og rekrutteringskampanjen som har vært gjennomført i samarbeid med partnerne i GNIST.

Høringsinstansene har ulike oppfatninger om hvilken gruppestørrelse som eventuelt bør fastsettes som en maksimumsgrense på hvert enkelt trinn. Departementet vil ta med seg innspillene i et eventuelt arbeid med et forskriftsforslag.

Departementet ba om høringsinstansenes syn på om en slik ordning også burde gjelde for private skoler. Det var få av høringsinstansene som uttalte seg om dette. Etter departementets vurdering tilsier finansieringsordningen av private skoler godkjent etter privatskoleloven, der det gis direkte statstilskudd avhengig av elevtall, at det ikke er samme behov for en tilsvarende forskriftshjemmel for private skoler. Tilskuddet til private grunnskoler beregnes med grunnlag i kostnadene i de kommunale grunnskolene, som rapporteres gjennom KOSTRA. Dette innebærer at høyere lærertetthet og økt ressursbruk i den offentlige skolen vil gjenspeiles i tilskuddet til de private skolene. Departementet mener på denne bakgrunn at det per i dag ikke foreligger forhold som tilsier at det bør innføres en slik forskriftshjemmel også for private skoler.

10.4.2 Nærmere om tilskuddsordningen

Stortinget har i budsjettet for 2013 (jf. Innst.12 S (2012-2013) kap. 226 post 62) bevilget 157 millioner kroner til en fireårig tilskuddsordning som et forsøk med økt lærertetthet på ungdomstrinnet. Tiltaket er målrettet mot ungdomsskoler som skoleåret 2011-12 hadde høyere, beregnet gjennomsnittelig, gruppestørrelse enn 20 elever per lærer i ordinær undervisning på ungdomstrinnet og resultat under snittet for landet i grunnskolepoeng. Midlene er lyst ut og søknadsfristen var 28. februar 2013.

Målet med ordningen er å styrke lærertettheten på ungdomstrinnet og på den måten bidra til å gi tilpasset opplæring, en mer praktisk, variert og relevant opplæring, samt å styrke de grunnleggende ferdighetene. Tilskuddsordningen vil kunne gi bedre kunnskapsgrunnlag om effektene av økt lærertetthet. Tiltaket er rettet mot de skolene som trenger det mest.

Gjennom tilskuddsordningen kan kommunene søke om støtte til et visst antall årsverk per skole. Ordningen er altså ikke utformet slik at den følger opp noen av de modellene som ble beskrevet i høringsnotatet. Departementet viser til at modellene i høringsnotatet tjente som eksempler på hvordan en modell for lærertetthet kunne innrettes. Tilskuddsordningen er tilpasset flere vektige synspunkter som kom frem i høringsrunden. Høringsrunden viste at det var svært ulike oppfatninger om de vurderingene og eksemplene som ble gitt. Departementet mener blant annet derfor at det er viktig å få et bedre kunnskapsgrunnlag knyttet til effektene av økt lærertetthet. Tilskuddsordningen skal derfor evalueres.

Det er departementets vurdering at behovet for tiltak knyttet til lærertetthet er størst på ungdomstrinnet. Det store flertallet av høringsinstansene som uttalte seg om dette, støtter dette utgangspunktet. Tiltaket vil støtte opp under de øvrige tiltakene på ungdomstrinnet slik som de er lagt fram i stortingsmeldingen om ungdomstrinnet (Meld. St. 22 (2010–2011)). I meldingen til Stortinget står det bl.a. at: «Forskning viser at variert opplæring som ikke er ensformig og rutinepreget, er positivt for alle elever. Variasjon mellom praktiske, relevante og teoretiske aktiviteter vil derfor kjennetegne en god opplæring.» Videre pekes det på at det i store elevgrupper kan være en utfordring å få til praktisk tilrettelegging. Med disse begrunnelsene gjelder den vedtatte tilskuddsordningen for ungdomstrinnet.

10.4.3 Samlet vurdering

Departementet mener at det er viktig at det finnes en hjemmel til å vedta eventuelle forskriftsbestemmelser om et forholdstall mellom elever og lærere, slik at et forholdstall kan innføres senere dersom det anses hensiktsmessig.

10.5 Departementets forslag

Departementet foreslår at det innføres en hjemmel til å vedta eventuelle forskriftsbestemmelser om et forholdstall mellom elever og lærer, og at denne hjemmelen tas inn i § 8-3 som i dag står ubenyttet. Forslaget gir departementet hjemmel til å fastsette regler i forskrift om forholdet mellom antall elever og antall lærere i skolen. Dette forholdstallet, en beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse, tar utgangspunkt i det totale antallet elev- og lærertimer og er en matematisk størrelse som sier noe om den samlede ressursinnsatsen på en skole/i en kommune. Denne matematiske størrelsen sier ikke noe om størrelsen på en konkret undervisningsgruppe. Beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse kan variere på ulike grupper av trinn.