6 Forslag om bruk av personale i skolen som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen

6.1 Bakgrunnen for forslaget

I Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap foreslår departementet å «innføre en bestemmelse i opplæringsloven som presiserer vilkårene for bruk av assistenter i opplæringen». I meldingen til Stortinget er det presisert at «Med assistenter menes i denne sammenheng personale uten lærerkompetanse som er ansatt blant annet for å hjelpe læreren i undervisningen.» I meldingen er det vist til at det har vært en stor økning i omfanget av assistenter i grunnskolen de siste årene. Videre vises det i meldingen til undersøkelser og rapporter der det pekes på at assistanse i opplæringen ikke alltid skjer slik det er forutsatt etter gjeldende rett, herunder at personale uten formell lærerkompetanse i en del tilfeller erstatter læreren i spesialundervisningen.

Ifølge tall fra Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) har antall assistentårsverk økt i hele perioden fra 2002-03 til 2011-12. Skoleåret 2011-12 passerte antall årsverk til assistenter med oppgaver knyttet til undervisningen, 8 500. GSI-tall for 2011-12 viser at 70,6 prosent av disse årsverkene går til spesialundervisning.

Formålet med lovforslaget er å klargjøre reglene som gjelder for bruk av personale som ikke er tilsatt i undervisningsstilling, for å unngå at disse brukes feil i opplæringen og for å sikre at de får adekvat veiledning. Dette er særlig viktig fordi omfanget av bruk av annet personale enn undervisningspersonale i opplæringen, ser ut til å øke.

6.2 Gjeldende rett

Opplæringsloven har ingen bestemmelser som direkte regulerer bruk av personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal bistå undervisningspersonalet i opplæringen. Privatskoleloven inneholder heller ingen slik bestemmelse.

Opplæringsloven inneholder imidlertid regler om kompetansekrav for undervisningspersonale. Det følger av opplæringsloven § 10-1 at den som skal tilsettes i undervisningsstilling i grunnskolen og i den videregående skolen skal ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. Nærmere krav til utdanning og praksis er gitt i forskrift til opplæringsloven kapittel 14. Dersom det ikke er mulig å få tak i søkere som fyller kompetansekravene i § 10-1 med forskrifter, kan skoleeier (kommunen/fylkeskommunen) ansette andre søkere i midlertidig undervisningsstilling etter opplæringsloven § 10-6. For at skoleeier stadig skal prøve å finne søkere som fyller kompetansekravene kan midlertidige stillinger ikke vare lenger enn til og med 31. juli. Etter forskrift til opplæringsloven § 14-10 skal stillingstittelen til den som ansettes i undervisningsstilling normalt være lærer, adjunkt eller lektor.

For undervisningspersonalet ved private skoler som er godkjent etter privatskoleloven gjelder opplæringsloven §§ 10-1 og 10-6 tilsvarende, jf. privatskoleloven § 4-2. Se dog privatskoleloven § 4-2 tredje ledd som gjelder skoler som er godkjent som anerkjent pedagogisk retning og skoler som er godkjent på religiøst grunnlag.

Stortinget vedtok 12. juni 2012 at det i tillegg skal innføres krav om at den som skal undervise, må ha relevant kompetanse i undervisningsfaget. Endringen, som kommer i opplæringsloven § 10-2, trer først i kraft 1. januar 2014.

Kompetansekravene i opplæringsloven § 10-1 gjelder for ansettelse i alle undervisningsstillinger, både ordinær opplæring og spesialundervisning. Kompetansekravene gjelder ikke personale som skal ansattes i annen stilling enn undervisningsstilling. I merknader til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 46 (1997-98) står det at «Ettersom regelen er avgrensa til undervisningsstillingar, gjeld han ikkje for assistentar som hjelper undervisningspersonalet i undervisninga, og personale som gir støtte til elevar utanom undervisninga, til dømes knytt til sosialpedagogiske tiltak.»

Når det gjelder annet personale enn undervisningspersonale som er tilsatt i kommunen eller fylkeskommunen, er det ingen formelle hindringer for å kunne bruke disse i skolen. De vil imidlertid ikke være kvalifisert for tilsetting i undervisningsstillinger, jf. opplæringsloven § 10-1 og forskrift til opplæringsloven kapittel 14. At opplæringsloven har satt krav til kompetanse for å bli tilsatt i undervisningsstilling, innebærer at personer som ikke oppfyller kompetansekravene, hverken kan bli tilsatt i slik stilling eller ha ansvar for opplæringen. Unntak gjelder for personer som er tilsatt i midlertidig undervisningsstilling etter opplæringsloven § 10-6.

