3 Forslag om plikt til å vurdere utbyttet av opplæringen før vedtak om spesialundervisning

3.1 Bakgrunnen for forslaget

Departementet fremmet i St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring et mål om å redusere omfanget av spesialundervisning og å forbedre den tilpassede opplæringen. Som en del av oppfølgingen av meldingen ble reformen Kunnskapsløftet innført, med klare forventninger til bedre læringsutbytte for alle elever. Det har imidlertid vært en økning i omfanget av spesialundervisning fra skoleåret 2006-07.1

I Meld. St. 18 (2010-2011) Læring og fellesskap viser departementet til at økningen kan ha en sammenheng med vektleggingen av læringsutbytte, kompetansemål og grunnleggende ferdigheter i Kunnskapsløftet. Evalueringen av spesialundervisningen etter innføringen av Kunnskapsløftet,2 viser at det er en sammenheng mellom kvaliteten på ordinær opplæring og omfanget av spesialundervisning. Skoler som ikke har rett kompetanse eller virkemidler til å møte utfordringer i læringsmiljøet, tilbyr generelt mer spesialundervisning enn skoler som har en godt fungerende allmennpedagogikk.

Opplæringsloven gir kommunene og fylkeskommunene et visst handlingsrom i grensen mellom hva som er tilpasset opplæring og hva som er spesialundervisning. Kommunene praktiserer grenseoppgangen mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning ulikt og omfanget varierer derfor mye mellom kommunene. Variasjoner i erfaringer og tradisjoner lokalt på skolene kan være med på å forklare dette. Det kan også være at ulik forståelse av regelverket legges til grunn. Noen kommuner har en andel av elever som mottar spesialundervisning på over 30 prosent, mens andre kommuner ikke har noen/svært få elever som mottar spesialundervisning.3 En stor andel av spesialundervisningen kommer på ungdomstrinnet og ikke på de første årstrinnene i grunnskolen. Departementet ønsker at ressursbruken i spesialundervisningen blir snudd, slik at de som trenger det får spesialundervisning tidligere.

Departementet foreslo i Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap å presisere skolens plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut nye tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet før de melder elever til PP-tjenesten. Målet med lovforslaget er å sikre at skolene gjør en grundig vurdering av om elevene kan få et tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet før de melder elever til PP-tjenesten.

Meld. St. 18 (2010–2011) Læring og fellesskap omhandler både barnehagen og grunnopplæringen. Lovforslaget gjelder kun for grunnopplæringen.

3.2 Gjeldende rett

Skolens plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet med sikte på å gi eleven tilfredsstillende utbytte før det blir gjort sakkyndig vurdering, er ikke eksplisitt uttalt i opplæringsloven. En slik plikt framkommer forutsetningsvis av vilkårene for rett til spesialundervisning i lovens kapittel 5 og implisitt av plikten til tilpasset opplæring i loven § 1-3. Retten til spesialundervisning oppstår når eleven ikke har eller kan få tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Retten til spesialundervisning og plikten til tilpasset opplæring gjelder også for private skoler godkjent etter privatskoleloven, jf. privatskoleloven §§ 3-6 og 3-4a. Se nærmere om innholdet i disse pliktene under.

3.2.1 Spesialundervisning

Ifølge opplæringsloven § 5-1 første ledd har elever som ikke har eller ikke kan få «tilfredsstillande utbytte» av det ordinære opplæringstilbudet, rett til spesialundervisning. Retten etter opplæringsloven § 5-1 er en individuell rettighet. Det innebærer at eleven har krav på spesialundervisning dersom han eller hun oppfyller vilkåret. Bestemmelsen i § 5-1 gjelder elever i grunnskolen og videregående opplæring. Rett til spesialundervisning gjelder også elever i private skoler godkjent etter privatskoleloven, jf. privatskoleloven § 3-6. Også voksne i grunnskoleopplæringen har rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 4A-2.

For å vurdere om en elev har rett til spesialundervisning, er det nødvendig å vurdere om eleven kan få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen ved at den ordinære opplæringen tilpasses bedre. Om en elev skal få spesialundervisning er avhengig av hvilke organisatoriske og pedagogiske tiltak skolen har satt inn i den ordinære opplæringen, jf. Ot.prp. nr. 46 (1997-1998), merknader til § 5-1. Opplæringsloven § 5-1 setter indirekte krav til den ordinære opplæringen i grunnskolen og videregående skole fordi retten til spesialundervisning til dels er avhengig av skolens evne og mulighet til å gi tilpasset opplæring. Bestemmelsene om spesialundervisning vil altså komme til anvendelse der det er behov for en mer omfattende tilpasset opplæring enn det som skjer innenfor den ordinære opplæringen.

Å avgjøre om en elev har «tilfredsstillande utbytte» er en skjønnsmessig vurdering som er knyttet til den enkelte elevs behov og skolens evne til tilpasninger. En diagnose vil i seg selv ikke utløse rett til spesialundervisning. Det er om eleven har eller kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet eller ikke, som er avgjørende for retten til spesialundervisning.

