8 Kommunens rolle: økonomisk tilsyn og reaksjonsmidler
8.1 Kommunalt tilsyn
8.1.1 Gjeldende rett
Barnehageloven § 8 første ledd slår fast at kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal veilede barnehagene og påse at de drives i tråd med gjeldende regelverk. I samsvar med dette fastslår § 16 at kommunen har tilsynsansvar for barnehagene.
Kommunen har etter § 16 myndighet til å føre tilsyn med alle barnehager. Dette omfatter tilsyn med om barnehagens økonomiske forhold er i samsvar med lov og forskrift, og med at det ellers ikke foreligger uforsvarlige forhold. Før de statlige tilskuddene til barnehagedrift ble innlemmet i kommunenes rammetilskudd, hadde kommunen i tillegg en mer detaljert adgang til å føre tilsyn med offentlige tilskudd gjennom departementets rundskriv om statlig tilskudd. Kommuneloven med forskrifter inneholder ikke tilsvarende bestemmelser om tilskuddskontroll som det statlige systemet hadde. Etter overgangen til rammefinansiering har man i dag derfor bare den generelle hjemmelen i barnehageloven § 16 som verktøy for å føre tilsyn med de økonomiske forholdene i ikke-kommunale barnehager.
8.1.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementets forslag bygger på et ønske om at det i sterkere grad tilrettelegges for at kommunen kan føre et effektivt tilsyn med at offentlige tilskudd og foreldrebetaling blir anvendt i tråd med formålet. Slikt tilsyn ble tidligere ført på bakgrunn av departementets rundskriv.
Departementets forslag pålegger de ikke-kommunale barnehagene plikter knyttet til blant annet regnskapsrapportering, revisorattestasjon og øvrig dokumentasjon, jf. kapittel 7. Forslaget tar sikte på å tilpasse dagens regler til den nye finansieringsordningen og de øvrige forslag til lovendringene, og på denne måten sikre at kommunen får tilstrekkelig informasjon til å foreta et tilfredsstillende og effektivt økonomisk tilsyn.
Departementet foreslår i høringen å videreføre dagens § 16 første setning med uendret ordlyd i et eget ledd, for å tydeliggjøre hovedregelen om at kommunen har rett til å føre lovlighets- og forsvarlighetstilsyn med alle barnehager. Kommunen vil etter gjeldende rett ha adgang til å foreta tilsyn med om de ikke-kommunale barnehagene følger opp forslaget til ny § 14 a, med krav om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling må anvendes i tråd med formålet med bevilgningen.
Når det gjelder kommunens mulighet til å reagere ved brudd på barnehageloven, foreslår departementet at gjeldende § 16 andre til fjerde punktum skal utgjøre nytt andre ledd. Ut ifra forslaget vil bestemmelsens andre ledd da regulere kommunens generelle adgang til å reagere ved brudd på regelverket eller uforsvarlige forhold, jf. forslag til endret § 16 første ledd.
Departementet foreslår videre et nytt tredje ledd i § 16 som gir kommunen mulighet til å reagere med særskilt tilpassede økonomiske reaksjonsmidler dersom kravene i § 14 a om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til gode, ikke blir oppfylt. Departementets forslag til nytt tredje ledd i § 16 omtales i kapittel 8.2.
Hensikten bak forslaget er å gi kommunen et godt styringsverktøy for å utføre tilsyn med tilhørende økonomisk kontroll med at ikke-kommunale barnehager anvender offentlige tilskudd og foreldrebetaling i samsvar med gjeldende lov og forskrift.
De foreslåtte endringene i § 16 utvider ikke kommunens ansvar som tilsynsmyndighet, men presiserer tilsynsbestemmelsen på en måte som er nødvendig etter omleggingen av finansieringsordningen i barnehagesektoren. De foreslåtte endringene er en naturlig konsekvens av den foreslåtte formålsbestemmelsen i § 14 a og oppfølgingen av denne.