I forarbeidene til opplæringsloven fremgår det at personale uten tilstrekkelig formell undervisningskompetanse i noen tilfeller kan assistere i arbeidet med å gi spesialundervisning. I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring pkt. 19.4.12 uttaler utvalget at det i en viss utstrekning bør være adgang til å la personale uten tilstrekkelig formell kompetanse assistere i spesialundervisningen. Forutsetningen må være at det er forsvarlig at arbeidet utføres av personale uten tilstrekkelig formell kompetanse og at det utføres under ansvar og veiledning av personale med tilstrekkelig fagkompetanse. Utvalget fant ikke grunn til å foreslå særlige regler om dette i loven. Departementet støttet utvalgets vurderinger i Ot.prp. nr. 46 (1997–98), punkt 8.4.1, men kommenterte ikke utvalgets uttalelse nærmere.

Ut fra lovens forarbeider legger departementet til grunn at det under visse forutsetninger er adgang til å la personale uten tilstrekkelig formell kompetanse hjelpe til i spesialundervisningen. Dette er også kommet til uttrykk i Utdanningsdirektoratets veileder til opplæringsloven om spesialundervisning:

«Det er ikke krav til assistentenes kompetanse. Dette har sammenheng med at assistenter ikke skal lede opplæringen, herunder ha ansvaret for spesialundervisning. Assistentene kan kun bistå undervisningspersonalet i opplæringen, gi annen praktisk hjelp eller følge opp elevene utenom opplæringen […] En assistent vil i enkelte tilfeller kunne bistå læreren i forbindelse med spesialundervisningen. Ved bruk av assistent må det legges til rette for at forsvarlig planlegging, veiledning og tilsyn kan utøves. Bruken av assistent kan bare skje på en slik måte og i et slikt omfang at eleven får et forsvarlig utbytte av opplæringen. Det må likevel stilles krav om at det er læreren som står ansvarlig for opplæringen, og at assistenten er under veiledning og forsvarlig tilsyn av læreren. Assistenter kan også brukes til å hjelpe elever med praktiske gjøremål.»

For opplæring som ikke er spesialundervisning, det vil si ordinær opplæring, legger departementet til grunn at tilsvarende gjelder selv om det ikke er uttrykkelig sagt i lovens forarbeider. Personale som ikke er tilsatt i undervisningsstilling kan følgelig hjelpe til i opplæringen, både i ordinær opplæring og i spesialundervisning, så sant dette skjer under en lærers ansvar og veiledning og så sant dette skjer på en slik måte og i et slikt omfang at eleven får forsvarlig utbytte av opplæringen.

6.3 Høringen

6.3.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet at det innføres en bestemmelse om personale som ikke er tilsatt i undervisningsstilling i ny § 10-11 i kapittel 10 Personalet i skolen m.m. i opplæringsloven og en tilsvarende bestemmelse i ny § 4-5 i kapittel 4 Personalet i skolen i privatskoleloven. Innføring av en slik bestemmelse skulle ikke innebære noen realitetsendring av gjeldende rett. Bestemmelsen skulle imidlertid tydeliggjøre forutsetningene for at personale uten formell lærerkompetanse kan bistå i opplæringen.

I høringsnotatet redegjorde departementet for at det følger av opplæringsloven at den som skal tilsettes i undervisningsstilling i grunnskolen og i den videregående skolen skal ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. Videre at loven likevel ikke er til hinder for at personer som ikke oppfyller kompetansekravene – under visse forutsetninger – kan bistå undervisningspersonalet i gjennomføringen av opplæringen, både ordinær opplæring og spesialundervisning. Forutsetningene er at en lærer må ha hovedansvaret for opplæringen, at den som skal hjelpe til i opplæringen må få nødvendig veiledning og dette skjer på en slik måte og i et slikt omfang at eleven får forsvarlig utbytte av opplæringen.

