9 Økonomiske, administrative og likestillingsmessige konsekvenser

9.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

9.1.1 Økonomiske og administrative konsekvenser for pensjonsinnretningene

Ved utarbeidelsen av lovforslaget har departementet søkt å finne løsninger som gjør at pensjonsinnretningene bærer mindre avkastningsrisiko og levealdersrisiko enn i nåværende ytelsesordninger. Dette kommer til uttrykk blant annet gjennom at departementet foreslår at pensjonsinnretningen ikke skal bære levealdersrisiko i opptjeningsperioden, både ved at faktisk, og ikke beregnet, dødelighetsarv tilføres pensjonsbeholdningene og ved at alderspensjonsytelsene først beregnes på grunnlag av oppdaterte dødelighetsforutsetninger på uttakstidspunktet. Pensjonsinnretningen har i utgangspunktet heller ikke avkastningsrisiko ut over å skulle garantere at innbetalte midler ikke synker i nominell verdi (nullgaranti).

En ny lov som åpner for nye skattebegunstigede tjenestepensjonsprodukter, vil medføre at pensjonsinnretningene vil måtte bruke ressurser i starten dersom de ønsker å tilby produktet. De må blant annet bruke ressurser på å bygge opp kompetanse på lovgivningen, til beregninger og tilpasning av datasystemer og forvaltning av det nye produktet og til utarbeiding av standarder for kundeavtaler osv. Dette vil kunne kreve en del ressurser i de enkelte pensjonsinnretninger.

En del foretak har valgt å avvente endringer i sine ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger til en vurdering og utredning av et «hybridalternativ» til ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger er på plass. En ny tjenestepensjonslov kan dermed utløse et forholdsvis stort informasjonsbehov hos foretak og arbeidstakere, som skal dekkes av pensjonsinnretningene og næringsorganisasjonene.

9.1.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for arbeidsgiverforetakene

Sammenlignet med ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger vil forventede kostnader kunne bli lavere ved overgang til en tjenestepensjonsordning etter lovforslaget. Det motsvares imidlertid av at foretaket bærer mer risiko enn i en ytelsesbasert ordning. Eventuelle kostnadsforskjeller vil også avhenge av nivået på nåværende pensjonsordning og hvordan den nye tjenestepensjonsordningen utformes.

Departementet antarat også noen foretak vil kunne være interessert i å gå over fra innskuddspensjonsordning til en tjenestepensjonsordning etter lovforslaget. Om dette vil bli dyrere for foretaket, vil avhenge av hvilket nivå for årlige innskudd og eventuelle reguleringsmekanismer foretaket velger for den nye pensjonsordningen. Sammenlignet med innskuddspensjonsordninger, vil tjenestepensjonsordninger etter lovforslaget, avhengig av utforming, kunne innebære en reduksjon av arbeidstakernes risiko knyttet til oppregulering av pensjonsbeholdningen i opptjeningstiden og regulering av pensjonsytelsene i utbetalingstiden. Motstykket er at denne risikoen bæres av foretakene.

En av grunnene til at foretak har valgt ikke å ha foretakspensjonsordninger har vært at slike ordninger krever balanseføring av en netto pensjonsforpliktelse i regnskapene til foretakene. Departementet antar at særlig sluttlønnsprinsippet i dagens foretakspensjonsordninger, som har blitt tolket som at foretaket ikke fullt ut har betalt for årets pensjonsopptjening gjennom årets premie, har ført til balanseføring av forpliktelser av en betydelig størrelse. I departementets lovforslag er det ikke inntatt noen adgang til å ha noen form for sluttlønnsprinsipp. Departementet antar imidlertid at blant annet kravet om at foretaket skal betale for forvaltningsrisiko (0-garanti) og, i tilfeller der foretaket velger det, årlig regulering av pensjonsbeholdninger og pensjonsytelser, kan utløse krav til balanseføring av pensjonsforpliktelser. Etter departementets vurdering vil størrelsen på de balanseførte forpliktelsene likevel trolig bli vesentlig mindre enn i foretakspensjonsordninger. Departementet viser for øvrig til at regelverket for regnskapsføring av pensjonskostnader i stor grad er bestemt og påvirket av internasjonale regnskapsstandarder. En endelig avklaring av om og i hvilken grad ordninger etter lovforslaget utløser krav om balanseføring av pensjonsforpliktelser ligger derfor utenfor det departementet kan ta stilling til i denne proposisjonen. Departementet viser for øvrig til at balanseføring i utgangspunktet er en synliggjøring av kostnader foretaket forventes å pådra seg ved fortsatt drift, og ikke i seg selv en kostnad.