8.1.3 Høringsinstansenes syn
Forslaget om å endre dagens tilsynsbestemmelse blir i liten grad kommentert av høringsinstansene. Dette må ses på bakgrunn av at det i all hovedsak er presiseringer som foreslås, og ikke materielle endringer i gjeldende rett. En rekke instanser er enige i at det er hensiktsmessig å gi kommunene ytterligere verktøy knyttet til deres tilsynsoppgave. Et klart flertall slutter seg til forslaget til endringer i eksisterende bestemmelse. Virke, som for øvrig kun delvis støtter de øvrige forslagene, uttaler:
”Det er positivt at det legges opp til en modell som baserer seg på at kommunen kan utøve skjønn i sin vurdering av når det er behov for ekstra tilsyn og kontroll.”
Også Utdanningsforbundet støtter intensjonen bak forslaget, og mener det er positivt at endringene gir større mulighet til innsyn og kontroll, og i tillegg utvider kommunenes sanksjonsmuligheter.
PBL, Trygge Barnehager AS og Lørenskog kommune støtter ikke forslaget. Det vises blant annet til at formålet med ny § 14 a er ivaretatt eller kan ivaretas like godt på alternative måter. Trygge barnehager AS m.fl. mener at eksisterende § 16 er tilstrekkelig som tilsynshjemmel.
Lørenskog kommune viser til meld. St. 7 (2009-2010) pkt. 10.1.2.1, hvor det pekes på at det er avdekket manglende oppfyllelse av lovens krav i de kommunene som tilsynet har kontrollert, og at dette blant annet gjelder kommunens plikt til godkjenning og oppfølging av regelverket gjennom kommunalt tilsyn med barnehagevirksomhet.
Flere instanser utrykker bekymring over at endringene vil medføre større oppgaver for kommunene som tilsynsmyndighet, og at dette vil svekke andre sider av kommunens oppgaver, blant annet fokuset på kvalitet i barnehagen og ordinær tilsynsaktivitet. Evje og Hornes kommune foreslår i den forbindelse at det bør utarbeides klare retningslinjer for hvordan tilsynet skal utføres og hva tilsynet skal omfatte.
8.1.4 Departementets vurdering
Hovedformålet med departementets forslag er å sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode. Etter dagens regler vil det i alle tilfeller være kommunenes oppgave å føre tilsyn med at de foreslåtte kravene blir overholdt. Barnehagelovens tilsynsbestemmelser er i dag i utgangspunktet utformet med tanke på barnehagelovens øvrige kvalitetssikringsbestemmelser, som for eksempel bemanningsbestemmelsene, pedagogiske krav og krav til lokaler. Forslagene om endringer i dagens § 16 er i hovedsak presiseringer av det ansvaret som allerede følger av gjeldende rett.
Kommuneloven har på sin side ingen generelle regler om tilskuddskontroll. Etter overgangen til rammefinansiering foreligger det dermed ikke reguleringer i lov eller forskrift som gir kommunen et tilsvarende styringsverktøy som etter de tidligere statlige rundskrivene. Muligheten til å føre et effektivt og systematisk tilsyn og økonomisk kontroll med tilskuddene til de ikke-kommunale barnehagene er dermed svekket.
Gjennomgangen av dagens regelverk om tilsyn, innsyn og kontroll, viser at det er behov for en detaljert og samlet regulering for å sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode. På samme måte som de ikke-kommunale barnehagene er garantert finansiering av virksomheten på linje med de kommunale barnehagene gjennom lov og forskrift om likeverdig behandling, må kommunene sikres tilsvarende mulighet til å kunne følge opp at denne finansieringen blir benyttet til fordel for barna i barnehagene. Barnehageloven inneholder i dag hjemler for kommunens tilsyn med ikke-kommunale barnehager. Reglene er imidlertid utformet med sikte på tilsyn med barnehagenes kvalitet i en sektor med øremerkede statstilskudd, og ikke for å tilrettelegge for et effektiv økonomisk tilsyn i en rammefinansiert barnehagesektor.
Departementet er kjent med de undersøkelsene som er foretatt av kommunene som tilsynsansvarlig og de momentene som er pekt på i meld. St. 7 (2009-2010). Dette er likevel oppgaver kommunene allerede har i dag. De foreslåtte lovendringene av § 16 kan bidra til å forsterke kommunenes fokus på sin tilsynsoppgave, og dermed også ha positive ringvirkninger.