Videre skrev departementet i høringsnotatet blant annet følgende:

«Departementet foreslår å bruke betegnelsen «personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen» om gruppen som skal være omfattet av bestemmelsen. Benevnelsen «assistent» brukes ofte i sektoren, men denne tittelen brukes på ulik måte. Noen begrenser benevnelsen «assistent» til dem uten formell kompetanse. Skoleeier står fritt til å bruke andre titler som er mer dekkende for utdanningen og arbeidsoppgavene hos personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling. Benevnelsen assistent er altså ikke skarpt avgrenset til å omfatte personer med en viss bakgrunn eller personer med en visse typer arbeidsoppgaver i skolen. Både arbeidsoppgaver, utdanningsnivå og yrkesbakgrunn til assistenter i skolen kan derfor variere. Med hensyn til utdanningsnivå kan det dreie seg om personer som har videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning og personer med fullført høyere utdanning. Fordi benevnelsen «assistenter» brukes på ulikt vis i ulike sammenheng, mener departementet det er uhensiktsmessig å bruke dette i et lovforslag. Departementet mener således at det blir mer presist og at det gir en klarere avgrensning å bruke betegnelsen «personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen».

Endringen som foreslås gjelder bruk av personale som hjelper læreren i opplæringen, både i ordinær opplæring og i spesialundervisning. Med opplæring menes opplæring i samsvar med læreplaner gitt etter opplæringsloven og i samsvar med den individuelle opplæringsplanen for elever som mottar spesialundervisning. Etter departementets vurdering skal personale i skolen som utfører oppgaver utenfor opplæringen, ikke være omfattet av forslaget til ny lovbestemmelse. Forslaget omfatter dermed blant annet ikke bruk av personale som er ansatt for å gjennomføre praktiske oppgaver, omsorg for enkeltelever, konfliktløsning mellom elever, inspeksjon i skolegården eller administrative og tekniske oppgaver i skolen. Forslaget omfatter heller ikke gjennomføring av aktiviteter som ikke er opplæring i fag, som for eksempel leksehjelp, fysisk aktivitet utenom kroppsøvingsfaget eller hjelp i skolefritidsordningen (SFO). Det er således mange yrkesgrupper ansatt i kommunen og fylkeskommunen som utfører viktig oppgaver i skolen også utenfor opplæringen. Forslaget er imidlertid ikke ment å regulere eller endre noe omkring denne gruppen.

Endring som foreslås vil derimot gjelde personale i skolen som ikke er ansatt i undervisningsstilling – og som derfor ikke er undervisningspersonale – i de tilfellene disse skal hjelpe til i opplæringen. Bestemmelsen vil følgelig gjelde både ufaglærte assistenter, personer med fagbrev fra videregående opplæring og fagpersoner med høyere utdanning som skal hjelpe til i opplæringen.

Departementet foreslår at det skal fremgå av lovbestemmelsen at personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen, skal få nødvendig veiledning. Hva som er nødvendig veiledning vil variere ut fra vedkommendes utdanningsbakgrunn og arbeidserfaring og hvilke oppgaver den ansatte uten formell lærerkompetanse skal ivareta. For eksempel vil en ingeniør som skal bidra innen sitt fagfelt, kanskje trenge noe veiledning innenfor pedagogikk og klasseledelse uten at en lærer trenger å være til stede hele tiden. En logoped uten formell lærerkompetanse vil kanskje trenge informasjon om hvilke fagbøker klassen bruker, mens en helt ufaglært assistent vil trenge å få klare beskjeder om hvilke konkrete oppgaver læreren vil han/hun skal hjelpe til med og på hvilken måte dette skal gjøres. Det må gjøres helt konkrete vurderinger av hva slags veiledning som skal gis og i hvilket omfang veiledningen skal gis. Målet er at elevene skal få et best mulig undervisningsopplegg.

Det foreslås videre at det presiseres i bestemmelsen at personale som ikke er tilsatt i undervisningsstilling ikke skal ha ansvaret for opplæringen. Bestemmelsen vil ikke gjelde personer uten formell lærerkompetanse som er ansatt i midlertidig undervisningsstilling etter § 10-6.

Videre foreslås det at det sies eksplisitt i lovteksten at hjelp i opplæringen kun skal skje på en slik måte og i et slikt omfang at eleven får forsvarlig utbytte av opplæringen. Et slikt forsvarlighetskrav kommer til uttrykk i NOU 1995: 18 pkt. 19.4.12, som det vises til i Ot. Prp. nr. 46 (1997-98) pkt. 8.4.1.

