5 Utvidelse av lovens virkeområde

5.1 AMT-direktivet

Det saklige virkeområdet til AMT-direktivet er audiovisuelle medietjenester1. Dette omfatter ifølge direktivet artikkel 1 bokstav a:

• fjernsynssendinger

• audiovisuelle bestillingstjenester

• audiovisuell kommersiell kommunikasjon

Definisjonen av audiovisuell kommersiell kommunikasjon behandles i kapittel 7.5 sammen med andre endringer av direktivets regelverk for markedsføring. I dette kapittelet vil kun definisjonene av fjernsynssendinger og audiovisuelle bestillingstjenester behandles. Den avgjørende forskjellen mellom fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester er seerens grad av kontroll. For at det skal dreie seg om en kringkastet fjernsynssending gjelder det et vilkår om at tjenesten er beregnet for samtidig visning for alle seerne, jf. artikkel 1 nr. 1 bokstav e. Ved audiovisuelle bestillingstjenester skjer derimot visningen på et tidspunkt seeren selv har valgt. Begge begrepene er teknologinøytrale. Direktivet oppstiller kumulative grunnvilkår. Disse vilkårene er felles for fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester.

5.2 Gjeldende rett

5.2.1 Kringkastingsloven

Kringkastingsloven omfatter i dag ikke audiovisuelle bestillingstjenester. I § 1-1 er begrepet kringkasting definert slik:

«Med kringkasting menes utsending av tale, musikk, bilder og liknende med radiobølger eller over tråd, ment eller egnet til å mottas direkte og samtidig av allmennheten.»

Definisjonen oppstiller fire hovedvilkår:

• Det må være utsending av tale, musikk, bilder eller liknende. Til forskjell fra definisjonen i AMT-direktivet omfatter derfor definisjonen i kringkastingsloven både fjernsyn og radio.

• Utsending må skje over radiobølger eller over tråd. Kringkastingsbegrepet er teknologinøytralt og omfatter overføring via alle former for elektroniske kommunikasjonsnett uavhengig av hvilken teknologi som benyttes. Nettkringkasting vil derfor også være omfattet.2 Videre er loven teknologinøytral med hensyn til hvilke enheter som benyttes til å se programmene. Loven omfatter derfor også mottak av fjernsynsprogrammer på datamaskin, mobiltelefon og andre enheter.

• Sendingene må kunne mottas direkte og samtidig av brukerne. Samtidighetsvilkåret ble tatt inn i kringkastingsloven i forbindelse med oppfølgingen av konvergensutvalget (NOU 1999: 26) Konvergens. Sammensmelting av tele-, data- og mediesektorene. Hensikten var å gi klart uttrykk for at audiovisuelle bestillingstjenester ikke var omfattet av loven. Dagens kringkastingslov gjelder derfor ikke for tjenester hvor den enkelte bruker selv setter i gang utsendelse og mottak. Selv om seeren har anledning til å lagre programmer på en PVR og se dem på et senere tidspunkt vil det likevel dreie seg om kringkasting så lenge selve utsendingen skjer samtidig. I likhet med direktivet omfatter kringkastingsloven også «nær video på bestilling»-tjenester. Dette dreier seg om tjenester hvor samme programmer kringkastes med korte intervaller slik at seeren får større valgfrihet med hensyn til tidspunktet programmet skal sees på. Dagens lov omfatter også elektroniske programguider (EPG) ettersom informasjonen som framgår er allment tilgjengelig selv om brukeren i forskjellig grad kan skreddersy brukergrensesnittet.

• Sendingen må være ment eller egnet til å mottas av allmennheten. Dette vilkåret samsvarer med vilkåret i AMT-direktivet artikkel 1 bokstav (a) jf. fortalen punkt 21 om at tjenesten må være beregnet på offentligheten og kunne karakteriseres som massemedia.

5.2.2 Ehandelsloven

Lov 23. mai 2003 nr. 35 om visse sider av elektronisk handel og andre informasjonssamfunnstjenester (ehandelsloven) omfatter etter § 1 andre ledd bokstav a) «enhver tjeneste som vanligvis ytes mot vederlag og som formidles elektronisk, over avstand og etter individuell anmodning fra en tjenestemottaker». Dette betyr at audiovisuelle bestillingstjenester er omfattet av ehandelsloven. Vilkåret om at tjenesten skal formidles etter individuell anmodning innebærer at kringkasting ikke vil være omfattet av loven.

Ehandelslovens formål er å sikre fri bevegelighet av informasjonstjenester innenfor EØS-området, jf. § 1 første ledd. Loven inneholder i § 5 vilkårene for at norske myndigheter kan iverksette beskyttelsestiltak overfor tjenesteytere etablert i andre EØS-land og i § 7 et forbud mot at Norge innfører en ordning med forhåndsgodkjenning av slike tjenester. For øvrig inneholder §§ 16 og 17 bestemmelser som fastslår at tjenesteytere som tilbyr overførings- og tilgangstjenester samt mellomlagringstjenester ikke er ansvarlige for innholdet etter nærmere fastlagte kriterier. For øvrig regulerer ehandelsloven med få unntak områder som ikke er omfattet av AMT-direktivet.

Ehandelsloven gjennomfører europaparlaments- og rådsdirektiv 2000/31/EF om visse rettslige aspekter ved informasjonssamfunnstjenester, særlig elektronisk handel, i det indre marked (e-handelsdirektivet) i norsk rett. I tilfelle av konflikt mellom dette direktivet og AMT-direktivet fastslår AMT-direktivet artikkel 4 nr. 8 at AMT-direktivet skal ha forrang. Når det gjelder audiovisuelle bestillingstjenester må vilkårene for fri levering være i samsvar med de vilkår og fremgangsmåter som følger av e-handelsdirektivet. AMT-direktivet slår videre fast at direktivet ikke innebærer noe inngrep i ansvarsfritakene som fremgår av e-handelsdirektivet.

