3 Om fiskesalslaga

3.1 Historisk gjennomgang1

3.1.1 Råfisklova og salslaga

Fiskarane stifta i mellomkrigstida eigne salsorganisasjonar for fisk. Dei gjorde det for å få høgre og meir stabile prisar for fangstane og dermed betre inntekt. Fiskeprisane var svært låge på 1920- og 1930-talet som følgje av den generelle økonomiske krisa og omveltingane i handelslivet i kjølvatnet av første verdskrigen. Det vart i startfasen stifta salslag for dei enkelte fiskeslag og særskilde fiskeri. Dei første laga var Storsildlaget for sildefisket nord for Stad, stifta i 1927, og Stor- og Vårsildlaget for sildefisket sør for Stad, stifta året etter.

Fiskarane var avhengig av internt samhald for å få salslaga til å fungere, men motstridande interesser mellom ulike grupper gjorde dette vanskeleg. Resultatet vart eit krav om lovvern av dei to salslaga, slik at all førstehandsomsetning måtte gå gjennom dei. Styresmaktene gav eit slikt lovvern for dei to sildelaga, først gjennom ei provisorisk ordning i desember 1929, deretter ved ei mellombels lov våren 1930.

Å få skipa frivillige salslag innanfor torskesektoren var ei langt meir komplisert oppgåve, med langt fleire aktørar og med eit fiske som føregjekk over eit mykje større område og gjennom det meste av året. Det viste seg å vere uråd å løyse oppgåva utan ei meir generell råfisklov. Stortinget vedtok ei slik lov i 1938. Dette skjedde som følgje av ein lang og komplisert prosess. For det første sette Stortinget i gang eit stort utgreiingsarbeid ved å nemne opp Lønnsomhetskomiteen i 1934. Målet var auka lønsemd i fiskerinæringa, og fleirtalet gjekk inn for organisering som kriseløysing. For det andre hadde styresmaktene med klippfisklova i 1932 gjeve eksportørane i torskesektoren auka styrke gjennom ei monopolordning. Råfisklova medverka til å balansere makta til eksportørane ved å styrkje fiskarane si makt i fiskeomsetninga. For det tredje medverka ein fiskarstreik i Finnmark i 1937 til å sikre lovvern for ein lokal minsteprisavtale for ferskfisk som styrka fiskarane si sak. Nye utgreiingar følgde før Stortinget i juni 1938 vedtok råfisklova mot røystene frå Høgre og Samfunnspartiet. Det vart gjennomført ei avrøysting blant fiskarane same hausten, og fleirtalet for organisert omsetning var overveldande, nesten 90 prosent. Etter dette vart det stifta salslag også innanfor torskesektoren, og den organiserte omsetninga kom i gang under vinterfisket i 1940.

Den første tiårsperioden i råfisklovas historie var ein aktiv fase for stifting av salslag for førstehandsomsetning, og i 1948 var det skipa 15 lovverna salslag. Lova av 1938 var ei mellombels fullmaktslov, som gav Fiskeridepartementet vide fullmakter til å bestemme kva salslag som skulle få lovvern, og på kva for vilkår.

I 1951 vart det lagt fram ein stortingsproposisjon om ei permanent råfisklov. Lov om omsetning av råfisk (råfiskloven) tredde i kraft 1. januar 1952. Råfisklova gjev Kongen heimel til å fastsetje at omsetning av råfisk i første hand berre skal kunne skje gjennom eller med godkjenning av organisasjonar av fiskarar.

I dag er det seks fiskesalslag som forvaltar omsetningsretten etter råfisklova. Fiskesalslaga er i rettsleg forstand samvirkeforetak, som er eigde og vert styrte av fiskarar. Ansvarsfordelinga mellom salslaga heng saman med kva for fiskeslag som vert omsett og kva for geografisk ansvarsområde fangsten skal landast i. Norges Sildesalgslag har ansvaret for all førstehandsomsetning av sild, makrell, lodde og andre pelagiske fiskeslag, uavhengig av kvar fangstane vert landa. Dei andre fiskesalslaga har ansvar for alle andre artar. Norges Råfisklag har ansvaret for fisk som vert landa frå og med Finnmark til og med Nordmøre. Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag (SUROFI) har ansvar for Sunnmøre og Romsdal, Vest-Norges Fiskesalslag for Sogn og Fjordane og Hordaland, Rogaland Fiskesalgslag for Rogaland og Skagerakfisk for kyststrekninga frå og med Vest-Agder til og med Østfold.

