3 Gjeldende rett
3.1 Innledning
Utvalg og kommisjoner oppnevnt av det offentlige regnes som forvaltningsorganer, og de vil i utgangspunktet omfattes av lover og annet regelverk som gjelder for forvaltningsorganer generelt. Dette innebærer blant annet at reglene i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven), lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) og lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv (arkivlova) kapittel II gjelder for deres arbeid. Gjennom sitt arbeid vil kommisjonen behandle opplysninger som omfattes av lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven), og dermed er kommisjonen også underlagt kravene til behandling av personopplysninger. Videre vil lov 1. juni 2018 nr. 24 om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven) med forskrifter gjelde.
For å kunne utføre sitt oppdrag, vil kommisjonen ha behov for tilgang til opplysninger fra andre. I hvilken grad offentlige kommisjoner kan få tilgang til taushetsbelagte opplysninger, vil særlig avhenge av hvilke opplysninger det er aktuelt å innhente, og hvilken taushetsplikt som gjelder for de som utfører arbeid eller tjeneste for det aktuelle forvaltningsorganet. Videre kan det også gjelde taushetsplikt for andre personer, noe som kan begrense deres adgang til å meddele opplysninger til kommisjonen.
Nedenfor gis en kort beskrivelse av lovbestemmelser som kan være særlig relevante for offentlig oppnevnte kommisjoner knyttet til forvaltningsloven, offentleglova og personopplysningsloven om taushetsplikt, behandling av personopplysninger m.m. Det gis også en redegjørelse for særlig relevante bestemmelser i sikkerhetsloven, samt i Grunnloven og menneskerettskonvensjoner.
3.2 Taushetsplikt – generelle utgangspunkter
Den generelle forvaltningsmessige taushetsplikten er regulert i forvaltningsloven §§ 13 flg., og den gjelder i utgangspunktet for alle som utfører «tjeneste eller arbeid» for et forvaltningsorgan. Dette omtales nærmere nedenfor i punkt 3.3. Innenfor enkelte forvaltningsområder gjelder en noe utvidet eller strengere taushetsplikt enn det som følger av de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven. Dette omfatter for eksempel barnevernet, jf. lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) § 6-7 og sosiale tjenester innenfor arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) § 44.
Profesjonsbestemt (eller yrkesmessig) taushetsplikt er en særskilt taushetsplikt for visse yrkesutøvere, innholdsmessig gjerne strengere enn det som følger av bestemmelsene i forvaltningsloven. Den profesjonsbestemte taushetsplikten følger til dels av særlovgivning som gjelder for bestemte yrkesgrupper. Blant annet er helsepersonell, ansatte i finans- og verdipapirforetak, eiendomsmeglere og ansatte ved familievernkontorer undergitt slik særskilt taushetsplikt, jf. lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven) §§ 21 flg., lov 29. juni 2007 nr. 75 om verdipapirhandel (verdipapirhandelloven) § 10-5, lov 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern (finansforetaksloven) § 9-6, lov 29. juni 2007 nr. 73 om eiendomsmegling (eiendomsmeglingsloven) § 3-6 og lov 19. juni 1997 nr. 62 om familievernkontorer § 5 flg. For enkelte andre grupper, som prester, forstandere i trossamfunn og advokater, følger det forutsetningsvis av lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven) § 211, lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) § 119 og lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) § 22-5 at det gjelder en profesjonsbasert taushetsplikt, men denne taushetsplikten er ikke nærmere lovfestet. I den nye advokatloven reguleres advokaters taushetsplikt i §§ 32 og 33, jf. lov 12. mai 2022 nr. 28 om advokater og andre som yter rettslig bistand. Loven er ikke trådt i kraft på nåværende tidspunkt. Lov 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven) kapittel 6 har regler om taushetsplikt, og begrensinger i denne, for de som er ansatt eller utfører tjeneste eller arbeid for politi og påtalemyndigheten. Det følger av politiregisterloven § 32 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger brukes til utredning- og planleggingsoppgaver.
3.3 Forvaltningsloven
Forvaltningsloven gjelder all virksomhet som drives av forvaltningsorganer, når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. forvaltningsloven § 1. Utgangspunktet er dermed at forvaltningsloven gjelder for offentlig nedsatte kommisjoner.
