6 Offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode

6.1 Gjeldende rett

Barnehageloven § 14 regulerer kommunenes plikt til å yte tilskudd til ikke-kommunale barnehager og § 15 gir hjemmel for forskrift om maksimalsatser for foreldrebetaling. Det følger av barnehageloven § 14 at det kommunale tilskuddet til landets ikke-kommunale barnehager ytes til ”ordinær drift”. Barnehageloven og tilhørende forskrifter gjelder for ikke-kommunale barnehager på lik linje som for kommunale barnehager. Barnehageloven setter i dag ingen rettslige krav til ikke-kommunale barnehagers bruk av offentlige midler og foreldrebetaling.

6.2 Forslaget i høringsnotatet

6.2.1 Offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode

Departementet fremmet i høringen forslag om at formålet med offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal uttrykkes direkte i barnehageloven, ved setningen ”[o]ffentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode”. Forslaget er en lovfesting av prinsippet som har vært lagt til grunn som en forutsetning for godkjenning av barnehager med rett til statlige tilskudd, kommunalt tilskudd og foreldrebetaling. En slik bruk var videre en forutsetning for å få ordinært statstilskudd som godkjente barnehager i samsvar med det årlige rundskrivet om statstilskudd til drift av barnehager. I rundskrivet for 2010 ble det blant annet uttalt at ”[d]et ordinære driftstilskuddet skal benyttes til å nå målene om full barnehagedekning, lavere foreldrebetaling og god kvalitet i barnehagen”. Kravene til god kvalitet som det vises til er uttrykt i barnehageloven.

Både kommunale og ikke-kommunale barnehager er forpliktet til å følge barnehageloven med forskrifter. Foreldre som får tildelt plass i en ikke-kommunal barnehage vil dermed ha en berettiget forventning til at deres egenbetaling, i likhet med det offentlige tilskuddet, kommer barna i barnehagen til gode. Departementet foreslo på denne bakgrunn at det for godkjente barnehager skal være et regelverk som regulerer bruken av foreldrebetaling og offentlige tilskudd på samme måte, og at det dermed tydelig fremgår at formålet med det offentlige tilskuddet og foreldrebetalingen er at midlene skal komme barna i barnehagen til gode. Dette er ikke til hinder for at det enkelte barnehageforetaket kan ha inntektskilder som faller utenfor reglene i barnehageloven.

I høringen foreslår departementet at det fortsatt skal være rom for at barnehagene tar ut verdier av barnehagedriften gjennom ”et rimelig årsresultat”. Det har for barnehagesektoren vært lagt til grunn at ikke-kommunale barnehageeiere skal ha mulighet til å få et rimelig vederlag for den arbeids- og kapitalinnsatsen de yter til barnehagen. Grensene for uttaket av verdier har ikke vært presisert i regelverket, men det har i praksis vært gitt aksept for at barnehagen har adgang til å dekke lønnskostnader og kapitalkostnader over virksomhetens regnskap, eventuelt disponere et overskudd ved for eksempel utbytte. Høringsforslaget til departementet viderefører dette ved at formålet i lovbestemmelsen konkret utdypes med at formålet ikke er til hinder for at barnehagen har et rimelig årsresultat innenfor nærmere vilkår som er uttrykkelig formulert i loven. Systematikken i lovforslaget er dermed at i de tilfellene barnehagen oppfyller vilkårene i den nye § 14 a første ledd bokstavene a til c er årsresultatet å anse som rimelig, og utgjør ikke brudd på formålet.

Der barnehagevirksomheter inngår i et konsern, kan midler overføres fra selskap som driver barnehage til morselskapet eller søsterselskaper gjennom konsernbidrag basert på et rimelig overskudd fra barnehagedriften. Formålet med konsernbidragsordningen er å gjøre det mulig for konsern å minimere den samlede skatteplikten ved å føre over midler innenfor konsernet fra selskap med overskudd til selskap med underskudd. Konsernbidrag fra barnehageselskap vil kunne representere en bruk av midler som ikke er i samsvar med formålet om at tilskuddet skal komme barna til gode. Reguleringen i forslaget til ny § 14 a vil sette grenser for hvor høye konsernbidrag en barnehagevirksomhet kan gi. Bestemmelsen om bruk av tilskudd og foreldrebetaling skal ikke avskjære mulighetene for skattemessig samordning i konserner der barnehagevirksomheter inngår. Departementet legger i høringsforslaget til grunn at i relasjon til lovforslaget om bruk av tilskudd og foreldrebetaling, må konsernbidrag vurderes på samme måten som utbytte. Selskaper som driver barnehage, vil derfor kunne betale konsernbidrag når dette ikke er større enn mulig utbytte innenfor reguleringen i § 14 a første ledd, det vil si konsernbidrag av en størrelse som tillater at barnehagen kan ha et rimelig årsresultat.

