3 Forhandlingsprosessen

I takt med den internasjonale havrettens utvikling etablerte partene 200 milssoner i første halvdel av 1977. Dette aktualiserte behovet for en ordning for fiskerihåndhevelsen i den sørligste delen av omstridt område i Barentshavet, i påvente av enighet om en grenselinje. På denne bakgrunn inngikk partene 11. januar 1978 en avtale om en midlertidig praktisk ordning for fisket i et tilstøtende område i Barentshavet. Denne er også kjent som Gråsoneavtalen. Gråsonen må ikke blandes sammen med omstridt område. Den dekker et område på 67 000 km², inklusive et område på 23 000 km² i ubestridt norsk sone, vest av sektorlinjen. Gråsonen er til illustrasjon inntegnet i Figur 3.1. Avtalen omhandler en midlertidig ansvarsfordeling for fiskerihåndhevelsen i påvente av en grenselinje. Det følger klart av avtalen at ordningen bare var av midlertidig karakter og skulle opphøre ved oppnådd avtale om en grenselinje. Fra norsk side ble dette også understreket i en ensidig erklæring avgitt i forbindelse med inngåelse av Gråsoneavtalen. Denne ordningen er blitt fornyet hvert år siden 1978, og bortfaller ved ikke-fornyelse eller den dato overenskomsten trer i kraft.

Før etableringen av 200 milssoner tidlig i 1977 hadde partene inngått to overenskomster av hhv. 11. april 1975 og 15. oktober 1976 om fiskerisamarbeid som dannet grunnlaget for den blandete norsk-russiske fiskerikommisjon og for en omfattende fiskeriforvaltning i Barentshavet. Den norsk-russiske fiskeriforvaltningen tar utgangspunkt i forskningsdata om fiskebestandenes totale utbredelsesområder, for deretter å bestemme de totale fangstmengdene og fordelingen av fiskekvoter. Den baserer seg videre på gjensidig fleksibilitet i partenes adgang til å fiske i områdene under deres jurisdiksjon. Hverken det utestående avgrensningsspørsmålet eller den midlertidige praktiske ordning av 1978 har på denne bakgrunn hatt betydning for fordelingen av fiskekvoter mellom partene. I forhandlingene har partene konstatert enighet om at en avgrensningsavtale skal innebære videreføring av samarbeidet om fiskeriforvaltningen og stabilitet i kvotefordelingsnøklene.

Forhandlingene om avgrensningen har vært ført gjennom embetsdrøftelser enten i såkalt smalt format, mellom de to landenes utenriksdepartementer, eller i såkalt bredt format, med deltakelse også av andre statlige institusjoner på hver side. Embetsdrøftelsene har vært omfattende og har berørt en rekke komplekse spørsmål. De har vært høyt prioritert av suksessive regjeringer siden 1970, og avgrensningsspørsmålet ble lenge omtalt som det viktigste uløste spørsmålet i de bilaterale forbindelsene mellom Norge og Russland.

Det ble oppnådd fremgang i drøftelsene om grenselinjens gang tidlig på 1990-tallet, fram til konstatering i 1992 av betydelig uenighet om gjenstående spørsmål, særlig knyttet til avgrensningen av sørlig del av omstridt område. En statusgjennomgang for embetsdrøftelsene gjennom utarbeidelse av omforente geodetiske beregninger for omstridt område og en analyse av oppnådd fremgang, ble utført sent på 1990-tallet og ferdigstilt i 2001.

Ved president Putins besøk i Oslo i november 2002 konstaterte partene at drøftelsene skulle videreføres med sikte på snarlig enighet om en avgrensning. Drøftelsene skulle fortsatt føres på grunnlag av en helhetlig tilnærming som omfattet alle relevante elementer, inkludert fiske, petroleumsvirksomhet og forsvarsinteresser. Embetsdrøftelsene hadde allerede inkludert deltakelse av partenes fiskeri- og energieksperter. Partene hadde i den forbindelse også gjennomført faglige seminarer for å belyse ulike samarbeidsmuligheter i tilknytning til en avgrensningsavtale.