Rapporter utarbeidet av offentlig oppnevnte kommisjoner er ikke å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel V og VI gjelder derfor i utgangspunktet ikke. Arbeidet til slike kommisjoner kan heller ikke normalt anses som et ledd i en sak som gjelder enkeltvedtak. I utgangspunktet gjelder derfor heller ikke forvaltningsloven kapittel IV.
Reglene i forvaltningsloven kapittel II om habilitet (§§ 6 flg.) og kapittel III om alminnelige regler for saksbehandlingen vil derimot gjelde for offentlig oppnevnte kommisjoner. Dette innebærer blant annet at forvaltningsloven §§ 13 til 13 g, som omhandler regler om taushetsplikt og begrensninger i taushetsplikten, gjelder, med mindre det er gjort unntak fra reglene i eller i medhold av lov.
Dette innebærer at alle som utfører tjeneste eller arbeid for kommisjonen, plikter å bevare taushet når de gjennom sitt arbeid mottar opplysninger om «noens personlige forhold» jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Det følger av § 13 andre ledd at opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted i utgangspunktet ikke regnes som personlige forhold som er underlagt taushetsplikt. Dersom slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige, er de likevel underlagt taushetsplikt.
Etter § 13 første ledd nr. 2 gjelder taushetsplikten også for opplysninger om «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår».
Taushetsplikten etter § 13 gjelder også etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller arbeidet, jf. forvaltningsloven § 13 tredje ledd første punktum. Dette er nødvendig for at taushetspliktsreglene skal kunne oppfylle sitt formål.
Etter forvaltningslovens §§ 13 a til 13 e gjelder det flere unntak fra taushetsplikten. Her nevnes bare de bestemmelsene som antas å være særlig aktuelle for kommisjonen.
Forvaltningsloven § 13 a nr. 1 sier at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene gjøres kjent for dem som de direkte gjelder, og at taushetsplikten ikke gjelder i de tilfeller der den som har krav på taushet, samtykker. Et slikt samtykke skal være informert, frivillig og kan når som helst trekkes tilbake.
Det fastslås i forvaltningsloven § 13 a nr. 2 at opplysninger ikke er undergitt taushetsplikt «når behovet for beskyttelse må anses varetatt ved at de gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte». I slike tilfeller gjelder det egentlig ikke taushetsplikt, siden taushetsplikten etter § 13 forutsetter at opplysningene kan knyttes til bestemte personer eller virksomheter.
Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 3 er ikke taushetsplikten til hinder for at opplysningene brukes dersom det ikke foreligger noen berettiget interesse for hemmelighold, for eksempel når opplysningene er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelige andre steder.
Forvaltningsloven § 13 b første ledd inneholder unntak og begrensninger som er begrunnet i ulike private eller offentlige interesser. Taushetsplikten er blant annet ikke til hinder for
at opplysninger formidles til de som er parter i saken (nr. 1)
at opplysninger brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for, som saksforberedelse, avgjørelse, oppfølgning og kontroll (nr. 2)
at opplysningene er tilgjengelig for andre tjenestemenn innen organet eller etaten i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning, bl.a. til bruk ved vegledning i andre saker (nr. 3)
at opplysningene brukes for statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver, eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen (nr. 4)
at forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet, og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag (nr. 5)
at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver (nr. 6)
Særlig bestemmelsene i nr. 4, 5 og 6 åpner for formidling av opplysninger for å ivareta formål som ligger utenfor det som er nødvendig for å ivareta organets oppgaver i den enkelte saken, eller av hensyn til den eller de saken gjelder.
Etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e er en «part» en person «som en avgjørelse retter seg mot, eller som saken ellers direkte gjelder». Formålet med kommisjonens saksgjennomgang er å se på systemsvikt og trekke lærdom som kan bidra til at framtidige tilfeller kan forebygges og forhindres, og det legges ikke opp til at kommisjonen skal treffe avgjørelser som retter seg mot eller ellers direkte gjelder bestemte personer. Hensikten med gjennomgangen er videre ikke en gransking eller ansvarliggjøringsprosess for ulike etaters håndtering av enkeltsaker. Kommisjonen skal redegjøre for læringspunktene fra saksgjennomgangen i sin utredning, og dette skal skje på en måte som ivaretar den enkeltes personvern. Departementet legger til grunn at personer som det innhentes opplysninger om, ikke vil være parter i saken. Dette gjelder uavhengig av partsstatus i tidligere saker som kommisjonen innhenter informasjon fra. Ut fra dette antar departementet at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1 ikke blir aktuell for kommisjonen.
