9 Forslag om hjemmel til å vedta forskrift om felles skolekrets

9.1 Bakgrunnen for forslaget

Flere kommuner i Norge har et lite elevgrunnlag på enkelte av sine skoler. Noen kommuner har av den grunn startet opp ulike former for skolesamarbeid for å sikre driften av skoler i akseptabel reiseavstand for elever i begge kommuner. Slikt samarbeid vil i noen tilfeller kunne være med på å styrke skoletilbudet i kommuner som hver for seg sliter med å opprettholde tilbudet enkelte steder i sin kommune. Nabokommuner kan samarbeide om dette i dag, men da basert på at foreldre/foresatte og elever samtykker til at eleven går på skolen i nabokommunen. En elev har verken plikt eller rett til å gå på en skole i nabokommunen, men kan søke om å gå der. En kommune kan derfor ikke beslutte at en skole lokalisert i en annen kommune er nærskole for sine elever, heller ikke når den geografisk sett er den nærmeste.

Etter gammel grunnskolelov, som ble avløst av opplæringsloven i 1998, § 3 nr. 4 første ledd, kunne to eller flere kommuner vedta interkommunale skolekretser. Ved innføringen av opplæringsloven i 1998 ble grunnskoleloven opphevet og forskriftshjemmelen ikke videreført. Begrunnelsen var at reglene om kretsregulering i hovedsak var veiledende og ga kompetanse som allerede fulgte av kommunens alminnelige kompetanse til å organisere sin virksomhet. Det ble videre anført at reglene hadde liten rettslig betydning og derfor kunne oppheves, samtidig som det ble understreket at det var ønskelig med få unntak fra det grunnleggende nærskoleprinsippet. Kommunens hjemmel til å fastsette forskrifter om egne kommunale skolekretser ble imidlertid beholdt i opplæringsloven § 8-1 første ledd andre punktum. Det er presisert i forarbeidene at det ikke ligger innenfor det kommunale handlingsrom å fastsette forskrifter i strid med nærskoleprinsippet.

9.2 Gjeldende rett

9.2.1 Rett og plikt til grunnskoleopplæring

Plikten til å gi grunnskoleopplæring påhviler den enkelte kommune jf. opplæringsloven § 13-1. Elevene har fra det året de fyller seks, rett og plikt til grunnskoleopplæring jf. opplæringsloven § 2-1 første ledd. Plikten omfatter alle som er bosatt i kommunen. Plikten etter opplæringsloven kan oppfylles i private skoler jf. privatskoleloven § 3-2 første ledd.

9.2.2 Retten til å gå på nærskolen og kommunens ansvar for grunnskoleopplæring

Opplæringsloven § 8-1 første ledd gir alle barn som er bosatt i en kommune rett til å gå på den skolen som ligger nærmest eller ved den skolen i nærmiljøet som de sokner til. Nærskolen må ligge i bostedskommunen. Denne rettigheten omtales gjerne som nærskoleprinsippet.

Hva som skal regnes som nærskolen avgjøres, i følge forarbeidene til opplæringsloven, av en rekke forhold. Det skal blant annet tas hensyn til geografisk nærhet, men også topografi og hvorvidt skoleveien er å anse som trygg. Enkelte subjektive forhold kan også vektlegges, for eksempel hvilken skole søsken allerede går på. Bostedskommunen kan ikke pålegge en elev å gå på en skole i en annen kommune. I tillegg innebærer prinsippet en plikt for eleven til å gå på den nærmeste skolen.

Nærskoleprinsippet har vært et gjeldende prinsipp i norsk rett i lang tid, dette fremgår tydelig av forarbeidene til opplæringsloven, se bl.a. Ot.prp.nr.46 (1997-1998) punkt 9 og NOU 1995:18 punkt 20.4. Retten til å gå nærskolen, og bestemmelser om hvordan kommunene skal følge det opp, er regulert i opplæringsloven § 8-1:

«Grunnskoleelevane har rett til å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til. Kommunen kan gi forskrifter om kva for skole dei ulike områda i kommunen soknar til. Kravet i § 38 første leddet bokstav c i forvaltningslova om kunngjering i Norsk Lovtidend gjeld ikkje.

Etter søknad kan eleven takast inn på annan skole enn den eleven soknar til.

Når omsynet til dei andre elevane tilseier det, kan ein elev i særlege tilfelle flyttast til ein annan skole enn den skolen eleven har rett til å gå på etter første leddet. Før det blir gjort vedtak om å flytte ein elev, skal ein ha prøvd andre tiltak. Når det er nødvendig, kan eleven flyttast til ein skole utanfor kommunen, men ikkje slik at eleven må flytte ut av heimen eller at skoleskyssen blir uforsvarleg lang.»

Etter bestemmelsen kan kommunen gi forskrifter om opptaksområder, ofte betegnet som skolekretser. Skolekretsene gir oversikt over hvilke områder i kommunen som sokner til hvilke skoler. Dette gir forutberegnelighet for kommunens innbyggere. For foreldre og elever er det særlig viktig. Loven gir kommunen rett til å velge om den vil benytte sin lovbestemte adgang til å utarbeide forskrifter om kommunale skolekretser. Dersom forskrifter om kommunale skolekretser ikke er vedtatt, vil avgjørelse om hvilken skole en elev skal gå på være et enkeltvedtak.

Verken opplæringsloven eller annet regelverk har innholdsmessige regler for endring av skolestruktur, det vil si regler for når en skole kan legges ned eller opprettes. Saksbehandlingsregler ved skolenedleggelser er imidlertid omtalt av Utdanningsdirektoratet i rundskriv Udir-2-2012 – Behandlingen av saker om skolenedleggelser og kretsgrenser. Avgjørelser knyttet til skolestruktur ligger i kjerneområdet av den kommunale handlefriheten. En avgjørelse må bygge på et kommunestyres økonomiske, politiske og samfunnsmessige prioriteringer, herunder skolefaglige vurderinger. Kommunene er dessuten forpliktet til å legge vekt på barnets beste i saker om skolestruktur. Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 peker på at barnets beste er et viktig hensyn i saker som gjelder barn, og er gjennom menneskerettsloven fra 2003 en del av norsk rett. Artikkel 3 nr. 1 lyder:

«Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»

Det er den enkelte kommune som har plikt til å sørge for at egne innbyggere får grunnskoleopplæring, jf. opplæringsloven § 13-1. I tillegg har kommunene hovedansvaret for spesialpedagogisk hjelp. Dersom barn får opplæring utenfor bostedskommunene skal bostedskommunen som hovedregel betale for dette jf. forskrift til opplæringsloven § 18-1. Det er også denne kommunen som har ansvar for og myndighet til å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp. Vedtaket skal fattes på bakgrunn av en sakkyndig vurdering fra kommunen der barnet faktisk mottar opplæring.

