2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Kommisjonens oppnevning og sammensetning
Ekstremismekommisjonen ble oppnevnt av regjeringen 10. juni 2022. Kommisjonen skal fremme anbefalinger for å forbedre landets evne til å forebygge radikalisering og fremvekst av ekstremisme. Kommisjonen ledes av førsteamanuensis Marie Cathrine Moe Thorleifsson og har for øvrig følgende medlemmer:
Biskop Kari Mangrud Alvsvåg, Sarpsborg
Specialkonsulent Anders Bo Christensen, København
Prosjektleder Kari Eilertsen, Gratangen
Rådgiver Kim Henrik Gronert, Kristiansand
Radikaliseringskontakt Pål Tore Haga, Bjørnafjorden
Forsker Cecilie Hellestveit, Oslo
Senterleder Espen Rutle Johansson, Bergen
SLT-koordinator Erik Lindbæk Kruse, Fredrikstad
Professor Claudia Sabine Lenz, Oslo
Daglig leder Hawa Abshir Muuse, Bærum
Sjefsforsker Petter Nesser, Oslo
Nestleder Gaute Børstad Skjervø, Levanger
Direktør Ingvild Næss Stub, Oslo
Rådgiver Sylo Taraku, Drammen
Redaktør Snorre Serigstad Valen, Trondheim
Leder Lisbeth Kristine Røyneland, Oslo
2.2 Kommisjonens mandat
Nedenfor gjengis kommisjonens mandat. Mandatet beskriver bakgrunnen for oppnevningen av kommisjonen og for lovforslaget, og lyder slik:
«Bakgrunn
Radikalisering og ekstremisme er alvorlige samfunnsutfordringer som kan få store konsekvenser for liv, helse og trygghet. Å forebygge radikalisering og ekstremisme er viktig for å ivareta demokratiet.
Norge erfarte terrorens konsekvenser 22. juli 2011, da en bombe eksploderte i regjeringskvartalet i Oslo, og et massedrap fant sted på Utøya. Til sammen ble 77 mennesker drept i angrepene. I NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen ble det foretatt en uavhengig og bred gjennomgang av disse terrorangrepene, og det ble fremmet 31 anbefalinger. Det var ikke en del av 22. juli-kommisjonens mandat å se nærmere på spørsmål knyttet til gjerningsmannens motiv, oppvekst eller bakgrunn, eller på samfunnets tiltak for tidlig forebygging av radikalisering.
Norge erfarte terrorens konsekvenser igjen i forbindelse med moskéangrepet og drapet i Bærum 10. august 2019. Noen sider ved denne saken har blitt evaluert av et eksternt utvalg.
Gjerningsmennene i begge disse sakene var motivert av høyreekstremisme. Det siste tiåret har ekstreme grupper, miljøer og enkeltpersoner innen ekstrem islamisme og høyreekstremisme preget trusselbildet når det gjelder politisk motivert vold i Norge. Norske borgere har også deltatt som fremmedkrigere i konflikter i andre land. Norge skal ha vært blant landene i Europa med flest borgere som har deltatt som fremmedkrigere i borgerkrigen i Syria i forhold til folketallet, jf. (T. Hegghammer, 2014) «Norske fremmedkrigere i går og i dag.» (Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 30(4), 277–288).
Per april 2022 pågår det en krig i Europa. Russlands invasjon av Ukraina vil på sikt kunne påvirke trusselbildet i Norge, blant annet gjennom fremmedkrigeraktivitet fra ulike miljøer til ulike sider i konflikten.
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) offentliggjør årlig Nasjonal trusselvurdering, som publiseres på PSTs nettsider. Den inkluderer blant annet vurderinger av trusler innen politisk motivert vold. De siste årene har PST sett en større bredde i ideologisk tankegods og i former for ekstremisme. I tillegg er stadig yngre aktører involvert. Ekstremisme har dessuten blitt et mer transnasjonalt fenomen, blant annet gjennom økt bruk av digitale kommunikasjonsplattformer og flere tilfeller hvor terrorangrep ett sted i verden har inspirert til angrep i andre land.