Det følger av forvaltningsloven § 13 c første ledd at forvaltningsorganet skal sørge for at taushetsplikten blir kjent for den det gjelder, og at organet kan kreve at vedkommende underskriver taushetserklæring. Etter andre ledd skal materiale som inneholder opplysninger underlagt taushetsplikt, oppbevares på en betryggende måte. Det fremgår av tredje ledd andre punktum at taushetsplikten som hovedregel bortfaller etter 60 år.
Forvaltningsloven § 13 f regulerer forholdet mellom taushetsplikt i særlovgivningen og i forvaltningsloven, og konflikten som kan oppstå mellom reglene om taushetsplikt og regler om rett eller plikt til å gi opplysninger. Det fastslås i første ledd at dersom noen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, er pålagt taushetsplikt ved bestemmelse i annen lov, forskrift eller instruks av hensyn til private interesser, gjelder forvaltningsloven §§ 13 til 13 e som utfyllende regler når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov. I § 13 f andre ledd heter det at lovbestemt taushetsplikt i utgangspunktet går foran en rett eller plikt til å gi opplysninger. For at taushetsplikten skal vike, må bestemmelsen om å gi opplysninger fastsette eller klart forutsette at taushetsplikten skal vike.
3.4 Offentleglova
Offentleglova vil gjelde for kommisjonen, jf. § 2 første ledd første punktum bokstav a. Ifølge hovedregelen om innsyn i § 3 er alle saksdokumenter i forvaltningen offentlige, med mindre noe annet er bestemt i eller i medhold av lov.
Med dokumenter menes i loven «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande», jf. offentleglova § 4 første ledd. Det følger av § 4 andre ledd første punktum at saksdokumenter er «dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet.» Et dokument er etter andre punktum «oppretta når det er sendt ut av organet.» Dersom dette ikke skjer, skal dokumentet etter tredje punktum «reknast som oppretta når det er ferdigstilt».
Dette innebærer at skriftlige rapporter, uttalelser og lignende sendt til en offentlig oppnevnt kommisjon vil omfattes av lovens saksdokumentbegrep. Informasjon som er innhentet under forklaring for en offentlig oppnevnt kommisjon, vil være dokumenter i lovens forstand i den grad opplysningene blir lagret på et medium for senere lesing, lytting fremvisning, overføring eller lignende, jf. lovens § 4 første ledd.
Offentleglova kapittel 3 inneholder flere bestemmelser som gir hjemmel for å unnta opplysninger eller dokumenter fra offentlighet.
Opplysninger underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov er unntatt fra innsyn, jf. offentleglova § 13 første ledd. Slik taushetsplikt kan følge av forvaltningsloven eller særlovgivningen. Hvilke taushetspliktbestemmelser som gjelder for offentlig oppnevnte kommisjoner, vil dermed ha betydning for dokumentoffentligheten. Dersom en kommisjon er pålagt en strengere taushetsplikt enn den som følger av forvaltningsloven, vil den førstnevnte taushetsplikt være bestemmende for innsynsretten.
Offentleglova åpner også for å unnta dokumenter som kommisjonen selv har utarbeidet for sin interne saksforberedelse («organinterne dokumenter»), jf. lovens § 14. Dette vil omfatte kommisjonens nedtegninger av eller referater fra muntlige forklaringer, forutsatt at den som avgir forklaringen, ikke får med en kopi av dokumentet eller får ta fotografi eller avskrift, og at dokumentet heller ikke sendes til andre som ikke er en del av kommisjonen. Unntaket vil kunne brukes selv om den som avgir forklaringen, får lese gjennom nedtegningen eller referatet hos kommisjonen, eventuelt et annet sted sammen med en representant for kommisjonen.