Opplæringsloven § 13-1 første og andre ledd lyder:

«Kommunen skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp etter denne lova for alle som er busette i kommunen. Ansvaret gjeld ikkje elevar og andre som fylkeskommunen har ansvaret for etter §§ 13-2 og 13-3 a.

Departementet gir forskrifter eller pålegg i enkelttilfelle om kven som skal reknast som busett i kommunen, og om refusjon av utgifter som andre kommunar har til grunnskoleopplæring.»

Forskrift til opplæringsloven § 18-1 første ledd bokstav a og bokstav e lyder slik:

«a) For barn som ikkje er særskilt nemnde under punkt b, c og d, og som får grunnskoleopplæring, spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp utanfor kommunen, betaler bustadkommunen etter avtale. Bustadkommunen fastset omfanget av spesialundervisninga og den spesialpedagogiske hjelpa etter sakkunnig tilråding frå vertskommunen. Bustadkommunen er den kommunen der foreldra, eller den av foreldra som har omsorga for barnet, bur.

….

e) I tvilstilfelle avgjer Fylkesmannen i det fylket der barnet oppheld seg, kven som er ansvarleg for kostnadene.»

Kommunene kan etter forskriften § 18-1 bokstav a inngå avtaler som nærmere regulerer hvordan betalingen skal fordeles mellom bostedskommunen og skolekommunen så fremt det ikke er gitt spesielle regler i denne bestemmelsen bokstav b til d. Det overordnede ansvaret for å sørge for at eleven får grunnopplæring er uansett lagt til bostedskommunen etter opplæringsloven § 13-1. Det daglige ansvaret vil naturlig være hos den kommunen som faktisk gir opplæringen.

9.3 Høringen

9.3.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo at opplæringsloven § 8-1 blir endret slik at kommunene får en hjemmel som slår fast at de kan ha felles kommunal skolekrets. Dette forutsetter at hver kommune vedtar likelydende forskriftsbestemmelser med sammenfallende ikrafttredelsesdato og at det inngås en samarbeidsavtale som minst oppfyller innholdskrav som foreslått av departementet.

Forslaget innebærer ingen annen innskrenking av nærskoleprinsippet enn at nærskolen også kan være lokalisert i en annen kommune enn bostedskommunen. Kun områder som er i geografisk nærhet av hverandre kan omfattes av en felles kommunal skolekrets. Nærskoleprinsippet gjelder med unntak av kravet om at nærskolen må befinne seg i elevens bostedskommune.

9.3.2 Høringsuttalelser

9.3.2.1 Generelt

Departementet har mottatt høringsuttalelser som representer 123 høringsinstanser. 60 støtter departementets forslag om hjemmel for kommunene til å vedta forskrift om felles skolekrets. 3 høringsinstanser er i mot forslaget, mens 60 høringsinstanser ikke tar stilling eller har merknader til forslaget. Blant flertallet som støtter departementets forslag finner vi 35 kommuner, KS og en fylkeskommune. Det er gjennomført konsultasjon med Sametinget. Sametinget støtter forslaget.

Et overveiende flertall støtter forslaget uten konkrete merknader. Dette er ADHD Norge, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Bergen kommune, Bærum kommune, Bodø kommune, Drammen kommune, Grenlandssamarbeidet (kommunene Bamble, Drangedal, Kragerø, Porsgrunn, Siljan og Skien), Fagforbundet, Foreldreutvalget i grunnskolen (FUG), Fosnes kommune, Fredrikstad kommune, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Telemark, Fylkesmannen i Vestfold, Haugesund kommune, Kristiansund kommune, Lierne kommune, Lindås kommune, Midtre Gauldal kommune, Namsdalseid kommune, Nittedal kommune, Nærøy kommune, Oppdal kommune, Oslo kommune, PPT Stjørdal, Rømskog kommune, Sarpsborg kommune, Skolenes landsforbund, Sogn og fjordane fylkeskommune, Steinerskoleforbundet, Stjørdal kommune, Trondheim kommune, Øvre Eiker kommune.

Noen høringsinstanser støtter forslaget, men har likevel konkrete innspill. Blant disse er Andebu kommune, Barneombudet, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Oppland, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesrådet i Nord-Trøndelag, Grong kommune, Horten kommune, KS, Lier kommune, Modum kommune, Nedre Eiker kommune, Norsk Lektorlag, Sandnes kommune, Skolelederforbundet, Stavanger kommune, Utdanningsforbundet.

Tre høringsinstanser har merknader til forslaget uten at de tar direkte stilling til forslagets innhold. Dette er Bjørkly privatskole, Riksarkivaren ogHøgskolen i Oslo og Akershus.

Blant de høringsinstansene som ikke har merknader er det 12 kommuner og 12 fylkeskommuner.

Kun tre høringsinstanser er negative til forslaget. Dette er Norsk forening for utviklingshemmede, en gruppe på 5 foreldre/foresatte i Nærøy kommune ved Hans Martin Storø (med totalt 5 barn under skolepliktig alder) og NTNU fakultet for samfunnsvitenskap og teknologiledelse.

9.3.2.2 Behov for å kunne fastsette felles kommunal skolekrets

60 høringsuttalelser er positive til departementets forslag. Blant disse er 35 kommuner representert. Flere av de høringsinstansene som er positive til forslaget understreker at en slik hjemmel vil kunne forhindre nedleggelser av mindre utkantskoler.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag sier følgende: «For det tredje kan hensynet til barnets beste, Barnekonvensjonens artikkel 3, tale for at to eller flere kommuner har anledning til å tilby elevene den skolen som gir et best mulig pedagogisk, sosialt og kulturelt utbytte.»