Spesialundervisning kan bestå av en rekke tiltak, både når det gjelder lærerressurser, opplæringens metodikk, praktisk tilrettelegging og særskilt utstyr eller særskilt tilpassede læremidler. Læreplanverket for Kunnskapsløftet og læreplanverket for Kunnskapsløftet – Samisk gjelder også for elever som får spesialundervisning, men det kan gjøres unntak fra læreplanene dersom det er begrunnet i elevens behov. Når det gjelder organiseringen, kan spesialundervisning skje både i den ordinære klassen/elevgruppen, i mindre elevgrupper eller i enetime, eller eventuelt i spesialgrupper eller på egne skoler. Det kan følgelig være stor variasjon i hva slags spesialundervisningstilbud som kan gis etter opplæringsloven § 5-1.

En avgjørelse om spesialundervisning skal fastsettes i et enkeltvedtak i samsvar med forvaltningsloven, som blant annet setter krav til skriftlighet og begrunnelse for vedtaket, jf. forvaltningslovens kapittel V4. Vedtaket skal si noe om innholdet i undervisningen (herunder om det skal gjøres avvik fra læreplanverket), den organisatoriske gjennomføringen og omfanget av spesialundervisningen (antall timer).

Eleven/foreldrene har klagerett på vedtaket, jf. forvaltningsloven kapittel VI. I tillegg til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, er det gitt detaljerte saksbehandlingsregler i opplæringsloven kapittel 5. Det følger av opplæringsloven § 5-3 at et enkeltvedtak om spesialundervisning alltid skal bygge på en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten. Bestemmelsen setter også krav til hva den sakkyndige vurderingen skal inneholde. Før det blir foretatt en sakkyndig vurdering må det innhentes samtykke fra eleven eller foreldrene.

Et spesialundervisningsvedtak skal som hovedregel fattes for ett skoleår om gangen. Det er kun når behovet for spesialundervisning er stabilt og godt dokumentert, at vedtaket kan gjelder for flere år, jf. merknadene til § 5-3 om sakkyndig vurdering5.

3.2.2 Tilpasset opplæring

Tilpasset opplæring er et generelt prinsipp for skolens virksomhet og kjennetegnes av variasjon av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organiseringen av opplæringen. Dette er en tilpasning av opplæringen som gjøres innenfor læreplanverket og innenfor fellesskapet. Det følger av opplæringsloven § 1-3 og privatskoleloven § 3-4a6 at skolen har plikt til å arbeide for tilpasning av opplæringen til den enkelte elevs evner og forutsetninger. Dersom elever har behov for vesentlige avvik ut over det som er mulig innenfor rammen av tilpasset opplæring, må det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning etter lovens kapittel 5.

Bestemmelsens første ledd gjelder både for grunnskolen og for videregående opplæring. Etter sin ordlyd omfatter den alle som mottar opplæring. Prinsippet om tilpasset opplæring innebærer imidlertid ikke en individuell rett for den enkelte. Tilpasset opplæring betyr ikke at hver elev har krav på en individuell opplæringsplan eller at uforholdsmessig mye tid må gå med til individuelt arbeid. Fellesopplæring er en naturlig og sentral del av opplæringen. Skolen skal imidlertid tilstrebe at alle elevene, i arbeidet med fagene og på en likeverdig måte, kan få møte utfordringer de kan strekke seg mot og som de kan mestre på egen hånd eller sammen med andre. Dette er også i tråd med prinsippdelen i læreplanverket. Av denne prinsippdelen framgår det at det i opplæringen skal tas i bruk varierte arbeidsmåter, med sikte på tilpasset opplæring.

Andre ledd i bestemmelsen om tilpasset opplæring lovfester og konkretiserer plikten om tidlig innsats. Tidlig innsats gjelder fagene norsk, samisk og matematikk på 1. til 4. årstrinn. Tidlig innsats skal særlig rettes mot elever som har svake kunnskaper i lesing og regning. Det skal bl.a. vektlegges å ha særlig høy lærertetthet. Hensikten med dette kravet er å bidra til tidlig innsats på særlig prioriterte områder som også har betydning for annen læring, med det for øye at problemene ikke skal forsterkes over tid. Dette uttrykker forventninger til hva tilpasset opplæring skal omfatte og hvilke plikter til variasjon dette pålegger skolene.

3.3 Høringen

3.3.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet ble det foreslått å presisere skolens plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut tiltak med sikte på å gi eleven tilfredsstillende utbytte før det blir gjort sakkyndig vurdering. Skolens plikt ble foreslått inntatt i opplæringsloven § 5-4 første ledd om saksbehandlingen i forbindelse med vedtak om spesialundervisning. Departementets forslag til nytt tredje punktum i bestemmelsens første ledd lød:

«Skolen skal ha vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innanfor det ordinære opplæringstilbodet med sikte på å gi eleven tilfredsstillande utbytte før det blir gjort sakkunnig vurdering».

Om lovforslaget uttalte departementet:

«For å sikre at skolene faktisk gjør en grundig vurdering av om elevene får et tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet og eventuelt prøver ut nye tiltak, før den oversender en henvendelse til PP-tjenesten, foreslår departementet å presisere skolens plikt til dette i opplæringsloven. Denne plikten fremgår i dag forutsetningsvis av blant annet prinsippet om tilpasset opplæring i opplæringsloven § 1-3 og opplæringsloven kapittel 5 om spesialundervisning. Dette kommer også frem av veilederen om spesialundervisning. For å sikre at det ikke er tvil om at skolene har plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut nye tiltak før tilmelding til PP-tjenesten mener departementet at det er behov for å forankre dette eksplisitt i loven.»