Blant annet på grunnlag av fremgang i embetsdrøftelsene av spørsmålsstillinger knyttet til fiskeri-, forsvars- og energiinteressene, ble utenriksministrene Støre og Lavrov enig om å gå inn for en intensivering av forhandlingene. Dette skjedde fra 2006, og embetsdrøftelsene har omfattet en rekke møter i smalt format, herunder hyppig kontakt mellom de to landenes forhandlingsledere, og møter i bredt format der forhandlingsdelegasjonene har vært utvidet med deltakelse av fiskeri-, petroleums- og forsvarsmyndighetene samt geodetiske eksperter. På norsk side har Statens Kartverk fortløpende bistått Utenriksdepartementet i forhandlingene om grenselinjens gang og andre beregninger. I møter mellom forhandlingslederne ble det fra 2006 utviklet uformelle førsteutkast til mulige avtaletekster, som også inkluderte samarbeids- og overgangsordninger for fiskeriene, samt moderne samarbeidsordninger for grenseoverskridende petroleumsforekomster. Nevnte samarbeidsordninger på fiskeri- og energiområdene ble utformet og deretter presisert på grunnlag av suksessive, omforente anbefalinger fra partenes fiskeri- og energieksperter. På norsk side har Fiskeri- og kystdepartementet samt Olje- og energidepartementet deltatt i utformingen av anbefalingene. På ulike delområder ble det deretter ført tekstforhandlinger om de enkelte elementene i avtalen, basert på jevnlig presentasjon og drøftelse av ulike delelementer og tekstforslag for forhandlingsdelegasjonene samlet i bredt format, dvs. i plenum. I drøftelsene er det gjennomgående blitt lagt vekt på å belyse løsningsforslagene ut fra de ulike faglige synsvinkler og sektorinteresser.

I løpet av drøftelsene ble det i 2006 dessuten oppnådd enighet om å søke en separat løsning på avgrensningen i Varangerfjordområdet, sør for det sørlige krysningspunktet mellom midtlinjen og sektorlinjen. Dette munnet ut i inngåelse av overenskomst av 11. juli 2007 om den maritime avgrensningen i Varangerfjordområdet, se under pkt. 4 nedenfor.

Partene hadde også fortløpende kontakt om spørsmål knyttet til avklaringen av kontinentalsokkelens yttergrense. Dette skjedde på grunnlag av deres respektive framlegg av dokumentasjon for den internasjonale kontinentalsokkelkommisjon i henhold til Havrettskonvensjonens artikkel 76 og vedlegg II. Slike framlegg ble først foretatt av russisk side i 2001 og av norsk side i 2006. Partene har samarbeidet tett om tekniske spørsmål og data i tilknytning til området med overlappende krav. Norge og Russland informerte kommisjonen om deres aksept av at kommisjonen kunne behandle de respektive data uten hinder av det utestående bilaterale avgrensningsspørsmålet, uten at en slik behandling ville prejudisere dette spørsmålet. I 2009 avga kommisjonen sine endelige tilrådninger til Norge om kontinentalsokkelens yttergrenser. Sammen med de russiske beregninger for russisk kontinentalsokkel, bidro disse endelige tilrådningene til å klargjøre omfanget av det omstridte området i Polhavet. Kommisjonen bekreftet at hele Barentshavet, inklusive Smutthullet utenfor partenes 200 milssoner, var omfattet av kontinuerlig kontinentalsokkel. Om den nordligste avgrensning av kontinentalsokkelen mellom Norge og Russland, se nærmere under pkt. 7 nedenfor.

Partene har også hatt et nært samarbeid i tilknytning til drøftelser om rettslige spørsmål i Polhavet, som gjenspeilet i erklæringen avgitt av de fem kyststatene 28. mai 2008 i Ilulissat på Grønland. Partene konstaterte i den forbindelse enighet om nytteverdien av å fremme rettslig klarhet og forutberegnelighet gjennom anvendelse av havrettens regler i dette området – som fra enkelte hold var blitt omtalt som et område preget av dype interessemotsetninger og lovløshet.

Utviklingen i embetsdrøftelsene har regelmessig vært høyt prioritert i de politiske kontakter mellom partene, både på statsminister- og utenriksministernivå. Status og retning på drøftelsene har hyppig vært tema mellom de to landenes utenriksministre, også i takt med forhandlingenes intensivering.

Den 27. april 2010 undertegnet den norske og den russiske utenriksminister en fellesuttalelse i Oslo med kunngjøring om at de to forhandlingsdelegasjonene hadde oppnådd tentativ enighet om avgrensningen, etter forhandlinger som hadde omfattet alle spørsmål knyttet til denne. Delegasjonene anbefalte inngåelse av en overenskomst om maritim avgrensning og samarbeid i Barentshavet og Polhavet. Fellesuttalelsen følger som vedlegg 3 til proposisjonen.