Dersom kommisjonen mottar dokumenter som i utgangspunktet er organinterne og omfattet av unntaket fra innsyn etter offentleglova § 14 første ledd hos avsenderorganet, vil dokumentene fortsatt kunne unntas. Departementet viser her til Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 131 andre spalte og Rettleiar til offentleglova punkt 7.2.5, hvor det er presisert at unntaksmuligheten heller ikke går tapt dersom slike dokumenter sendes over til kontrollorganer uten at det foreligger noen formell plikt til å oversende dem. Noe annet ville kunne føre til en begrenset informasjonstilgang. Dette gjelder tilsvarende for dokumenter som i utgangspunktet er omfattet av noen av unntakene etter offentleglova § 15. Ved innsynskrav vil kommisjonen kunne bruke det samme unntaket fra innsyn som avsenderorganet.
Når deler av et dokument kan eller skal unntas fra offentlighet, åpner offentleglova § 12 for at også resten av dokumentet kan unntas fra offentlighet i enkelte tilfeller.
Kommisjonens avgjørelser etter offentleglova kan påklages, jf. offentleglova § 32 første ledd. Dette vil særlig gjelde hele eller delvise avslag på krav om innsyn, men også for eksempel avgjørelser om hvordan innsyn skal gis og avgjørelser om å kreve betaling for innsyn. Kommisjonen er uavhengig i sitt virke, og det følger da av forskrift 17. oktober 2008 nr. 1119 til offentleglova (offentlegforskrifta) § 11 første ledd at klageinstansen er det administrativt overordnede organet. Dette vil være Arbeids- og inkluderingsdepartementet.
3.5 Personopplysningsloven og personvernforordningen
Personopplysningsloven gjennomfører i norsk rett Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/679 27. april 2016 om vern av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger (personvernforordningen). De materielle reglene i forordningen er i stor grad en videreføring og videreutvikling av tidligere personvernlovgivning, men forordningen styrker blant annet de registrertes rettigheter. Personopplysningsloven gir videre en rekke bestemmelser som supplerer reglene i forordningen.
Etter personopplysningsloven § 2 gjelder loven og personvernforordningen ved «helt eller delvis automatisert behandling av personopplysninger» og ved «ikke-automatisert behandling av personopplysninger som inngår i eller skal inngå i et register». Etter personvernforordningens artikkel 4 nr. 1 er personopplysninger «enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person». Etter artikkel 4 nr. 6 er et register «enhver strukturert samling av personopplysninger som er tilgjengelig etter særlige kriterier, enten samlingen er plassert sentralt, er desentralisert eller spredt på et funksjonelt eller geografisk grunnlag».
Personvernforordningen oppstiller prinsipper for behandling av personopplysninger i artikkel 5. Der slås det blant annet fast at personopplysninger skal behandles på en lovlig, rettferdig og åpen måte.
For at en behandling av personopplysninger skal være lovlig, må det foreligge et behandlingsgrunnlag. Behandlingen vil bare være lovlig dersom minst ett av de alternative vilkårene i artikkel 6 om behandlingens lovlighet er oppfylt. Blant annet gjelder dette dersom behandlingen er basert på samtykke, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav a eller dersom behandlingen «er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt» jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav e. Samtykke vil normalt ikke kunne brukes av offentlige myndigheter som behandlingsgrunnlag, jf. fortalepunkt 43.
I noen tilfeller kreves det i tillegg at grunnlaget for behandlingen fastsettes i nasjonal lovgivning, jf. artikkel 6 nr. 3 bokstav b. For at behandlingsgrunnlaget i artikkel 6 nr. 1 bokstav e skal kunne benyttes, må det foreligge et slikt supplerende rettslig grunnlag.
Artikkel 9 oppstiller særskilte regler for behandling av «særlige kategorier av personopplysninger» (tidligere kalt sensitive personopplysninger), som blant annet omfatter helseopplysninger. Forordningen har i utgangspunktet et forbud mot å behandle de særlige kategoriene av personopplysninger som nevnes i artikkel 9 nr. 1. Behandling av opplysninger er likevel lovlig dersom et eller flere av vilkårene i artikkel 9 nr. 2 er oppfylt. Uttrykkelig samtykke er ett alternativ, jf. artikkel 9 nr. 2 bokstav a. Etter artikkel 9 nr. 2 bokstav g kan særlige kategorier personopplysninger behandles dersom behandlingen er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser, på grunnlag av nasjonal rett som skal stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser.
Artikkel 10 gir nærmere regler om behandling av «personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser eller tilknyttede sikkerhetstiltak». Det følger av bestemmelsen at behandling av slike personopplysninger bare kan utføres under en offentlig myndighets kontroll, eller dersom behandlingen er tillatt i henhold til unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som sikrer nødvendige garantier for de registrertes rettigheter og friheter.