Lovforslaget er en presisering av det som allerede gjelder etter opplæringsloven og privatskoleloven i dag, og er ikke ment å avgrense eller utvide de arbeidsoppgavene som personale ansatt i undervisningsstilling, kan ha.

6.3.2 Høringsuttalelser

Et klart flertall av de 123 høringsinstansene som har avgitt høringsuttalelse, støtter eller har ingen merknader til forslaget om å innføre en egen bestemmelse om bruk av personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen. 74 høringsinstanser støtter departementets forslag, mens 39 høringsinstanser ikke har merknader eller kommentarer til dette. Det er fem høringsinstanser som ikke støtter forslaget og ytterligere fem som ikke har kommet med en tydelig konklusjon eller som kun er delvis enig i forslaget.

Flertallet av kommunene,fylkeskommunene og fylkesmennene som uttaler seg er positive til forslaget eller har ikke merknader til dette. Blant dem som ellers støtter forslaget er ADHD Norge, Autismeforeningen, Foreningen Lykkelige barn, Dysleksi Norge, ISAAC Norge, Høgskolen i Oslo og Akershus, Pedagogisk institutt ved NTNU, Det utdanningsvitenskaplige fakultet ved UiO, Barneombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Flere av høringsinstansene som støtter forslaget trekker frem at det er positivt at det presiseres i loven at personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen ikke kan ha selvstendig ansvar for undervisningen. Disse høringsinstansene sier at dette er en naturlig følge av at det er egne krav til utdanning og kompetanse for undervisningspersonell i opplæringsloven.

Bærum kommune støtter forslaget og sier følgende i sin høringsuttalelse:

«Bærum kommune synes presiseringen vedrørende hvilket personale som denne lovparagrafen omhandler, er avklarende og nødvendig, spesielt med tanke på den økende bruk av denne personalgruppen i skolen. Endringen som foreslås gjelder bruk av personale som hjelper læreren i opplæringen, både i ordinær opplæring og i spesialundervisning. Forslaget om omfatter ikke bruk av personale som gjennomfører for eksempel praktiske eller tekniske oppgaver, omsorg for enkeltelever, administrative oppgaver, leksehjelp eller SFO.

Departementet foreslår at det skal fremgå av lovbestemmelsen at personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling skal få nødvendig veiledning (ut fra den enkeltes utdanningsbakgrunn og erfaring). Forslaget innebærer også en presisering av at dette personalet ikke skal ha ansvaret for opplæringen.

I forslag til lovtekst og i departementets vurdering er betegnelsen assistent forlatt. Begrepet personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling favner flere med ulik bakgrunn som i dag jobber i skolen (bl. a. barn- og ungdomsarbeider, miljøarbeider, miljøterapeut). Kommunen støtter dette «navnebyttet».

Kommunen mener forslaget gir en avklaring vedrørende hvem som kan være «personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling», og hvilke arbeidsoppgaver de kan utføre. Forslaget om skoleeiers/skoleleders ansvar for å gi veiledning til denne personalgruppen, kan utløse økte kostnader i forhold til lønn eller arbeidstid. Bærum kommune støtter likevel forslaget ut i fra hensynet til kvalitet i klasserommet.»

Hørselshemmedes landsforbund (HLF) mener at departementets forslag kan bidra til å sikre et forsvarlig opplæringstilbud, bidra til at assistenter får den veiledning de trenger og forhindre at personell uten lærerkompetanse får ansvar for opplæringen. HLF støtter derfor forslaget, men betoner viktigheten av at personale som skal hjelpe til i opplæringen får den kompetansen de trenger for å kunne utøve forsvarlig hjelp. HLF opplyser at forbundet jevnlig får tilbakemeldinger fra fortvilte foreldre som forteller at barna deres ikke får viktig opplæring fra pedagoger, men fra assistenter. Forbudet bemerker videre at «Assistenter kan gjøre en viktig jobb i norsk skole, men de kan ikke overta pedagogenes rolle.»

Norsk forbund for utviklingshemmede er positive til at det presiseres i lovteksten at assistenter ikke kan ha ansvaret for undervisningen og uttaler:

«Vi ser at dette i stor grad skjer med elever som får eneundervisning eller blir undervist i mindre grupper. Det bør imidlertid komme enda klarere frem hvor grensen går. Noe av utfordringen med den utstrakte bruken av assistenter uten formell lærerkompetanse i skolen er jo nettopp dette at det er uklart for både lærer og assistent hvordan arbeidsfordelingen skal være mellom dem, og hvor stort ansvar en assistent rent faktisk kan ha.