For foretakene vil loven kreve ressurser for å sette seg inn i informasjon om produktet dersom foretaket ønsker å vurdere overgang til, eller etablering av, en slik pensjonsordning. Skulle foretakene velge å etablere en tjenestepensjonsordning etter lovforslaget her, vil arbeid med valg av modell og eventuelt tilvalgsmuligheter, utarbeidelsen av en avtale og fastsettelse av en pensjonsplan kreve ressurser. Det samme gjelder informasjon til arbeidstakerne.

9.1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for arbeidstakerne

Lovforslaget vil medføre vesentlige endringer i risiko- og kostnadsfordelingen i trekantforholdet mellom pensjonsinnretning, foretak og arbeidstakere blant annet ved at risiko som hittil har ligget hos pensjonsinnretningene nå legges hos arbeidstakerne. Dette kommer til uttrykk ved at arbeidstakerne i utgangspunktet bærer risikoen for at pensjonsbeholdningene tilføres positiv avkastning. Imidlertid kan arbeidsgiverforetaket overta denne risikoen. Tilsvarende gjelder for regulering av pensjonsytelser under utbetaling. Arbeidstakerne bærer også risikoen for reduserte alderspensjonsytelser som følge av levealdersutviklingen under opptjeningsperioden, ved at ytelsene først fastlegges på uttakstidspunktet. Når ytelsene først er fastlagt er de imidlertid garantert i den tidsperioden som er fastlagt i pensjonsplanen.

Ved en samlet vurdering av hvilken betydning disse endringene vil ha for arbeidstakerne, må det skilles mellom de umiddelbare virkningene og virkningene over tid i det tidsperspektivet som kollektiv pensjonsforsikring vil dekke. Lovforslaget kan gi grunnlag for et tjenestepensjonssystem som for arbeidstakerne vil gi nødvendig forutsigbarhet også på ved at det kan gi grunnlag for et mer bærekraftig pensjonssystem for foretak og pensjonsinnretninger enn det ytelsesbasert foretakspensjon i privat sektor nå synes å gjøre. Det vil generelt sett være i arbeidstakernes interesse at også tjenestepensjonsordninger over tid lar seg tilpasse næringslivsstrukturen i Norge og de forskjeller som er mellom de enkelte foretaks lønnsevne og økonomi. Lovforslaget er også ment å legge til rette for mobilitet i arbeidsmarkedet ved at opptjente pensjonsrettigheter enkelt og kostnadseffektivt kan følge med arbeidstakeren ved skifte av stilling, og at pensjonskapital opptjent hos én arbeidsgiver enkelt lar seg slå sammen med pensjonskapital opptjent hos andre arbeidsgivere.

Det legges til grunn at også for arbeidstakerne og deres organisasjoner vil det kreve ressurser å skaffe seg informasjon og sette seg inn i et nytt regelverk.

9.1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget vil legge til rette for tjenestepensjonsprodukter som er bedre tilpasset de sentrale prinsippene og hensynene bak folketrygdreformen, og kan dermed bidra til å ivareta samfunnsmessige og samfunnsøkonomiske hensyn.

I tjenestepensjonsordninger er innskudd/premie fradragsberettiget hos arbeidsgiver, men unntatt beskatning som lønn. Den realiserte løpende avkastningen på pensjonsmidlene skattlegges ikke, og beholdningen er ikke formuesskattepliktig. Motstykket er at utbetalinger fra ordningen er skattepliktig som pensjonsinntekt. I sum (og netto) utgjør disse elementene «skattekostnaden» ved de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene i privat sektor. For å gi et anslag på provenyvirkningene av departementets lovforslag har en sammenlignet skattekostnaden etter innføring av det nye pensjonsproduktet med skattekostnaden ved de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene ved uendret regelverk, altså dersom det ikke innføres et nytt pensjonsprodukt. Basert på summen av innskudd og premier i de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene i privat sektor i 2011 kan den totale skattekostnaden beregnes til om lag 2 mrd. kroner. Departementet antar at denne kostnaden ved uendret regelverk vil reduseres noe over tid som følge av fortsatt overgang fra foretakspensjonsordninger til innskuddspensjonsordninger.