Norge har hatt en bred innsats mot radikalisering og ekstremisme over flere år. Arbeidet er forankret i en egen handlingsplan på feltet og en nasjonal kontraterrorstrategi. Det er opprettet en egen nettside om myndighetenes arbeid på feltet (radikalisering.no). Det er etablert en rekke tiltak for å forebygge radikalisering og ekstremisme. Disse involverer mange sektorer og tjenester på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Radikalisering og ekstremisme er internasjonale utfordringer som forekommer over hele verden, og som påvirker utviklingen i Norge.
For å best mulig kunne forebygge radikalisering og ekstremisme i framtiden, er det behov for mer kunnskap. Det er også behov for å se den kunnskapen og de erfaringene som allerede foreligger om ekstreme grupperinger og enkeltpersoner i sammenheng. Regjeringen oppnevner derfor en ekstremismekommisjon.
Kommisjonens oppgaver
Kommisjonens skal frembringe og analysere kunnskap og komme med anbefalinger
Kommisjonen skal belyse ulike forhold som har gitt grobunn for fremvekst av radikalisering og ekstremisme i Norge i nyere tid, og hvordan dette kan forebygges bedre framover. Med radikalisering menes her en prosess der en person utvikler aksept for eller vilje til aktivt å støtte eller delta i voldshandlinger for å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål. Med ekstremisme menes her handlemåter eller forestillinger som innebærer aksept av, aktiv støtte til eller deltakelse i voldshandlinger for å nå politiske, religiøse eller ideologiske mål. Det er tatt utgangspunkt i PSTs definisjon av begrepene «radikalisering» og «ekstrem» i nasjonal trusselvurdering for 2022.
Ekstremisme kan forekomme innenfor flere ulike ideologier. Kommisjonen skal ha en bred tilnærming til ekstremismefeltet. Den skal frambringe kunnskap om radikalisering til ulike ideologier, som blant annet høyreekstremisme, ekstrem islamisme, venstreekstremisme og såkalte antistatlige strømninger. Den skal også ta for seg holdninger og handlinger mot grupper og enkeltindivider som er egnet til å undergrave demokratiet.
Kommisjonen skal frembringe kunnskap som kan bidra til å styrke vår evne til å forebygge radikalisering og ekstremisme, samtidig som en tar vare på sentrale verdier som åpenhet, demokrati, menneskerettigheter, rettssikkerhet og ytringsfrihet. Dette omfatter også myndighetenes ansvar for å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Kommisjonen skal
beskrive utviklingstrekk ved radikalisering og ekstremisme – den skal ta for seg radikalisering på og utenfor internett og i og utenfor grupper
belyse sentrale forhold ved samfunnsutviklingen internasjonalt og nasjonalt som kan gi grobunn for ekstremisme og som kan gjøre at enkelte radikaliseres
belyse hva som kjennetegner radikaliseringsprosesser, og hvilke risiko- og beskyttelsesfaktorer som kan påvirke radikalisering
belyse hvilken rolle personer og miljøer som ikke selv vurderes å ha evne eller vilje til å utføre voldelige handlinger, likevel kan spille i andres radikaliseringsprosess, og hvordan de bruker åpne og lukkede kommunikasjonsplattformer til dette
belyse hvordan samarbeidet og samhandlingen fungerer innad og mellom involverte myndigheter og tjenester på ulike nivåer, samt mellom sivilt samfunn og myndigheter, knyttet til forebygging av radikalisering og ekstremisme
beskrive tilfeller der samfunnet har lyktes med å forebygge og hindre radikaliseringsprosesser og bruk av vold, og belyse faktorer som gjør at man har lyktes i disse tilfellene
belyse hvilke tiltak og systemforbedringer som kan gjøres for bedre å forebygge radikalisering og ekstremisme – dette kan for eksempel være bedre informasjonsdeling mellom ulike etater og bedre oppfølging av personer som er særlig sårbare for radikalisering
Kommisjonen skal fremme anbefalinger den mener er nødvendige for å forbedre landets evne til å forebygge radikalisering og fremvekst av ekstremisme. Dette omfatter hvordan ulike sektorer og tjenester kan bidra enda bedre i det forebyggende arbeidet og gjelder både tiltak rettet mot samfunnet og befolkningen generelt, tiltak rettet mot personer som befinner seg i faresonen for å bli radikaliserte, og tiltak rettet mot personer som allerede er radikaliserte. Forebyggingsbegrepet omfatter her også tiltak for å stanse radikaliseringsprosesser, exitarbeid rettet mot allerede radikaliserte, forebygging av nye terrorhandlinger, samt reintegrering og tilbakeføring til samfunnet etter straffegjennomføring.
