1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Finansdepartementet foreslår i denne proposisjonen regler for et nytt kollektivt tjenestepensjonsprodukt. Forslaget er utformet som en ny lov om tjenestepensjon (tjenestepensjonsloven). Forslaget bygger på et utkast utarbeidet av Banklovkommisjonen i NOU 2012: 13, et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet 7. januar 2013, og innspill i høringen.

Foretak kan opprette pensjonsordning for å gi sine ansatte alderspensjon i tillegg til det de ansatte mottar som lønn mens de er ansatt. Lov om obligatorisk tjenestepensjon (OTP-loven) regulerer hvilke foretak som har plikt til å opprette tjenestepensjonsordning for sine ansatte, hva slags pensjonsordning de minst må ha, og minstekravene til premie eller innskudd i slike ordninger. Pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven er underlagt skattemessig gunstig behandling. Det foreslås at det nye alderspensjonsproduktet også skal være skattefavorisert, og at arbeidsgiverforetakene skal kunne oppfylle kravet om pensjonsordning etter OTP-loven med det nye produktet. Adgangen til å ha innskuddspensjon og foretakspensjon foreslås videreført.

Lovforslaget bygger i stor grad på reguleringen av eksisterende pensjonsordninger etter hhv. foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Det stilles, i likhet med gjeldende rett for foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger, krav til utformingen av pensjonsordningen, men det foreslås også et bredt spekter av valgmuligheter og fleksibilitet for arbeidsgiverforetaket. De økonomiske rammene for skattefavoriserte pensjonsordninger er satt med sikte på at summen av alderspensjon fra folketrygden og alderspensjon fra den kollektive ordningen ikke skal bli for høy sammenlignet med lønn opp til 12 G. Det er innenfor disse rammene lagt vekt på å legge til rette for at arbeidsgiverforetaket kan utforme de økonomiske rammene for den enkelte alderspensjonsordning innenfor det enkelte foretaks kostnadsevne.

Høringen av Banklovkommisjonens utkast har vist at det er et bredt ønske om, og behov for, et nytt forsikringsbasert tjenestepensjonsprodukt i privat sektor som er tilpasset prinsippene i den nye folketrygden, pensjonsinnretningenes risikobærende evne, hensynet til foretakenes kostnader, og arbeidstakernes behov for noe mer forutberegnelighet for fremtidige pensjoner enn de får i innskuddspensjonsordninger. Det nye tjenestepensjonsproduktet skal være forsikringsbasert. Ordningen har dødelighetsarv, og pensjonsinnretningen skal ha risiko for levealder i utbetalingsperioden.

I likhet med alderspensjonsutbetalinger i foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger, vil alderspensjon etter forslaget her komme i tillegg til alderspensjon fra folketrygden. Det har vært et sentralt utgangspunkt for lovarbeidet at regler for en privat tjenestepensjonsordning skal ses i sammenheng med, støtte opp under og tilpasses de prinsipper som ny alderspensjon i folketrygden bygger på. Departementet har lagt vekt på at rammene for en ny ordning skal harmonere med blant annet prinsippene om alleårsopptjening, fleksibelt uttak og levealdersjustering. Det legges i lovforslaget opp til at alle år frem til uttak gir opptjening, og til fleksibelt uttak på samme måte som i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Fordi årlige pensjonsytelser først beregnes ut fra forventet gjenstående levealder på uttakstidspunktet, vil pensjonsinnretningene ikke ha risiko for økning i levealder i opptjeningsperioden. Denne risikoen overføres til den enkelte arbeidstaker/pensjonist.

Folketrygdens regler om uførepensjon er endret. Det legges også fram forslag til endringer i uføredekningen i offentlige pensjonsordninger. Banklovkommisjonen utreder nye regler om uføredekning i kollektive ordninger i privat sektor. I lovforslaget stilles det krav om innskuddsfritak ved uførhet i tråd med reglene i OTP-loven. Eventuell uføredekning utover det må inntil videre, som for innskuddspensjonsordninger, følge reglene i foretakspensjonsloven.