KS er enig i at det er et behov for slikt samarbeid, men mener at dette samarbeidet må reguleres av kommunelovens bestemmelser om samarbeid og ikke i opplæringsloven.

Stjørdal kommune fremhever at forslaget er godt og gir rom for større fleksibilitet ved organiseringen av skoletilbudet i kommuner med geografisk store skolekretser.

Fylkesrådet i Nord-Trøndelag mener at forslaget er en fordel både for elever, kommuner og fylkeskommuner. Fylkesrådet er av den oppfatning at forslaget vil gi økt forutsigbarhet og legger til rette for best mulig ressursbruk.

Også Foreldreutvalget i grunnskolen (FUG) er positive og mener at forslaget med sine samarbeidsmuligheter kan føre til økt totalkvalitet i skolen.

9.3.2.3 Nærskoleprinsippet

Svært mange av høringsinstansene gjentar departementets forutsetning om at nærskoleprinsippet skal bevares.

Fylkesmannen i Oppland peker i den forbindelse på at hensynet til barnets beste også vil kunne være oppfylt selv om kommunene ikke er nabokommuner. Fylkesmannen viser til et eksempel fra Oppland fylke der det foregår et skolesamarbeid mellom tre kommuner. Kommunegrensene går her på tvers i et dalføre slik at elevene i en kommune reiser gjennom kommune nummer to for å gå på skole i kommune nummer tre. Fylkesmannen i Oppland peker på at en forutsetning for at dette skal være akseptabelt, er at reiseavstanden til en tredje kommune er kort.

Flere høringsinstanser, deriblant Utdanningsforbundet og Fylkesmannen i Oslo og Akershus, støtter forslaget, og peker samtidig på at det bør veie tyngre at man med dette forslaget legger til rette for å få til en skolestruktur som gir elevene mulighet til å gå på den skolen som er nærmest, enn at forslaget kan medføre at noen elever må gå på skole i nabokommunen mot sin eller foreldres/foresattes vilje.

Sandnes kommune støtter forslaget, men mener også at nærskoleprinsippet, etter gjeldende rett, kan skape store utfordringer innad i en kommune, for eksempel fordi kommunen av den grunn må bygge ut skoler eller bygge nye skoler samtidig med at skoler i rimelig avstand har ledig kapasitet. Sandnes kommune mener at kommunene har behov for et større handlingsrom enn det dagens lovverk og praktiseringen av dette gir rom for.

En gruppe på fem foreldre/foresatte i Nærøy kommune i Nord-Trøndelag er svært kritiske til forslaget. Skolesamarbeid på tvers av kommunene er aktuelt i skolekretsen disse er bosatt. De foresatte mener at forslaget i større grad kan medføre at lokale grendeskoler legges ned. Fordi også skolen i en felles skolekrets kan legges ned, mener de at man i fremtiden kan risikere at elevene står uten tilbud innenfor rammen av det som i dag anses som akseptabel reisetid. De viser til at selv om lovverket gir elevene rett til et skoletilbud innenfor rammen av reisetidsnormen, kan resultatet bli at dette blir umulig å oppfylle i praksis fordi skolebygget er avhendet og lærerkompetansen har flyttet på seg. Foreldregruppen i Nærøy kommune mener at samarbeidskommunene må være forpliktet til et langsiktig samarbeid. Dessuten mener de at kommunene må ha felles eierskap og styring med en slik skole. De sier videre at de er redde for at kommunene i deres tilfelle ikke vil binde seg til et langsiktig samarbeid, og er derfor opptatt av at det for nedleggelse av skoler i slik felles skolekrets som forslaget gjelder, må gjelde tilsvarende prosessrammer og vilkår som gjelder for nedleggelse av skoler i en kommune i dag. Videre mener de at ved en eventuell nedlegging av slike skoler, må det være like beslutningsprosesser i den enkelte deltakende kommune og tilsvarende krav til alternativt skoletilbud og reisetid for elevene fra de respektive kommunene.

9.3.2.4 Om enkelte elevgrupper

Både Norsk forbund for utviklingshemmede (NFU) og pedagogisk institutt ved NTNU, fakultet for samfunnsvitenskapelig teknologi er bekymret for hvilket utslag en eventuell regelendring vil få for elever med spesielle behov. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) er derimot positive til forslaget så lenge funksjonshemmede barn og barn med læringsutfordringer får gå på sin nærskole.

Pedagogisk institutt, NTNU stiller spørsmål ved om dette forslaget tar godt nok vare på rettighetene til elever som trenger ekstra tilrettelagt opplæring i form av spesialundervisning. Instituttet uttrykker spesielt bekymring i tilknytning til eksempelet i høringsnotatet der det heter at en eventuell tilråding om spesialundervisning gjøres fra den kommunen eleven går på skole i, mens et eventuelt vedtak skal gjøres av bostedskommunen. Instituttet peker på at involvering av to kommuner i saksgangen mot et eventuelt vedtak om spesialundervisning, kan medføre ulike vurderinger, både av spesialpedagogisk og økonomisk art, som igjen vil kunne føre til en svekkelse av rettighetene forankret i opplæringsloven § 5-1.

NFU er bekymret for at regelendringen kan føre til at enda færre elever med spesielle behov får adgang til å gå på nærskolen. Forbundet peker på at for elever med utviklingshemming er det viktig med en forutsigbar skolehverdag, og at man her er avhengig av at kommunestyret ikke vedtar endringer.

9.3.2.5 Samarbeidsavtale og innholdet i denne – plassering av ansvar, dekning av utgifter m.v.

Flere høringsinstanser er opptatt av at ansvarsforholdet, både det organisatoriske og det økonomiske, mellom de samarbeidende kommunene må være klarlagt. Skolelederforbundet fremhever i den forbindelse at det er viktig med gode avtaler og at hensynet til barnets beste da må veie tyngst. Horten kommune viser på sin side til at det allerede er praksis flere steder at det lages avtaler for barn som bor nærmere en skole i nabokommunen enn nærmeste skole i bostedskommunen.