I utfyllende forskrift gitt med hjemmel i forslaget til ny § 14 a fjerde ledd, vil det legges opp til nærmere krav til barnehageeiers plikt til å fremskaffe dokumentasjon og nødvendige opplysninger om de forhold kommunen skal føre tilsyn med. I forslaget til utfyllende forskrifter som har vært på høring er det dermed barnehageeier som pålegges visse krav til dokumentasjon. Kommunene gis skjønn til selv å vurdere om det foreligger grunnlag for å beslutte å føre ytterligere tilsyn med den ikke-kommunale barnehagen.
Departementet mener at tilsynsbestemmelsene i dagens lov og forskrift må tilpasses og styrkes for å sikre at kommunene kan foreta effektivt tilsyn med bruken av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Slik tidligere statlige rundskriv la til rette for en effektiv kontroll, bør man gjennom lov og forskrift legge til rette for at en tilsvarende etterprøving kan gjennomføres på en hensiktsmessig måte. Tilsynsbestemmelsen bør også endres av hensyn til de ikke-kommunale barnehagene, da ønsket om å forhindre unødvendige tvister tilsier at hjemmelsgrunnlaget for tilsyn bør være klart og tydelig. Høringsforslaget gir kommunene et godt styringsverktøy for å utføre tilsyn med tilhørende økonomisk kontroll med at ikke-kommunale barnehager anvender offentlig tilskudd og foreldrebetaling i samsvar med gjeldende lov og forskrift, og et tydelig regelverk som gir ikke-kommunale barnehager en god forutberegnelighet.
Departementet fremmer etter dette forslag om nytt tredje ledd i barnehageloven § 16 i samsvar med forslaget i høringsnotatet. Departementet viser til lovforslaget og merknadene i kapittel 11.
8.2 Kommunale økonomiske reaksjonsmidler
8.2.1 Gjeldende rett
I de tilfeller hvor kommunen finner at det foreligger ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan kommunen fatte vedtak om midlertidig eller varig stenging av barnehagen jf. § 16 tredje punktum. Det følger av bestemmelsen at før det fattes vedtak om tidsbegrenset eller varig stenging, skal kommunen gi pålegg om retting av det ulovlige eller uforsvarlige forholdet, i den grad retting er mulig.
Barnehageloven gir ikke kommunen utvetydig adgang til å anvende økonomiske reaksjonsmidler for brudd på økonomiske bestemmelser. Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager som er gitt med hjemmel i barnehageloven § 14, har bestemmelser om at henholdsvis avkorting av tilskudd og tilbakebetalingskrav kan benyttes i to bestemte tilfeller. Avkortingsregelen i forskrift om likeverdig behandling § 6 gjelder for tilfeller der barnehagen har hatt vesentlig lavere bemanning eller lønnskostnader per årsverk enn det som er gjennomsnittet i kommunale barnehager, og eieren har avsatt urimelig utbytte eller tatt urimelig godtgjørelse. Begge vilkårene må være oppfylt for at bestemmelsen skal komme til anvendelse. Når vilkårene er oppfylt, kan kommunen redusere tilskuddet tilsvarende den besparelsen barnehagen har hatt. I kravet til ”vesentlig lavere bemanning” ligger det en skjønnsmessig størrelse som i stor grad ligger til kommunen å vurdere, og den må bygge på en konkret vurdering. Det kan blant annet tas hensyn til om barnehagen mottar minimumssatsen eller en høyere andel finansiering, jf. Rundskriv F-05/2011. Videre må nivået på utbyttet som eier tar ut ses i sammenheng med den egenkapitalen som eier har bundet opp i barnehagen, og at eier skal kunne få en rimelig avkastning på denne. Kommunen må også vurdere om overskuddet kan ha blitt tatt ut i urimelig høy lønnsutbetaling til eier, og hva som dermed utgjør en rimelig lønnskompenasjon for eier.