5.2.3 Film- og videogramloven

Lov 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram (film- og videogramloven) omfatter «framsyning og omsetning av film og videogram i næring». Dette går frem av § 1 første ledd. Film er i samme bestemmelse definert som «fotografiske eller teikna bilete som er sette saman på ein slik måte at dei lager ei levande rørsle», mens videogram er definert som «eit elektronisk signal for lagring og attgivning av levande bilete som er skrive inn på eit medium eller ein informasjonsberar». Lovens ordlyd inneholder ingen begrensninger med hensyn til teknologi knyttet til lagring eller fremvisning og omfatter derfor audiovisuelle bestillingstjenester. Ot. prp. nr. 78 (1996-1997) s. 6 legger til grunn at digitalisert film fra databaser til brukerne over tele- eller kabelnett eller via Internett må anses å være omfattet av loven. Ifølge forarbeidene må slike bestillingstjenester regnes som omsetning etter filmlovens system: «Dersom mottakeren, etter tinging, sjølv kan velje når han vil sjå filmar som blir formidla over tele- eller kabelnettet, fell dette inn under lova som omsetning». Ifølge Konvergensutvalgets vurdering er imidlertid ikke «nær video på bestilling» (NVOD) omfattet av filmloven da dette må regnes som kringkasting. Film og videogramlova § 1 første ledd slår uttrykkelig fast at loven ikke gjelder forhold som er regulert av kringkastingsloven. I likhet med ehandelsloven gjelder altså filmloven i utgangspunktet audiovisuelle bestillingstjenester, men ikke for kringkasting.

5.3 Reguleringen i enkelte andre land

5.3.1 Sverige

Sveriges nye radio- och tv-lag ble vedtatt 17. juni 2010, og trådte i kraft 1. august 2010.3 I den nye loven er det foretatt en større revisjon av kringkastingsregelverket for å bedre lovstrukturen og forenkle regelverket. Loven gjennomfører også bestemmelsene i AMT-direktivet. I loven opprettes et nytt tilsynsorgan, Myndigheten för radio- och tv, som erstatter den tidligere Granskningsnämden og Radio- och Tv-verket.

Den tidligere radio- och tv-lagen inneholdt en teknologinøytral definisjon av begrepet «tv-sändinger», der det gikk fram at slike sendinger måtte gjelde TV-program rettet mot allmennheten, samt kunne tas imot ved hjelp av tekniske hjelpemiddel.4 Definisjonen er endret noe i den nye loven for å tilpasses ordlyden i direktivet, uten at det er ment å innebære en realitetsendring. «Tv-sänding» er i den nye radio- och tv-lagen kapittel 3 § 1 nr. 18 definert som:

«tv-sändning: en sändning av eller att sända tv-program med hjälp av elektroniska kommunikationsnät där sändningen tilhandahålls av en leverantör av medietjänster, är riktad til allmänheten, och är avsedd at tas emot med tekniska hjälpmedel»

Det er gitt en ny definisjon av «leverantör av medietjänster» i kapittel 3 § 1 nr. 6 som også klargjør hva som skal forstås med redaksjonelt ansvar i denne sammenhengen:

«leverantör av medietjänster: den som har det redaktionella ansvaret för valet av innehåll i en ljudradio- eller tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv, och avgör hur innehållet struktureras»

Om audiovisuelle bestillingstjenester, slik som definert i direktivets artikkel 1 nr. 1 bokstav g, har Sverige valgt å benytte begrepet «beställ-tv». Beställ-tv er definert på følgende måte i kapittel 3 § 1 nr. 3:

«beställ-tv; en tjänst där en leverantör av medietjänster i informations, underhållnings- eller utbildningssyfte tilhandahåller allmänheten tv-program med hjälp av elektroniska kommunikationsnät på begäran av anvenären, vid en tidspunkt som användaren väljer, och från en katalog med program som leverantören har valt ut»

Det er også tatt inn en ny definisjon av begrepet «TV-program». Dette har ikke tidligere vært definert i loven. «TV-program» defineres i kapittel 3 § 1 nr. 17 som: «tv-program: program som huvudsakligen består av rörliga bilder med eller utan ljud». Formålet med definisjonen har vært å avgrense TV-program mot søkbar tekst-TV, og lydradio. Videre er definisjonen ment å klargjøre at sendinger som inneholder audiovisuelle elementer av underordnet betydning slik som animerte grafiske elementer, korte reklameinnslag eller informasjon om varer eller tjenester, ikke omfattes av begrepet. Definisjonen av hva som utgjør et program er ikke endret fra tidligere lov.

5.3.2 Danmark

AMT-direktivet er gjennomført i dansk rett ved endringer i lov om radio- og fjernsynsvirksomhed og lov om ophavsret. Endringene ble vedtatt av Folketinget 10. desember 2010, og trådte i kraft 18. desember 2010.

Den danske loven bygde opprinnelig på en forutsetning om at lyd- og bildeprogrammer kun ble spredd på tradisjonelle radio/TV-plattformer, ved hjelp av jordbaserte sendernett, satellitt eller kabel. Loven ble derfor ikke ansett å omfatte fjernsyn distribuert på andre plattformer, slik som Internett og mobilnettverk («livestreaming» og «webcasting»). For å sikre en teknologinøytral regulering, har Danmark derfor innført en ny definisjon av lovens anvendelsesområde. Det følger av § 2 stk. 1 nr. 1-4 at «udøvelse af programvirksomhet» defineres som:

• «1) udsendelse av lyd- og billedprogrammer til almenheden ved hjælp af radioanlæg,

• 2) fordeling ved hjælp af fællesantenneanlæg af lyd- og billedprogrammer, som ikke tillige udsendes som nævnt i nr. 1,

• 3) udsendelse af billedprogrammer til almenheden ved hjælp af øvrige elektroniske kommunikationsnet som defineret i lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet end de i nr. 1 og 2 nævnte

• 4) udbud af on demand-audiovisuelle medietjenester, hvis hovedformål er at udbyde informerende, underholdende eller oplysende billedprogrammer med eller uden lyd til almenheden via elektroniske kommunikationsnet som defineret i lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet.»

