13 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene

13.1 Plikt til å vurdere utbyttet av opplæringen før vedtak om spesialundervisning

Forslaget om plikt til å vurdere utbytte av opplæringen før vedtak om spesialundervisning innebærer ingen nye rettigheter eller plikter. Forslaget går ut på å presisere gjeldende rett.

For stor bruk av spesialundervisning vil kunne gi en dårlig total ressursutnyttelse. Spesialundervisning er først og fremst en sikring for elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av skolens ordinære opplæringstilbud. I dag er det flere elever på ungdomsskolen enn på barneskolen som mottar spesialundervisning. Det er et mål å snu ressursbruken i spesialundervisning slik at dette gis som tidlig innsats i de første årstrinnene. Departementet mener at det vil gi positive samfunnsøkonomiske konsekvenser dersom flere elever får hjelp og støtte i de første årene i skolen, slik at lærevansker ikke forsterker seg utover i utdanningsløpet. Det vil også gi en bedre ressursutnyttelse dersom flere elever gis en god tilpasset opplæring innen det ordinære opplæringstilbudet istedenfor spesialundervisning. I tillegg vil det kunne føre til redusert ressursbruk i PP-tjenesten ved færre tilmeldinger. Forslaget vil dermed kunne bidra til å redusere kommunenes ressursbruk knyttet til spesialundervisning. Samtidig vil det øke muligheten for PP-tjenesten til å bistå i forebyggende arbeid og i kompetanse- og organisasjonsutvikling. Dette bør på sikt kunne redusere kommunens ressursbruk knyttet til spesialundervisning ytterligere.

Endringer i kommuners praksis som en følge av presiseringen av gjeldende rett, vil kunne innebære en forskyvning av ressursbruk fra spesialundervisning til ordinær opplæring. Dette innebærer etter departementets syn en bedre utnyttelse av ressursene innenfor kommunenes gjeldende budsjettrammer. Forslaget vil derfor etter departementets vurdering ikke innebære økte økonomiske og administrative konsekvenser for kommunene.

Forslaget går ut på å presisere gjeldende rett. Departementet legger derfor til grunn at dersom enkelte kommuner får merutgifter som følge av endringer i praksis, så må dette dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

13.2 Erstatte halvårsrapport om spesialundervisning med én årlig rapport

Forslaget om å erstatte halvårsrapport om spesialundervisning med én årlig rapport innebærer mindre administrasjon for kommunene og fylkeskommunene fordi skriftlig oversikt og vurdering av elevenes spesialundervisning nå skal gjøres én gang i året i stedet for to. For den enkelte lærer og dermed for skolen vil det ved dette bli frigjort arbeidstid.

Utover dette får ikke forslaget økonomiske konsekvenser.

13.3 Plikt for skolene til å samarbeide om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan

Forslaget om å omtale plikten for skolene til å samarbeide om utarbeiding og oppfølging av tiltak og mål i individuell plan i en ny lovbestemmelse, tydeliggjør skolens ansvar for å delta i et samarbeid slik at tilbudet til barnet og eleven blir best mulig. Lovregulering av samarbeid om individuell plan finnes i dag kun i den lovgivningen som regulerer individuell plan, og da som en plikt for tjenesteyter som har ansvaret for individuell plan til å samarbeide med andre instanser, som for eksempel skolen. En plikt for skolen til å samarbeide med dem er i dag ikke uttrykkelig regulert. I praksis innebærer imidlertid tjenesteyterens plikt til om nødvendig å samarbeide med skolen, at skolen i dag deltar i slikt samarbeid. Tjenesteytere som har ansvar for individuell plan har derfor også tidligere samarbeidet med skolene der tjenestemottaker er elev.

I høringsrunden er det kommet frem at mange allerede praktiserer slikt samarbeid, en del er usikre på gjennomføring og rammer for samarbeid, mens ingen uttrykkelig sier at dette er noe helt nytt, se foran pkt. 5.4.4. For de skolene som allerede praktiserer et slikt samarbeid, vil presiseringen neppe gi noen administrative konsekvenser. For de skoler som i mindre grad har gjort dette og som vil måtte endre praksis, vil det antakelig kunne medføre noen mindre administrative konsekvenser i form av at noe mer tid vil måtte brukes til slikt samarbeid.

Departementet påpeker at samarbeid ikke vil være aktuelt i alle tilfeller hvor barn og ungdom får utarbeidet en individuell plan. Skolens plikt til å delta er avgrenset til å gjelde når det er nødvendig for å ivareta elevens behov for et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset hjelpetilbud. Mål og tiltak i den individuelle planen må være relevant for de aktivitetene som til vanlig foregår i skolen for at skolens plikt til å delta i arbeidet skal gjelde. Departementet vurderer på denne bakgrunn at forslaget ikke vil innebære vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

13.4 Bruk av personale i skolen som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen

Forslaget om bruk av personale i skolen som ikke er ansatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen, er en presisering av gjeldende rett og innebærer ikke at det innføres nye rettigheter for elevene eller plikter for kommuner, fylkeskommuner eller for private skoler. Departementet legger derfor til grunn at dersom enkelte kommuner, fylkeskommuner eller private skoler får merutgifter som følge av endringer i praksis, så må dette dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

13.5 Erstatningsbestemmelse med delt bevisbyrde for saker om psykososialt miljø

Det er foreslått to endringer som gjelder erstatning ved brudd på bestemmelsene i opplæringslovens kap. 9a.