Videre innebærer § 10 i forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager at feilutbetalt tilskudd skal betales tilbake eller korrigeres ved fratrekk i kommende utbetalinger. Bestemmelsen omhandler tilskudd utbetalt på feilaktig grunnlag som følge av bevisste eller ubevisste feil fra barnehagens side. Tilbakebetalingshjemmelen gjelder for tilfeller der forsømmelser fra barnehageeier har medført feil utmåling av tilskudd, og kan ikke brukes som reaksjon på at tilskuddet er benyttet til annet enn barnehageformål.
8.2.2 Forslaget i høringsnotatet
Departementets forslag bygger på en tanke om at økonomiske reaksjonsmidler som tilbakehold av tilskudd, reduksjon av kommende års tilskudd eller krav om tilbakebetaling, ofte er de mest hensiktsmessige sanksjonene ved brudd på bestemmelsene om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Kommunene vil i de aller fleste tilfeller ønske å opprettholde barnehagetilbudet, men samtidig sanksjonere mot forholdet. Økonomiske reaksjonsmidler kan lettere tilpasses alvorlighetsgraden av regelbruddet. Departementet mener at i de tilfeller hvor kommunen finner at tilskuddsmottaker har brukt offentlige tilskudd eller foreldrebetaling i strid med formålet, bør kommunen ha en klar, lovfestet mulighet til å holde tilskudd helt eller delvis tilbake, eventuelt stille krav om tilbakebetaling.
Forslaget til ny § 16 a etablerer et sett med økonomiske reaksjonsmidler som kommunene kan benytte ved håndhevingen av kravene i ny § 14 a og tilhørende forskrift. Hjemler for reaksjoner ved brudd på regelverket er en viktig del av kommunens tilsynsarbeid. Klare reaksjonsmuligheter kan virke som et preventivt virkemiddel, og kan bidra til å begrense omfanget av misbruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Departementet legger til grunn at reaksjonsbestemmelsene vil ha størst virkning gjennom den trusselen om reaksjon som de etablerer, og at antallet saker der bestemmelsene benyttes, vil være relativt få sammenlignet med det samlede antall tilskuddsmottakere.
Departementet foreslår tre typer økonomiske reaksjonsmidler. Disse er uttømmende oppregnet i forslagets § 16 a og er følgende:
Hel eller delvis tilbakeholdelse av tilskudd knyttet til fremtidige tilskuddsterminer,
Hel eller delvis reduksjon i tilskudd knyttet til fremtidige tilskuddsterminer,
Tilbakebetaling av hele eller deler av tidligere ytt tilskudd.
Forslaget til ny § 16 a første ledd omhandler fremtidige tilskudd, og fastsetter at kommunene kan holde tilbake utbetaling av tilskudd eller redusere tilskudd i kommende terminer. Tilbakeholdelse av tilskudd vil for eksempel være en reaksjonsform som er velegnet å benytte der barnehageeier ikke har fremskaffet tilstrekkelig og tilfredsstillende dokumentasjon som fastsatt i forslaget til ny § 14 a og utfyllende forskrifter. Dersom tilstrekkelig dokumentasjon fremskaffes og denne godtgjør at midlene er gått til formålet, kan tilbakeholdelse av tilskudd opphøre.
På den annen side, dersom tilstrekkelig og tilfredsstillende dokumentasjon ikke fremskaffes, eller kommunen finner at barnehageeier ikke har brukt midlene i tråd med formålet etter § 14 a, vil det etter departementets vurdering være klart at disse midlene skal tilbakebetales. Etter forslaget kan dette da skje gjennom et trekk i fremtidige tilskuddsterminer eller krav om tilbakebetaling. Tilbakeholdelse kan dermed være en midlertidig reaksjon, eller et første steg på veien til et vedtak om trekk også i fremtidige tilskuddsterminer, eller vedtak om tilbakebetaling av tidligere års tilskudd som er benyttet i strid med forutsetningene. Et vedtak om reduksjon i kommende tilskuddsterminer etter første ledd vil dermed kunne fattes først hvor det er fastslått et brudd med forslaget til ny § 14 a eller reglene i utfyllende forskrift, enten det gjelder bruk av tilskuddsmidler og foreldrebetaling eller krav til dokumentasjon. Vedtak om tilbakehold eller reduksjon av fremtidige tilskuddsterminer regnes som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, med de rettssikkerhetsgarantier det innebærer for de ikke-kommunale barnehagene.