Kommisjonens kunnskapsgrunnlag
Kommisjonen skal i sitt arbeid se hen til relevant forskning i Norge og internasjonalt, arbeider fra relevante utvalg og ekspertgrupper og informasjon og kunnskap om relevante tjenester, praksis og tiltak i Norge og andre land. Kommisjonen bestemmer selv hvilke og hvor mange land den ønsker å se til. Kommisjonen kan innhente informasjon og kunnskap gjennom å innhente skriftlig materiale og også på andre måter, for eksempel gjennom intervjuer.
Kommisjonen vurderer selv om den vil innhente ekstern kompetanse til bruk for kommisjonens arbeid eller bestille delutredninger fra forskningsmiljøer og andre fagmiljøer.
Kommisjonen skal gjennomgå saker
For bedre å forstå hvordan ekstremisme kan oppstå, skal kommisjonen gjennomgå og vurdere alvorlige saker som omhandler ekstremisme. Dette kan gjelde saker om terrorhandlinger eller andre handlinger som faller inn under gjerningsbeskrivelsen i straffeloven kapittel 16, 17 eller 18, men er ikke begrenset til det hvis kommisjonen finner andre passende saker. Sakene kan blant annet gjelde personer som har utviklet seg til å bli høyreekstremister eller ekstreme islamister. Kommisjonen velger selv hvilke konkrete saker den vil vurdere. Reglene i forvaltningsloven §§ 13 og følgende, om taushetsplikt om det man gjennom arbeidet får vite om noens personlige forhold, vil gjelde for kommisjonen, med mindre strengere taushetsplikt følger av annen lov. Kommisjonens taushetsplikt vil reguleres nærmere i lov.
Formålet med en slik gjennomgang er å gå dypere inn i hvordan radikalising og ekstremisme oppstår og å trekke lærdom fra sakene med sikte på å forbedre det norske samfunnets evne til å forebygge radikalisering og ekstremisme. Kommisjonen skal redegjøre for læringspunktene i sin utredning, på en måte som ivaretar den enkeltes personvern. Hensikten med gjennomgangen er ikke en granskning av eller ansvarliggjøringsprosess for ulike etaters håndtering av enkeltsaker. Saksgjennomgangen skal, sammen med kommisjonens øvrige arbeid, gi grunnlag for anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller forebygges og forhindres og i den forbindelsen belyse hva de offentlige tjenestene trenger i framtiden for å forebygge at lignende hendelser skjer igjen. Saksgjennomgangen skal belyse
i hvilken grad og eventuelt på hvilken måte det har forekommet svikt i det offentlige tjenesteapparatets håndtering i forkant av disse sakene som har hatt betydning for radikaliseringsprosesser
hvordan og hvorfor enkelte har blitt radikalisert
hvilke bekymringstegn for radikalisering som har foreligget
hvorfor personer ikke har blitt stoppet i sin radikaliseringsprosess
hva som burde blitt gjort fra ulike tjenester for å forhindre radikaliseringsprosesser
hvordan disse sakene skiller seg fra saker der man har lyktes i å forebygge radikalisering og ekstremisme
hvorfor tjenestene ikke har klart å forebygge i de tilfellene der de har blitt varslet eller har vært oppmerksomme på personer som er i risiko for å bli radikalisert eller i risiko for å utføre ekstremistiske handlinger
Mulige eksempler på svikt i det offentlige tjenesteapparatets håndtering kan være manglende eller mangelfull samhandling eller kommunikasjon mellom tjenester, mangelfullt regelverk, svak forståelse av eksisterende regelverk, manglende kunnskap, manglende risikoforståelse, svak eller hemmende organisasjonskultur, at essensielle tjenester eller samordningsmekanismer er fraværende eller andre forhold. Kommisjonen skal blant annet se på hvordan svikt kan oppstå i og mellom ulike etater, sektorer og nivåer.