3.1.2 Moxnesutvalet og prøveordning med meklingsinstans

I 1990 leverte Moxnesutvalet sluttinnstillinga si i NOU 1990: 24 om fiskeindustriens organisering og rammevilkår. Utvalet hadde som oppgåve å greie ut organisering og rammevilkår i fiskeindustrien. I ettertid er utvalet mest kjent for å foreslå ei fullstendig oppheving av lov om omsetning av fisk fra tilvirker (tilvirkerloven) og leggje grunnen for dagens næringsorganisering på produsentsida.

Utvalet vurderte også råfisklova, og innstillinga følgjer kjende spor med tanke på minsteprissystemet, kjøpargodkjenning, dirigeringsplikt, leveringar frå utanlandsk flåte og avgiftsnivå. Representantane for foredlingsleddet gjekk inn for ei omfattande liberalisering av råfisklova, medan fiskarrepresentantane, med enkelte unntak, forsvarte eksisterande lov. Under punkt 2.1.2 i NOU 1990: 24 uttalar utvalet mellom anna at dei meiner prisfastsetjinga på råstoffet i første hand prinsipielt bør avspegle den marknadsprisen som ein kan oppnå. Det at prisane på første hand einsidig kan fastsetjast av salslaga dersom forhandlingar om pris ikkje når fram, er noko som ofte er kritisert av industrien og av kjøparane, vert det hevda. Det går vidare fram at:

”Utvalgets medlemmer Andersen, Alkem Andresen, Fiskarstrand, Fladmark, Krane, Krüger, Lerøy og Myklevold mener at råfiskloven må tilpasses dagens situasjon. Målsettingen må være at prisen på fisk blir fastsatt etter forhandlinger mellom likeverdige parter. Som en overgangsordning mener disse medlemmene at det kan etableres en meklingsinstans som tar avgjørelse i tilfelle partene ikke blir enige. Det er ikke i tråd med det som gjør seg gjeldende på andre områder i samfunnet at fiskerne som eiere av sitt produkt suverent skal kunne fastsette prisen med loven i hånd. Grovt sett kan man si at det står like mye bak av kapital og arbeid på land som på sjøen. Det vil derfor være et mer tidsmessig syn å hevde at sjø og land utfører hver sin del av den samlede aktivitet i næringen, og at partene er gjensidig avhengige av hverandre. Det virker i dag urimelig at den ene parten skal ha en monopolstilling vis-a-vis den andre. I økonomisk sammenheng er det ikke lenger tale om en ”sterk” og en ”svak” part, slik det kunne være da råfiskloven ble vedtatt. Tiden er derfor etter disse medlemmenes oppfatning inne til å endre råfiskloven i takt med samfunnsutviklingen.

Utvalgets medlemmer Harsvik, Hastad, Hepsø og Nes mener at det nåværende system hittil har virket tilfredsstillende. Det vises til at det ikke dreier seg om noen kjøpetvang. Blir det fastsatt av salgslaget en pris som markedet ikke kan dekke, så går dette ikke minst ut over fiskerne. Selve systemet har derfor innebygd i seg at det opptres med ansvar.”

Forslaget frå utvalet vekte debatt, og fleire tunge næringsaktørar følgde opp krava om ein meir likestilt forhandlingssituasjon og ikkje minst høve til å inngå langsiktige kontraktar. Råfisklova vart likevel stort sett uendra, med unntak av at salslaga si kjøpargodkjenning fall bort og enkelte andre mindre endringar.