I høringen foreslår departementet å plassere lovbestemmelsene i en ny § 14 a. Den vil da være plassert nært til barnehagelovens § 14, hvor kommunens plikt til å finansiere de ikke-kommunale barnehagene reguleres. Dette begrunnes i høringsnotatet med den nære sammenhengen mellom den nye bestemmelsen som regulerer bruken av det offentlige tilskuddet og henholdsvis reglen om kommunens finansieringsplikt i § 14, og reglen som gir hjemmel for de konkrete forskriftsbestemmelsene om foreldrebetalingen i § 15. Den nye bestemmelsen blir dermed å finne mellom de to nevnte bestemmelsene, noe som setter reglene om bruken i rette kontekst.

På et overordnet nivå introduserer forslaget til ny § 14 a prinsippet om at foreldrebetaling og offentlige tilskudd skal komme barna til gode. Myndighet til å sikre at dette prinsippet følges opp av barnehagene legges til kommunen som lokal barnehagemyndighet. Dette er i tråd med gjeldende systematikk i barnehageloven, som tar utgangspunkt i at kontakten mot barnehagene skal ligge hos kommunen som barnehagemyndighet.

I det følgende omtales vilkårene som i alle tilfeller må være oppfylt for at det skal kunne foreligge et ”rimelig årsresultat”, jf. forslag til ny § 14 a første ledd, bokstavene a, b og c.

6.2.2 Transaksjonene må være knyttet til godkjent drift

Alle transaksjoner som kostnadsføres i barnehagens resultatregnskap, må være knyttet til den barnehagedrift kommunen har godkjent etter barnehageloven. På tilsvarende måte som kommunen har plikt til å yte tilskudd til ”ordinær drift” som fastsatt i barnehageloven § 14, skal kostnadene som føres opp i regnskapet synliggjøre kostnadene til ordinær drift. Departementet foreslår i høringen at det i barnehageloven § 14 a første ledd, bokstav a oppstilles et krav om at den enkelte barnehagen bare kan belastes kostnader som direkte vedrører godkjent drift.

Bestemmelsen om at transaksjoner må være knyttet til drift godkjent etter barnehageloven innebærer at kostnader relatert til andre aktiviteter enn det som faller innenfor den godkjente barnehagedriften ikke kan kostnadsføres i barnehagens regnskap. Eksempler på slike kostnader som faller utenfor er barnehagevirksomheter som tilbyr handletjenester for foreldre, og for eksempel barnehageeiere som driver kursvirksomhet i konkurranse med andre kommersielle aktører.

Barnehageloven har ikke forbud mot at barnehageeier driver annen type virksomhet enn godkjent tilskuddsberettiget barnehagedrift innenfor barnehageforetaket eller utenfor gjennom andre foretak. Det vil derfor være en reell risiko for at offentlige tilskudd og foreldrebetalingen som er tiltenkt barna i barnehagen benyttes til å subsidiere annen type virksomhet. Denne formen for kryssubsidiering vil kunne muliggjøre ekstraordinær fortjeneste fra offentlige tilskudd som departementet forhindrer gjennom forslaget til ny § 14 a første ledd, bokstav a. For å sikre mulighet for kommunen til å etterprøve at den ikke-kommunale barnehagen i sin bruk av foreldrebetalingen og det offentlige tilskuddet har fulgt opp kravet om at transaksjonen må være knyttet til godkjent barnehagedrift, vil departementet med hjemmel i ny § 14 a fjerde ledd følge opp med krav til regnskap og dokumentasjon slik det er skissert i høringen til lovforslagene. Hjemmelen til å fastsette nærmere regler i forskrift er omtalt nedenfor i proposisjonens pkt. 6.2.6.