Høringsforslaget til ny § 16 a andre ledd hjemler et krav om tilbakebetaling av tilskudd. Tilbakebetalingskrav vil i en del tilfeller kunne være en mer inngripende reaksjonsform enn reduksjon av tilskudd. Krav om tilbakebetaling vil først og fremst være aktuelt ved bruk av § 10 i forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager, som dekker tilfeller hvor barnehagen har rapportert feil tall til kommunen og dermed fått for mye utbetalt tilskudd. Et tilbakebetalingskrav vil også kunne være aktuelt dersom barnehagen opphører eller ny eier overtar driftsansvaret. Departementet er kjent med tilfeller der eier har slått driftselskapet konkurs for så å starte på nytt dagen etter i de samme lokaler, med de samme barna og det samme personalet. I slike tilfeller bør kommunen kunne melde sitt krav om tilbakebetaling i konkursboet.
Etter høringsforslaget er det i stor grad opp til kommunen å vedta hvilket reaksjonsmiddel som er hensiktsmessig å anvende i det aktuelle tilfellet. Vurderingen vil bero på blant annet hvilket regelbrudd man står ovenfor, alvorlighetsgraden av regelbruddet, og hva som er en hensiktsmessig løsning for både kommunen og barna i barnehagen. Kommunen kan, innenfor rammene av øvrig regelverk, vurdere hvordan en eventuell reaksjon i form av tilbakebetaling eller reduksjon/tilbakeholdelse i kommende tilskudd bør gjennomføres. Det siktes her til blant annet frister, avbetalingsterminer og lignende praktiske forhold.
Prinsipper for utmåling av reaksjonen er foreslått i § 16 a tredje ledd, hvor det heter at reaksjonen skal stå i forhold til regelbruddets art og økonomiske betydning. Dette gjelder uavhengig av om kommunen velger å holde tilbake eller redusere fremtidige tilskudd etter første ledd, eller om det fattes vedtak om et tilbakebetalingskrav etter andre ledd. Kartlagt omfang av offentlig tilskudd og foreldrebetaling som er misbrukt vil i henhold til dette være et vesentlig kriterium ved utmåling av reaksjonen. I tillegg til det økonomiske omfanget kan det legges vekt på hvor alvorlig selve regelbruddet vurderes. Departementet viser videre til at eieren og styrende organer i virksomheten som driver barnehage, er ansvarlige for driften, og må herunder sørge for å håndtere reaksjoner på lovbrudd på en måte som ikke rammer barna. Reaksjoner utmåles dermed ut fra blant annet regelbruddets økonomiske betydning, slik at tilbakebetalingskrav og reduksjon i tilskudd ofte tilsvarer misbrukt beløp. Reaksjonen skal derfor kunne dekkes inn ved å hente midler fra det formålet som er ulovlig tilgodesett.
Vilkårene for å ta i bruk økonomiske reaksjonsmidler forutsetter en saksgang der kommunen har grunn til å tro at regelverket er brutt på bakgrunn av blant annet mangelfull eller ufullstendig dokumentasjon, eller har avdekket at barnehageeier ikke har overholdt kravene knyttet til offentlig tilskudd og foreldrebetaling, jf. forslagets § 14 a med tilhørende forskrift. Dersom kommunen har mistanke om at et slikt forhold foreligger, kan kommunen be om ytterligere opplysninger fra barnehageeier. Barnehagen har en plikt til å legge fram nødvendig og tilstrekkelig opplysninger, slik at kommunen kan fatte et vedtak på forsvarlig grunnlag. I forskrift med hjemmel i forslag til ny § 14 a fjerde ledd vil det bli fastsatt nærmere krav til hvilken dokumentasjon og nødvendige opplysninger barnehagen er pålagt å fremskaffe.
Departementets høringsforslag er at bestemmelsen om tilbakebetaling i § 10 i forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager videreføres uendret. Bestemmelsen gjelder feil i beregningen eller beregningsgrunnlaget for kommunale tilskudd. Siden regelen gjelder rent feilaktige utbetalinger som ikke befatter seg med forhold knyttet til bruk av tilskudd eller foreldrepenger eller drift av barnehage, beholdes regelen i forskriften som regulerer tildeling av kommunalt tilskudd til barnehagene.