Det ble presisert i høringen at dersom skolens vurdering er at tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet åpenbart ikke vil føre til at eleven vil få tilfredsstillende utbytte av opplæringen, vil ikke skolen ha plikt til å prøve ut før tilmelding til PP-tjenesten.

Forslaget som ble sendt på høring tar sikte på å redusere omfanget av spesialundervisningen. Departementet ga uttrykk for at selv om spesialundervisning er viktig og riktig for mange elever og at disse elevene må få den spesialundervisningen de trenger og har krav på så raskt som mulig, så er det et problem at flere elever enn de som trenger det får spesialundervisning. Departementet uttalte blant annet:

«For mange hadde en god tilpasning innenfor det ordinære opplæringssystemet vært en bedre løsning. Overdreven bruk av spesialundervisning vil også kunne gi en dårligere total ressursutnyttelse. Det er derfor et mål å redusere omfanget av spesialundervisningen. Det er også et mål å snu ressursbruken i spesialundervisning slik at dette gis som tidlig innsats i de første årstrinnene. I dag er det flere elever på ungdomsskolen enn på barneskolen som mottar spesialundervisning. Det vil være positivt for den enkelte elev og samfunnet som helhet om flere elever får hjelp og støtte i de første årene i skolen, slik at lærevansker ikke forsterker seg utover i utdanningsløpet. Den nasjonalt fastsatte politikken om å snu spesialundervisningskurven kan imidlertid ikke forstås slik at omfanget av spesialundervisningen skal reduseres uavhengig av konsekvensene. Lovens krav går foran, det vil si at dersom elevene har behov for spesialundervisning, skal de også få det. Departementet mener imidlertid at mange utfordringer i skolen ikke kan eller skal løses ved bruk av spesialundervisning, men ved å heve kvaliteten på den ordinære undervisningen. Spesialundervisning skal kun utløses for de elevene som har behov som ikke kan løses innenfor rammene av ordinær tilpasset opplæring.»

Videre viser departementet til at det er uheldig at noen skoler ikke prøver ut ulike tiltak før de henvender seg til PP-tjenesten, noe som medfører en unødig belastning av tjenesten. Departementet mener PP-tjenesten bør bruke mer tid til å bistå i forebyggende arbeid og i kompetanse- og organisasjonsutvikling. Departementet uttalte:

«PP-tjenestens systemarbeid skal fortsatt være rettet mot elever som har særskilte behov, men årsaken til behovene trenger ikke nødvendigvis være knyttet til eleven. De kan også ha sin årsak i måten skolen har valgt å organisere klassen og opplæringen på, mangel på nødvendig kompetanse og klasseledelsesutfordringer. PP-tjenesten kan på et tidlig tidspunkt gi råd til skolen om løsninger og tiltak som gjør at eleven kan få et tilfredsstillende utbytte innenfor den ordinære opplæringen, slik at det ikke blir nødvendig å henvise eleven til PP-tjenesten og gjøre enkeltvedtak».

Departementet uttaler i høringsforslaget at kompetanse ved skolene er avgjørende for å heve kvaliteten på den ordinære undervisningen. Det vises både til tiltak som er satt i verk fra nasjonalt hold og viktigheten av at skolene og skoleeier ser behovet for å øke kompetansen lokalt. I veilederen om spesialundervisning7 fremkommer det at dersom skoleeier/skolen setter i verk ulike organisatoriske eller pedagogiske differensieringstiltak for å sikre at elevene gis tilpasset opplæring, kan det være at den ordinære opplæringen erstatter behovet for spesialundervisning.

Om sammenhengen mellom tilpasset undervisning og skolens kompetanse uttalte departementet i høringsforslaget blant annet:

«De fleste elever som mottar spesialundervisning er minst like mye i klassen uten støtte og ekstra hjelp som de er i eller utenfor klassen med hjelp.8 Det har en positiv læringseffekt for elever med særskilte behov om læreren klarer å skape en fleksibel praksis i klassen med tilpasset opplæring, variert bruk av undervisningsmateriell, differensiering innenfor fellesskapet og en løpende intern evaluering der elevene selv tas med. Det er skolens samlede kompetanse og rammevilkår som avgjør i hvilket omfang dette er mulig.»

Videre peker departementet på at skolen også må vurdere om det kan være andre årsaker enn for lite tilpasset opplæring som kan være utfordrende for elvene:

«Av og til kan læringsmiljøet i klassen ha trekk som gjør at enkeltelever ikke får et tilfredsstillende utbytte av undervisningen. Selv om eleven da i utgangspunktet har rett til spesialundervisning etter opplæringsloven § 5–1, er det viktig at skolen i disse tilfellene først ser på mulighetene for å forbedre læringsmiljøet i klassen. Om eleven likevel ikke oppnår et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, eller om utfordringene er knyttet til egenskaper ved eleven, er spesialundervisning en viktig rettighet. Behovet for spesialundervisning vil for de fleste endres gjennom opplæringsløpet. Skolen må derfor også underveis i opplæringen forsøke å tilpasse opplæringen slik at elevene får tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Vedtak om spesialundersvisning skal som hovedregel kun fattes for ett år om gangen.»