6.2.3 Transaksjoner og kostnader knyttet til eier og eiers nærstående

Departementet mener at tilfellene der barnehagene kjøper varer og tjenester fra eier eller eiers nærstående vil være en viktig del av anvendelsesområdet for reglene om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Det finnes barnehageeiere som legger deler av barnehagevirksomheten i andre rettssubjekter enn det rettssubjektet som får offentlig tilskudd etter barnehageloven. Når barnehagen kjøper varer og tjenester av eieren eller nærstående, vil det være risiko for at det fastsettes priser og kontraktsvilkår som ikke anses som markedsmessige. Vurderingstemaet etter forslaget vil være om kostnaden for barnehagen i denne typen tilfeller er den samme som den ville vært om transaksjonen hadde blitt gjennomført mellom uavhengige parter. Departementet foreslår å lovfeste at vederlag i transaksjoner med nærstående ikke kan overstige alminnelige forretningsmessige vilkår og prinsipper for prisfastsettelse mellom uavhengige parter, jf. forslag til ny § 14 a første ledd bokstav b. Forslaget innebærer ikke begrensninger i adgangen til slike transaksjoner, men det stilles krav om å dokumentere at transaksjonen ikke innebærer overkompensasjon for ytelsen barnehagen kjøper. Bestemmelsen er også ment å ramme blant annet lån til eier eller eiers nærstående og selskap i samme konsern som eier som inngås på vilkår som er gunstigere enn markedsvilkår.

Det generelle regelverket i selskapslovgivningen og skattelovgivningen tar høyde for risikoen for feilprising når transaksjoner skjer mellom parter som ikke er uavhengig av hverandre. Regulering av transaksjoner med nærstående er basert på erkjennelsen av at selv om det finnes mange legitime grunner til transaksjoner mellom nærstående parter, er dette er et risikoområde for uttak av verdier fra et selskap som ikke faller innenfor de lovlige måtene for uttak av verdier. Aksjeloven har eksplisitte krav til forhåndsdokumentasjon av disse transaksjonene, og dette kravet omfattet i 2009 om lag 22 prosent av selskapene innen barnehagesektoren. Videre har skatteloven krav om at skatteyter skal kunne dokumentere dette på forespørsel. Dette innebærer at det overfor om lag 81 prosent av barnehagene i 2009 stilles et krav om å kunne framskaffe dokumentasjon, etter annen lovgivning enn barnehageloven.

Når det gjelder husleie betalt til nærstående, vil det i mange tilfeller ikke finnes et eget marked for lokaler tilpasset barnehageformål. Eier kan velge å ta ut en ekstrafortjeneste gjennom husleie som overstiger selvkost. I slike tilfeller er det naturlig å ta utgangspunkt i utleiers selvkost, med et påslag som tilsvarer vanlig fortjeneste i utleiemarkedet på stedet. Her kan barnehageeier også se hen til hva som er ansett som gjennomsnittlig husleie for næringsbygg i kommunen.

Det må gjøres vurderinger ut fra § 14 a første ledd, bokstav b også i forbindelse med lønnsfastsettelse/styregodtgjørelse til eier av barnehagen eller eiers nærstående. Lønnen/styregodtgjørelsen kan ikke settes høyere enn hva som ville vært avtalt dersom personene skulle vært ansatt på alminnelige vilkår, og uten den nære forbindelsen med barnehagen og barnehageeier.

Både mangel på arbeidskraft og mangel på lokaler kan medføre at barnehageeier må betale mer enn det som hadde vært ordinær pris i et velfungerende marked. Mangel på førskolelærere har for eksempel medført at enkelte kommuner betaler førskolelærere over tarifflønn. I slike tilfeller må en barnehageeier som er førskolelærer og jobber fullt ut som førskolelærer i egen barnehage, kunne ta ut samme lønn som en kommunalt ansatt. Videre vil tariffestet lønn med et rimelig tillegg, for eksempel for ekstra ansvar eller innsats, kunne godtas. Dette innebærer at barnehagene må dokumentere at lønn og annen godtgjøring til eier er i samsvar med det som eier ville fått i tilsvarende stilling i en annen barnehage eller i en tilsvarende bedrift.