Det ene endringsforslaget går ut på at det i en ny § 9a-8 om erstatning gjøres en henvisning til skadeerstatningslovens kap. 2. Et slikt forslag vil ikke innebære endringer i dagens rettstilstand. Det vil bare klarere uttrykke at gjeldende erstatningsregler også skal gjelde på området for psykososialt skolemiljø. Et slikt forslag vil derfor ikke gi økte administrative eller økonomiske konsekvenser.

Det andre endringsforslaget gjelder innføring av delt bevisbyrde. Dette innebærer at noe av bevisbyrden legges over på skadevolder i stedet for at den fullt ut skal ligge på skadelidte. For øvrig ligger de alminnelige erstatningsvilkårene fast.

En skoleeier har etter dagens regler plikt til å sørge for et forsvarlig skolemiljø i tråd med de kravene som stilles i blant annet opplæringslovens kap. 9a. Det vises også til opplæringslovens § 13-10 om plikten for skoleeier til å ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene i opplæringsloven blir oppfylt. Forslagene som er fremmet om erstatning innebærer ingen endringer i disse kravene.

Det legges til grunn at forslaget om delt bevisbyrde ikke vil ha særlig betydning for en skoleeiers dokumentasjonsbyrde eller hvor lenge en skoleeier må oppbevare dokumentasjon og andre opplysninger i konkrete saker. Kravene til et forsvarlig system, herunder å innhente nødvendig dokumentasjon for å vurdere om lovens krav til et forsvarlig skolemiljø til enhver tid er oppfylt, ligger fast og har vært nedfelt i loven i mange år. Forslaget om delt bevisbyrde vil i høyden kunne føre til at enkelte skoleeiere blir utfordret til i noen tilfeller å fremvise og ta i bruk dokumentasjon som de allerede i dag er forpliktet til å skaffe til veie og oppbevare. Det understrekes at arkivlovgivningen allerede pålegger skoleeiere plikt til å oppbevare dokumentasjon, blant annet rettighetsdokumentasjon om skoleelever. Forslaget gjør ikke endringer i dette.

Høringsinstansene er spesielt anmodet om å komme med innspill om administrative og økonomiske konsekvenser. Det har imidlertid ikke i høringen fremkommet avgjørende synspunkter på dette punktet. Domstolsadministrasjonen har imidlertid påpekt at det må tas høyde for de økonomiske konsekvensene en gjennomføring av forslaget vil kunne få for særlig førsteinstansdomstolene, herunder et eventuelt fremtidig behov for økonomisk kompensasjon til domstolene som følge av økt sakstilfang. Departementet kan være enig i at det kan være grunn til å følge med på hvorvidt lovforslaget gir økt sakstilfang.

På bakgrunn av ovennevnte legges til grunn at forslaget ikke vil medføre vesentlige økte administrative eller økonomiske konsekvenser.

13.6 Utvidet foreldelsesfrist i straffesaker om psykososialt miljø

Det foreslås ingen endringer i reglene om når en foreldelsesfrist begynner å løpe. Den begynner å løpe fra det tidspunktet da virkningene av en overtredelse har inntrådt. Dette gjelder også i dag. Det foreslås heller ingen endringer for når en foreldelsesfrist avbrytes. Det skjer normalt når rettergangsskritt tas, i praksis når det tas ut siktelse. Den eneste endringen som foreslås er at foreldelsesfristen forlenges fra to til fem år.

Det er sjelden det blir straffesak mot en skoleeier. Selv om foreldelsesfristen forlenges med tre år i forhold til i dag og gjennom det åpner for utvidet antall saker, legges til grunn at straffesaker på dette området fortsatt bare vil forekomme unntaksvis. En forlenget foreldelsesfrist kan i praksis medføre at tilgjengelig dokumentasjon må oppbevares og tas i bruk i lenger tid enn hva tilfellet er i dag, dvs. i inntil tre år lenger. Forslaget medfører derimot ikke behov for andre former for dokumentasjon enn det som skoleeier allerede i dag har plikt til å skaffe til veie og oppbevare. At samme dokumentasjon må oppbevares noen år lenger, vil ikke føre til økte kostnader eller administrativt arbeid av betydning.

Høringsinstansene har ikke kommet med vesentlige eller avgjørende synspunkter på dette punktet.

Departementet legger til grunn at forslaget ikke vil innebære vesentlige økte administrative eller økonomiske konsekvenser.

13.7 Hjemmel til å vedta forskrift om felles skolekrets

Det finansielle ansvaret for grunnskoleopplæringen er lagt til bostedskommunene. Dette ansvaret påhviler bostedskommunen uavhengig av hvor en elev får denne opplæringen, jf. forskrift til opplæringsloven § 18-1. En mulighet til å lage felles skolekrets vil derfor ikke påvirke den enkelte kommunes kostnader på dette punktet.