Departementet viser til at det er presisert i veilederen til spesialundervisning at skolen skal kartlegge, vurdere og eventuelt prøve ut nye tiltak innenfor de ordinære rammene før et vedtak om spesialundervisning fattes. Skolen skal med andre ord vurdere om det er mulig og realistisk å gi eleven et tilfredsstillende læringsutbytte innenfor ordinær opplæring. Om vurderingen uttalte departementet:

«Når det er kartlagt hva den ordinære opplæringen består av, må det vurderes om dette tilbudet gir eleven et tilfredsstillende utbytte. Sentralt i denne vurderingen er om den individuelle utviklingen og mestringen til eleven er så liten at særskilte tiltak bør settes i verk. Det må også vurderes om eleven kan få et tilfredsstillende utbytte ved at den ordinære opplæringen endres eller om en lærer med annen kompetanse kan avhjelpe. Skolen bør også vurdere om den har tilstrekkelig kompetanse eller om denne må økes gjennom å tilby de ansatte etter- og videreutdanning.»

Dersom skolen kommer frem til at eleven får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, eller at eleven kan få dette ved at det gjøres noen tilpasninger i det ordinære opplæringstilbudet, vil saken ikke bli sendt til sakkyndig vurdering. Dersom elevens behov er undersøkt, er det viktig at elevens utvikling følges opp videre. Her har elevens lærere en sentral rolle. Oppfølgingen er en del av den løpende underveisvurderingen som elevens lærere gjør. Det vil normalt også senere måtte vurderes om eleven trenger spesialundervisning.

Dersom skolens vurdering er at tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet åpenbart ikke vil føre til at eleven vil få tilfredsstillende utbytte av opplæringen, vil skolen ikke ha plikt til å prøve ut tiltak før melding til PP-tjenesten. I de tilfellene vurderings- og utprøvingsfasen avsluttes med tilmelding til PP-tjenesten, kan skolens utredning og vurderinger samles i en pedagogisk rapport og oversendes med tilmeldingen. Om rapporteringen fra skolen uttalte departementet:

«Den pedagogiske rapporten bør dokumentere hva som er gjort fra skolen sin side. Rapporten er dermed en viktig del av grunnlaget når PP-tjenesten foretar sin sakkyndige vurdering, som blant annet skal inneholde en redegjørelse av «om ein kan hjelpe på dei vanskane eleven har innanfor det ordinære opplæringstilbodet», jf. opplæringsloven § 5-3. I Riksrevisjonenes undersøkelse av spesialundervisningen i grunnskolen fremkommer det at det i mange tilfeller ikke foreligger en pedagogisk rapport. Det pekes videre på at rapportene som foreligger først og fremst beskriver elevens vansker og ikke hvilke kartlegginger og differensieringstiltak som er prøvd ut. Lærerne har en plikt til å vurdere elevene sine, jf. forskrift til opplæringsloven kapittel 3. Plikten gjelder både underveisvurdering og sluttvurdering. Dette vil gi lærerne redskaper for vurdering av om elevene får tilfredsstillende utbytte.»

Videre uttalte departementet at det er viktig at resultatet av skolens kartlegging oppsummeres og inngår i en pedagogisk rapport dersom skoleeier/skolen sender tilmelding til PP-tjenesten om utredning av elevens behov for spesialundervisning.

Det fremkommer av høringsforslaget at departementet mener det er viktig med god dialog med foreldrene og eleven når skolen skal vurdere om en elev får tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Når det gjelder samtykke uttalte departementet:

«Det er ikke krav om samtykke fra foreldre eller elev for å vurdere om eleven får tilfredsstillende utbytte innefor det ordinære opplæringstilbudet og prøve ut tiltak innefor ordinær opplæring. Det kreves heller ikke samtykke dersom PP-tjenesten gjennom sitt systemrettede arbeid observerer i klassen. Dersom informasjon som PP-tjenesten har fått ved sitt systemrettede arbeid skal kunne brukes som grunnlag ved en sakkyndig vurdering må det inntas i samtykket at informasjonen kan brukes.»

3.3.2 Høringsuttalelser

Departementet har mottatt høringsinnspill fra 123 høringsinstanser. Av disse har 90 kommet med tilbakemelding på departementets forslag. De fleste høringsinstansene er i hovedsak positiv til lovforslaget. 70 høringsinstanser støtter forslaget og fremhever at det er positivt og nødvendig med en presisering i loven. 8 høringsinstanser er negative til forslaget, mens 12 har kommentarer til forslaget uten å uttrykke om de støtter eller ikke.

3.3.2.1 Generelt om forslaget

Blant høringsinstansene som støtter forslaget er det mange fylkeskommuner og kommuner. 34 av 36 kommuner som har uttalt seg om forslaget er positive, og av 14 fylkeskommuner som har kommet med tilbakemelding er det bare en som ikke støtter departementets forslag. Flere av høringsinstansene understreker at forslaget vil bidra til å styrke betydningen av et godt tilpasset opplæringstilbud og på sikt føre til at det fattes færre vedtak om spesialundervisning.

Akershus fylkeskommune støtter forslaget og uttaler følgende:

«Særlig med tanke på de siste års økning i omfanget av spesialundervisning, er det viktig at skolene ser spesialundervisning opp mot tilpasset opplæring og at de vurderer hva som kan gjøres av organisatoriske og pedagogiske differensieringstiltak innenfor den ordinære opplæringen.»

I tillegg mener fylkeskommunen at lovendringen kan bidra til bedre utformede pedagogiske rapporter fra skolen, noe som igjen kan føre til økt kvalitet i PP-tjenestens sakkyndighetsarbeid. Også Buskerud fylkeskommune er positive til forslaget og skriver:

«Buskerud fylkeskommune har over år arbeidet for å nedfelle dette som en grunnleggende praksis i våre rutiner. At dette blir tydeliggjort i opplæringsloven, vurderer vi som en styrking av betydningen av et godt tilpasset opplæringstilbud».