Om audiovisuell bestillingstjenester benyttes uttrykket «on demand-audiovisuel medietjeneste». Dette er definert på følgende måte i den danske lovens § 2 stk. 3:

«Ved en on demand-audiovisuel medietjeneste forstås i denne lov en audiovisuel medietjeneste, der udbydes af en medietjenesteudbyder med henblikk på, at programmer kan modtages på et brugervalgt tidspunkt og på den enkelte brugers anmodning på grundlag af en programkatalog udvalgt af medietjenesteudbyderen.»

Om tilbyder av medietjenester er det i den danske loven benyttet begrepet «medietjenesteudbyder», som er nærmere definert i lovens § 2 stk. 4. Slik som i Sverige, framkommer det også her hva som menes med redaksjonelt ansvar i definisjonen:

«Ved en medietjenesteudbyder forstås i denne lov den fysiske eller juridiske person, der har det redaktionelle ansvar for valget af audiovisuelt innhold i en audiovisuell medietjeneste, og som bestemmer, hvordan det audiovisuelle indhold tilrettelægges.»

Det er gitt en egen definisjon av «audiovisuell medietjeneste» i loves § 2 stk. 5. Definisjonen inneholder ingen selvstendige vilkår utover å henvise til at begrepet omfatter fjernsynssendinger og audiovisuelle bestillingstjenester («on demand-audiovisuele medietjenester»).

5.3.3 Storbritannia

«The Audiovisual Media Service Regulations 2009» ble vedtatt 9. november 2009, og trådte i kraft 19. desember 2009. Denne reguleringen gjennomfører regelverket om audiovisuelle bestillingstjenester i ny 386 A flg. i Communications Act 2003. Ofcom er ansvarlig myndighet for håndhevingen av regelverket, men kan delegere reguleringsmyndigheten til et annet organ. Håndhevingen av regelverket for audiovisuelle bestillingstjenester er delegert til The Association for television on demand (ATVOD). Dette er et uavhengig samreguleringsorgan som er sammensatt av representanter fra bransjen. I Storbritannia er derfor tilsynet med store deler av regelverket for audiovisuelle bestillingstjenester delegert til ATVOD mens tilsynet med fjernsyn og øvrig regelverk ivaretas av Ofcom.

I forbindelse med gjennomføringen av AMT-direktivet har Storbritannia foretatt en mindre endring av fjernsynsdefinisjonen i section 232 (2) (b) i Communications Act 2003 for å få frem at hovedformålet må være å tilby fjernsynsprogrammer: «consists of or has as its principal purpose the provision of television programmes or electronic programme guides, or both».

Audiovisuelle bestillingstjenester er omtalt i 386 A (1) som «on-demand programme service». Dette defineres på følgende måte:

• «(1) For the purposes of this Act, a service is an «on-demand programme service» if -

  • (a) its principal purpose is the provision of programmes the form and content of which are comparable to the form and content of programmes normally included in television programme services;

  • (b) access to it is on-demand;

  • (c) there is a person who has editorial responsibility for it;

  • (d) it is made available by that person for use by members of the public; and

  • (e) that person is under the jurisdiction of the United Kingdom for the purposes of the Audiovisual Media Services Directive»

Av 1 bokstav a framkommer det at hovedformålet med tjenesten må være å tilby programmer som i form og innhold er sammenlignbare med TV-programmer. Det framgår av forarbeidene at hovedformålet må være å tilby fjernsynslike programmer: «The definition is narrow and covers only mass media services whose principal purpose is to provide television-like programming to users.»

Videre er det nærmere definert i 386 A (2) hva som menes med begrepet «on-demand»:

• «(2) Access to a service is on-demand if–

  • (a) the service enables the user to view, at a time chosen by the user, programmes selected by the user from among the programmes included in the service; and

  • (b) the programmes viewed by the user are received by the user by means of an electronic communications network (whether before or after the user has selected which programmes to view)».

Definisjonen inneholder to kumulative vilkår. For det første må tjenesten tilby å se programmer, på et tidspunkt valgt av seeren, plukket ut av seeren fra programmene som tilbys. For det andre må programmet mottas gjennom et elektronisk kommunikasjonsnettverk.

Av definisjonen går det fram at bestillingstjenester der seeren kun har tilgang til det audiovisuelle innholdet innenfor en begrenset tidsperiode spesifisert av medietjenestetilbyderen også faller innenfor definisjonen, jf. 386 A (3):

• «(3) For the purposes of subsection (2)(a), the fact that a programme may be viewed only within a period specified by the provider of the service does not prevent the time at which it is viewed being one chosen by the user».

Det er videre innført en egen definisjon av begrepet «editorial responsibility» i section 386 a (4), der det fremkommer at det avgjørende kriteriet er at tjenestetilbyderen har «general control» over utvelgelse og organisering av programmene.

5.4 Høringen

Departementet viste i høringsnotatet til at utvidelsen av lovens virkeområde vil medføre at loven får virkning for tjenester og aktører som i dag ikke er regulert gjennom et mediespesifikt regelverk.

I høringsnotatet foreslo departementet en definisjon av begrepet audiovisuelle medietjenester i tråd med AMT-direktivet. Definisjonen inneholdt grunnvilkårene for fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. Begrepet audiovisuelle medietjenester ble i lovforslaget benyttet som fellesbegrep for fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester og audiovisuell kommersiell kommunikasjon.

Det ble videre foreslått en særskilt definisjon av begrepet audiovisuelle bestillingstjenester i tråd med definisjonen i direktivet. Departementet redegjorde for hovedkriteriene i denne definisjonen, men presiserte at definisjonen nødvendigvis vil innebære at det utøves et skjønn og at fellesskapsretten vil ha betydning for forståelsen av de forskjellige kriteriene. Som et overordnet prinsipp uttalte departementet at begrepet audiovisuelle bestillingstjenester dreier seg om tjenester som reelt sett konkurrerer med fjernsyn og at det ikke ble lagt opp til noen bred regulering av audiovisuelt innhold på Internett.

Det ble videre foreslått en særskilt definisjon av fjernsyn som en audiovisuell medietjeneste ment eller egnet til å mottas samtidig. Definisjonen understreket videre at fellesvilkårene også gjaldt for fjernsyn.