Dersom to/flere kommuner fastslår at enkeltområder i disse kommunene er omfattet av en felles kommunal skolekrets og derfor skal sokne til samme skole, vil det kunne påvirke skysskostnadene. Hvordan dette slår ut, vil kunne variere fra kommune til kommune.

Enkelte steder vil kostnadene gå ned fordi det blir bestemt at elever i en kommune sokner til en skole som er nærmere enn den alternative nærskolen i bostedskommune. Andre steder vil kostnadene forbli de samme. Det vil også kunne forekomme små økninger, for eksempel fordi det kan være nødvendig å sette opp nye skoleskyssruter. Samtidig vil da gamle skyssruter kunne bli lagt ned, noe som igjen vil gi en innsparing. Fylkeskommunen vil kunne få noe økt arbeidsbelastning knyttet til skyssplanleggingen, men det antas at dette er av mindre betydning sett opp mot at de allerede i dag må planlegge skyss. Mindre økninger i kostnader og i arbeidsmengde er også i dag mulige konsekvenser som følge av endringer i skolestrukturen innad i en kommune. Dette er kostnader som fylkeskommuner og kommuner per i dag må dekke, jf. § 13-4.

Departementet vil understreke at nærskoleprinsippet ligger som en forutsetning for hele forslaget. Formålet er å opprettholde skoler som er i nær tilknytning til der det bor elever i to eller flere kommuner. Trolig vil derfor forslaget i hovedsak innebære kortere eller mer hensiktsmessig gjennomføring av skoleskyss. Departementet legger således til grunn at skyssutgiftene i liten grad vil endres med bakgrunn i dette forslaget og at skyss med dette forslaget i mange tilfelle vil kunne organiseres mer hensiktsmessig slik at utgiftene går ned. Departementet legger til grunn at eventuelle mindre økninger i kostnader vil tilsvare de konsekvenser for skyssordningen som kommuners frihet til å regulere skolestrukturen innad i kommunen ellers kan bringe med seg. Departementet ser derfor ikke at dette forslaget vil medføre økte skysskostnader i en grad som tilsier at dette ikke skal kunne dekkes innenfor ordinære rammer.

Forslaget vil gi kommunene større fleksibilitet i organiseringen av skoletilbudet. Muligheten til å vedta felles skolekretser legger til rette for økt samarbeid mellom kommunene om drift av skoler. For de kommunene som velger å benytte seg av denne mulighet, vil trolig den viktigste begrunnelsen for dette være en mer hensiktsmessig skolestruktur, også kostnadsmessig. Med bedre skolestruktur vil forslaget kunne medføre lavere utgifter til skoledrift.

Videre understreker departementet at forslaget i seg selv ikke vil ha konsekvenser. Forslaget gir kun kommunene en mulighet til slikt samarbeid, og det er helt opp til den enkelte kommune hvorvidt en slik mulighet faktisk benyttes.

13.8 Hjemmel til å vedta forskrift om et forholdstall mellom tallet på elever og tallet på lærere

Forskriftshjemmelen som her foreslås, har i seg selv ingen økonomiske og administrative konsekvenser. I det hjemmelen benyttes til å utarbeide forskrifter om forholdstall mellom lærer og elev, vil dette stille seg annerledes. Økonomiske og administrative konsekvenser av en eventuell forskriftsregulering av et forholdstall mellom lærer og elever må derfor beskrives i høringsnotatet knyttet til et eventuelt slikt forslag til forskrift.

13.9 Presisere begrepet «anerkjent pedagogisk retning» i privatskolelovens bestemmelse om godkjenning av skoler

De videregående skolene som er godkjent etter privatskoleloven på grunnlag av montessoripedagogikk, men som ikke har startet opp når lovforslaget trer i kraft, vil bli rammet av den foreslåtte lovendringen. Skolene vil ikke kunne starte opp, og vil derfor heller ikke motta statstilskudd. Lovforslaget vil ikke ha konsekvenser for andre allerede godkjente privatskoler.

Ved oppstart av nye godkjente privatskoler inkluderes elevene ved disse skolene i trekk- og korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler i inntektssystemet. Dette for at staten og fylkeskommuner ikke skal ha en gevinst eller et tap avhengig av om de har elever i private skoler. Forslaget om å presisere at «anerkjent pedagogisk retning» forstås som at det pedagogiske opplegget er utprøvd, relativt utbredt og utførlig beskrevet i faglitteraturen, samt at innvilgede godkjenninger av å tilby videregående opplæring på grunnlag av montessoripedagogikk skal bortfalle når loven trer i kraft, vil derfor ikke ha økonomiske konsekvenser verken for staten eller fylkeskommunene.

13.10 Teknisk endring i opplæringsloven § 13-10 andre ledd

De foreslåtte lovendringene vil ikke ha økonomiske og administrative konsekvenser.