Det tas sikte på å fremme et lovforslag for å gi tilstrekkelig tilgang til taushetsbelagte opplysninger til kommisjonen og dens sekretariat, samt å gi et rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger. I forbindelse med lovforslaget vil det bli foretatt en nærmere avgrensning av hvilke saker kommisjonen skal kunne vurdere, hvilke taushetsbelagte opplysninger som skal kunne innhentes fra hvilke tjenester og etater, og hvordan taushetsbelagt informasjon skal behandles.
I forbindelse med gjennomgangen av de aktuelle enkeltsakene og annet relevant materiale, vil kommisjonen kunne ha behov for tilgang til sikkerhetsgradert informasjon. Før det gis tilgang til slik informasjon, må det derfor gjennomføres autorisasjon og sikkerhetsklarering etter sikkerhetsloven kapittel 8 for eventuelle kommisjons- og sekretariatsmedlemmer som har et slikt behov, og som ikke allerede er autorisert og klarert for tilgang til slik informasjon. Behovet for tilgang til slik informasjon og gjennomføringen av autorisasjons- og klareringsprosessen vil bli nærmere omtalt i forbindelse med lovforslaget.
Kommisjonen kan også vurdere en eller flere saker som har funnet sted i andre land, og som ikke gjelder norske borgere, så lenge det kan gi nyttig kunnskap som er overførbar til norske forhold. Spørsmålet om taushetsplikt og tilgang til opplysninger må da løses etter det aktuelle landets rett.
Kommisjonen skal ikke ta stilling til rettslig ansvar
Det inngår ikke i kommisjonens arbeid å ta stilling til straffansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med enkeltsaker. I situasjoner hvor ansvarsforholdet til enkeltpersoner likevel blir direkte eller indirekte berørt, skal kommisjonens gjennomgang så langt som mulig være i samsvar med de reglene og prinsippene som er lagt til grunn i Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-48/75 Regler for granskingskommisjoner.
Kommisjonen skal bidra til offentlig debatt
Kommisjonen skal bidra til den offentlige debatten om forebygging av radikalisering og ekstremisme. Dette kan gjennomføres ved åpne seminarer, invitasjon til innspill eller på andre måter som kommisjonen finner hensiktsmessig.
Kommisjonen skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser
De økonomiske og administrative konsekvensene av anbefalte tiltak skal utredes i samsvar med reglene i utredningsinstruksen.
Kommisjonens arbeid
Kommisjonen skal være uavhengig av regjeringen i sitt arbeid.
Kommisjonen skal avgi sin utredning i form av en NOU innen utgangen av 2023 til Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Kommisjonens rapport skal utformes slik at den kan sendes på høring uten ytterligere utredning fra departementet.
Kommisjonen vurderer selv om det er behov for en eller flere referansegrupper som kan bistå med innspill.
Kommisjonen kan ta opp spørsmål om tolkning eller avgrensning av mandatet med Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.
Administrative forhold
Kommisjonen vil få et eget sekretariat som administrativt er tilknyttet Integreringsavdelingen i Arbeids- og inkluderingsdepartementet.
Kommisjonens budsjett vil bli fastsatt av Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Om godtgjøring gjelder de til enhver tid gjeldende bestemmelsene i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg.»
2.3 Kommisjonens behov for opplysninger
For å kunne utføre sitt oppdrag, vil kommisjonen ha behov for informasjon som kan omfatte taushetsbelagte opplysninger, og det er derfor nødvendig å fastsette regler om informasjonstilgang for kommisjonen, hvilke taushetspliktregler som skal gjelde for kommisjonen, og rettsgrunnlaget for kommisjonens behandling av personopplysninger. Departementet viser til de nærmere drøftelsene om dette nedenfor.
2.4 Høringen
Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte 21. juni 2022 et høringsnotat om lov om informasjonstilgang m.m. for Ekstremismekommisjonen på høring, med høringsfrist 9. august 2022.
Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsetaten (NAV)
Arkivverket
Barneombudet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)
Datatilsynet
Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS)
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø
Direktoratet for e-helse
Digitaliseringsdirektoratet
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ)
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)
Domstoladministrasjonen
Folkehelseinstituttet
Forsvarets forskningsinstitutt (FFI)
Forsvarets høgskole
Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker
Helsedirektoratet
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Kompetansesenter for kriminalitetsforebygging
Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)
KRIPOS
Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)
Medietilsynet
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)
Nasjonalt kompetansesenter for minoritetshelse
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)
Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)
Norges forskningsråd
Norsk senter for menneskerettigheter
Pasient- og brukerombudet
Personvernnemnda
Politidirektoratet (POD)
Politihøgskolen
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Politiets utlendingsenhet (PU)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sekretariatet for konfliktrådene
Sivil klareringsmyndighet
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå (SSB)
Statsadvokatembetene
Statens helsetilsyn
Statlige høyskoler
Statsforvalterne
Sysselmesteren på Svalbard
Universitetene
Universitets- og høyskolerådet
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Økokrim
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Norges institusjon for menneskerettigheter
Riksrevisjonen
Sametinget
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Fylkeskommunene
Kommunene
Adopsjonsforum
Akademikerne
Amnesty International Norge
Antirasistisk senter
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Caritas Norge
Civita – Den liberale tankesmien
Den norske advokatforening
Den norske dommerforening
Den norske Helsingforskomite
Fagforbundet
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Fellesorganisasjonen (FO)
Flyktninghjelpen
Forskerforbundet
Forskningsstiftelsen FAFO
Frivillighet Norge
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)
Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio)
Hovedorganisasjonen Virke
Human Rights Service (HRS)
Innvandrernes landsorganisasjon (INLO)
Institutt for samfunnsforskning (ISF)
Institutt for fredsforskning (PRIO)
Internasjonal helse- og sosialgruppe
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Kriminalomsorgens yrkesforbund
Kristent interkulturelt arbeid
KS – Kommunesektorens organisasjon
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Likestilling, integrering og mangfold (LIM)
Mediebedriftenes landsforening
Minotenk
MiRA ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Multikulturelt initiativ- og ressursnettverk (MIR)
Nordlandsforskning
Norges Juristforbund
Norges Røde Kors
Norsk fengsels- og friomsorgsforbund
Norsk Folkehjelp
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)
Norsk journalistlag
Norsk legeforening
Norsk pasientforening
Norsk presseforbund
Norsk psykiatrisk forening
Norsk psykologforening
Norsk redaktørforening
Norsk Tjenestemanslag (NTL)
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Oslosenteret for fred og menneskerettigheter
Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)
Politiets fellesforbund
Redd Barna
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Senter for flerkulturell ungdom
Tankesmien Agenda
Utdanningsforbundet
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)
Arbeiderpartiet
Fremskrittspartiet
Høyre
Kristelig folkeparti
Miljøpartiet De grønne
Rødt
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Venstre
Høringen ble også lagt ut på regjeringens nettside, hvor det ble gjort oppmerksom på at høringer er åpne og at alle kan sende innspill.
Departementet har mottatt høringsuttalelse med realitetsmerknader fra:
Justis- og beredskapsdepartementet
Arkivverket
Datatilsynet
Domstoladministrasjonen
Helsedirektoratet
Kripos
Politidirektoratet (POD)
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Riksadvokaten
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Asker kommune
Oslo kommune
Senja kommune
Skien kommune
Den norske advokatforening
Den norske legeforening
KS
Mira-senteret
Mediebedriftenes landsforening, Norsk redaktørforening, Norsk journalistlag og Norsk presseforbund (felles uttalelse)
I tillegg hadde en privatperson merknader.
Følgende instanser meddelte at de ikke hadde merknader til forslagene:
Klima- og miljødepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS)
Oslo statsadvokatembeter
Politiets utlendingsenhet
Statistisk sentralbyrå (SSB)
Følgende instanser meddelte at de ikke ønsket å avgi høringsuttalelse:
Høyesterett
Borgarting lagmannsrett