6.2.4 Nærmere om begrepene eier og eiers nærstående

Departementet foreslo i høringen å innføre en bestemmelse i barnehageloven § 14 a andre ledd som konkretiserer at som eier eller eiers nærstående skal regnes personer og foretak som definert i aksjeloven § 1-3 til § 1-5 og stiftelsesloven § 5, og at dette skal gjelde uavhengig av hvordan barnehagen er organisert. Som følge av at sektoren har mange ulike organisasjonsformer fant departementet det ikke hensiktsmessig å utforme en entydig definisjon både av eierbegrepet og hva som regnes som nærstående for barnehageområdets vedkommende. Eier og nærstående må, etter departementets høringsforslag, omfatte de fysiske og juridiske personene som omtales i det generelle regelverket for vedkommende organisasjonsform.

I de fleste saker vil det ikke være vanskelig å avgjøre om interessefellesskapet mellom aktørene tilsier at det må stilles særlige krav til dokumentasjon av at resultatet av forhandlingene har resultert i priser og vilkår for øvrig som om interessefellesskapet ikke hadde vært til stede. Fordi en juridisk enhet eller en enkeltperson som driver barnehagevirksomhet også kan drive annen virksomhet enn barnehage, kan det oppstå særlige spørsmål om uavhengighet mellom barnehagen som mottar tilskudd og den enhet som står som eier av barnehagen. Slike spørsmål må løses etter analogi fra regelverk som regulerer organisasjonsformen, eller tilgrensende regelverk. Alminnelige regler for habilitet, for eksempel i forvaltningsloven og aksjeloven, kan også gi god veiledning.

I høringen omtalte departementet spørsmålet knyttet til begrepet nærstående parter med utgangspunkt i enkelte organisasjonsformer som er kjent i barnehagesektoren. Dette var for å gi eksempler på hvordan spørsmålet bør vurderes i tilknytning til reguleringen som foreslås rundt bruken av foreldrebetaling og offentlige tilskudd. Departementet fant grunn til å hitsette denne omtalen for å synliggjøre hvordan begrepet nærstående bør vurderes ut fra en analogi fra regelverket på andre sektorer og er tenkt praktisert ut fra forslaget til endringer i barnehageloven.

6.2.5 Personalkostnader

I høringsforslaget foreslår departementet at barnehagen ikke kan anses å ha et rimelig årsresultat hvis den har vesentlig lavere personalkostnader per heltidsplass enn tilsvarende kommunale barnehager, jf. forslaget til ny § 14 a første ledd, bokstav c. Bestemmelsen er utformet etter samme prinsipp som den adgangen kommunen i dag har til å redusere det kommunale tilskuddet etter forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager § 6, gitt med hjemmel i barnehageloven § 14. Departementet foreslår derfor i høringen at tilsvarende bestemmelse i denne forskriften oppheves.

Ut fra finansieringssystemet som trådte i kraft ved innføringen av rammefinansieringen skal ikke-kommunale barnehager motta samme sats for offentlige tilskudd per heltidsplass som kommunen i gjennomsnitt yter til sine egne barnehager. Personalkostnadene utgjør i gjennomsnitt om lag 80 prosent av kostnadene til ordinær drift i kommunale barnehager. Det er de samme kravene til bemanning i barnehageloven som gjelder for ikke-kommunale barnehager, og følgelig vil personalkostnadene i disse barnehagene som hovedregel utgjøre i gjennomsnitt den samme andelen av de totale kostnadene til ordinær drift. Reglene i forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager, gitt med hjemmel i barnehageloven § 14, legger til rette for at ikke-kommunale barnehager kan ha samme lønns- og arbeidsvilkår som tilsvarende kommunale barnehager. I de tilfeller hvor den ikke-kommunale barnehagen har betydelig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er lagt til grunn ved beregning av tilskuddsatsen, og samtidig har et positivt årsresultat/overskudd, vil overskuddet kunne anses som urimelig etter forslaget til ny § 14 a første ledd, bokstav c. Begrunnelsen baserer seg på at det i slike tilfeller er stor sannsynlighet for at den ikke-kommunale barnehagen har fått et positivt årsresultat gjennom urimelige innsparinger ved lavere bemanning eller dårligere lønns- og arbeidsvilkår. Det bør understrekes at høringsforslaget gir rom for at ikke-kommunale barnehager kan ha en annerledes personalsammensetning og annen lønnsstruktur enn kommunale barnehager. Det avgjørende er om kostnadene er vesentlig lavere per heltidsplass. Forslaget innebærer at det er kommunen som må gjøre denne vurderingen ut fra lokale forhold, det vil si gjennom en konkret sammenligning med egne kostnader i tilsvarende barnehager. Departementet uttaler i høringsnotatet at det er en rekke faktorer som kommunen må vurdere i den konkrete anvendelsen av den nye § 14 a første ledd, bokstav b. En slik faktor som nevnes er det faktum at tilskuddene til ikke-kommunale barnehager er under opptrapping, og at det finnes barnehager som får tilskudd med mindre enn 100 prosent av den finansieringen kommunale barnehager får. Disse barnehagene må tilpasse kostnadsnivået til inntektene, og kan dermed være nødt til å drive med lavere personalkostnader enn tilsvarende kommunale barnehager. Kommunen må videre være oppmerksom på at enkelte barnehageeiere velger å ta ut hele eller deler av overskuddet som godtgjørelse for egen arbeidsinnsats i barnehagen, det vil si at eier alternativt kunne regnskapsført dette som en kostnad i regnskapet. I slike tilfeller må en estimert verdi for eiers arbeidsinnsats overføres fra årsresultatet til personalkostnader før kommunen kan vurdere om barnehagen oppfyller kravene som ligger i § 14 a første ledd bokstav c.