Departementet viste videre til at det ville være behov for å beholde en definisjon av kringkasting ettersom dette begrepet også omfatter radio, som ikke er regulert i AMT-direktivet. Departementet ga i høringen uttrykk for at det ikke ville være behov for å endre på denne definisjonen som følge av den nye definisjonen av fjernsynssendinger i AMT-direktivet artikkel 1 bokstav e.

Departementet foreslo en egen definisjon av tilbyder av medietjenester. I lovforslaget ble dette formulert som en «fysisk og juridisk person som har den redaksjonelle kontrollen for utvelgelsen og organiseringen av programmene».

Det ble videre foreslått en egen definisjon av program som i lovforslaget ble formulert som «innslag som i form og innhold er sammenliknbare med fjernsynsprogrammer og som inngår i en programoversikt eller katalog».

5.5 Høringsinstansenes syn

Av de 31 høringsinstansene som leverte merknader til høringen, har 14 instanser kommentert spørsmål knyttet til definisjoner og avgrensing av lovens virkeområde. Flere av instansene, blant annet Altibox, Get, Medietilsynet, NRK, Universitetet i Bergen ved Institutt for informasjons- og medievitenskap og Telenor, gir uttrykk for at avgrensingen av hvilke tjenester som vil være omfattet av reguleringen framstår som uklar, og at det er behov for nærmere presiseringer.

Get peker på at det er viktig å ta hensyn til at nye tjenester som video on-demand ikke reguleres for strengt da dette kan påvirke innovasjons- og investeringstakten. Det er derfor også viktig med transparens og forutsigbarhet i reguleringen slik at rammevilkårene er godt kjent for aktørene. Telenor advarer mot en vid fortolkning av begrepet audiovisuelle bestillingstjenester. Etter Telenors oppfatning vil disse tjenestene primært omfatte de nettjenester som kan sammenlignes med de tilbud programselskapene allerede har på tradisjonelle utsendelsesplattformer for TV. Telenor viser til gjennomføringen av direktivet i Danmark, hvor det framgår av forarbeidene at begrepet skal fortolkes restriktivt. Telenor mener også å finne støtte for dette i den britiske gjennomføringen.

NRK viser til at det på enkelte punkter er uoverensstemmelser mellom direktivteksten og de norske definisjonene. NRK peker i den anledning på at departementet i lovforslaget har brukt kriteriet «redaksjonell kontroll» fremfor «redaksjonelt ansvar» og «formål» fremfor «hovedformål».

Medietilsynet peker på viktigheten av å få et tilpasningsdyktig regelverk som er egnet til å fange opp de stadige endringene som skjer i markedet for audiovisuelle medietjenester. Dette forutsetter at den videre lovgivingsprosessen har et hovedfokus på vilkårene som avgjør om en tjeneste er å anse som en audiovisuell medietjeneste.

Justisdepartementets lovavdeling peker blant annet på at definisjonsbestemmelsen i kringkastingsloven § 1-1 er blitt for omfattende og dermed vanskelig tilgjengelig og etterlyser en punktoppstilling. Lovavdelingen mener videre at kriteriet økonomisk aktivitet bør fremgå i definisjonen av audiovisuelle medietjenester.

5.6 Departementets vurdering

5.6.1 Overordnet om definisjoner og begreper

Kringkastingsloven omfatter i dag to typer tjenester; kringkastet radio og kringkastet fjernsyn.

Audiovisuelle bestillingstjenester omfattes ikke av gjeldende lov da kringkastingsdefinisjonen forutsetter at sendingene mottas direkte og samtidig. Utvidelsen av loven vil innebære at også audiovisuelle bestillingstjenester omfattes av loven. Loven vil dermed omfatte følgende tjenester:

• Kringkastet radio

• Kringkastet fjernsyn

• Audiovisuelle bestillingstjenester

I høringsnotatet ble det foreslått å innføre et samlebegrep for fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. Audiovisuelle medietjenester ble brukt som begrep for disse to tjenestetypene . Radio er som tidligere nevnt ikke omfattet av direktivet og inngår derfor ikke i begrepet audiovisuelle medietjenester. I høringens lovforslag forelå det dermed to samlebegrep som overlappet hverandre i tillegg til tre forskjellige tjenestetyper.

Til tross for at AMT-direktivet innebærer en omfattende harmonisering av regelverket for fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester, er det fortsatt slik at flesteparten av lovens bestemmelser bare vil gjelde for kringkasting. Det vil derfor fortsatt være behov for et samlebegrep for kringkastet fjernsyn og radio.

Etter en ny vurdering og på bakgrunn av høringsuttalelsene ser departementet at det er behov for en forenkling av definisjonsbestemmelsen og at det kan være hensiktsmessig å begrense antall definisjoner og begreper. Departementet foreslår derfor å kutte ut samlebegrepet audiovisuelle medietjenester og erstatte dette med fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. I lovens tittel kan begrepet audiovisuelle medietjenester erstattes av begrepet audiovisuelle bestillingstjenester ettersom fjernsyn allerede er omfattet av kringkastingsbegrepet. Dette gir etter departementets oppfatning et klarere utrykk for hvilke tjenester som er omfattet av loven og at utvidelsen av loven dreier seg om audiovisuelle bestillingstjenester. De felles grunnvilkårene som er beskrevet i kapittel 5.1 var i høringsrunden tatt inn i definisjonen av audiovisuelle medietjenester. Selv om grunnvilkårene i praksis trolig vil få mindre betydning for fjernsyn, kan det ikke utelukkes at vilkårene kan få betydning for aktører som tilbyr audiovisuelt innhold i sanntid over Internett. Det er derfor nødvendig at fellesvilkårene både fremgår i både definisjonen av fjernsyn og i definisjonen av audiovisuelle bestillingstjenester.

Departementet ser videre et behov for å gi en egen programdefinisjon da dette begrepet er sentralt i avgrensingen av hvilke tjenester som omfattes av loven.