Et fallende rentenivå over tid har redusert differansen mellom den avkastningen pensjonsinnretningene har oppnådd på forvaltede midler og den avkastningen de har lagt til grunn for premieberegningen. Reglene for det nye tjenestepensjonsproduktet innebærer blant annet at risikoen for finansavkastningen i større grad enn under gjeldende foretakspensjonslov overføres til arbeidsgiver og arbeidstaker. Hovedregelen etter lovforslaget er at pensjonsinnretningen skal gi en årlig «nullgaranti», dvs. at pensjonsmidlene ikke skal reduseres nominelt fra ett år til det neste. Det legges i tillegg opp til at det skal være adgang til å avtale andre avkastningsgarantier for perioder på opp til fem år. Pensjonsinnretningen skal beregne og kreve inn særskilt premie for slike garantier.

Kvinner har forventet høyere gjenstående levealder enn menn. Pensjonsbeholdningen som skal konverteres til årlige ytelser ved uttak må være høyere for kvinner enn for menn for å kunne oppnå lik forventet årlig pensjonsytelse. I forbindelse med utarbeidelsen av innskuddspensjonsloven oppnevnte Kongen det såkalte «Kvidal-utvalget», som fikk i oppdrag å utrede kjønnsnøytralitet i pensjonsordninger i privat sektor. Kvidalutvalget (NOU 2001: 27) kom til at pensjonsordninger hvor ulike årlige innbetalinger gir like årlige utbetalinger er mer akseptabelt ut fra likestillingshensyn enn like årlige innbetalinger og ulike årlige utbetalinger. På denne bakgrunn ble innskuddspensjonsloven endret. I innskuddspensjonsordninger som skal konverteres til en forsikret årlig ytelse på uttakstidspunktet skal det betales inn et høyere innskudd for kvinner enn for menn slik at den årlige pensjon innskuddene ventes å gi er uavhengig av medlemmets kjønn. Denne endringen i innskuddspensjonsloven trådte i kraft 1. juli 2003. I lovforslaget legges, i tråd med Finanstilsynets høringsnotat 7. januar 2013, samme løsning til grunn. Løsningen er i samsvar med gjeldende rett og praksis og med de vurderinger som Kvidalutvalget kom med i sin utredning.

Økt forventet levealder for de forsikrede og lav forventet avkastning på pensjonsmidlene har bidratt til at foretakspensjonsordninger blir dyrere for arbeidsgiverforetakene. Dette har ført til at en del foretak avvikler sine foretakspensjonsordninger og i stedet oppretter innskuddspensjonsordninger for sine ansatte. Innskuddspensjon innebærer mer usikkerhet for medlemmene for nivået på fremtidige pensjonsytelser. Ved avvikling av foretakspensjonsordninger må pensjonsinnretningene utstede fripoliser for opptjente rettigheter. Fripoliser antas å gi høyere kapitalkrav for pensjonsinnretningene enn pensjonsrettigheter i kollektive ordninger med løpende premiebetaling inkludert årlig betaling for avkastningsgaranti.

Banklovkommisjonen har i NOU 2013: 3 laget utkast til regler om overgang fra en eksisterende ytelsesbasert foretakspensjonsordning til det foreslåtte nye alderspensjonsproduktet og om sammenkobling av tidligere pensjonsopptjening og ny pensjonsopptjening innenfor den nye ordningen som skulle erstatte utstedelse av fripoliser. Høringen av denne utredningen avdekket store forskjeller i høringsinstansenes syn på behovet for slike regler og hvordan de i tilfelle burde utformes. Hovedspørsmålet utredningen reiser, er hvordan et eventuelt overskudd utover garantert rente skal fordeles mellom pensjonsinnretning, arbeidsgiver og arbeidstakere. Etter departementets vurdering vil det være meget utfordrende å finne mulige overgangsregler som på en god måte vil kunne ivareta og forene de ulike hensyn som gjør seg gjeldende. Banklovkommisjonens utkast til særskilte overgangsregler er derfor ikke fulgt opp i denne proposisjonen. I forbindelse med det videre arbeidet med ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger vil departementet likevel også vurdere regler for overgang mellom pensjonsordninger.