Begrepene «ansvar for opplæringa», «hjelpe til» og «nødvendig rettleiing» i forslag til ny lovtekst § 10-11 er vage begreper. Dersom målet med lovfestingen er å klargjøre og tydeligere når personale som ikke er tilsatt i undervisingsstilling kan bistå i opplæringen, bør lovteksten gjøres mer presis.»

Et par av høringsinstansene bemerker at foresatte/eleven må gis mulighet til å klage på opplæringen dersom assistentens mangel på erfaring eller utdanningsbakgrunn virker negativt på elevens læringsutbytte. Det er også stilt spørsmål om det kreves sakkyndig vurdering og enkeltvedtak når skolen skal bruke personale uten lærerkompetanse i opplæringen.

Andebu kommune støtter forslaget men bemerker samtidig at elever med store og sammensatte funksjonshemninger kan ha vel så stort utbytte av opplæring/undervisning av andre enn pedagoger eller de som er ansatt i undervisningsstilling. Kommunen mener at derfor at det bør åpnes for at annen utdanning enn pedagogutdanning kan gi fast tilsetting i undervisningsstilling i helt spesielle tilfeller.

Også Fellesorganisasjonen (FO) mener at det bør skje en endring av kravene for hvem som kan gi spesialundervisning fordi enkelte yrkesgrupper etter deres mening vil være kvalifisert til å ha selvstendig pedagogisk ansvar i noen typer undervisning, som for eksempel ADL-trening. FO mener for øvrig at det er bra at vilkårene for bruk av personale som ikke er lærere klargjøres i regelverket. Samtidig uttaler FO at forbundet savner en lovregulering om bruk av andre faggrupper i skolen og viser til at ulike yrkesgrupper, som barnevernpedagoger og sosionomer, jobber i skolen med blant annet veiledning av lærere og forebygging i skolemiljøet. FO mener at det bør utarbeides et nytt kapittel i opplæringsloven som skal omhandle dette.

Levanger kommune er kun delvis enig i departementets forslag og anbefaler ikke å sette assistentens rolle i sammenheng med begrepene opplæring og undervising. Kommunen uttaler følgende:

«Som departementet påpeker, har forskning vist at assistenter/personale uten formell undervisningskompetanse gjennomfører undervisning for elever både innenfor ordinær opplæring og spesialundervisning. Forsking viser også at det ofte er tilfeldig om det foreligger en planlagt strategi omkring opplæringen i disse tilfellene. Det må ses i sammenheng med at forskningen også konkluderer med at spesialundervisning ikke har ønsket effekt.

Departementets forslag til nye føringer åpner for at personale uten formell lærerkompetanse, det vil si teoretisk og praktisk didaktisk og pedagogisk kompetanse, kan stå alene i undervisningssituasjoner innenfor TPO (tilpasset opplæring); herunder spesialundervisning: «Endringen som foreslås gjelder bruk av personale som hjelper læreren i opplæringen, både ordinær opplæring og spesialundervisning. Med opplæring menes opplæring i samsvar med læreplaner gitt etter opplæringsloven og i samsvar med den individuelle opplæringsplanen for elever som mottar spesialundervisning. For eksempel vil en ingeniør(--)kanskje trenge noe veiledning innenfor pedagogikk og klasseledelse uten at en lærer trenger å være til stede hele tiden». Departementet vektlegger at personer uten formell undervisningskompetanse skal få nødvendig veiledning, ut fra den enkeltes øvrige kompetansebakgrunn.

Opplæring forutsetter formell og praktisk kompetanse innenfor didaktikk og pedagogikk. Slik kompetanse handler om skikkethet og evne til å omsette teoretisk og praktisk kunnskap i en undervisningssituasjon, slik at alle elever får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen.