Hvordan lovforslaget vil påvirke skatteprovenyet vil i stor grad avhenge av hvordan foretakene tilpasser seg til at det etableres et nytt forsikringsbasert tjenestepensjonsalternativ, herunder hvor mange foretak som vil velge å gå over fra ytelsesbaserte foretakspensjonsordninger til tjenestepensjonsordninger etter lovforslaget her, og om, og i hvilken grad, det er foretak som vil velge å gå over fra innskuddspensjonsordninger til tjenestepensjonsordning etter lovforslaget. Skatteprovenyet vil også bero på hvilke modeller som velges for regulering av pensjonsbeholdninger under opptjening og pensjonsytelser under utbetaling og hvilket nivå som velges for årlige innskudd, herunder for tilleggsinnskudd for lønn mellom 7,1 og 12 G.

Et nytt pensjonsprodukt vil trolig føre til økt omdanning av ytelsesordninger, men kan i noen grad også stimulere til omdanning fra innskuddsordninger. I tillegg vil trolig en andel av nye foretak velge det nye produktet. Med de maksimalsatsene som er foreslått og med gitte forutsetninger om fordelingen av arbeidstakere mellom ulike ordninger og innskuddssatser, anslås den samlede skattekostnaden ved de skattebegunstigede tjenestepensjonsordningene i privat sektor på lang sikt å kunne ligge i intervallet 1,7-1,9 mrd. kroner. Lovforslaget er således om lag provenynøytralt over tid. Den samlede provenyvirkningen av endringene i de private tjenestepensjonslovene vil imidlertid også avhenge av behandlingen av Banklovkommisjonens forslag om økte innskuddssatser og endret knekkpunkt i innskuddspensjonsordninger. Departementet legger til grunn at en økning av de maksimale innskuddssatsene i innskuddspensjonsordninger vil kunne øke skattekostnaden noe. Imidlertid viser departementet til at like store eller større innskudd uansett kan oppnås ved overgang fra innskuddspensjon til ordninger etter herværende lovforslag.

Lovforslaget inneholder for øvrig enkelte hjemler til å fastsette nærmere regler i forskrift. Loven er imidlertid ikke avhengig av at forskrifter er fastsatt før man eventuelt kan sette loven i kraft.

9.2 Likestillingsmessige konsekvenser

Departementets lovforslag innebærer at pensjonsinnretningenes forsikringstekniske beregningsgrunnlag skal brukes for å fastlegge årlige pensjonsytelser. Siden dette grunnlaget tar hensyn til at kvinner statistisk lever lenger enn menn, innebærer departementets lovforslag også at det skal betales inn høyere årlige innskudd for kvinner enn for menn for at det skal oppnås forventningsvis like årlige pensjonsytelser. Høyere innskudd for kvinner enn for menn kan tenkes å føre til at arbeidsgivere velger å ansette menn framfor kvinner, alt annet likt, fordi pensjonskostnaden er høyere for kvinner. Merkostnaden ved å ansette en kvinne kontra en mann anslås til å variere fra i overkant av 90 kroner i måneden for relativt lavtlønnede i minimumsordninger til i overkant av 2000 kroner i måneden for høytlønnede i maksimumsordninger. Ingen av høringsinstansene har imidlertid vist til at bedriftene velger bort kvinner i ansettelsesprosesser på grunn av pensjonskostnadene i eksisterende ytelsesordninger (hvor premiene er tilsvarende høyere for kvinner enn for menn). Kvidalutvalget skrev i NOU 2001: 27 s. 100-101 at:

«uten kjønnsnøytrale premietariffer må vi altså avveie ulempene med ulike årlige ytelser opp mot ulempen ved ulike pensjonskostnader. […] Utvalget vil i den sammenheng [også] peke på at utstøting av kvinnelig arbeidskraft ikke synes å være noe problem i foretak som har opprettet ytelsesbaserte ordninger.».

Finansdepartementet er heller ikke kjent med at dette er et problem i eksisterende foretakspensjonsordninger og legger til grunn at lovforslaget ikke vil ha likestillingsmessige konsekvenser.