Kommunenes pensjonskostnader for barnehageansatte inngår i beregningsgrunnlaget for tilskuddssatser til ikke-kommunale barnehager. Tilskuddsordningen legger derfor til rette for at ikke-kommunale barnehager kan ha like gode pensjonsordninger som kommunene tilbyr.

Kommuner som ikke har egne barnehager, må i vurderingen av om den nye § 14 a kommer til anvendelse bruke tallmaterialet som ligger til grunn for beregning av nasjonale satser.

6.2.6 Dokumentasjonskrav og lovhjemmel til å gi utfyllende regler i forskrift

I høringen foreslår departementet i ny § 14 a tredje ledd at barnehageeier til enhver tid skal kunne dokumentere at kostnader ført i barnehagens regnskap er i samsvar med kravet om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode. Dette forslaget må ses i sammenheng med kommunens rolle som barnehagemyndighet og at kommunen etter barnehageloven § 8 har rett til innsyn i de dokumenter som er nødvendig for å ivareta kommunens oppgaver i denne myndighetsrollen, blant annet innsyn i barnehagens resultat- og balanseregnskap og budsjett- og aktivitetsplaner. Som barnehagemyndighet har kommunen allerede ansvar for finansieringen av de ikke-kommunale barnehagene. Ved innføring av regler om bruken av midlene foreslår departementet en plikt for de ikke-kommunale barnehagene til å dokumentere bruken, for å legge til rette for at det kommunale tilsynet og økonomiske kontrollen blir reell. Etter lovforslaget kan innholdet i dokumentasjonsplikten presiseres i forskrift fastsatt av Kongen.

Departementet foreslår at Kongen skal ha hjemmel til å gi utfyllende forskrift om krav til regnskap, revisjon, rapportering, dokumentasjon og opplysningsplikt, jf. forslaget til ny § 14 a fjerde ledd. Hensikten med forskriftshjemmelen er å gi utfyllende regler som bidrar til å sikre at reglene om bruk av tilskudd og foreldrebetaling blir fulgt. Forskriften vil gjelde for godkjente ikke-kommunale barnehager som driver virksomhet etter barnehageloven med rett til kommunalt tilskudd til barnehagedriften, jf. barnehageloven § 14. Forskriften skal samtidig legge til rette for et hensiktsmessig og effektivt kommunalt tilsyn med de ikke-kommunale barnehagenes bruk av midlene. Se nærmere om det kommunale tilsynet og aktuelle økonomiske reaksjonsmidlene som er foreslått i kapittel 7 og 8.

6.3 Høringsinstansenes syn

Et stort flertall av høringsinstansene støtter forslaget om å tydeliggjøre regelverket rundt bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager. Instansene er i det aller vesentligste positive til forslaget om å lovfeste prinsippet om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til gode, samt de konkrete vilkårene knyttet til rammen for hva som kan tas ut i ”rimelig utbytte”. Av sentrale instanser som utrykker støtte til forslaget er KS, Foreldreutvalget for barnehager, Fylkesmannen i Finnmark, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Vestfold og Fylkesmannen i Vest-Agder, og en rekke kommuner. Blant dem de store kommunene Oslo, Stavanger, Trondheim og Bergen. I sin støtte til lovforslaget skriver Barnehagene Kanvas AS følgende:

”Vårt inntrykk er at det nye lovforslaget i større grad sikrer at foreldrebetaling og offentlige tilskudd kommer barna til gode, og vil bidra til å skape god kvalitet i det pedagogiske tilbudet til barna. Vi synes det er riktig at tilsynsmyndighetene stiller krav til regnskap, bokføringer og dokumentasjoner av transaksjoner, og at det skal stilles samme krav til ikke-kommunale barnehager så vel som kommunale barnehager.”