Det handler om bevisste valg før, under og etter gjennomføring av pedagogisk tilrettelagte aktiviteter, både i grunnskole og videregående opplæring. Kompetanse er ikke noe som kan overføres fra lærer til assistent fra aktivitet til aktivitet; kompetanse er grunnlaget for forståelse av årsaker og sammenhenger. Å sikre elevenes læringsutbytte og utvikling, forutsetter at det gjøres vurderinger og tilpasninger også underveis i gjennomføring av læringsaktiviteter. Slike vurderinger og tilpasninger handler om å sikre læringsutbyttet til eleven, og da handler det om ansvar for opplæringen. Med andre ord strider en slik praksis mot prinsippet i veileder til Opplæringsloven om spesialundervisning om at «assistenter ikke skal lede opplæringen, herunder ha ansvaret for spesialundervisning».»

Utdanningsforbundet går sterkt imot forslaget og mener at det vil føre til flere uklarheter og gråsoner når det gjelder hvem som skal ha anledning til å drive undervisning. Utdanningsforbundet sier at forbundet ikke kan akseptere en merknad som legger opp til at en lærer i visse tilfelle ikke trenger å være til stede i undervisningen og samtidig ha ansvaret for opplæringa. Utdanningsforbundet uttaler videre at

«Med de kompetansekrav lov og forskrift setter til undervisningspersonalet, mener vi det er åpenbart at elevenes rett til opplæring innebærer en rett til å få undervisning av kvalifiserte lærere eller på visse vilkår midlertidig undervisningspersonale. Det må følge av dette at en lærer skal være til stede i undervisningstimene.»

Heller ikke Fagforbundet,Hedmark fylkeskommune og KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) støtter forslaget. Sistnevnte høringsinstans uttaler følgende:

«KS viser til at departementet igjen fremmer et lovforslag som ikke innebærer noen realitetsendring i gjeldende rett. KS støtter ikke denne typen forslag. KS mener dessuten at forslaget griper langt inn i arbeidsgivers og skoleeiers styringsrett i forhold til å drifte, organisere og instruere i egen virksomhet.»

Universitets- og høyskolerådet er også negative til forslaget og innvender at det er betenkelig å lovfeste at personer uten relevant utdanning skal kunne delta i opplæringen, uavhengig av hvilken rolle de skal ha.

6.4 Departementets vurderinger og forslag

Som omtalt nærmere i Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap viser forskning at det er en klar sammenheng mellom den kompetansen som benyttes i undervisningen og elevenes utbytte av den. Det er derfor lovfestet at den som skal tilsettes i undervisningsstilling i grunnskolen og videregående opplæring må fylle bestemte kompetansekrav. Unntaksvis kan personer som ikke fyller kompetansekravene tilsettes i midlertidig undervisningsstilling. Se nærmere om reglene om kompetansekrav for undervisningspersonale og vilkårene for midlertidig tilsetting under punkt 6.2.

Selv om det i lovverket er fastsatt kompetansekrav for undervisningspersonale, så er disse reglene ikke til hinder for at personer som ikke er ansatt i undervisningsstilling under visse forutsetninger kan hjelpe læreren i opplæringen, se punkt 6.2. Personale som ikke er tilsatt i undervisningsstilling og som skal assistere undervisningspersonalet kan være en viktig ressurs i skolen. Slikt personale kan ha en støttefunksjon både i ordinær opplæring og i spesialundervisningen.

Som nevnt foran i punkt 6.1 viser tall fra GSI at omfanget av bruk av assistenter med oppgaver tilknyttet undervisningen, og særlig innenfor spesialundervisningen, har vært økende de siste årene. Undersøkelser1 viser at assistanse i opplæringen ikke alltid skjer slik det er forutsatt etter gjeldende rett. Departementet mener derfor at det må presiseres i lovverket hva som er forutsetningene for at personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling, kan bistå læreren i opplæringen. En slik presisering skal ikke innebære realitetsendring av gjeldende rett.

Formålet med lovforslaget som ble sendt på høring, var å klargjøre reglene som gjelder for bruk av personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling for å unngå at disse brukes feil i opplæringen og for å sikre at de får adekvat veiledning. Med «opplæringen» menes opplæringen som gis i samsvar med de nasjonale læreplanene og i samsvar med den individuelle opplæringsplanen for elever som mottar spesialundervisning.

Personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling kan for øvrig utføre arbeid i skolen utenfor opplæringen. Slikt arbeid faller utenfor det departementets forslag regulerer.