5.6.2 Kort om forskjeller og likheter mellom fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester

Den viktigste forskjellen mellom fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester er hvem som velger når et program skal vises. For fjernsyn er utsendingen av programmene initiert av fjernsynsselskapet for samtidig visning til seerne jf. artikkel 1 nr. 1 bokstav e. For audiovisuelle bestillingstjenester skjer visningen på et tidspunkt seeren selv velger og på dennes anmodning, jf artikkel 1 nr. 1 bokstav g.

Begge begrepene er teknologinøytrale. Det betyr at det ikke spiller noen rolle hvilken teknologi som benyttes ved formidlingen av programmene. Det har heller ingen betydning hvilken teknologi eller innretning som benyttes for å få tilgang til programmene (se kapittel 5.6.3.5). Den viktigste teknologiske forskjellen mellom fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester er at bestillingstjenester forutsetter at det er en form for returkanal fra seeren til tjenestetilbyderen slik at seeren kan foreta valg i programkatalogen. Bestillingstjenesten forutsetter derfor en form for toveis kommunikasjon mellom tjenestetilbyderen og seeren og er derfor interaktivt.

Ved opptak av fjernsynsprogrammer på PVR eller liknende innretninger kan seerne få valgfrihet med hensyn til tidspunktet for når et program skal sees. Selve utsendingen av programmet skjer like fullt samtidig til seerne. Dette dreier seg derfor om fjernsyn og ikke audiovisuelle bestillingstjenester.5 Tilsvarende gjelder for såkalt NVOD (Near Video On Demand) hvor program kringkastes med korte intervaller på flere kanaler slik at seeren får noe større valgfrihet med hensyn til når et program skal sees.6

Det er videre et selvstendig vilkår at bildeprogrammene presenteres i et sendeskjema når det gjelder fjernsyn eller i en programkatalog når det gjelder audiovisuelle bestillingstjenester. Dette innebærer en forskjell mellom fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. Audiovisuelt innhold som ikke er organisert på denne måten vil derfor ikke omfattes av loven.

Departementet legger for øvrig til grunn at utvidelsen av loven og definisjonen av audiovisuelle bestillingstjenester baseres på en minimumstilnærming slik at utvidelsen ikke går lenger enn det som følger av AMT-direktivets definisjon.

5.6.3 Fellesvilkårene for fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester

Fellesvilkårene i artikkel 1 nr. 1 illustrerer likhetene mellom fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester og understreker at det også for audiovisuelle bestillingstjenester må dreie seg om massemedia som har vært redaksjonelt bearbeidet og som er i konkurranse med tradisjonelle fjernsynssendinger, jf fortalen punkt 21.

Selv om fellesvilkårene også omfatter fjernsyn vil vilkårene trolig få størst betydning som avgrensingskriterium for audiovisuelle bestillingstjenester. Dette skyldes at tilbudet av audiovisuelle bestillingstjenester i dag er langt mer variert med hensyn til aktører og distribusjonsplattformer enn hva som er tilfellet for fjernsyn.

5.6.3.1 Definisjonen av bildeprogrammer

Det sentrale for både fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester er at det dreier seg om å tilby programmer med levende bilder, jf. artikkel 1 bokstav a jf bokstav b og fortalen punkt 22. For at det skal foreligge et program etter direktivet må det ifølge artikkel 1 nr. 1 bokstav b dreie seg om «levende bilder med eller uten lyd som utgjør ett enkelt innslag innenfor en programoversikt eller en programkatalog». Tekstbasert innhold som følger slike programmer, som elektroniske programguider (EPGer) og teksting er også omfattet av direktivet, jf. fortalen punkt 23. Vilkåret om levende bilder utelukker derimot radioprogrammer og lydoverføringer som f. eks podcaster, jf. fortalen punkt 23. Søkemotorer og spilltjenester er heller ikke omfattet av direktivet, jf. fortalen punkt 22 og 23. Det samme gjelder elektroniske versjoner av aviser og tidsskrifter, jf. punkt 28. Den nærmere grensen mellom rene nettaviser og audiovisuelle tjenester som omfattes av regelverket behandles i kapittel 5.6.3.2.

Som eksempler på programmer som er omfattet av direktivet nevner artikkel 1 nr. 1 bokstav b «spillefilmer, idrettsarrangementer, komedier, dokumentarprogrammer, barneprogrammer og dramaproduksjoner». Listen er ikke uttømmende. Det avgjørende er at det dreier seg om programmer som i form og innhold er sammenliknbare med fjernsynsprogrammer. Programbegrepet skal i henhold til fortalen punkt 24 tolkes på en dynamisk måte som tar hensyn til utviklingen.

Departementet mener at det er mest hensiktsmessig om dette vilkåret inntas i en egen definisjon og at man benytter begrepet bildeprogram for å understreke at radioprogrammer ikke er omfattet. Det karakteristiske ved de audiovisuelle bestillingstjenestene som foreslås regulert er at de har likhetstrekk med fjernsyn. Det betyr også at de konkurrerer om samme publikum som fjernsynssendinger og at tjenestenes art og måten å få tilgang på, fører til at brukeren med rimelighet kan forvente at tjenestene er omfattet av reguleringen. Dette framgår av fortalen punkt 24.

Ettersom programbegrepet vil kunne endres over tid,7 mener departementet at det ikke er hensiktsmessig å foreta noen nærmere avgrensing med hensyn til programmenes lengde, innhold eller form. Hvordan grensen skal trekkes konkret vil være opp til Medietilsynet å avgjøre i den enkelte sak i lys av europeisk praksis. Ut fra dagens medielandskap mener departementet at loven i første rekke vil komme til å omfatte nett-TV-tilbudet til de tradisjonelle kringkasterne NRKs nett-TV, TV 2 Sumo, TV Norges nett-tv og liknende samt tjenester som tilbyr elektronisk filmleie og medieforetak som i tillegg til tjenester med tekstbasert nyhetsstoff tilbyr egne og atskilte tjenester med programmer som er sammenliknbare med fjernsynsprogrammer. Et eksempel på sistnevnte er VGTV selv om denne også inneholder enkelte videosnutter og programmene gjennomgående er relativt korte.