Gjennom St.meld. nr. 19 (2004-2005) om marin næringsutvikling (Den blå åker) vart det gjort opptak til eit prøveprosjekt mellom salslaga og landindustrien om langsiktige leveringsavtalar. Prøveprosjektet gjekk frå 1. august 2005 til 1. september 2007. I praksis var det berre dei tre største salslaga som kom til å nytte slike avtalar, med klart størst deltaking i Sildesalgslaget (402 avtalar), følgd av Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag (70 avtalar). I Råfisklaget var interessa minimal med berre ni avtalar. Fiskeriforsking gjennomførde ei omfattande evaluering (2007) av prøveprosjektet og fann at ulike flåtegrupper har ulike erfaringar med slike avtalar. For nokre fungerte dei godt, medan andre var misnøgde både med forma på avtalen og med prisane. I hovudsak fungerer avtalane som ei form for prissikring for fiskarane, medan kjøparsida har vore opptekne av føreseieleg tilgang på råstoff. Etter at prøveperioden var over har Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag vidareført sitt tilbod om langsiktige avtalar, medan interessa i dei andre salslaga har vore lita.

I stortingsmeldinga vart også salslaga, FHL og NSL oppmoda om å etablere ein meklingsinstans som ei prøveordning. Meklingsinstansen skulle nyttast dersom det ikkje vart semje om prisen i førstehandsomsetninga. I 2005 vart partane samde om ei slik prøveordning. Det vart inngått avtale mellom Fiskesalgslagenes Samarbeidsråd, Norges Fiskarlag, Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) og Norske Sjømatbedrifters Landsforening (NSL). Meklingsinstansen skulle bestå av to fagpersonar og ein leiar frå Riksmeklingsmannen. Det vart oppretta to nemnder, ei for kvitfisk og ei for pelagisk fisk. Ordninga tredde i kraft 1. januar 2007 og fungerte i to år, fram til utgangen av 2008. Meklingsinstansen fungerte likevel slik at salslaga, dersom dei var usamde med resultatet frå meklingsinstansen, framleis kunne fastsetje minsteprisen. Ordninga vart praktisert i alt åtte gonger, seks gonger i pelagisk sektor og to gonger i kvitfisksektoren.

I etterkant av prøveordninga fekk Kontali Analyse i oppdrag av departementet å lage ein rapport med gjennomgang og evaluering av prøveordninga. Kontali Analyse intervjua representantar for fiskarane og industrien og for organisasjonane deira, og gjennom dette kartla dei legitimiteten til ordninga og kva ho hadde å seie for forhandlingssituasjonen til partane. Evalueringa viste at pelagisk sektor var vesentleg meir positiv enn det kvitfisksektoren var, og at kjøparane var langt meir fornøgde enn fiskarane.

3.2 Førstehandsomsetninga

Etter råfisklova skal all fisk som vert omsett i første hand, omsetjast gjennom eller med godkjenning av eit fiskesalslag. Dette inneber at omsetning, utførsel eller tilverking av fangst er forbode så sant det ikkje skjer gjennom det ansvarlege fiskesalslaget. Råfisklova inneber også at omsetninga må skje etter forretningsreglar som fiskesalslaga har vedteke.

Dei ulike fiskesalslaga har fastsett ulike måtar å organisere førstehandsomsetninga på. Norges Sildesalgslag organiserer omsetninga gjennom auksjonar. I praksis melder fartøya inn fangsten til Norges Sildesalgslag, som gjennomfører auksjonen. Andre fiskesalslag har meir varierte omsetningsreglar. Til dømes tillet Norges Råfisklag at omsetninga kan skje gjennom direkteavtalar mellom fiskar og fiskekjøpar, at ein legg fangstar ut på auksjonssystem eller at det skjer gjennom meir langsiktige avtalar.