Fylkeskommunen mener dessuten at presiseringen vil føre til færre vedtak om spesialundervisning fordi flere enn i dag vil få sitt tilbud gjennom tilpasset opplæring. Nordland fylkeskommunes uttalelse støtter også opp om dette. Også Fylkesmannen i Hedmark støtter forslaget og mener at lovendringen vil gi økt legitimitet til skolens vurderinger, samtidig som det vil føre til større likebehandling av elevene. Midtre Gauldal kommune ser forslaget som en nødvendig presisering som vil bidra til en sterkere bevissthet om skolens plikt til å gi tilpasset opplæring, og etter hvert en bedre forståelse for hvordan man tilpasser. I tillegg støtter Utdanningsforbundet forslaget og uttaler:

«Skolen skal vurdere om det er mulig og realistisk å gi eleven et tilfredsstillende læringsutbytte innenfor ordinær opplæring. Vi er enig i at dette er en presisering av gjeldende rett.»

KS støtter ikke lovforslaget med den begrunnelse at plikten til å vurdere utbyttet av opplæringen før vedtak om spesialundervisning allerede er regulert i gjeldende rett.

«KS mener at den foreslåtte lovendringen er et dårlig virkemiddel for å få til bedre elevvurdering og bedre vurdering av skolens samlede opplæring. KS mener skolenes muligheter til å organisere undervisningen i forhold til opplæringslovens § 8-2 burde vært utredet.»

Skolenes landsforbund uttaler at «dersom målet ikke er å endre gjeldende rett burde det heller ikke være nødvendig å endre loven. Da burde en presisering i forskrift eller veiledning være tilstrekkelig.»

Også Askøy kommune er negative til forslaget og uttaler:

«Plikt til å vurdere utbytte ligger hos skoleeier allerede. Vurdering av utbytte før vedtak om spesialundervisning kan kommunene selv organisere og lage interne rutiner for.»

3.3.2.2 Saksbehandlingstid, rett til spesialundervisning m.m.

Flere høringsinstanser, både de som støtter og de som er imot forslaget, er bekymret for at forslaget innebærer forlenget saksbehandlingstid og/eller at det kan bli vanskeligere å få spesialundervisning for elever som trenger det.

Barneombudet er negativ til forslaget fordi det kan gi kommunene anledning til å trenere elevenes rett til å få forsvarlig opplæring innen rimelig tid. Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) mener det bør settes en tidsramme for hvor lang tid skolen kan bruke ved utprøving av tiltak før saken meldes videre til PP-tjenesten.

Steinerskoleforbundet støtter ikke forslaget. Etter deres oppfatning vil lovbestemmelsen føre til en forlenging av saksbehandlingen for barn som har et reelt behov for spesialundervisning, og for øvrig ikke si noe ut over det som allerede forutsetningsvis følger av loven og dens forarbeider.

Universitets- og høyskolerådet er inne på det samme i sin uttalelse:

«Vi støtter forslaget om at spesialpedagogiske tiltak i større grad settes inn tidlig i utdanningsløpet. I forslag til lovtekst står det også at «Skolen skal ha vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innanfor det ordinære opplæringstilbodet med sikte på å gi eleven tilfredsstillande utbytte før det blir gjort sakkunnig vurdering». Vi ser at det kan oppstå et motsetningsforhold mellom disse to forslagene, ettersom utprøving at tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet kan medføre at spesialpedagogiske tiltak ikke settes inn så tidlig som de bør. Å avgjøre om en elev har «tilfredsstillande utbytte» av undervisningen er en skjønnsmessig vurdering som er knyttet til den enkelte elevs behov og skolens evne til tilpasninger. Når det ikke er definert hva som ligger i et tilfredsstillende utbytte, så medfører det at utkastet til lovtekst oppleves noe uklart på dette punktet.»

Både Autismeforeningen og Norsk forbund for utviklingshemmede støtter forslaget under forutsetning at dette ikke forsinker tidlig spesialpedagogisk innsats for gruppen elever som ikke er faglig svake, men har sosiale/kommunikative vansker.

Sogn og fjordane fylkeskommune er usikre på om «fremlegget i tilstrekkeleg grad fangar opp utfordringar knytt til overgangane i grunnopplæringa, dvs. mellom ungdomsskulen og vidaregåande skule, mellom stega i vidaregåande skule (t.d. ved byte av skule) og ved overgang til opplæring i bedrift». Også Kristne friskolers forbund(KFF) nevner at elever kan miste verdifull tid ved overgang mellom skoler. Sør-Trøndelag fylkeskommune støtter forslaget, men peker på at kravet til utprøving kan være utfordrende sett ut fra skolenes behov for å fatte enkeltvedtak så tidlig at det er mulig å planlegge tiltak allerede fra skolestart.

3.3.2.3 Foreldre/foresattes rolle

Flere høringsinstanser, blant annet Hørselshemmedes landsforbund, Dysleksi Norge, FUG og Fylkesmannen i Aust-Agder mener elevene risikerer dårligere rettsvern som følge av lovforslaget, og mener at foresatte må ha en eksplisitt rett til utredning hos PP-tjenesten.