Beslutning om ikrafttredelse fattes etter lovforslaget av Kongen. Det er fra mange hold uttrykt ønske om at lovregler for det nye tjenestepensjonsproduktet kan tre i kraft så snart som mulig. Produktet vil, dersom nye lovregler vedtas, gi foretakene et alternativ til pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Det foreslås en viss adgang til å kombinere forskjellige ordninger, men det vanlige er at eksisterende pensjonsordninger avvikles ved overgang til en ny type pensjonsordning. Etter gjeldende regler må det utstedes henholdsvis fripoliser og pensjonskapitalbevis for rettigheter som allerede er opptjent i ordninger etter henholdsvis foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Denne proposisjonen legger til rette for at nytt tjenestepensjonsprodukt kan iverksettes fra 2014. Departementet vil i samarbeid med Finanstilsynet vurdere nærmere om eventuelle vedtatte lovregler kan settes i kraft uten særskilte overgangsregler.

Finansdepartementet ga 20. mars 2013, som ledd i det videre arbeidet med tilpasning av pensjonslovene til ny folketrygd, Banklovkommisjonen i oppdrag å utrede om det er ønskelig og eventuelt mulig å etablere en form for ytelsesbasert kollektiv alderspensjon tilpasset ny alderspensjonsopptjening i folketrygden. Kommisjonen ble, dersom den finner at dette er mulig og ønskelig, også bedt om å utarbeide utkast til nødvendige lovregler. I forbindelse med dette videre arbeidet med ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger vil departementet vurdere om det er behov for ytterligere regler for overgang mellom pensjonsordninger.

Konsekvensene av reglene om at det betales inn høyere pensjonsinnskudd og bygges opp en større pensjonsbeholdning for kvinner enn for menn skal utredes som del av en videre vurdering av de økonomiske og administrative virkningene av å tilpasse de private tjenestepensjonsordningene til pensjonsreformen. Det skal bl.a. vurderes om et skille mellom innskuddene i pensjonsplanen og premieinnbetalinger kan bidra til større pensjonsmessig likebehandling mellom kvinner og menn. De likestillingsmessige aspektene ved regelverket skal vurderes opp mot våre internasjonale forpliktelser på dette området.

1.2 Oversikt over lovforslaget og innholdet i proposisjonen

På bakgrunn av høringen har departementet valgt å utforme lovforslaget slik at det formelt sett blir én ny modell for opptjening av alderspensjon, men der valgmulighetene som Banklovkommisjonen la opp til i sitt utkast i stor grad er ivaretatt innenfor den ene modellen. Valgmulighetene i ordninger som kan opprettes etter departementets forslag til lov om tjenestepensjon er illustrert i figur 1.1.

Kravene til det nye produktet er utformet slik at arbeidsgiver hvert år betaler et innskudd fastsatt i prosent av lønn for den enkelte ansatte. Summen av de årlige innskuddene, avkastning eller garantert økning fra år til år, samt tilført (faktisk) dødelighetsarv, utgjør den enkeltes pensjonsbeholdning. Ved uttak av pensjon skal den enkeltes pensjonsbeholdning omregnes til garanterte årlige pensjonsutbetalinger.

Banklovkommisjonen foreslo at ordninger etter utkastet til tjenestepensjonslov skulle kunne utformes som enten en «standardmodell» eller en «grunnmodell». Den viktigste lovtekniske endringen i forhold til Banklovkommisjonens utkast er at bestemmelsene om innskuddssatser, regulering av pensjonsbeholdninger under opptjening og kostnader og risikopremier er slått sammen.