Som det er redegjort for under gjeldende rett i punkt 6.2, er det ingen regler i opplæringsloven som er til hinder for at skoleeier under visse forutsetninger kan bruke annet personale enn undervisningspersonale til å hjelpe til i ordinær opplæring. Det er opp til skoleeier å vurdere om det er forsvarlig og formålstjenlig å bruke personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling til å være med og bistå i ordinær opplæring.

Opplæringsloven er heller ikke til hinder for at et tilbud om spesialundervisning kan omfatte assistent som skal utføre visse oppgaver. I slike tilfeller skal det fattes enkeltvedtak fordi spesialundervisning er en individuell rettighet som er knyttet til én enkelt elev. Et enkeltvedtak om spesialundervisning kan for eksempel omfatte bruk av assistent som skal bistå undervisningspersonalet i opplæringen av eleven slik at assistenten er med i klassen/gruppen i tillegg til læreren. Det skal fremkomme utrykkelig av enkeltvedtaket til eleven om tilbudet omfatter assistent, og det må være foretatt en konkret vurdering av om bruk av assistent og omfanget av dette vil være et forsvarlig og adekvat tiltak. Vedtaket skal bygge på sakkyndig vurdering fra pedagogisk-psykologisk tjeneste.

Departementet vil understreke at personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen, ikke kan erstatte læreren i opplæringen. Personale som er ansatt for å hjelpe til i opplæringen kan med andre ord ikke ha selvstendig ansvar for opplæringen, verken ordinær opplæring eller spesialundervisning. Skoleeier kan derfor ikke benytte en assistent som lærer. Dette er en følge av at det er fastsatt egne krav til utdanning og kompetanse for å kunne ansettes som lærer.

Utdanningsforbundet og Levanger kommune har kommet med innvending om at departementets forslag vil åpne for at personale uten formell lærerkompetanse kan stå alene i undervisningssituasjoner. Departementet vil gjøre det klart at lovforslaget ikke åpner for at ansvaret for opplæringen kan overlates til personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling. Undervisningspersonale skal alltid ha ansvaret for opplæringen og planleggingen av denne, men dette er ikke til hinder for at annet personale kan hjelpe til i en opplæringssituasjon dersom det er forsvarlig ut fra vedkommendes bakgrunn og hva slags oppgaver personen skal utføre. En person med en særlig faglig bakgrunn i et fag, men som ikke har formell lærerkompetanse, kan for eksempel være en ekstra ressurs i en undervisningssituasjon og i samarbeid med en lærer bidra i opplæringen i fag, men uten at vedkommende overtar ansvaret for opplæringen.

Universitets- og høgskolerådet anfører at forslaget vil føre til at læreren blir en pedagogisk leder, ikke bare for elevene, men også for en voksen kollega. Til dette vil departementet bemerke at lovforslaget ikke er ment å endre gjeldende rettstilstand. Forslaget vil følgelig ikke avgrense eller utvide de arbeidsoppgavene som personale som er ansatt i undervisningsstilling, kan ha. Etter gjeldende rett er det forutsatt at en lærer alltid skal stå ansvarlig for opplæringen. Dersom personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling skal hjelpe til i opplæringen og således være en ekstraressurs, forutsettes det også i dag at vedkommende får nødvendig veiledning.

Enkelte av høringsinstansene som støtter forslaget bemerker at «nødvendig veiledning» er en vag betegnelse og mener at lovteksten bør gjøres mer presis. Til dette vil departementet bemerke at hva som vil være nødvendig veiledning vil variere, og det vil av den grunn være lite hensiktsmessig å fastsette en nøyaktig beskrivelse av hvor mye og hva slags veiledning som skal gis. Begrepet «nødvendig veiledning» er en rettslig standard som innebærer at det må foretas en skjønnsmessig vurdering. Utdanningsbakgrunn, arbeidserfaring og type oppgave den ansatte uten formell lærerkompetanse skal ha, må inngå i vurderingen.

Dysleksi Norge og ADHD Norge bemerker at foresatte/eleven må gis mulighet til å klage på opplæringen dersom assistentens mangel på erfaring eller utdanningsbakgrunn virker negativt på elevens læringsutbytte. Departementet vil understreke at foresatte har mulighet til å klage på et enkeltvedtak om spesialundervisning etter reglene i forvaltningsloven og dessuten be om at det føres tilsyn med om skoleeier oppfyller de pliktene de er pålagt etter loven. Når bruk av assistent inngår i et enkeltvedtak om spesialundervisning og foresatte/eleven mener at dette tiltaket ikke vil oppfylle retten til et tilfredsstillende opplæringstilbud, så kan foresatte/eleven klage på vedtaket.