Fiskesalslaga har også gjennom forretningsreglane utarbeidd oppgjersvilkår for korleis pengetransaksjonane mellom fiskar og fiskekjøpar skal gjennomførast. Det er eit viktig element i salslagssystemet at oppgjeret etter salet, i all hovudsak ikkje skjer på kaikanten direkte mellom fiskar og fiskekjøpar. Eit unntak frå dette er til dømes kaisal. I all hovudsak er det fiskesalslaga som står for utbetalinga til fiskarane, ikkje mottaksbedrifta. Dette kjem blant anna av at fiskesalslaget gjev fiskekjøparane kreditt, noko som inneber at kjøpar ikkje treng å betale for fangstane like etter landing. I staden er det fiskesalslaget som betalar den aktuelle salssummen til fiskaren. Fiskekjøparen (mottaket) betalar salssummen til fiskesalslaget innan utløpet av kredittida. Systemet sikrar at fiskarane får betaling for fangsten, og samtidig er mottaket sikra ei viss kredittid. Dette medverkar til ei føreseieleg og effektiv førstehandsomsetning av dei viltlevande marine ressursane.

Ut over dette gjev også råfisklova salslaga fullmakt til å regulere fisket av omsyn til avtaket eller for å få til ei tenleg utnytting av fangstane. Føresegna om regulering kan til dømes vere aktuell ved toppar i fisket som fører til at det reiser seg spørsmål om fisken i det heile kan omsetjast.

Råfisklova gjev også salslaga fullmakt til å dirigere fangstar til bestemte kjøparar eller til bestemt bruk når det er nødvendig, anten for å få omsett fangstane på den mest tenlege måten for fiskarane eller for å få ei heldig gjennomføring av fiske, avtak, produksjon eller vidareomsetning.

3.3 Kontrolloppgåvene til fiskesalslaga

3.3.1 Ansvar for ressurs- og omsetningskontroll

Salslaga har sidan 1990 hatt eit ansvar i arbeidet med den nasjonale ressurskontrollen. Dette arbeidet har vorte stadig viktigare dei seinare åra fordi Noreg legg stor vekt på berekraftig forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og på innsatsen mot ulovleg, uregistert og urapportert fiske. Dette arbeidet har også vore ei naturleg utvikling sidan all førstehandsomsetning er organisert gjennom fiskesalslaga. Saman med Fiskeridirektoratet og Kystvakta, utgjer fiskesalslaga i dag ein svært viktig del i den norske ressurskontrollen. Salslaga har oppgåver både i ressurskontroll etter havressurslova og omsetningskontroll etter råfisklova. Kontrollen inneber utøving av offentleg makt. Kontrollarbeidet til fiskesalslaga omfattar også kvotekontroll og inndraging av fangst utover kvote. Ressurskontrollen er avgrensa til opplysningar som naturleg følgjer av salslaget si verksemd, som til dømes kvotekontroll.

Den nye havressurslova som vart vedteken 6. juni 2008 gjev salslaga eit større ansvar og vidare heimlar når det gjeld den nasjonale ressurskontrollen. Desse endringane er gjennomgått i Ot.prp. nr. 20 (2007-2008) kapittel 8.1.9.

Eit sentralt grep i havressurslova i denne samanhangen er plikta fiskarane har til å føre all fangst av fisk i land. Ei generell ilandføringsplikt for all fisk medverkar til ei meir miljøvennleg og optimal utnytting av ressursane fordi fisken vert teken vare på. Ilandføringsplikta vil saman med andre tekniske reglar medverke til at vi får eit meir korrekt bilete av ressursuttaket enn når det er påbode eller mogleg å kaste ut fangst. Plikta til ilandføring gjeld også dersom fangsten er teken i strid med føresegner i eller i medhald av lova, men då er det ein føresetnad at haustarane ikkje skal få ha verdien av ulovleg fangst, jf. havressurslova § 54. Dette er bakgrunnen for forskrift om inndraging av fangst og bruk av inndregne midlar.

Hovudpoenget i forskrifta er å regulere kva formål salslaga kan bruke inntekta dei får av inndregen fangst til, og at salslaga har overteke ein del av inndragingsretten som tidlegare låg til Fiskeridirektoratet. Dette må vi sjå i samanheng med at salslaga stadig får ei viktigare rolle i ressurskontrollarbeidet. Etter kvart som tekniske løysingar utviklar seg, vil dei gjennom systema sine på enkle måtar kunne avdekkje brot på reglane. Inndregne midlar skal i det alt vesentlege nyttast til kontrollarbeid.