Flere høringsinstanser tar opp ulike forhold knyttet til skyss. Andebu kommune og Nedre Eiker kommune peker på at de økonomiske forholdene knyttet til skoleskyss og ansvaret for dekningen av denne må avklares.

Stavanger kommune viser til at i dag har den enkelte kommune ansvaret for å dekke utgiftene til grunnskoleopplæring for sine elever, hvilket også omfatter fosterhjemsplasserte elever som får sin skolegang i en annen kommune. Kommunen peker på at det er fornuftig at dette prinsippet videreføres ved et eventuelt nærskolesamarbeid på tvers av kommune-/fylkesgrenser. Stavanger kommune peker også på at fordi elevens rett til skoleskyss ligger fast, uavhengig av om nærskolen ligger i bostedskommunen eller i nabokommunen, er det naturlig at bostedskommunens ansvar også forblir uendret.

Modum kommune sier i den sammenheng:

«Enkelte innbyggere i Modum kommune opplever i dag at deres barn skysses forbi den nærmeste skolen fordi denne ligger i en annen kommune. Forslaget bidrar til å gi kommuner økte muligheter til, gjennom samarbeide, å gi elever tilbud om skolegang i nærskolen, uavhengig av kommunegrensene. Først og fremst på grunn av finansieringen av skyss.»

Steinerskoleforbundet og Bjørkly privatskole tar opp spørsmålet om skyss til en privatskole utenfor egen kommune. De mener at dersom en hjemmel for opprettelse av interkommunale skolekretser vedtas, vil det være naturlig at elever bosatt i områder innenfor slike interkommunale skolekretser også får rett til skoleskyss til privatskole utenfor egen kommune.

Riksarkivaren peker i sin høringsuttalelse på at avtalen bør klargjøre arkivansvaret etter arkivloven.

9.3.2.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kun en høringsinstans, Norsk Lektorlag, peker på at forslaget kan gi økte kostnader for kommunene. Det er for øvrig ingen høringsinstanser som har hatt merknader til departementets omtale av dette.

9.4 Departementets vurderinger og forslag

9.4.1 Behov for å kunne fastsette felles kommunal skolekrets

Flere kommuner i Norge har vanskeligheter med å opprettholde små skoler grunnet manglende elevgrunnlag, og skolenedleggelser er ikke uvanlig. Utdanningsdirektoratet gjorde i 2010 en kartlegging1 av omfanget av og årsaken til skolenedleggelser. Kartleggingen viste at i perioden 2007/2008 – 2009/2010 ble 154 skoler i Norge lagt ned. Få elever og kommuneøkonomi ble oppgitt som de mest vanlige årsakene til skolenedleggelser.

Et stort flertall av høringsinstansene som har uttalt seg er positive til forslaget og fremhever at det er et behov for den foreslåtte bestemmelsen. Det oppgis at den vil forenkle samarbeid kommuner i mellom og dermed bidra til å sikre driften av skoler i akseptabel reiseavstand for elever i samarbeidende kommuner. FUG støtter dette, og mener også at slikt samarbeid kan bedre totalkvaliteten på skoletilbudet i kommunene. Også KS peker på at det er både behov for og nødvendig med denne type samarbeid.

Departementet ser at behovet for en mer hensiktsmessig skolestruktur, herunder hensynet til kommunenes behov for å planlegge sin ressursinnsats og hensynet til kommuneøkonomien, taler for at kommunene får en noe større frihet til å justere hvilke områder som sokner til hvilke skoler enn det som følger av gjeldende rett. Skolesamarbeid kan dessuten bidra til økt kvalitet på skoletilbudet i disse kommunene. Det vises i den forbindelse til at flere høringsinstanser, deriblant Utdanningsforbundet og Fylkesmannen i Oslo og Akershus, mener at hensynet til en mer hensiktsmessig skolestruktur bør veie tyngre enn det faktum at noen elever kan risikere å måtte gå på skole i en annen kommune enn bostedskommunen, mot deres egen/deres foresattes vilje.

De fleste høringsinstansene har vært positive til forslaget, kun tre av instansene er i mot.

Departementet mener at opplæringsloven bør endres i samsvar med høringsforslaget. Det foreslås en endring når det gjelder hvilket organ i kommunen som kan inngå, si opp og endre samarbeidsavtalen, se punkt 9.4.4.5. Av hensyn til forutberegnelighet, både for samarbeidsparten og elever og foreldre/foresatte, mener departementet at det bør være en viss terskel for at avtalen endres eller sies opp, myndigheten er derfor lagt til kommunestyret selv, hvilket innebærer et delegeringsforbud.

9.4.2 Nærskoleprinsippet

Nærskoleprinsippet er et grunnleggende prinsipp i norsk skole og retten til å gå på nærskolen er nedfelt i opplæringsloven. Departementet mener at dette er et prinsipp det er viktig å bevare hovedinnholdet i, hvilket også var en forutsetning for forslaget. Etter dette prinsippet har elever etter opplæringsloven krav på å få grunnskoleopplæring på den geografisk nærmeste skolen i bostedskommunen. Skolevei og topografi kan også spille inn i vurderingen av hvilken skole som er en elevs nærskole. En kommune må i dag ha foreldres/foresattes samtykke dersom den ønsker at en elev skal gå på en skole i en nabokommune, selv om denne er nærmere elevens bosted både geografisk og tidsmessig. Kommuner som ønsker å samarbeide om skoledriften kan ikke bestemme at egne elever skal gå på skole i en nabokommune. De er i dag avhengig av hva foreldre/foresatte velger for sine barn. For kommuner som ønsker å samarbeide, kan dette gjøre det vanskelig å drive skoleplanlegging knyttet til fremtidig, felles elevtall. I enkelte tilfeller kan det medføre at små skoler nedlegges unødvendig, fordi kommunene ikke kan stole på at de til sammen har et bærekraftig elevtall som tilsier fremtidig samarbeid om en skole.

