7 Statens lånebehov

7.1 Fullmakt til å ta opp statslån o.a.

Statens lånebehov for neste år følger av budsjettforslaget. Det er lagt opp til at finansieringsbehovet i hovedsak blir dekket ved opptak av nye, langsiktige lån innenlands. Av hensyn til markedet for statspapirer søkes det normalt å jevne ut den langsiktige opplåningen over flere år. For 2025 er det foreslått en fullmakt på 150 mrd. kroner for opptak av nye, langsiktige lån.

Statens kortsiktige opplåning i markedet skjer ved salg av statskasseveksler, som er papirer med løpetid på inntil tolv måneder. For 2025 er det foreslått en ramme på 75 mrd. kroner for utestående volum i kortsiktige markedslån.

Rammen for opptak av langsiktige lån er tilsvarende rammen for 2024, mens rammen for kortsiktige låneopptak er 25 mrd. kroner lavere enn rammen for i år.

For andre kortsiktige lån ber regjeringen om en fullmakt uten konkret beløpsgrense. Regjeringen ber i tillegg om at den generelle fullmakten til å inngå rentebytteavtaler og tilsvarende derivatavtaler blir videreført. Det bes også om fullmakt til å gjennomføre sikkerhetsplasseringer knyttet til slike avtaler.

Forslagene til fullmakter er omtalt nærmere i avsnitt 7.3, og forslagene er sammenfattet i tabell 7.3.

Det vises også til generell omtale av statsgjeldsforvaltningen i Meld. St. 1 (2024–2025) Nasjonalbudsjettet 2025. Dersom Stortinget vedtar de fullmaktene det her bes om, vil Finansdepartementet gi Norges Bank fullmakt til å dekke lånebehovet og eventuelt inngå derivatavtaler samt gjennomføre sikkerhetsplasseringer knyttet til disse.

7.2 Sammensetningen av statsgjelden

Tabell 7.1 viser størrelsen på og sammensetningen av statens bruttogjeld ved utgangen av de to siste årene og første halvår i 2024.

Statsgjelden består av langsiktige lån, kortsiktige markedspapirer og andre kortsiktige lån. Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge statsobligasjoner i det innenlandske markedet gjennom auksjoner og syndikeringer. Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler i auksjoner. Statskasseveksler er omsettelige lån uten kupongrente. Andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond samt eventuelle kontolån fra institusjoner som i særskilte tilfeller kan pålegges å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten.

7.3 Statens lånebehov og behovet for lånefullmakter

I tråd med lov om Statens pensjonsfond blir det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet foreslått dekket ved en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Avdrag på statsgjelden, netto utlån og kapitalinnskudd til statsbankene mv. blir dekket ved nye låneopptak og/eller ved å trekke på statens kontantbeholdning. Staten har ut fra forslagene i denne proposisjonen et brutto finansieringsbehov i 2025 på 174,1 mrd. kroner, jf. tabell 7.2. En stor del av dette gjelder tilbakeføring til Statens pensjonsfond utland (SPU), se omtale under.

I vurderingen av statens lånebehov tas det normalt utgangspunkt i statens brutto finansieringsbehov, jf. tabell 7.2. Videre tas det hensyn til virkningen av statens transaksjoner på likviditeten i pengemarkedet. Pengemarkedet blir tilført likviditet når staten betaler avdrag på gjelden eller øker netto utlån fra statsbankene, mens opptak av statslån inndrar likviditet fra markedet. Siden underskuddet på statsbudsjettet blir dekket ved en overføring fra Statens pensjonsfond utland, påvirker ikke statsbudsjettet den samlede likviditeten i pengemarkedet. Samtidig er det slik at noen poster på statsbudsjettet påvirker balansen på budsjettet og størrelsen på statens kontantbeholdning, men ikke likviditeten i pengemarkedet. Det gjelder renter og overføringer fra Norges Bank.

Tidligere ble det korrigert for slike poster i lånebehovet, slik at opplåningen, og dermed likviditetsinndragningen, ble økt med et beløp tilsvarende renter og overføringer fra Norges Bank. Korrigeringen førte til at utestående statsgjeld og innestående på statens konto i Norges Bank hvert år økte tilsvarende overføringsbeløpet og rentene fra Norges Bank. Denne korrigeringen opphører fra og med statsbudsjettet for 2025. Finansdepartementet sendte 3. april i år Norges Bank brev om dette. Fra og med neste år vil det være opp til Norges Bank eventuelt å gjennomføre denne likviditetsinndragningen.

Det kan likevel noen ganger være behov for å korrigere lånebehovet for enkelte lånetransaksjoner som inngår i finansieringsbehovet, men som ikke har likviditetseffekt, som innskudd i eller avvikling av fond. For 2025 er det behov for å justere for tilbakeføringen av akkumulerte meruttak fra SPU som er omtalt i avsnitt 8.1. Denne tilbakeføringen representerer en ønsket tilførsel av likviditet og skal derfor ikke finansieres med et tilsvarende låneopptak. Det tilbakeføres 82,1 mrd. kroner. Likviditetsjusteringen gjør at finansieringsbehovet blir redusert fra 174,1 mrd. til 92,0 mrd. kroner.