Datatilsynet mener skolens kartlegging, i likhet med PP-tjenestens kartlegging, bør baseres på foreldres samtykke ettersom det registreres sensitive opplysninger om eleven og uttaler følgende:

«For at PP-tjenesten skal utarbeide en sakkyndig vurdering må foresatte samtykke, men samtykke kreves ikke i de tilfellene hvor skolen gjør tilpasningstiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet. Datatilsynet mener dette er et kunstig skille. Foreldre/foresatte har like stor interesse i å gi sin tilslutning til andre tiltak enn utredning fra PP-tjenesten, så lenge det dreier seg om avvik fra det ordinære undervisningsopplegget.»

3.3.2.4 Kompetanse hos skolene

Flere høringsinstanser stiller spørsmål ved om skolene har den kompetansen som kreves for å gjennomføre utprøving og vurdering i samsvar med forslaget. Dette hevdes blant annet av Universitetet i Oslo (UiO), NTNU og Høgskolen i Oslo og Akershus. Flere av høringsinstansene har i den sammenheng innspill og kommentarer til departementets forslag til lovtekst.

3.3.2.5 Vurderingstema, lovformulering m.m.

Aurskog Høland kommune støtter forslaget, men mener det overlates et for stort handlingsrom til kommuner og fylkeskommuner når det gjelder å definere hva som er tilpasset opplæring og spesialundervisning. Også Andebu kommune støtter forslaget, men mener at definisjonen på hvem som skal ha spesialundervisning bør bli klarere. Kommunen uttaler:

«Tilfredsstillende utbytte blir for mye vurdering av personer som vurderer begrepet ulikt. Omgjør gjerne terskelen til å få spesialundervisning til de elever som kommer inn under helselovgivningen, dvs. de med ekstra store behov.»

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag støtter forslaget, men mener «eventuelt» må tas ut av lovteksten. Høringsinstansene mener det vil være avgjørende at skolen har vurdert og prøvd ut ulike tiltak før oppmelding til PP-tjenesten, og at dette må fremgå av lovteksten. I tillegg mener de at det kan inntas i lovteksten at plikten ikke gjelder der det er klart at elevens behov ikke kan løses innenfor rammene av ordinær opplæring.

3.4 Departementets vurderinger og forslag

3.4.1 Generelt om forslaget

Spesialundervisning er et viktig og riktig tiltak for mange elever med særskilte behov. Det er viktig at de elevene som har behov for dette, får den spesialundervisningen de trenger og har rett til, så raskt som mulig. Samtidig er det et problem at flere elever enn de som trenger det får spesialundervisning. For mange hadde en god tilpasning innenfor det ordinære opplæringssystemet vært en bedre løsning.

Skolens plikt fremgår i dag forutsetningsvis av blant annet prinsippet om tilpasset opplæring i opplæringsloven § 1-3 og opplæringsloven kapittel 5 om spesialundervisning. I tillegg omtales plikten i veilederen om spesialundervisning.

KS og Askøy kommune støtter ikke forslaget med den begrunnelse at det ikke er behov for å presisere skolenes plikt i loven, ettersom dette allerede er gjeldende rett. Departementet viser til det som foran er sagt om bakgrunnen for forslaget om blant annet at det her er ulik praksis og ulik forståelse av regelverket på dette punktet. Forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning praktiseres ulikt og omfanget av spesialundervisning varierer mye mellom kommunene. Det er flere kommuner som i dag vurderer og eventuelt prøver ut tiltak i samsvar med gjeldende rett, men det er også mange som ikke gjør dette. Flere høringsinstanser har også pekt på at det er positivt med en klargjøring og tydeliggjøring av gjeldende rett. For å sikre lik praksis og at det ikke er tvil om at skolene har plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut nye tiltak før tilmelding til PP-tjenesten, mener departementet at det er behov for å forankre dette eksplisitt i loven.

Enkelte høringsinstanser har vært bekymret for at elevenes rett til spesialundervisning skal svekkes. Departementet vil understreke at elevenes rettigheter etter opplæringslovens kapittel 5 er uendret. Elever som har behov for spesialundervisning skal ha like gode rettigheter til dette som tidligere. Målsettingen er at spesialundervisningen skal tildeles riktigere. Elever som egentlig ikke har behov for spesialundervisning, men som har behov for bedre tilrettelegging innenfor ordinær undervisning, skal få det. Elever som trenger spesialundervisning skal selvsagt få det.

Departementet viser for øvrig til at flertallet av de høringsinstansene som uttaler seg om forslaget støtter det. Departementet opprettholder sitt forslag slik det fremkom i høringen, se punkt 3.3.1 om høringsforslaget.

Flere høringsinstanser, både de som støtter og de som ikke støtter forslaget, har merknader og spørsmål til lovendringen, og departementet vil nedenfor vurdere disse.

3.4.2 Saksbehandlingstid, rett til spesialundervisning m.m.

Mange høringsinstanser er bekymret for at forslaget skal føre til forlenget saksbehandling og/eller at det skal bli vanskeligere å få spesialundervisning for de som trenger det. Departementet er i likhet med disse høringsinstansene opptatt av rask saksbehandling i denne type saker. Det er samtidig viktig for elevene det gjelder at skolene gjør en vurdering av om elevene får et tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet og eventuelt prøver ut nye tiltak, før den oversender en henvendelse til PP-tjenesten.