Artikkel 5 nr. 1 bokstav b oppstiller et prinsipp om formålsbegrensning. Dette innebærer at personopplysninger som allerede er samlet inn til et formål, bare kan brukes til et nytt formål (viderebehandles) dersom det nye formålet ikke er uforenlig med det opprinnelige innsamlingsformålet. Dersom det nye formålet er uforenlig, må viderebehandlingen ha grunnlag i lov eller samtykke, jf. artikkel 6 nr. 4 hvor dette indirekte framgår. Lovbestemmelser som åpner for viderebehandling må utgjøre «et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1», jf. artikkel 6 nr. 4.
Etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 7 er behandlingsansvarlig «en fysisk eller juridisk person, en offentlig myndighet, en institusjon eller ethvert annet organ som alene eller sammen med andre bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke midler som skal benyttes». Etter personvernforordningen artikkel 24 nr. 1 skal den behandlingsansvarlige gjennomføre egnede tekniske og organisatoriske tiltak for å sikre og påvise at behandlingen utføres i samsvar med forordningen.
Personvernforordningen gir i kapittel 3 den registrerte rettigheter knyttet til behandlingen av personopplysninger. Etter artikkel 23 nr. 1 bokstav e kan nasjonal rett begrense rekkevidden av forpliktelsene og rettighetene fastsatt i kapittel 3 artiklene 12 til 22, samt i artikkel 5 i den grad dens bestemmelser svarer til rettighetene og pliktene fastsatt i artikkel 12–22, når en slik begrensning overholder det vesentligste innholdet i de grunnleggende rettighetene og frihetene og er et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre «viktige mål av generell allmenn interesse». Etter artikkel 23 nr. 2 skal nasjonale lover som begrenser nevnte forpliktelser og rettigheter når det er relevant, minst inneholde bestemmelser om
formålene med behandlingen
kategoriene av personopplysninger
omfanget av begrensningene som er innført
garantiene for å unngå misbruk eller ulovlig tilgang eller overføring
spesifisering av den behandlingsansvarlige
lagringsperioder og gjeldende garantier, idet det tas hensyn til arten, omfanget av og formålene med behandlingen
risikoene for de registrertes rettigheter og friheter
de registrertes rett til å bli underrettet om begrensningen, med mindre dette kan skade formålet med begrensningen
Det følger av personopplysningsloven § 16 første ledd at retten til informasjon og innsyn etter personvernforordningen artikkel 13, 14 og 15 ikke omfatter opplysninger som
er av betydning for Norges utenrikspolitiske interesser eller nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser, når den behandlingsansvarlige kan unnta opplysningene etter offentleglova §§ 20 eller 21
det er påkrevd å hemmeligholde av hensyn til forebygging, etterforskning, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger
det må anses utilrådelig at den registrerte får kjennskap til av hensyn til vedkommendes helse eller forholdet til personer som står vedkommende nær
i lov eller med hjemmel i lov er underlagt taushetsplikt
utelukkende finnes i tekst som er utarbeidet for intern saksforberedelse, og som heller ikke er utlevert til andre, så langt det er nødvendig å nekte innsyn for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser
det vil være i strid med åpenbare og grunnleggende private eller offentlige interesser å informere om.
3.6 Arkivregelverket
Reglene om offentlige arkiver i arkivlova kapittel II med tilhørende forskrifter vil gjelde for kommisjonen, jf. arkivlova § 5. Etter forskrift 15. desember 2017 nr. 2105 om offentlege arkiv § 2 femte ledd gjelder en rekke regler i forskriften for offentlige utvalg og kommisjoner som skal ha eget arkiv, blant annet reglene om journalføring og arkivering.
Etter forskriften § 9 første ledd skal offentlige organer ha en eller flere journaler for registrering av dokumenter i sakene organet oppretter. I journalen skal man registrere «alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som dokumentasjon». Organinterne dokumenter er det i utgangspunktet valgfritt om man vil journalføre, men det følger av første ledd fjerde punktum at enkelte organinterne dokumenter alltid skal journalføres. Det følger videre av forskriften § 10 hvilke opplysninger som skal være med i journalen.