Etter gjeldende § 16 andre punktum i barnehageloven, som tilsvarer forslagets § 16 andre ledd, første punktum, kan kommunen vedta varig eller midlertidig stenging av kommunale eller private barnehager i de tilfeller det avdekkes ulovlige eller uforsvarlige forhold som ikke rettes eller lar seg rette. Det gjøres ikke endringer i retten til å vedta varig eller midlertidig stenging av private barnehager hvor det avdekkes brudd på regelverket, som etter forslaget inkluderer § 14 a og utfyllende forskrift med hjemmel i samme lovbestemmelse.
8.2.3 Høringsinstansenes syn
En rekke instanser støtter forslaget, og mener det er positivt at kommunene i sterkere grad gis mulighet til å gripe inn med differensierte sanksjoner i de tilfeller hvor det er mistanke eller det kan påvises at en ikke-kommunal barnehage ikke overholder lov og forskriftskrav til bruk av foreldrebetaling og tilskudd. Nesodden kommune uttaler:
”Mulighetene til ulike økonomiske sanksjoner mot barnehager som ikke følger lov eller forskrift er positivt og gir kommunene en mulighet for å håndheve reglene.”
Høringsinstansene har i mindre grad enn for de øvrige forslagene kommentert forslaget om å utvide kommunens reaksjonsmuligheter. Da dette er en forlengelse av forslaget til endringene i § 16, må disse ses i sammenheng i den grad at instansene som ikke støtter forslaget til denne heller ikke bifaller ny § 16 a. Lederne påpeker følgende:
”Ved et kommunalt vedtak om tilbakeholdelse og/eller krav om tilbakebetaling av tilskudd, vil små, enkeltstående barnehager stå svakere i klageadgangen på grunn av færre ressurser til innleie av advokat /rådgiver for påklaging av vedtak. I tillegg vil en enkeltstående barnehage uten økonomiske reservekapital lide mer under et slikt vedtak enn en barnehage tilknyttet et konsern med kapitalreserver.”
Utdanningsforbundet stiller spørsmål ved hvilke insentiver en kommune har til å påføre private barnehager sanksjoner, jf. at kommunene har plikt til å tilby barnehageplass til alle rettighetsbarn i kommunen.
8.2.4 Departementets vurdering
Etter dagens regelverk er kommunens reaksjonsmuligheter primært innrettet mot de reguleringer som finnes i gjeldende barnehagelov, og i for liten grad innrettet mot brudd på bruk av tilskudd og foreldrebetaling. Dersom kommunen avdekker brudd på forslagets regler om bruk av tilskudd og foreldrebetaling, vil dette i all hovedsak være uopprettelige brudd på lov eller forskrift. Det er derfor i liten grad mulig å pålegge plikt til å rette forholdet, som er den primære reaksjonen etter dagens § 16. Midlertidig eller varig stenging iverksettes først etter at et pålegg om retting ikke etterkommes eller ikke lar seg utføre. At pålegg om stenging kun skal fattes som en ytterste konsekvens, understreker at dette er en alvorlig reaksjon, og et lite differensierende virkemiddel. I lys av manglende mulighet til å be om retting, vil stenging kunne være et uforholdsmessig strengt virkemiddel, og vil dessuten primært gå ut over barna som tilskuddsordningen skal tilgodese.
Kommunenes rolle som tilsynsansvarlig gir dem et sterkt insentiv til å følge pengestrømmen, og til å påse at tilskuddene blir brukt på barna i barnehagen. Kommunene kan gjennom en skjønnsmessig vurdering velge hvilke/hvilken reaksjon som best mulig kan ivareta dette hensynet i de tilfeller hvor man finner at en ikke-kommunal barnehage ikke har overholdt kravene til bruk av tilskudd og foreldrebetaling.
Departementet fremmer etter dette forslag om ny § 16 a i barnehageloven i samsvar med høringsnotatet. Departementet viser ellers til lovforslaget og merknadene i kapittel 11.