Lovforslaget innebærer blant annet at foretakene etter lovforslaget kan sette innskuddene på inntil 7 prosent av medlemmenes lønn fra 0 til 12 G og eventuelt betale inn et tilleggsinnskudd på inntil 18,1 prosent for lønn mellom 7,1 G og 12 G (til sammen 25,1 prosent) for å kompensere for at folketrygden ikke gir alderspensjonsopptjening for lønn i intervallet mellom 7,1 og 12 G. Som nevnt over foreslås det høyere innskudd for kvinner enn for menn for å kunne gi forventet like høye årlige pensjonsutbetalinger. Reglene om hhv. opptjening og beregning og utbetaling av årlige alderspensjonsytelser er omtalt i proposisjonens kapittel 4.

Foretaket kan i opptjeningsperioden velge enten å garantere oppregulering av pensjonsbeholdningen (tilsvarer Banklovkommisjonens utkast til standardmodell), eller at pensjonsbeholdningen tilføres oppnådd avkastning (tilsvarer Banklovkommisjonens utkast til grunnmodell). Foretakets garanterte regulering kan være enten i tråd med alminnelig lønnsvekst eller i tråd med lønnsveksten i foretaket. Dersom foretaket har garantert regulering, skal slik regulering dekkes av avkastningen på pensjonsbeholdningen. Eventuell avkastning som overstiger det som er nødvendig for å gi den garanterte reguleringen skal settes av i et reguleringsfond. Dette reguleringsfondet kan benyttes til å dekke oppregulering i år der avkastningen ikke er tilstrekkelig. Regulering som ikke er dekket av avkastningen eller av midler i reguleringsfondet, må betales av foretaket.

Departementet foreslår adgang til å ta ut alderspensjon ved fylte 62 år eller senere, men slik at alderspensjon uansett kommer til utbetaling ved fylte 75 år. Videre kan medlemmene velge hvor stor andel av pensjonen som skal tas ut, velge om uttaket av alderspensjon skal kombineres med arbeid og videre pensjonsopptjening, og velge å ta ut alderspensjon fra privat tjenestepensjonsordning uten samtidig å ta ut alderspensjon fra folketrygden. Dette svarer til reglene for fleksibelt uttak av alderspensjonsytelser i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven.

Hovedregelen etter forslaget er at alderspensjonsytelsene er livsvarige, men med adgang for foretaket til å velge opphørende ytelser. Alderspensjon skal imidlertid utbetales i minst 10 år, og uansett til minst fylte 80 år. Etter lovforslaget kan det likevel fastsettes i pensjonsplanen at utbetalingstiden kan settes ned til det antall hele år som er nødvendig for at samlet årlig alderspensjon utgjør om lag 30 prosent av folketrygdens grunnbeløp. Det er også åpnet for at medlemmet og pensjonsinnretningen kan avtale at alderspensjon bare skal ytes i det antall hele år som er nødvendig for at samlet årlig pensjon utgjør om lag 30 prosent av folketrygdens grunnbeløp.

Foretaket kan etter lovforslaget også velge å garantere regulering av alderspensjoner under utbetaling i samsvar med reguleringsprinsippet for alderspensjon under utbetaling fra folketrygden, dvs. regulering med alminnelig lønnsvekst, deretter fratrukket 0,75 prosent. Alternativt blir pensjon under utbetaling regulert med faktisk avkastning. Garantert regulering av pensjoner under utbetaling finansieres tilsvarende som regulering av pensjonsbeholdning i opptjeningsperioden, jf. ovenfor, dvs. av avkastningen på midlene, av midler i et pensjonsreguleringsfond eller om nødvendig ved ekstra innbetaling fra arbeidsgiverforetaket. Garantert regulering vil falle bort dersom foretaket opphører og pensjonsreguleringsfondet er tomt.