Departementet mener derfor at nærskoleprinsippet også bør kunne omfatte en skole i en nabokommune. En forutsetning er at denne er geografisk nært lokalisert de aktuelle elevenes bosted og for øvrig oppfyller nærskoleprinsippet slik det er tolket gjennom lang forvaltningspraksis.

Det store flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om dette forslaget, er positive til at en skole i en nabokommune også kan være en elevs nærskole, såfremt nærskoleprinsippet ellers opprettholdes. Flere høringsinstanser gir dessuten eksplisitt uttrykk for at forslaget er i samsvar med barnekonvensjonens krav til barnets beste. Barneombudet peker for eksempel på at forslaget kan avverge bruk av energikrevende skoleskyss, og i større grad legger til rette for at elever kan gå på skole sammen med andre barn i deres nærområde.

Fylkesmannen i Oppland peker på at kravet til barnets beste også kan være oppfylt om nærskolen er lokalisert i en annen kommune enn nabokommunen, forutsatt at den er tilstrekkelig nær geografisk sett. De mener derfor at adgangen til å avtale felles skolekrets bør gjelde også for andre enn nabokommuner. Departementet ønsker ikke, på denne måten, å utvide nærskoleprinsippet til annet enn en skole i en nabokommune. Departementet er av den oppfatning at det vil være vanskelig å oppstille klare nok vilkår for når skoler utenfor en nabokommune kan aksepteres som nærskole. Dersom dette kun avgjøres av skjønn, mener departementet at det blir uoversiktelig og for lite forutsigbart for kommunens innbyggere. Departementet viser til at det uansett er mulig for kommuner å samarbeide om skoledrift, men kommunene vil, som i dag, da være avhengig av foreldres/foresattes samtykke for at elever skal kunne gå på skole utenfor bostedskommunen. Departementet opprettholder derfor forutsetningen, som nedfelt i høringsnotatet, om at kommunene må være nabokommuner, men kan tilhøre hvert sitt fylke, for at det skal være adgang til å avtale felles skolekrets.

Sandnes kommune mener at dagens nærskoleprinsipp også skaper utfordringer innad i kommuner og derfor bør endres. Kommuner har, i følge Sandnes kommune, behov for større handlingsrom for å unngå at nye skoler må bygges ut, mens andre skoler har ledig kapasitet som ikke kan benyttes på grunn av nærskoleprinsippet. Til dette vil departementet påpeke at det hele tiden har vært en forutsetning for dette forslaget at nærskoleprinsippet for øvrig skal være uberørt. Mange høringsinstanser har understreket viktigheten av dette. Departementet understreker at enhver kommune må planlegge skolestrukturen og muligheten til oppfyllelse av nærskoleprinsippet som del av den helhetlige kommuneplanleggingen, blant annet sett opp i mot plassering av næringsliv, arbeidsplasser, kommunale tjenester med mer.

En foreldregruppe i Nærøy kommune mener at forslaget kan resultere i at elevene i det aktuelle området i fremtiden får reiseavstand og reisetid utover det forsvarlige. Dette begrunnes med at også skolen i den felles skolekretsen kan bli nedlagt, mens den lokale grendeskolen kan være nedlagt allerede i forkant av samarbeidet. I såfall vil sistnevnte skolelokaler kunne være solgt eller omdisponert og de lokale lærerkreftene ha flyttet på seg.

Departementet ser at forslaget ikke er til hinder for at noen lokale grendeskoler fortsatt legges ned, men vil fremheve at forslaget like gjerne vil kunne resultere i at et utsatt skoletilbud i nabokommunen opprettholdes. Departementet mener at forslaget gir større sannsynlighet for at et felles skoletilbud i skolekretsen opprettholdes enn at begge tilbud nedlegges, noe man vil kunne risikere uten muligheten forslaget åpner for. Departementet ser at forslaget kan oppleves som et inngrep i den enkelte families handlefrihet, fordi det gir bostedskommunen anledning til å bestemme at egne elever skal gå på skole i en nabokommune. I den sammenheng er det viktig at innholdet i nærskoleprinsippet ellers består. Etter departementets vurdering vil forslaget ikke innebære en urimelig ulempe for den enkelte familie, i det skolen elevene vil sokne til etter vedtagelse av felles kommunal skolekrets, skal være den nærmeste jf. nærskoleprinsippets innhold.

Departementet viser til at en kommune har ansvar for at alle elever bosatt i kommunen får den opplæringen de har krav på etter opplæringsloven. Dersom samarbeidsskolen nedlegges, vil hver av kommunene ha et selvstendig ansvar for å tilby sine elever et forsvarlig skoletilbud – både hva gjelder kvalitet og reisetid. Beslutning om å avslutte samarbeidet og nedlegge en samarbeidsskole, bør derfor ikke tas uten at situasjonen for begge kommuner er vurdert.

Målet med bestemmelsen er at nabokommuner skal kunne samarbeide om å opprettholde driften av en skole som blir nærskolen for elever i begge kommuner. Slikt samarbeid vil kunne være med på å styrke skoletilbudet i kommuner som hver for seg sliter med å opprettholde tilbudet enkelte steder i sin kommune. Hvor lenge samarbeidet skal vare må nedfelles i kommunenes samarbeidsavtale, se punkt 9.4.4. Beslutninger om skolestruktur og derav vedtak om nedleggelse av skoler, er omfattet av den lokale handlefrihet. Et nedleggingsvedtak vil derfor uansett kunne fattes alene av kommunen der skolen er lokalisert. Kommunen der samarbeidsskolen ikke er lokalisert, må ta dette med i betraktningen når avgjørelsen om skolesamarbeid fattes. Forslaget innebærer ikke at kommunene har likt eierskap og styring over samarbeidsskolen, utover det som kan avtales kommunene i mellom.