5.6.3.2 Tjenestens hovedformål

Levering av bildeprogrammer må være tjenestens hovedformål for at det skal dreie seg om fjernsyn eller audiovisuelle bestillingstjenester, jf artikkel 1 bokstav nr. 1 a og fortalen punkt 22. Tjenester hvor audiovisuelle elementer eller bildeprogrammer inngår som et tilleggsprodukt eller er av underordnet betydning er derfor ikke omfattet av direktivet. Elektroniske versjoner av aviser og tidsskrifter vil falle utenfor dersom det audiovisuelle innholdet ikke er tjenestens hovedformål, men kun benyttes som en støttefunksjon, jf. fortalen punkt 28. Nettaviser hvor noen av de skriftlige artiklene er illustrert med kortere videosnutter vil derfor ikke være omfattet av direktivet. For redaksjoner som parallelt med tradisjonelle nettaviser også tilbyr tjenester der det audiovisuelle innholdet må betraktes som en primæraktivitet, som f. eks VGTV, vil imidlertid disse tjenestene kunne være omfattet av direktivet og loven. Forutsetningen for dette er at det dreier seg om klart atskilte tjenester, jf. fortalen punkt 27, og at innholdet presenteres i et sendeskjema eller programkatalog, jf. kapittel 5.6.3. Det må her foretas en konkret vurdering i lys av praksis i andre EØS-land. Utgangspunkt for vurderingen må være om det audiovisuelle innholdet står på egne ben eller om det benyttes for å illustrere skrevne artikler i den elektroniske versjonen av avisen, jf. fortalen punkt 22. Innholdets tilknytning til den elektroniske versjonen av avisen må derfor vurderes. Det kan igjen vises til at VGTV også er tilgjengelig som egen TV-kanal og audiovisuell bestillingstjeneste for kundene til Altibox (se kapittel 4.3.2), noe som indikerer at det audiovisuelle innholdet i denne tjenesten står på egne ben. Det må videre legges vekt på i hvilken grad tjenesten kan sies å konkurrere med tradisjonelt fjernsyn og seernes rimelige forventninger, jf. fortalen punkt 24 og 11. Dette betyr at det må foretas en vurdering av om tjenesten markedsføres og presenteres for seerne som en TV-tjeneste. Det må for øvrig tas hensyn til at slike tjenester er under konstant endring slik at statusen for en enkel tjeneste kan endre seg over tid.

I sin høringsuttalelse påpeker NRK at departementet i lovforslaget har brukt formuleringen «formål» i stedet for hovedformål, som er et strengere krav. NRK mener det er flere hensyn som taler for departementets formulering. Eksempelvis viser utviklingen at det blir færre og færre forskjeller mellom de opprinnelige avishusene og kringkasternes nettsteder, og det blir rettsteknisk svært vanskelig å fastslå hva som er virksomhetens hovedformål. Den dynamiske utviklingen tilsier at hovedformålet til en tjeneste vil kunne være glidende ettersom produksjonen og publiseringen av audiovisuelt innhold øker. NRK støtter således departementets formulering til lovtekst, men mener det må opplyses eksplisitt og begrunnes dersom departementet har valgt en annen løsning.

Etter departementets vurdering fremgår det av høringsnotatet at det skal foretas en vurdering av hva som er tjenestens hovedformål. I forslaget til lovtekst ble imidlertid begrepet «formål» benyttet. Dette var ikke tilsiktet. Departementet mener derfor at lovteksten bør presiseres slik at det klart fremgår at det skal gjøres en vurdering av hva som er tjenestens hovedformål i samsvar med direktivet.

Spørsmålet om hva som utgjør en tjeneste vil som Medietilsynet påpeker være av betydning dersom flere tjenester for eksempel tilbys under det samme domenet eller på annen måte er integrert med andre tjenester. Her må det foretas en konkret vurdering hvor hovedfokus bør være på om det for den alminnelige seer fremstår som en egen tjeneste.8

5.6.3.3 Allmennheten – massemedia

Tjenesten må være offentlig tilgjengelig og karakteriseres som massemedia, jf. artikkel 1 nr. 1 bokstav a. Massemedia vil ifølge fortalen punkt 21 dreie seg om tjenester som «er beregnet på å mottas av, og som vil kunne ha en klar innvirkning på, en betydelig del av allmennheten». Direktivets begrep samsvarer med innholdet av begrepet «allmennheten» i gjeldende kringkastingslov § 1-1. Lovforslaget innebærer således ingen endring av dette kriteriet.

I fortalens punkt 22 fastslås det at enhver form for privat korrespondanse faller utenfor direktivet. I høringsnotatet viste departementet til at privat kommunikasjon i form av e-post eller videosnutter over mobiltelefonnettverket derfor vil falle utenfor direktivet. TV 2 og Norsk filminstitutt har reist spørsmål ved hvorfor videosnutter over mobiltelefonnettverket ikke skal omfattes. Norsk filminstitutt har for sin del vist til at det ikke kan utelukkes at profesjonell kortfilm på mobiltelefon kan bli et attraktivt tilbud for mange. Departementet vil i denne sammenheng understreke at det ikke var intensjonen å avgrense mot audiovisuelt innhold distribuert over mobile nettverk, jf. kapittel 5.6.3.5, men å avgrense mot audiovisuelt innhold som inngår i privat korrespondanse.

5.6.3.4 Ervervsvilkåret

Vilkåret fremgår av artikkel 1 nr. 1 bokstav a jf. EØS-avtalen artikkel 37 og innebærer at ikke-økonomisk virksomhet faller utenfor direktivets virkeområde. Henvisningen til EU-traktaten artikkel 56 og 57, som tilsvarer EØS-avtalen artikkel 36 og 37, innebærer at regelverket bare omfatter tjenester som «vanligvis ytes mot betaling» men også tjenester som er gratis for seeren vil være omfattet.