Hvor lang tid skolens vurdering tar, vil kunne variere i hvert enkelt tilfelle. En vurdering og melding til PP-tjenesten kan foretas raskt dersom det er åpenbart at eleven ikke får eller vil få tilfredsstillende utbytte av ordinær opplæring. Det er med andre ord ikke nødvendig å prøve ut tiltak for en elev der det ikke er tvil om at eleven ikke får eller kan få tilfredsstillende utbytte av ordinær opplæring. Dersom skolens vurdering resulterer i at ulike tiltak skal iverksettes, vil det ta noe lengre tid før eventuell tilmelding til PP-tjenesten. Formålet er best mulig målrettede tiltak til det beste for eleven.

Flere høringsinstanser, blant annet FUG og Hørselshemmedes landsforbund, skriver i sitt høringssvar at det bør settes en tidsramme for hvor lenge skolen kan prøve ut ulike tiltak før PP-tjenesten kontaktes. Departementet mener det er lite hensiktsmessig å sette en fast tidsramme ettersom dette er noe som varierer avhengig av tiltak og den enkelte elev. Det forutsettes imidlertid at skolene er bevisst på tidsbruken og ikke bruker lenger tid enn nødvendig på vurdering og utprøving før tilmelding til PP-tjenesten. Dersom en elev har behov for spesialundervisning skal dette gis så tidlig som mulig.

Norsk forbund for utviklingshemmede mener det må komme tydeligere frem at skolen har en plikt til å henvise til PP-tjenesten der dette er klart nødvendig. Departementet vil her understreke at forslaget ikke innebærer noen forandring i elevers rett til spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1. Det følger av opplæringsloven § 5-4, om saksbehandlingen i tilknytning til vedtak om spesialundervisning, at undervisningspersonalet skal vurdere om en elev trenger spesialundervisning og at det skal meldes fra til rektor når slike behov er til stede. For å henvise til PP-tjenesten kreves det samtykke fra foreldre eller eleven. Dette gjør at det ikke kan spesifiseres en plikt for skolen til å henvise eleven til PP-tjenesten, men departementet understreker at retten til spesialundervisning ikke endres med dette forslaget som er en presisering av gjeldende rett.

Flere høringsinstanser nevner utfordringene knyttet til overgangen mellom grunnskole og videregående opplæring, samt mellom ulike skoler. Blant annet uttrykker Sogn og Fjordane fylkeskommune, Oppland fylkeskommune og KFF bekymring for at forslaget skal føre til at elever mister verdifull tid ved overgang mellom skoler. Sør-Trøndelag fylkeskommune peker på skolenes behov for å fatte enkeltvedtak så tidlig at det er mulig å planlegge tiltak allerede fra skolestart.

Departementet kan ikke se at forslaget medfører noen store endringer ved overgang til ny skole i forhold til det som gjelder i dag. Forslaget er en presisering av gjeldende rett og tar ikke sikte på å gjøre det vanskeligere eller at det skal ta lengre tid for elever som trenger spesialundervisning å få dette ved overgang mellom skoler. Også i dag må vurderinger gjøres i disse situasjonene. Vurderingene kan påbegynnes før skolestart gjennom dialog med elev/foreldre og tidligere skole eller barnehage (innenfor aktuelle rammer for informasjonsutveksling). Dersom skolens vurdering er at tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet åpenbart ikke vil føre til at eleven vil få tilfredsstillende utbytte av opplæringen, vil ikke skolen ha plikt til å prøve det ut før tilmelding til PP-tjenesten. For mange elever vil behovet for spesialundervisning først vise seg etter skolestart, og i slike tilfeller vil skolen ha en plikt til å vurdere elevens utbytte og eventuelle tiltak, før melding til PP-tjenesten. Tilsvarende gjelder om påbegynt vurdering før skolestart tilsier at det er behov for nærmere vurdering i undervisningssituasjon og/eller å prøve ut konkrete tiltak.

3.4.3 Foreldre/foresattes rolle

Flere høringsinstanser, for eksempel FUG, Hørselshemmedes landsforbund og Fylkesmannen i Aust-Agder, gir uttrykk for at foreldre/foresatte må ha en eksplisitt rett til å kreve utredning fra PP-tjenesten. Etter gjeldende rett har foreldre/foresatte rett til å kreve vedtak/beslutning om spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-3. Det følger av merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 46 (1997-98) at «regelen gir en rett for eleven og/eller foreldra til å krevje sakkunnig vurdering med sikte på å fastslå om eleven har særlige behov for – og dermed rett til – spesialundervisning eller spesialpedagogisk hjelp.» Departementets forslag gjør ingen endring i dette. Foreldrene vil altså kunne kreve sakkyndig vurdering selv om skolen ikke er ferdig med sin vurderings- og utprøvingsrunde eller om de er misfornøyd med skolens vurdering.

Datatilsynet mener skolens kartlegging, i likhet med PP-tjenestens kartlegging, bør baseres på foreldrenes samtykke ettersom det registreres sensitive opplysninger om eleven. Departementet mener det er viktig med en god dialog med foreldrene/foresatte og eleven når skolen skal vurdere om eleven får tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilburdet. Det er imidlertid ikke nødvendig eller hensiktsmessig med et krav om samtykke så lenge skolens plikt til vurdering og utprøving ligger innenfor ordinær opplæring. Dette vil være en del av den tilpassede opplæringen, og skolen skal kontinuerlig vurdere elevens utbytte av opplæringen. Forslaget er en presisering av gjeldende rett og gir ikke skolen andre oppgaver enn det de har i dag. Vurdering og utprøving er noe annet enn at det foretas en sakkyndig vurdering av om eleven trenger spesialundervisning, noe det må samtykkes til.