KS peker som nevnt på at det er både behov for og nødvendig med denne type samarbeid, men mener at samarbeidet bør følge de kommunale samarbeidsformene som følger av kommuneloven. Departementet vil i den sammenheng fremheve at den foreslåtte bestemmelse ikke først og fremst er en bestemmelse om kommunesamarbeid, men en bestemmelse om presisering eller utvidelse av nærskoleprinsippet. Nærskoleprinsippet fremgår allerede i dag av opplæringsloven. Opplæringsloven er derfor loven der unntak fra eller presiseringer av dette prinsippet må forekomme. Presiseringen/unntaket innbærer at en nærskole også kan befinne seg i en annen kommune enn en elevs bostedskommune. Av hensyn til forutsigbarhet for elever og foreldre/foresatte foreslås det i tillegg en hjemmel for hver av kommunene til å fastsette forskrift om felles skolekrets. Selve samarbeidet er avtalebasert. Kommunale samarbeidsformer som er regulert i kommuneloven, som bruk av vertskommune osv, er myntet på kommunesamarbeid av annen art og større omfang enn det dette forslaget gjelder. Etter departementets vurdering er disse samarbeidsformene ikke egnet for samarbeid om felles skolekrets. Departementet mener derfor at det er riktig å regulere dette i opplæringsloven som foreslått.

9.4.3 Om enkelte elevgrupper

Enkelte høringsinstanser har stilt spørsmål ved forslagets konsekvenser for elever med spesielle behov. NFU er spesielt bekymret for at regelendringen kan føre til at enda færre elever med spesielle behov får adgang til å gå på nærskolen og at forslaget skaper mindre forutsigbarhet for denne gruppen.

Departementet understreker at forslaget ikke innebærer noen endring av disse elevenes rettigheter. Også disse elevene har rett til å gå på nærskolen, hvilket er understreket i forarbeidene til opplæringsloven, se Ot.prp. nr. 46 (1997-98) punkt. 9.2.1. Etter departementets vurdering, vil forslaget om hjemmel til å vedta felles skolekrets heller føre til at flere elever generelt får opprettholdt et skoletilbud i nærheten, noe som dermed også vil gjelde elever med spesielle behov. Behovet for felles skolekretser er størst der elevgrunnlaget er lite. Som departementet redegjør for i høringsnotatet, vil kommuner, med en slik mulighet til å vedta forskrift om felles skolekrets, kunne samarbeide om å opprettholde en skole. Uten en slik mulighet ville resultatet kunne bli at begge kommuner legger ned hver sin skole grunnet lite elevgrunnlag.

Det har vært gjennomført konsultasjon med Sametinget. Sametinget støtter forslaget. Sametinget har i konsultasjonen gitt uttrykk for at de mener at felles skolekretser bør vurderes i tilfeller der grupper med samiske barn, i opplæringsøyemed, kan vurderes å bli slått sammen i et større fellesskap. Sametinget begrunner dette med at mange samiske elever går på skoler der skoleeier ikke kan tilby disse elevene samisk opplæring, eller eleven er en av få samiske elever ved skolen. Departementet vil i den forbindelse understreke at forslaget i hovedsak dreier seg om en presisering av nærskoleprinsippet. Bestemmelsen angir ingen kriterier for når kommunene kan eller skal starte opp slikt samarbeid. Dette er opp til den lokale handlefriheten. I kommunens vurdering av dette spørsmålet, vil imidlertid behovet for å samle samiske barn i en felles skolekrets kunne være et relevant moment.

Opplæringsloven § 6-2 annet ledd gir bestemmelser om at dersom det er minst ti elever i en kommune utenfor samiske distrikt som ønsker opplæring i og på samisk, har de rett til slik opplæring så lenge det er minst seks elever igjen i gruppen. Etablering av en felles skolekrets vil ikke endre retten til samisk opplæring i grunnskolen etter opplæringsloven § 6-2.

9.4.4 Samarbeidsavtale og innholdet i denne – plassering av ansvar, dekning av utgifter m.v.

9.4.4.1 Ansvar etter opplæringsloven

Enkelte høringsinstanser uttaler at det er viktig med klare ansvarsforhold de samarbeidende kommunene i mellom. Utover dette er det få av høringsinstansene som problematiserer ansvarsplasseringen nærmere.

Departementet vil påpeke at det ved inngåelse av samarbeid om felles kommunal skolekrets blir viktig hvordan plasseringen og ikke minst praktiseringen av det kommunale ansvaret skal være. Forslaget legger etter departementets vurdering til rette for et langsiktig samarbeid som gir større forutsigbarhet i skolehverdagen både for kommuner og for foreldre/foresatte og elever. Hensynet til forutsigbarhet, både for kommunen, elevene og foreldre/foresatte, og hensynet til klare og tydelige rammer for hva som skal gjelde, tilsier at kommunene i et slikt samarbeid bør inngå en skriftlig avtale som regulerer omfanget av og innholdet i samarbeidet. Departementet foreslår derfor at det skal inngås en samarbeidsavtale som oppfyller visse minstekrav. Utover dette står kommunene fritt til selv å bestemme innholdet i avtalen. Kommuner kan i dag samarbeide om grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven kapittel 4A. En del kommuner har derfor allerede erfaring med denne typen samarbeid.

9.4.4.2 Drift og daglig ansvar

Departementet foreslår at det må fremgå av avtalen hvilke kommuner som er parter i avtalen og hvilken av disse kommunene som skal drifte skolen.

Vedtagelse av forskrifter/forskriftsbestemmelser om felles kommunale skolekretser vil ikke innebære at en kommune overfører myndighet til den kommunen der skolen er lokalisert. Den enkelte kommunes plikt etter opplæringsloven til å tilby grunnskoleopplæring til sine innbyggere, vil fortsatt være lagt til bostedskommunen. Bostedskommunen må derfor etablere de nødvendige systemer for å sikre at dette ansvaret blir fulgt opp, jf. opplæringsloven § 13-10 og kravet til et forsvarlig system for å påse at kravene i opplæringsloven og forskriftene blir fulgt. Dette ansvaret kan kommunene ikke avtale seg bort fra.

Den praktiske gjennomføringen av plikten til å gi grunnskoleopplæring, vil gjennom samarbeidet derimot kunne skje i en annen kommune enn bostedskommunen. Det er altså den daglige skoledriften som må fremgå av avtalen, herunder hvilken av kommunene som har det daglige ansvaret for elevene ved skolen og hvordan det skal sikres at opplæringen i det daglige er i samsvar med opplæringsloven. Kommunene vil her ha et felles ansvar, og detaljer i denne ansvarsfordelingen bør omtales i avtalen. Avtalen bør i denne sammenheng omtale hvordan det i det daglige skal sikres at elevene får den grunnskoleopplæringen de har krav på. Tilsvarende gjelder forhold knyttet til driften av skolen.