Ervervsvilkåret skal bidra til å avgrense mot tjenester som ikke er i konkurranse med fjernsynssendinger, jf fortalen punkt 21. Som eksempel på innhold som faller utenfor direktivet nevnes «private nettsteder og tjenester som består i levering eller distribusjon av audiovisuelt innhold framstilt av private brukere med sikte på deling og utveksling innenfor interessegrupper». Innhold som er lastet opp av privatpersoner på You Tube og liknende vil derfor ikke være omfattet av regelverket.

Videre fremgår det klart at lisensfinansierte allmennkringkastere vil være omfattet av direktivets bestemmelser på lik linje med kommersielle aktører.

Departementet mener at begrepet «ervervsvirksomhet» bør benyttes i definisjonene av fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester. Dette begrepet benyttes blant annet i lov 19. juni 2009 nr. 13 om tjenestevirksomhet (tjenesteloven) § 5.

5.6.3.5 Elektroniske kommunikasjonsnett

For at det skal dreie seg om audiovisuelle bestillingstjenester eller fjernsyn er det videre et vilkår at tjenesten tilbys via et elektronisk kommunikasjonsnett, jf. artikkel 1 nr. 1 bokstav a. Både fjernsynsbegrepet og begrepet audiovisuelle bestillingstjenester er teknologinøytrale. Dette betyr at det har ingen betydning hvilken teknologi som benyttes for formidling av programmene så lenge overføringen av innholdet skjer via et elektronisk kommunikasjonsnett for eksempel bakkenett, kabel-tv-nett, nett av optisk fiber, satellitt, xDSL eller mobilnettverk. Det har heller ingen betydning hvilken teknologi eller innretning som benyttes for å få tilgang til programmene. Man kan få tilgang til både fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester via nettleseren til en PC, gjennom en TV-boks, mobiltelefon eller andre innretninger. Vilkåret om at innholdet må distribueres gjennom et elektronisk kommunikasjonsnett vil blant annet bety at postordresalg av DVD eller andre fysiske lagringsmedier ikke vil være omfattet av direktivet selv om man foretar selve bestillingen på Internett.

I definisjonen av kringkasting i gjeldende kringkastingslov § 1-1 første ledd brukes begrepet «med radiobølger eller over tråd». For at ordlyden skal gi bedre utrykk for at definisjonen er ment å være teknologinøytral mener departementet at direktivets utrykk «elektroniske kommunikasjonsnett» bør benyttes i loven. Dette gjelder også for definisjonen av radio. Departementet vil understreke at dette ikke innebærer noen realitetsendring i forhold til gjeldende rett9 og at endringen kun er av språklig art.

5.6.3.6 Definisjon av tjenestetilbyder – vilkåret om underlagt effektiv redaksjonell kontroll

Etter artikkel 1 nr. 1 bokstav a er det et vilkår at bildeprogrammene som tilbys er underlagt det redaksjonelle ansvaret til en fysisk eller juridisk person, kalt tilbyder av medietjenester. At tjenesten er underlagt det redaksjonelle ansvaret til en tjenestetilbyder er et selvstendig vilkår som avgrenser regelverkets saklige virkeområde, jf. artikkel 1 bokstav a. Det betyr at aktører og tjenester som ikke har redaksjonelt ansvar for programmene heller ikke er omfattet av direktivet.

Redaksjonelt ansvar er også et sentralt begrep i definisjonen av en tjenestetilbyder etter direktivet, jf. artikkel 1 nr. 1 bokstav c. Denne bestemmelsen fastslår hvem som er ansvarlig for at regelverket følges i det enkelte tilfellet. Etter direktivet kan ansvaret for å følge regelverket kun innehas av én aktør.10

Et redaksjonelt ansvar etter direktivet innebærer at tilbyderen utøver effektiv kontroll med både utvelgelsen og organiseringen av programmene i en kronologisk programoversikt (fjernsyn) eller i en programkatalog (audiovisuelle bestillingstjenester), jf. artikkel 1 nr. 1 bokstav c. Ansvaret for å følge regelverket ligger altså på det leddet som pakker sammen enkeltprogrammer og presenterer dem for seerne. Direktivet regulerer altså tjenester med redaksjonell aktivitet. Det regulerer ikke produksjon av audiovisuelt innhold. Direktivet regulerer heller ikke teknisk distribusjon av audiovisuelt innhold.11 Aktører som har rollen som teknisk distributør for en bestemt tjeneste er derfor ikke ansvarlig for å følge regelverket som gjelder for denne tjenesten.

I de fleste tilfeller vil det ikke være vanskelig å identifisere hvem som er tjenestetilbyder og dermed har ansvaret for å følge regelverket. Avgrensingsproblemer vil først og fremst kunne oppstå fordi aktørene i mediemarkedet får stadig mer sammensatte roller og fordi de reelle ansvarsforholdene kan være vanskelig å klarlegge. Avgrensingsproblemer kan også oppstå for internasjonale selskap hvor morselskap og datterselskap er underlagt forskjellige lands jurisdiksjon.

Det avgjørende for å ha redaksjonelt ansvar for en tjeneste er om aktøren kan sies å ha effektiv kontroll over utvelgelsen og sammensetningen av de enkelte programmer i en tjeneste. Valget mellom hvilke fjernsynskanaler eller audiovisuelle bestillingstjenester som skal distribueres til kundene er derimot en funksjon som normalt ligger hos teknisk distributør. Rollen som teknisk distributør er som tidligere nevnt ikke en funksjon som er omfattet av regelverket. Hvilke roller en aktør har, må vurderes særskilt for den enkelte tjeneste jf. kapittel 5.6.3.2. En aktør som fungerer som teknisk distributør av fjernsynskanaler kan parallelt med dette distribuerer tjenester hvor aktøren selv har redaksjonell kontroll over innholdet. For eksempel tilbyr en rekke fjernsynsdistributører også tjenester med elektronisk filmeleie. Her må det således gjøres en separat vurdering av denne tjensten.