Selv om anslaget på lånebehovet skulle endre seg, justeres normalt ikke den planlagte opplåningen gjennom budsjettåret. Det antas at aktørene i kapitalmarkedet ønsker forutsigbarhet i opplåningen, slik at store eller hyppige endringer i opplåningen vil kunne medføre dårligere lånebetingelser for staten. Det har heller ikke blitt korrigert dersom faktisk lånebehov i regnskapet blir større eller mindre enn anslått i budsjettet. Norges Bank kan imidlertid justere opplåningen slik at lånetransaksjonene over tid er likviditetsnøytrale.

Tabell 7.3 gir en samlet oversikt over gjeldende lånefullmakter for 2024 og forslag til nye fullmakter for 2025. I tillegg foreslår regjeringen at fullmakten til å inngå rentebytteavtaler og tilsvarende derivatavtaler blir videreført, og at det gis fullmakt til å foreta sikkerhetsplasseringer hos motparter i rentebytteavtaler.

7.3.1 Fullmakt til å ta opp langsiktige lån

Statens lånebehov blir dekket ved å ta opp nye, langsiktige lån innenlands. Finansdepartementet legger normalt opp til å søke å jevne ut opptakene av langsiktige lån. Formålet er at store svingninger i finansieringsbehovet fra ett år til det neste ikke skal slå ut tilsvarende på opplåningstakten. Et samlet anslag på opplåningen i 2025 er om lag 92 mrd. kroner. Et ønske om relativt stabile låneopptak fra år til år kan øke dette.

For å ta hensyn til usikkerhet, er det hensiktsmessig med en lånefullmakt som er noe høyere enn planlagt opplåning. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at fullmakten for 2025 til å ta opp nye langsiktige lån innenlands blir satt til 150 mrd. kroner, jf. forslag til romertallsvedtak. Dette tilsvarer fullmakten som ble gitt for i år.

7.3.2 Fullmakt til å ta opp kortsiktige markedslån

Fullmakten for kortsiktige markedslån er utformet som en ramme for maksimalt utestående beløp. Regjeringen foreslår at fullmakten til å ha utestående kortsiktige markedslån settes til 75 mrd. kroner i 2025, jf. forslag til romertallsvedtak. Dette er noe lavere enn fullmakten for i år. Årsaken til den reduserte størrelsen på fullmakten er at utestående volum i statskasseveksler er lavere enn tidligere.

7.3.3 Fullmakt til å ta opp andre kortsiktige lån mv.

Fullmakten for andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond samt eventuelle kontolån fra institusjoner som kan pålegges å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Fullmakten omfatter også eventuelle plasseringer som er gitt som sikkerhet fra motparter i rentebytteavtaler. Størstedelen av andre kortsiktige lån er innskudd fra operatørbanken for skattebetalingsordningen.

Lånene under denne fullmakten er gjeld av en slik karakter at en ikke bør fastsette en beløpsgrense. Det foreslås at Finansdepartementet for 2025 får fullmakt til å ta imot slike plasseringer som kontolån uten at det blir satt en beløpsgrense, jf. forslag til romertallsvedtak. Da unngår en at staten eventuelt må avvise innskudd fordi fullmakten ikke er stor nok.

7.3.4 Fullmakt til å inngå derivater mv.

I gjeldsforvaltningen kan rentebytteavtaler brukes for å styre rentebindingen på gjelden sammenlignet med det som følger direkte av en strategi der opplåningen spres på løpetider opp til 20 år. Rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre den gjennomsnittlige rentebindingen på gjeldsporteføljen uten at selve opplåningen blir endret.

Det følger av statens avtaler med motpartene i rentebytteavtalene at motparten må innbetale kontantsikkerhet på konto i Norges Bank dersom rentebytteavtalene har en netto markedsverdi i statens favør som er over avtalte terskelnivåer. Dette reduserer statens risiko for tap hvis en motpart får betalingsproblemer. Norges Bank er i ferd med å reforhandle avtalene slik at også staten vil måtte betale sikkerhet. Slike tosidige avtaler er markedspraksis mellom banker og etter hvert også for statsgjeldforvaltere. Innskudd som sikkerhetsstillelse skiller seg fra vanlige bankinnskudd ved at det potensielle tapet er svært begrenset. Volumet av sikkerhetsstillelsen vil være tilnærmet lik markedsverdien av rentebytteavtalene, slik at netto markedsverdi av stilt sikkerhet tillagt rentebytteavtaler er nær null.

Det bes om fullmakt til å inngå rentebytteavtaler og tilsvarende derivatavtaler samt å gjennomføre sikkerhetsplasseringer knyttet til slike i 2025, jf. forslag til romertallsvedtak.