Opplæringsloven har flere bestemmelser som krever at skoleeier fatter enkeltvedtak knyttet til elevenes rettigheter til opplæring, for eksempel opplæringsloven § 5-1 om spesialundervisning. For at enkeltvedtak om spesialundervisning skal være gyldige må det være fattet av rett myndighet. Rett myndighet er i opplæringslovens forstand som hovedregel bostedskommunen som ansvarlig for grunnskoleopplæring jf. opplæringsloven § 13-1 første ledd. Det betyr at bostedskommunen fortsatt må fatte eventuelle vedtak om spesialundervisning, særskilt språkopplæring eller lignende for elever hjemmehørende i kommunen selv om de går på skole i en nabokommune. Forskrift til opplæringsloven § 18-1 har fastsatt arbeidsdelingen når det gjelder spesialundervisningsvedtak. Der fremgår det at bostedskommunen fastsetter omfanget av spesialundervisningen og den spesialpedagogiske hjelpen etter sakkynding vurdering fra vertskommunen. Avtalen bør beskrive arbeidsdelingen i andre saker der det skal fattes vedtak etter opplæringsloven. Det kan for eksempel være hensiktsmessig å presisere at skolekommunen plikter å bidra til forberedelse av saken når bostedskommunen skal fatte vedtak, slik det er gjort i forskrift til opplæringsloven § 18-1 når det gjelder vedtak om rett til spesialundervisning.

9.4.4.3 Fordeling av utgifter

I følge forskrift til opplæringsloven § 18-1 bokstav a har bostedskommunen, med bakgrunn i sitt ansvar for grunnskoleopplæring etter jf. opplæringsloven § 13-1, fortsatt det økonomiske ansvaret for elever som får opplæring utenfor bostedskommunen. Bostedskommunen skal betale etter avtale. Dette gjelder for skolesamarbeid som skjer mellom kommuner i dag og bestemmelsen vil også regulere skolesamarbeid på bakgrunn av forskriftsregulering av felles kommunale skolekretser. Hvor mye som skal betales for hver elev og hva denne betalingen eventuelt omfatter, må derfor avtales for det konkrete samarbeidet. Dette gjelder for eksempel dekning av skolefritidsordningen og leksehjelp. Viktigheten av at dette reguleres påpekes av flere høringsinstanser. Videre kan samarbeidsavtalen avklare hvordan eventuelle tilkjente sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 skal dekkes.

Elevens rett til skoleskyss vil ligge fast til tross for samarbeidet. Dersom vilkårene i opplæringsloven § 7-1 eller § 7-3 er oppfylt, vil eleven ha rett til skyss uavhengig av hva som utgjør nærskolen etter § 8-1. Ansvaret for dekning av kostnader til skyss, blir på samme måte som i dag. Det er fylkeskommunen som har hovedansvaret for organiseringen av skyssordningen, jf. opplæringsloven § 13-4 første ledd fjerde punktum. Etter opplæringsloven § 13-4 første ledd siste punktum betaler kommunene refusjon etter persontakst for grunnskoleelever og voksne som blir skysset av fylkeskommunen. Fylkeskommunens og bostedskommunens ansvar etter opplæringsloven § 13-4 er uendret. Det er likevel slik at det kan være praktiske utfordringer knyttet til dekning av kostnader, og kommunene har også mulighet til å komme frem til en annen kostnadsfordelingsnøkkel dersom de er enige om det. Det skal derfor være tydelig beskrevet og løst i samarbeidsavtalen.

Elever i grunnskolen som går på privatskole har i dag kun krav på skyss innenfor kommunegrensen. Dette er nedfelt i privatskoleloven § 3-7 første ledd. Både Steinerskoleforbundet og Bjørkly privatskole peker på at dette forslaget medfører at elever som går på kommunale skoler får dekket skyss også utenfor kommunen. De mener derfor at tilsvarende bør gjelde for elever som går på privatskoler i andre kommuner. Bjørkly privatskole mener at det i det minste bør gjelde elever som er bosatt innenfor slike felles skolekretser. Departementet peker på at elever som går i offentlig skole i dag har rett til skyss til opplæringsstedet. Forslaget endrer således ikke gjeldende rett på dette området. Dersom skyss til private skoler utenfor kommunene skal dekkes, krever det en endring av privatskoleloven. Dette blir et nytt og noe annet spørsmål som ikke har vært til høring og som det ikke har vært gjort en helhetlig vurdering av. Departementet finner det derfor ikke naturlig å vurdere dette spørsmålet i denne sammenheng.

9.4.4.4 Forutsigbarhet – avtalens varighet, regler for uttreden av og avvikling av samarbeidet

Foreldregruppen i Nærøy kommune er opptatt av at en eventuell nedleggelse av samarbeidsskolen må underlegges de samme bestemmelser som nedlegging av kommunale skoler generelt. De peker i den sammenheng på at det må være like beslutningsprosesser i begge kommuner. Departementet vil fremheve at for skolesamarbeid som er kommet i stand som et resultat av at begge kommuner har vedtatt forskrift om felles skolekrets, vil begge kommuner måtte følge de regler som gjelder for forskriftsendringer dersom samarbeidsskolen nedlegges jf. forvaltningsloven kapitel VII. Skolekretsene i begge kommuner vil da bli endret. I den sammenheng skal berørte organisasjoner som for eksempel foreldreråd, samarbeidsutvalg eller andre få anledning til å uttale seg. Dette er tilsvarende det som gjelder for nedleggelse av andre kommunale skoler. Departementet viser for øvrig til rundskriv Udir-2-2012.