Salslaga skal også kontrollere at omsetningssystemet vert følgt, og at førstehandsomsetninga skjer i tråd med råfisklova eller føresegner gjevne etter råfisklova.

Salslaga har, gjennom den daglege kontakten med fiskarar og kjøparar og kontrollen med uttaket, tileigna seg god kunnskap om dei utfordringar styresmaktene og næringa har. Bidraget til god ressurskontroll og langsiktig forvaltning av ressursane er i dag ein av grunnane til eksistensen til salslaga.

Salslaga sitt stadig større ansvar for ressurskontrollen heng naturleg saman med verksemda til laga. Salslaga si organisering og grada av kontrollarbeid og kontrolltypar er likevel ulik. I Innst. 213 S (2009–2010) bad næringskomiteen om ei evaluering av kvaliteten og ressursbruken i salslaga sitt kontrollarbeid. Departementet har difor kartlagt innhaldet og omfanget av kontrollarbeidet i dei ulike salslaga.

Evalueringa tek mellom anna føre seg om ressursbruken er kostnadseffektiv, og kor sannsynleg det er at brot på reglane vert oppdaga ved kontroll. Vidare inneheld evalueringa ei kartlegging av kva type kontrollar dei enkelte salslaga utfører og korleis desse vert utført, samt kva det er reagert mot og korleis det er reagert. Gjennomgangen kan bidra til å belyse kontrollaktiviteten og sikre likebehandling på tvers av salslaga. Det vert i denne samanheng vist til arbeidet som er lagt ned i ”Prosjekt salgslag”, der Fiskeridirektoratet og salslaga har samarbeidd om å kartleggje rutinar i kontrollarbeidet og foreslå tiltak, under dette å betre datautvekslinga mellom direktoratet og salslaga.

Evalueringa vurderer kva salslaga sine utvida fullmakter etter havressurslova og råfisklova har fått å seie. Salslaga er som private organisasjonar avhengige av legitimitet i kontrollarbeidet sitt. Kontrollarbeidet må innordnast slik at ein ikkje kan stille spørsmål ved misbruk av opplysningar som salslaga får tilgang til om konkurrerande verksemder.

I Meld. St. 16 (2011–2012) om gjennomføring av råfisklova og fiskeeksportlova i 2009 og 2010, gjev departementet i kapittel 3.6 følgjande vurdering av kontrollarbeidet til salslaga:

”Gjennomgangen av salslaga sitt kontrollarbeid har avdekka til dels store ulikskapar salslaga i mellom med omsyn til kontroll. Årsakene til dette kan vere ulik organisering, ulik bemanning og ulikt fokus på dei ulike oppgåvene.

Departementet fastsette 26. november 2010 ein ny instruks om salslaga si kontrollplikt. Denne er i hovudsak ei vidareføring av den førre instruksen frå 1991, men med oppdateringar i høve til havressurslova.

Kontrollarbeidet i Fiskeridirektoratet, Kystvakta og salslaga vert samordna i ei årleg nasjonal strategisk risikovurdering. I dette dokumentet vert det gjort ei samla vurdering av risiko for ulovlege handlingar innanfor ulike område, grunna på erfaring, reguleringane for dette året, kontrollhistorikk, tilhøva i marknaden og lokal kunnskap.

(…)

Departementet legg til grunn at dei to største salslaga har best evne til kontroll ut frå tilgjengelege ressursar. Gjennomgangen viser at det er ulik evne og vilje for tilrettelegging og utøving av kontroll på staden. Dokumentkontroll i ettertid er eit viktig element i kontrollarbeidet, men departementet ønskjer at salslaga også er meir tilstades med fysisk kontroll på kaikanten.