Kommunens Sentralforbund (KS) er positive til høringsforslaget, og uttaler:

”KS mener det foreliggende forslaget til bestemmelser om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling er hensiktsmessig for kommunene med sikte på å kontrollere og sikre at midlene brukes som forutsatt.”

Bærum kommune peker på viktigheten av at private barnehager anerkjennes, og at eier skal ha mulighet til å få et rimelig vederlag som ytes. I den forbindelse uttaler kommunen:

”Det er fornuftig å ikke detaljregulere uttak av verdier, men heller fokusere på bestemte vilkår som må oppfylles for at et årsresultat kan anses som rimelig”.

Departementet har mottatt enkelte innspill på kriteriet ”rimelig utbytte”. Enkelte instanser uttaler at det ikke bør være rom for uttak av utbytte for ikke-kommunale barnehager. Andre uttaler på sin side at det må settes absolutte og klare grenser for uttak av utbytte. Utdanningsforbundet støtter intensjonene bak forslaget, og mener det er positivt at formålet om at offentlige midler og foreldrebetaling skal komme barna til gode blir lovfestet. Forbundet støtter likevel ikke forslaget om å lovfeste private aktørers mulighet til å ta ut et rimelig årsresultat med følgende begrunnelse:

”Utdanningsforbundet mener det må settes helt klare grenser for bruk av offentlige midler og foreldrebetaling, og støtter derfor ikke forslaget som forutsetter at kommunene som barnehagemyndighet må utøve skjønn når det gjelder barnehageeieres bruk av offentlige midler og foreldrebetaling.”

Blant annet Kristiansand kommune og Evje og Hornes kommune foreslår å fastsette veiledende grenser for overskudd og utbytte, for eksempel i forhold til omsetningen eller mottatte midler.

Hoveddelen av høringsuttalelsenes merknader gjelder ikke bestemmelsen som sådan men er innspill til bestemmelsenes konkrete utforming. Virke mener det ikke er nødvendig å innføre særregler for transaksjoner mellom nærstående, da disse reglene på en grundig og tilstrekkelig måte er regulert i eksisterende selskapslovgivning. Det uttales følgende til dette i høringsuttalelsen:

”Særbestemmelser på dette i finansieringsordningen vil etter Virkes syn virke mistenkeliggjørende for private barnehager. Det vil i tillegg bidra til uønsket og unødvendig byråkrati.”

I likhet med Virke uttaler Trygge Barnehager AS seg urolige for at forslaget vil føre til unødvendig byråkrati, og mener at dokumentasjonsplikten kun bør finne sted dersom det er konkrete mistanker om avvik fra formålet.

Ut av merknadene som helhet kan man videre lese noe skepsis til enkelte skjønnsmessige formuleringer i lovforslaget, og som enkelte mener vil være vanskelig for kommunen å praktisere i kraft av å være kontrollinstans. Fylkesmannen i Vestfold og Fylkesmannen i Finnmark, sammen med Bergen kommune og Skolenes landsforbund utrykker slik usikkerhet til anvendelsen av kriteriet ”vesentlig lavere personalkostander”. Andre som omtaler denne usikkerheten viser til at den kan avhjelpes ved konkrete tiltak. Dette gjelder Time kommune, Fylkesmannen i Buskerud, Askøy kommune, Bergen kommune og Bamble kommune som viser til at dette kan gjøres gjennom klargjøringer av begrepene og ber departementet eksemplifisere og gi tydelige retningslinjer for hvordan ”vesentlig lavere personalkostander” skal beregnes.

Et klart mindretall av instansene er negative til lovforslaget, herunder PBL, Skolenes Landsforbund, og Trygge Barnehager AS. Disse tre støtter i liten eller ingen grad forslaget i sin helhet og mener at § 14 a ikke er en hensiktsmessig bestemmelse. Idrettsbarnehage AS påpeker at prinsippet om at tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til gode er en selvfølgelighet, og at det er unødvendig å presisere dette i en lovbestemmelse.