Når det gjelder selve nedleggingsvedtaket er det kommunen der skolen er lokalisert som har myndighet, og som bestemmer prosessen rundt nedleggingen. Kommunen vil måtte forholde seg til de saksbehandlingsregler som gjelder for denne type saker. Det vil likevel være naturlig å få inn synspunkter fra alle de foresatte, ikke bare de som er bosatt i kommunen. Departementet vil understreke at dette også må sees i sammenheng med samarbeidsavtalen. Avtalen skal omtale skolesamarbeidets varighet og regler for avvikling av skolesamarbeidet. Det er naturlig om også forholdet til en mulig nedleggelse er beskrevet i avtalen.

Det er viktig at partene i samarbeidet har en viss mulighet til å planlegge frem i tid. Dette er dessuten en del av begrunnelsen for at det er behov for å legge bedre til rette for slikt samarbeid. Konsekvenser for elevene av at samarbeidet opphører, bør som utgangspunkt ikke være større enn de konsekvenser en skolenedleggelse i en kommune som sådan ville hatt. Dette tatt i betraktning, er det naturlig at kommunene i avtalen for eksempel binder seg til et samarbeid av en viss varighet, eller til ikke å endre forskriften/forskriftsbestemmelsene, eller på annen måte tre ut av samarbeidet, i løpet av inneværende kommunestyreperiode. Etter departementets vurdering bør samarbeidet vare så lenge som mulig, minst for hele det sittende kommunestyrets valgte periode.

En nedleggelse av skolen før den tid, vil være avtalebrudd om ikke begge kommuner er enige om det. Kommunene kan avtale at samarbeidet skal være av lenger varighet, men likevel slik at det vil være opp til det til enhver tid sittende kommunestyret hvorvidt avtalen skal sies opp innenfor avtalens regler for det.

Av hensyn til forutberegnelighet for både kommune og innbyggere mener departementet at avtalen som inngås også må inneholde bestemmelser om opphør ved oppløsning (hele samarbeidet oppløses) og opphør ved uttreden (en går ut). Det er viktig at det avsettes tilfredsstillende tid til at man får planlagt avviklingen av samarbeidet og hensyntatt de konsekvensene dette vil få for den enkelte tjenestemottaker, her eleven.

Det bør derfor avtales hvordan man skal løse spørsmål knyttet til elevers fullføring av skolegang dersom opphør av samarbeidet er aktuelt. Det kan for eksempel avtales at elevene som går på skolen skal få anledning til å fullføre skolegangen sin på den aktuelle skolen selv om de er hjemmehørende i nabokommunen. Departementet mener at elevene i det minste bør være sikret å få gå ut skoleåret til tross for at samarbeidet er opphørt. Dette kan for eksempel løses ved at kommunene binder seg til at samarbeidet ikke kan opphøre eller at uttreden ikke kan skje midt i skoleåret. Dette viser at det er av stor viktighet at avtalen klargjør skolekommunen sitt ansvar for den videre utøvelsen av skoletilbudet for de elever som går på skolen når et samarbeid tar slutt.

9.4.4.5 Andre forhold

Riksarkivaren peker i sin høringsuttalelse på at avtalen bør klargjøre arkivansvaret etter arkivloven. Departementet mener at dette temaet bør tas inn avtalen. I og med at arkivansvaret er lovpålagt etter arkivloven, finner departementet det ikke naturlig å oppstille et krav om dette i opplæringsloven.

Det kan også være andre forhold det kan være grunn til å regulere i den skriftlige avtalen, men dette mener departementet bør overlates til kommunene selv å avgjøre. Det kan for eksempel være hensiktsmessig å avtale den praktiske håndteringen av spørsmål knyttet til informasjon rettet mot innbyggerne og nærmere regulering av saksbehandlingsrutiner.

9.4.4.6 Inngåelse av samarbeidsavtalen må gjøres av kommunestyrene selv

Inngåelse av skolesamarbeid mellom to kommuner er et spørsmål av prinsipiell betydning. Departementet mener at det er viktig at kommunestyrene har oversikt over slikt samarbeid og hva dette innebærer. Videre viser innspillene fra høringsinstansene at det er et stort behov for forutberegnelighet for elever og foreldre/foresatte. Departementet mener derfor at det er viktig at inngåelse av samarbeidsavtalen og eventuelle endringer av denne kun kan gjøres av kommunestyret selv. Dette innebærer et delegeringsforbud internt i kommunen. Ved å sette et delegeringsforbud knyttet til avtaleinngåelsen og ikke minst knyttet til endringer av denne, vil det bidra til å sikre skikkelige prosesser rundt endringer i samarbeidet og bidra til økt forutberegnelighet for innbyggerne i de berørte områder, nettopp fordi avtalen ikke kan endres av andre enn kommunestyrene selv.

9.4.5 Departementets forslag

Departementet foreslår at opplæringsloven § 8-1 blir endret slik at kommunene får en hjemmel som slår fast at nabokommuner kan ha felles kommunal skolekrets. Dette forutsetter at hver kommune vedtar likelydende forskriftsbestemmelser med sammenfallende ikrafttredelsesdato og at det inngås en skriftlig samarbeidsavtale som minst oppfyller innholdskrav som foreslått av departementet. Det foreslås at samarbeidsavtalen må inngås av kommunestyrene selv.

Forslaget innebærer ingen annen innskrenking av nærskoleprinsippet enn at elevers nærskole også kan være lokalisert i en annen kommune enn bostedskommunen. Hver kommune må vedta sin lokale forskrift eller forskriftsbestemmelser, men ordlyden i de aktuelle bestemmelsene må være likelydende og bestemmelsene må ha sammenfallende ikrafttredelsesdato.

Innholdet i forskriftsbestemmelsene skal primært være en angivelse av hvilket geografisk område som er omfattet av kommunenes skolekrets. Kun områder som er i geografisk nærhet av hverandre kan omfattes av en felles kommunal skolekrets. Kommunene må være nabokommuner, men kan tilhøre hvert sitt fylke.

Vedtagelse av forskrifter/forskriftsbestemmelser om felles kommunal skolekrets vil ikke innebære at en kommune overfører myndighet til den kommunen der skolen er lokalisert. Hvordan den videre driften av skolen skal skje, vil måtte avtales av de involverte kommunene. Den enkelte kommunes plikt etter opplæringsloven til å tilby grunnskoleopplæring til sine innbyggere, vil imidlertid fortsatt påhvile bostedskommunen.