Dei minste salslaga har få ressursar til å oppfylle sine plikter etter havressurslova, og dei ulike salslaga oppfyller sine plikter i ulik grad. Det ser mellom anna ut til at nokre lag manglar både evne og vilje til å gjennomføre fysiske kontrollar.

På same måten som i proposisjonen til havressurslova, vil departementet understreke at sjølv om ressurskontroll ikkje er salslaga si primære oppgåve, har dei ei svært viktig rolle i det samla ressurskontrollarbeidet. Departementet vil også understreke at dei har eit større potensial for å utføre ressurskontrolloppgåver enn det som vert utnytta i dag.

Salslaga har ofte minst like god informasjon om mange viktige opplysningar i sann tid som styresmaktene, og kan peike ut aktuelle kontrollsituasjonar. Gjennom samarbeidet med Fiskeridirektoratet har ein kome langt i å utnytte denne informasjonen.

Det kan likevel vere meir å hente gjennom samarbeid, både mellom Fiskeridirektoratet og salslaga og mellom salslaga sjølve. Slikt samarbeid er viktig både for å utnytte ressursane best mogleg, og for å utnytte den informasjonen som er tilgjengeleg i ulike system best mogleg. Det er også viktig for å sikre lik grad av kontroll mellom ulike distrikt. Betre samordning kan særleg vere ein avgjerande reiskap for at kontrolloppgåvene i distrikta til dei små salslaga skal kunne løysast på ein god nok måte. Det vil ikkje vere akseptabelt, verken for styresmaktene eller for fiskarane, at graden av kontroll er ulik etter kva for distrikt fangsten vert landa i.

På denne bakgrunn vil det verte arbeidd vidare med salslaga si rolle i den nasjonale ressurskontrollen, både i den årlege strategiske risikovurderinga og på andre måtar. Målet vil vere ein adekvat og lik kontroll, basert på overordna risikovurderingar.”

Departementet vil i denne samanheng vise til lovutkastet § 7, som legg til rette for samarbeid mellom salslaga om oppgåver som kan vere tent med slike løysingar.

3.3.2 Intern kontroll

Alle salslaga skal revidere rekneskapane sine i samsvar med gjeldande reglar for dette.

Råfisklova § 3 fastset at fiskesalslag med einerett til omsetning av fisk osv. i første hand skal ha ei kontrollnemnd. Representantskapet vel nemnda som i perioden mellom kvart møte i representantskapet skal føre kontroll med virket til dei utøvande organa, mellom anna vedtekter og forretningsreglar.

3.4 Offentleg kontrollør

Råfisklova § 3 andre ledd fastset at Fiskeri- og kystdepartementet skal ha høve til å oppnemne ein offentleg kontrollør i kvart salslag. Det er i dag oppnemnde kontrollørar for alle salslag. Den viktigaste funksjonen er å føre kontroll med at den delen av verksemda til salslaget som er forvaltningsverksemd, vert utført i samsvar med gjeldande regelverk.

Fiskeri- og kystdepartementet har fastsett ein instruks for kontrollørane som inneber at vedkomande skal gje årlege rapportar til departementet, og rapportane skal mellom anna innehalde merknader til årsmelding og rekneskap.

Etter instruksen skal kontrolløren følgje verksemda til laget, sjå til at ho er i samsvar med god forretningsskikk og sjå til at verksemda vert driven innanfor rammene av gjeldande lov og føresegner. Kontrolløren skal ha tilgang til alle bøker, protokollar og all korrespondanse som laget sine organ har, og skal etter oppmoding få tilgang til andre opplysningar. Kontrolløren har rett til å vere til stades på laget sine styremøte, representantskapsmøte o.l.

Instruksen seier vidare at kontroll med prisfastsetjing eller prisforhandlingar ligg utanfor oppgåvene til kontrolløren, med mindre Fiskeridepartementet oppmodar om slik kontroll. Kontrolløren skal ikkje fungere som juridisk rådgjevar for salslaget. Statens kontrollør skal på eige initiativ halde fiskeristyresmaktene orienterte om forhold som kontrolløren reknar med har noko å seie for økonomien og drifta til salslaget.