Dersom personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling skal hjelpe til i ordinær opplæring, så skal det ikke fattes enkeltvedtak om dette. Avgjørelsen kan derfor ikke påklages etter reglene i forvaltningsloven. Det er ikke slik at enhver avgjørelse av betydning for hva slags opplæring den enkelte elev skal få, vil være bestemmende for elevens rettigheter på en slik måte at den må betraktes som enkeltvedtak. Utgangspunktet er tvert imot at det store antall avgjørelser som treffes som ledd i gjennomføringen av opplæringen, ikke er enkeltvedtak. Foresatte/eleven har imidlertid mulighet til å be tilsynsinstansen føre tilsyn dersom de mener at det foreligger brudd på noen av bestemmelsene i opplæringsloven eller privatskoleloven. Tilsynsinstans er fylkesmannen for offentlige skoler og Utdanningsdirektoratet for private skoler. Tilsynsinstansen kan gi pålegg om at skoleeier eller den private skolen skal rette på forhold som er i strid med loven eller forskrift til loven.

Både Fagforbundet og Fellesorganisasjonen uttaler at det er behov for andre yrkesgrupper i skolen og mener at det trengs en klargjøring av roller og oppgaver for ansatte som arbeider elevrettet men som ikke er tilsatt i undervisningsstilling. Departementet vil presisere at forslaget ikke omhandler ansatte i skolen som har oppgaver utenfor opplæringen. Ved en skole er det mange oppgaver som ikke innebærer undervisning i fag og hvor andre yrkesgrupper enn undervisningspersonale kan og ofte bør benyttes. Det kan blant annet dreie seg om systematisk arbeid med det fysiske og psykososiale skolemiljøet hvor det for eksempel kan være aktuelt å benytte ingeniører, helsesøstre, barnevernpedagoger og psykologer. Lokale behov avgjør hvilken kompetanse den enkelte skole trenger, og det er opp til skoleeier å vurdere dette.

Ytterligere har enkelte høringsinstanser uttalt at flere yrkesgrupper vil være kvalifisert til å ha selvstendig pedagogisk ansvar og at regelverket bør endres når det gjelder hvem som kan gi spesialundervisning. Departementet har ikke vurdert endring i reglene som gjelder krav til kompetanse for undervisningspersonale i spesialundervisningen i forbindelse med dette lovforslaget. Lovforslaget er kun en presisering av det som allerede gjelder etter opplæringsloven og privatskoleloven i dag. Etter gjeldende rett kan for eksempel ikke en spesialpedagog som ikke fyller kompetansekravene i opplæringsloven § 10-1 og forskrift til opplæringsloven kapittel 14, ansettes som lærer, verken i ordinær opplæring eller i spesialundervisning. Unntak gjelder for ansettelse i midlertidig undervisningsstilling etter opplæringsloven §10-6.

KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) innvender at det er uheldig med lovendring som kun presiserer gjeldende rett. Organisasjonen sier også at forslaget griper for langt inn kommunenes styringsrett. Departementet er enig i at presiseringer av gjeldende rett generelt kan fremstå som unødvendig. Departementet mener imidlertid at det er et særlig behov for lovregulering i dette tilfellet fordi gjeldende rett er vanskelig tilgjengelig uten noen bestemmelse som regulerer bruk av personale som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal bistå i opplæringen, fordi praksis har endret seg ved en økende bruk av slikt personale, se kapittel 6.1 om bakgrunn for forslaget. Departementet viser til at flertallet av de høringsinstansene som uttaler seg om forslaget støtter dette. Dette inkluder flertallet av kommunene og fylkeskommunene som har uttalt seg. Når det gjelder styringsretten, så griper ikke forslaget lenger inn i styringsretten enn det som følger av gjeldende rett.

På denne bakgrunn og i samsvar med høringsforslaget legger departementet fram forslag om at det innføres en bestemmelse om personale som ikke er tilsatt i undervisningsstilling i ny § 10-11 i kapittel 10 Personalet i skolen m.m. i opplæringsloven og en tilsvarende bestemmelse i ny § 4-5 i kapittel 4 Personalet i skolen i privatskoleloven.