Enkelte instanser mener det er unødvendig med ny lovbestemmelse og utfyllende forskrift, siden kommunens adgang til kontroll av offentlige tilskudd og foreldrebetaling allerede er ivaretatt i gjeldende forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Høringsinstansene uttaler samtidig at reglene i denne forskriften som gir adgang til reduksjon av det kommunale tilskuddet bør benyttes hyppigere av landets kommuner.

Høringsinstansene som støtter lovforslaget slutter seg også til forslaget om at ansvaret for å dokumentere at bruken av foreldrebetalingen og det offentlige tilskuddet er kommet barna til gode skal ligge på den enkelte barnehage, og de uttrykker støtte til en forskriftshjemmel i § 14 a fjerde ledd.

6.4 Departementets vurdering

Barnehageloven inneholder i dag ingen bestemmelse som på en klar og utvetydig måte sikrer at offentlige tilskudd og foreldrebetaling blir brukt til formålet. Det er i dag heller ikke knyttet vilkår til det å ta ut verdier av barnehagedriften. Departementet slutter seg til uttalelsene fra enkelte om at det kan innfortolkes en slik formålsangivelse i dokumenter til tidligere rundskriv til statlige øremerkede tilskuddsordninger, herunder de tidligere årlige rundskrivene om statlig driftstilskudd, statlig tilskudd til investeringstilskudd og statlig tilskudd til faste plasser i midlertidige barnehagelokaler. Også i forskriftsbestemmelsene som regulerer gjeldende tilskuddsordning med hjemmel i barnehageloven § 14 kan det utledes et slikt prinsipp. Når det er sagt er det grunnleggende for den generelle kvaliteten i barnehagesektoren og for kvaliteten i den enkelte barnehage at foreldrebetalingen og offentlige tilskudd reelt brukes på barna i barnehagen, og departementet vurderer at det derfor likevel er behov for en tydeliggjøring direkte i regelverket på barnehagesektoren. En presisering og tydeliggjøring vil sikre fortsatt høy og likeverdig kvalitet i alle barnehager, uavhengig av eierform.

Departementet mener i likhet med flertallet av høringsinstansene at det er hensiktsmessig å presisere at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode utrykkelig i lovteksten. En slik lovregulering vil være et naturlig supplement til de ikke-kommunale barnehagenes rett til finansiering. Forslaget er etter departementets vurdering et nødvendig tillegg til de reglene som sikrer de ikke-kommunale barnehagene en tilsvarende finansiering som de kommunale barnehagene. Departementet vurderer at det etter at de statlige tilskuddene til barnehager ble innlemmet i kommunerammen, med lovfestet plikt for kommunene til å yte tilskudd til ikke-kommunale barnehager, er et klart behov for å tydeliggjøre prinsippet om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode.

Flere instanser har påpekt at det ikke bør være rom for at ikke-kommunale barnehager kan ta ut utbytte. Departementet vil bemerke at det i dagens finansieringssystem er lagt til grunn at barnehageeier skal ha en adgang til å få rimelig vederlag for arbeids- og kapitalinnsatsen som ytes barnehagen. Dette betyr at barnehagen skal ha mulighet til å dekke lønnskostnader og kapitalkostnader over virksomhetens regnskap, eller disponere et overskudd, for eksempel gjennom uttak av utbytte. Departementet vurderer at denne adgangen bør videreføres i den form og med de begrensninger som er foreslått i høringsnotatet. De særskilte vilkårene som adgangen til uttak er begrenset av i lovforslaget til ny § 14 a første ledd, bokstavene a, b og c medfører at foreldrebetalingen og det offentlige tilskuddet blir sikret brukt til formålet, samtidig som det videreføres en begrenset mulighet til disponering av utbytte.

Flere instanser viser til at formuleringer som ”rimelig årsresultat” og ”vesentlig lavere personalkostnader” er av en så skjønnsmessig karakter at de vil føre til ulik praktisering i landets kommuner. Departementet vil presisere at vurderingstemaet knyttet til utrykket ”rimelig årsresultat” ligger i å gjøre en konkret vurdering av om vilkårene oppstilt i den nye § 14 a første ledd, bokstavene a til c er oppfylt. Forutsatt at vilkårene er oppfylt, vil årsresultatet etter lovforslaget anses å være innenfor kravet til rimelighet, og den ikke-kommunale barnehagen kan dermed disponere over et eventuelt positivt årsresultat slik barnehagen vurderer ønskelig.