3.4.4 Kompetanse hos skolene

Flere høringsinstanser stiller spørsmål ved om skolene har den kompetansen som kreves for å gjennomføre utprøving og vurdering i samsvar med forslaget. Dette hevdes blant annet av UiO, NTNU og Høgskolen i Oslo og Akershus. Flere av høringsinstansene har i den sammenheng innspill og kommentarer til departementets forslag til lovtekst.

Departementet vil understreke at forslaget er en presisering av gjeldende rett. Det er fremdeles PP-tjenesten som utarbeider den sakkyndige vurderingen av de særlige behovene til eleven. Skolene har allerede i dag en plikt til å vurdere om eleven får et tilfredsstillende utbytte innenfor det ordinære opplæringstilbudet og eventuelt prøve ut nye tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet, før det foretas en sakkyndig vurdering og fattes vedtak om spesialundervisning. Skoleeier har ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten, jf. opplæringsloven § 10-8. Det er den enkelte lokale skole og elevens lærere som har forutsetninger for å vurdere om eleven får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Skoleeier skal sørge for et forsvarlig system som sikrer at skolene oppfyller den lovpålagte plikten, jf. opplæringsloven § 13-10.

3.4.5 Vurderingstema, lovformulering m.m.

Noen høringsinstanser har også kommentarer til selve lovteksten og merknadene til denne – og særlig i tilknytning til vurderingstemaet i den nye bestemmelsen.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener «eventuelt» må tas ut av lovteksten. Høringsinstansene mener det vil være avgjørende at skolen har vurdert og prøvd ut ulike tiltak før oppmelding til PP-tjenesten, og at dette må fremgå av lovteksten. I tillegg mener de at det kan tas inn i lovteksten at plikten ikke gjelder der det er klart at elevens behov ikke kan løses innenfor rammene av ordinær opplæring. Fylkesmannen i Aust-Agder har også kommentarer til dette. De er kritisk til merknaden om at denne plikten ikke gjelder de tilfeller hvor det er klart at elevens behov ikke kan løses innenfor rammene av ordinær opplæring, og mener at det alltid bør foretas en vurdering.

Det følger av departementets forslag til lovtekst at det alltid skal foretas en vurdering. Deretter skal det «eventuelt» prøves ut tiltak. Merknaden viser til at skolens plikt til å prøve ut faller bort i de tilfellene der skolens vurdering er at tiltak ikke vil føre til at eleven får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Departementet har vurdert det slik at det er mest hensiktsmessig å ha «eventuelt» med i lovteksten og at den nærmere presiseringen av hva som ligger i dette er med som en merknad til bestemmelsen. Bruken av «eventuelt» viser nettopp til at dersom skolen etter å ha foretatt en vurdering kommer frem til at eleven ikke vil få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, ikke trenger å prøve ut tiltak før det blir gjort sakkyndig vurdering. Departementet mener derfor at det ikke er nødvendig å ta dette inn lovteksten.

Det har vært gjennomført konsultasjon med Sametinget. Sametinget støtter forslaget. Sametinget har i konsultasjonen gitt uttrykk for at det for samiske elever, skal vurderes om læringsmiljøet tilfredsstiller de kravene og behovene disse elevene har. De mente videre at det må særskilt vurderes om det er behov for økte samiskspråklige læringsressurser, læremidler og kulturelt tilpasset opplæring innenfor rammen av ordinær opplæring. De mente dette er viktig for å sikre at samiske barn skal få tilrettelagt opplæring som tar utgangspunkt i deres språk- og kulturbakgrunn, før vedtak om spesialundervisning fattes. Departementet er enig i at når samiske elevers utbytte av opplæringen skal vurderes, skal det blant annet vurderes om læringsmiljøet tilfredsstiller de kravene og behovene disse elevene har. Dette gjelder imidlertid for alle elever. Departementet vil understreke at det i vurderingen skal gjøres en helhetsvurdering av utbyttet i opplæringen i forhold til den enkelte elev. Alle elever skal vurderes ut fra sine forutsetninger og behov. Den opplæringen de får og det konkrete læringsmiljøet de er i, blir sentralt i denne vurderingen.

Mange høringsinstanser ønsker en nærmere presisering av hva som er «tilfredsstillende utbytte» og «tilpasset opplæring». Departementet vil her peke på at begge begrepene viser til en skjønnsmessig vurdering knyttet til den enkelte elev, og at det er behov for begreper som åpner for slike konkrete og skjønnsmessige vurderinger. Departementet har i punkt 3.2.1 og 3.2.2 under gjeldende rett gitt en nærmere omtale av begrepene.

3.4.6 Departementets forslag

Etter dette foreslår departementet, i samsvar med høringsutkastet, å presisere skolens plikt til å vurdere og eventuelt prøve ut tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet med sikte på å gi eleven tilfredsstillende utbytte før det blir utarbeidet sakkyndig vurdering. Presiseringen foreslås tatt inn i opplæringsloven § 5-4 første ledd om saksbehandlingen i forbindelse med vedtak om spesialundervisning. Endringen vil også gjelde for private skoler. Det er imidlertid ikke nødvendig med noen endring i ordlyden i privatskoleloven da § 3-6 i privatskoleloven viser til opplæringsloven § 5-4.