Departementet gikk i høringen inn for å gi en definisjon av tilbyder av medietjenester hvor vilkåret ble formulert til den «redaksjonelle kontrollen for utvelgelsen og organiseringen av programmene». Flere av høringsinstansene var kritiske til at departementet i lovforslaget benyttet uttrykket «redaksjonell kontroll» i stedet for «redaksjonelt ansvar» og viser blant annet til at terminologien avviker fra terminologien benyttet i direktivet og gjeldende definisjon av redaksjonelt ansvar i kringkastingsloven.

Til dette vil departementet påpeke at det av artikkel 1 nr. 1 bokstav c fremgår at begrepet redaksjonelt ansvar ikke nødvendigvis innebærer noe juridisk ansvar for innholdet etter nasjonal lovgivning. Definisjonen av en tjenestetilbyder dreier seg om å identifisere en juridisk eller fysisk person som ansvarlig for at regelverket overholdes. Identifiseringen av pliktsubjekt etter direktivet vil ikke nødvendigvis være sammenfallende med det såkalte redaktøransvaret slik det fremgår av straffeloven § 431 eller det erstatningsmessige ansvaret for ærekrenkelser eller krenking av privatlivets fred etter skadeerstatningsloven § 3-6 femte ledd.

For det første pålegger straffeloven redaktøren eller kringkastingssjefen et personlig ansvar, mens ansvaret etter regelverket som gjennomfører AMT-direktivet kan ligge hos fysisk eller juridisk person. For det andre vil redaktøren i henhold til straffeloven § 431 første ledd andre punktum ikke være strafferettslig ansvarlig dersom han «godtgjør at det ikke kan legges ham noe til last med hensyn til kontroll med innholdet av skriftet eller tilsyn med eller rettledning eller instruks for hans stedfortreder, medarbeidere eller underordnede». AMT-direktivet holder på sin side tjenestetilbyderen objektivt ansvarlig for underordnede medarbeidere. Departementet mener derfor at det er mest hensiktsmessig å benytte begrepet «redaksjonell kontroll» for å identifisere ansvar i henhold til lov om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester.

I høringen pekte Medietilsynet og NRK dessuten på at departementet i høringsnotatets utkast til lovtekst benyttet uttrykket «kontroll», i motsetning til «effektiv kontroll» i direktivteksten. Medietilsynet mener at dette uttrykket bør benyttes i lovteksten for på en tydeligere måte få fram at det skal handlinger til av et visst omfang for å oppfylle vilkåret om redaksjonell kontroll.

Departementet er enig med Medietilsynet i at uttrykket «effektiv kontroll» bør inkluderes i definisjonen for å få fram at de redaksjonelle handlingene som utføres må være av en viss karakter før vilkåret vil være oppfylt. Det avgjørende kriteriet vil altså være hvorvidt tilbyderen kan sies å inneha «effektiv kontroll» over utvelgelse og organisering av programtilbudet innenfor et sendeskjema eller programkatalog.

Av fortalen punkt 25 fremgår det at medlemsstatene står fritt til å spesifisere sider ved definisjonen av redaksjonelt ansvar ytterligere, særlig begrepet «effektiv kontroll». Begrepet redaksjonelt ansvar er ikke nærmere definert i direktivet eller EU-retten for øvrig.

Det sentrale spørsmålet blir derfor hva det innebærer å utøve «effektiv kontroll» over tilbudet i vedkommende tjeneste. Etter departementets vurdering må utgangspunktet være at en tilbyder av audiovisuelle medietjenester ikke skal kunne holdes ansvarlig for noe mer enn det vedkommende foretak selv har anledning til å påvirke. Regelverket pålegger den som er ansvarlig å sikre at innholdet i tjenesten overholder visse minstestandarder blant annet knyttet til innholdet av reklame, sponsing og produktplassering og for å beskytte mindreårige seere mot innhold som kan være skadelig/alvorlig til skade. Dette vil en tjenestetilbyder ha anledning til å påvirke gjennom redaksjonelle beslutninger som tas i forbindelse med utvelgelse og organisering av de enkelte programmene som tilbys i sendeskjema eller programkatalogen.

Departementet anser at effektiv kontroll i første rekke relaterer seg til den enhet som faktisk foretar de daglige beslutninger med hensyn til tjenestens innhold. I vurderingen av om en aktør har kontroll med utvelgelse av programmer, vil det avgjørende derfor være at tjenesteyteren gjør et positivt valg med hensyn til utvalg av enkeltprogrammer som tilbys og som gjør at tjenesten skiller seg fra en annen. Selv om You Tube og liknende tjenester vil kunne ha rett til å fjerne enkeltprogrammer i ettertid, er selskapet passivt med hensyn til den daglige utvelgelsen av programmene. Ettersom You Tube derfor ikke kan sies å ha kontroll over utvelgelsen av enkeltprogrammer, kan foretaket ikke regnes som tjenestetilbyder.

I sin høringsuttalelse påpeker NRK at forholdet til gjeldende kringkastingslov § 1-1 tredje ledd må avklares. «Kringkaster» er her definert som «den fysiske eller juridiske person som har det redaksjonelle ansvaret for sammensetningen av programtilbudet i kringkastingssendinger, og som sender dem eller lar noen sende dem». Departementet viser til at definisjonen er utformet på grunnlag av en tilsvarende bestemmelse i det nå opphevede fjernsynsdirektivet.12 I utgangspunktet kunne man derfor tenke seg at gjeldende bestemmelse i kringkastingsloven § 1-1 tredje ledd ble opphevet og erstattet av en ny bestemmelse som definerer tjenestetilbyder i samsvar med AMT-direktivets nye bestemmelse. Begrepet kringkaster omfatter imidlertid også radio og benyttes i en rekke enkeltbestemmelser i loven. Departementet mener derfor at den beste løsningen vil være å slå sammen de to definisjonene slik at bestemmelsen både definerer kringkaster og tjenestetilbyder. Det understrekes at det i forhold til dagens definisjon av kringkaster ikke er ment å innebære noen realitetsendring og at bestemmelsen må ses i sammenheng med hvem som er konsesjonær etter loven, jf. kringkastingsloven § 2-1 andre ledd og kringkastingsforskriften § 7-1 første ledd.