I forbindelse med innspillene til begrepet ”rimelig årsresultat” etterspørres det fra enkelte høringsinstanser absolutte grenser for uttak av utbytte i de ikke-kommunale barnehagene. Blant annet som følge av at dagens barnehagesektor er preget av ulike selskapsformer, hvor kravene til regnskapsrapportering er svært ulike, mener departementet at det ikke er hensiktsmessig å regulere uttak av verdier fra sektoren gjennom et maksimalt tillatt årlig uttak av utbytte/fortjeneste. I barnehagesektoren er det mange enkeltpersonforetak som ikke er forpliktet til å utarbeide balanseregnskap. Det er derfor ikke mulig for kommunen å beregne en årlig avkastning av kapitalen som skal utbetales som utbytte. Departementet ønsker en barnehagesektor der private aktører skal ha rimelige og forutsigbare driftsvilkår for å kunne drive barnehager av god kvalitet, noe forslaget som ble lagt frem i høringen legger til rette for.

I høringsrunden knyttes det få kommentarer og merknader til vilkårene som oppstilles i forslag til ny § 14 a første ledd, bokstavene a og b. Et stort flertall av instansene mener dette er hensiktsmessige presiseringer av kravet til bruk av foreldrebetaling og offentlige tilskudd. Vilkårene er en presisering av regler som allerede gjelder for en stor andel av de ikke-kommunale barnehagene, noe avhengig av selskapsform og tilhørende regelverk. Med henvisning til regelverket på andre sektorer mener Virke derimot at det ikke er hensiktsmessig å oppstille egne regler om transaksjoner mellom nærstående, da dette er utfyllende regulert i eksempelvis selskapslovgivningen. Departementet vil til dette bemerke at omkring 81 prosent av barnehagene allerede omfattes av de tilsvarende reglene i annen lovgivning enn barnehageloven avhengig av organisasjonsform, men at forslaget sikrer at det i loven blir stilt likelydende krav til alle ikke-kommunale barnehager uavhengig av organisasjonsform. Dette sikrer at prinsippet gjennomgående blir håndhevet likt i hele sektoren.

Det kan nevnes at departementet av rettstekniske hensyn har endret formuleringene av vilkåret i forslaget til ny § 14 a første ledd, bokstav b. Dette er gjort for å tydeliggjøre at dette vilkåret tar sikte på å regulere tilfellene knyttet til barnehagens transaksjoner og kostnader med barnehagens eier og eiers nærstående. Omformuleringene endrer ikke innholdet og realiteten i forslaget som var på høring.

Den delen av lovforslaget det er knyttet skjønnsmessige vurderinger til er begrepet ”vesentlig lavere personalkostnader” i formuleringen av vilkåret i bokstav c. Departementet registrerer at flere høringsinstanser mener at vilkåret i bokstav c framstår som uklart. Bakgrunnen for å bruke det skjønnsmessige begrepet ”vesentlig lavere personalkostnader” i formuleringen av vilkåret i bokstav c, er at det er kommunen selv som er nærmest til å gjøre sammenligningen mellom barnehagens personalkostnader og det som er vanlig i de tilsvarende kommunale barnehagene, samtidig som kommunen også er den som er best til å gjøre tilhørende konkrete helhetsvurdering av om det er et vesentlig misforhold mellom disse. Departementet vil trekke fram at vurderingen er den samme som kommunene er kjent med fra ”avkortingsreglen” i tidligere og nåværende forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale baarnehager, og derfor er kjent for kommunene. Departementet mener på denne bakgrunn at kommunene er godt rustet til å gjøre de skjønnsmessige vurderingene som er påkrevet etter forslaget til ny § 14 a første ledd.

Av rettstekniske hensyn er forslaget til formuleringen av § 14 a andre ledd endret. Dette er gjort for å presisere at definisjonen av ”nærstående” skal være den samme som etter aksjeloven. ”Eier” er det ikke grunn til å definere slik det ble gjort i høringsforslaget. Det vil til enhver tid være den fysiske eller juridiske personen som eier barnehagen. Endringene i formuleringene av § 14 a andre ledd medfører ikke realitetsendringer sammenlignet med høringsforslaget.

Departementet fremmer etter dette forslag til ny § 14 a i barnehageloven i samsvar med høringsforslaget.