Departementet legger etter forslaget opp til at administrasjons- og forvaltningskostnader både i opptjenings- og i utbetalingsperioden skal betales av arbeidsgiverforetaket.

Pensjonsbeholdningene og pensjonsordningenes midler for øvrig skal forvaltes av en pensjonsinnretning. Hovedregelen er at midlene underlegges alminnelig forvaltning i pensjonsinnretningens kollektivportefølje. Foretaket kan likevel velge at midlene skal forvaltes i en egen investeringsvalgportefølje med investeringsvalg enten for foretaket eller for det enkelte medlem. Investeringsvalg for foretaket kan bare avtales dersom foretaket samtidig har påtatt seg å garantere regulering av medlemmenes pensjonsbeholdninger i tråd med den alminnelige lønnsveksten eller foretakets lønnsvekst, jf. ovenfor.

Etter lovforslaget har pensjonsinnretningen som hovedregel som nevnt over avkastningsrisiko for pensjonsordningens midler både i opptjenings- og i utbetalingsperioden gjennom den såkalte nullgarantien som innebærer at den nominelle verdien av pensjonsmidlene ikke kan falle fra ett år til det neste. Lovforslaget åpner også for at pensjonsinnretningen kan påta seg en årlig avkastningsgaranti høyere enn null, men ikke høyere enn en øvre grense fastsatt av Finanstilsynet. Ved forvaltning med investeringsvalg for foretaket eller for medlemmet faller pensjonsinnretningens obligatoriske nullgaranti bort. Investeringsvalg innebærer at hhv. foretaket eller medlemmet har risikoen for utviklingen av pensjonsbeholdningen. Det kan ved investeringsvalg avtales at pensjonsinnretningen skal garantere årlig avkastning på et nivå opp til den øvre grensen for årlig garanti satt av Finanstilsynet, inkludert avkastning under null.

Pensjonsinnretningen skal kreve en årlig risikopremie for alle avkastningsgarantier, også den obligatoriske nullgarantien. Denne premien kan i henhold til reglene i forsikringsvirksomhetsloven endres fra år til år. Forslaget åpner for øvrig for at det kan fastsettes nærmere regler i forskrift om pensjonsinnretningens adgang til å inngå avtale om særskilt avkastningsgaranti over en periode på inntil fem år. Kapitalforvaltning, pensjonsinnretningens avkastningsgarantier mv. er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 5.

Arbeidstakere som slutter i et foretak med ordning etter reglene i lovforslaget skal, på samme måte som arbeidstakere som slutter i foretak med foretaks- eller innskuddspensjonsordning, få med seg opptjent rett til alderspensjon. I kapittel 6 omtales lovforslagets regler om pensjonsbevis som skal sikre at arbeidstakere får med seg alderspensjonsopptjeningen dersom de ikke lenger skal være medlem i en pensjonsordning. Pensjonsbevisene gir, på visse vilkår, rett til den pensjonsbeholdning som er opptjent på tidspunktet for opphør av medlemskapet i ordningen. Lovforslaget regulerer blant annet utstedelse av pensjonsbevis, rettsforholdet mellom innehaver av pensjonsbevis og pensjonsinnretningen, og sammenslåing av pensjonsbevis fra ulike pensjonsordninger. Lovforslaget bygger i stor grad på tilsvarende regler om pensjonskapitalbevis og fripoliser i hhv. innskuddspensjonsloven og foretakspensjonsloven.

Innledende bestemmelser, herunder om utforming av pensjonsplan og medlemskap er inntatt i lovforslaget kapittel 1 til 3 og kort omtalt i proposisjonens kapittel 3. Foretakspensjonslovens bestemmelser om pensjonsordninger i konsernforhold, ved sammenslåing og deling av foretak gis tilsvarende anvendelse. Regler om opphør, avvikling og omdanning av pensjonsordninger er tatt inn i lovforslaget kapittel 7.