Når det gjelder arkiveringen, følger det av forskriften § 14 første ledd at dokumenter «som verken har inngått i saksbehandlinga til organet eller har verdi som dokumentasjon, skal haldast utanfor eller fjernast frå arkivet ved arkivavgrensing». Dette innebærer at alle dokumenter som enten har inngått i saksbehandlingen, eller har en verdi som dokumentasjon, skal arkiveres. I tillegg fastsetter forskriften § 15 at enkelte typer materiale alltid skal bevares, mens § 16 inneholder regler for kassasjon av materiale som verken omfattes av arkivavgrensningen etter § 14 eller bevaringspåbudet etter § 15.
Det følger av forskriften § 21 fjerde ledd første punktum at offentlige utvalg som danner eget arkiv, skal overføre arkivet til oppdragsgiveren i ordnet stand når arbeidet er avsluttet, mens det så senere skal gjennomføres en avlevering fra oppdragsgiveren til arkivdepot.
Personvernforordningen artikkel 17 nr. 3 bokstav b fastsetter at den registrerte ikke kan kreve sletting av personopplysninger etter artikkel 17 nr. 1 når behandling er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse. Dette kan for eksempel være arkiveringsplikt. Opplysninger som faller inn under arkiveringsplikten etter arkivlova og forskrift om offentlege arkiv, vil slik ikke kunne slettes. Eventuelle andre personopplysninger skal slettes i samsvar med artikkel 17 nr. 1. Dokumenter som ikke omfattes av arkiveringsplikten, skal skilles ut fra arkivet og eventuelt kasseres etter reglene i forskrift om offentlege arkiv.
3.7 Sikkerhetsloven
Sikkerhetsloven gjelder for statlige organer, jf. § 1-2 første ledd, og dermed også for regjeringsoppnevnte kommisjoner.
Det følger av sikkerhetsloven § 4-1 første ledd at det er virksomhetens leder har ansvaret for det forebyggende sikkerhetsarbeidet. I regjeringsoppnevnte kommisjoner vil det være kommisjonens leder som har dette ansvaret.
Sikkerhetsloven kapittel 5 inneholder regler om informasjonssikkerhet, blant annet § 5-2 om beskyttelse av skjermverdig informasjon. Etter § 5-2 første ledd skal virksomheten sørge for et forsvarlig sikkerhetsnivå for skjermingsverdig informasjon, slik at informasjonen ikke blir kjent for uvedkommende, ikke går tapt eller blir endret og er tilgjengelig ved tjenstlig behov. En virksomhet som tilvirker informasjon, skal etter § 5-3 første ledd sikkerhetsgradere og merke informasjonen dersom det kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser om den blir kjent for uvedkommende. Etter § 5-4 første ledd skal sikkerhetsgradert informasjon bare overlates til personer som har tjenstlig behov, og som er autorisert for tilgang til slik informasjon. Videre følger det av andre ledd at alle som får tilgang til sikkerhetsgradert informasjon som ledd i arbeidet eller tjenesten for en virksomhet som omfattes av loven, har taushetsplikt om innholdet. Taushetsplikten gjelder også etter at arbeidet eller tjenesten er avsluttet. Sikkerhetsloven kapittel 6 inneholder regler om informasjonssystemsikkerhet, og der framgår det blant annet av § 6-2 at virksomheten skal sørge for et forsvarlig sikkerhetsnivå for skjermingsverdige informasjonssystemer.
3.8 Rundskriv G-4875 «Regler for granskingskommisjoner»
I kommisjonens mandat går det fram at kommisjonen ikke skal ta stilling til straffansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med enkeltsaker.
Det går videre fram av mandatet at kommisjonens gjennomgang så langt som mulig skal være i samsvar med de reglene og prinsippene som er lagt til grunn i Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-48/75 Regler for granskingskommisjoner i situasjoner hvor ansvarsforholdet til enkeltpersoner likevel blir direkte eller indirekte berørt. I rundskrivet er det gitt nærmere veiledning om oppnevning av granskingskommisjoner og om saksbehandlingsregler som må eller bør følges.
Kommisjonen kan innhente informasjon både gjennom skriftlig dokumentasjon og på annen måte, for eksempel ved intervju med enkeltpersoner. Ved innhenting av opplysninger ved intervju vil spørsmål om ansvarsforhold kunne bli et tema.
Formålet med kommisjonens arbeid er imidlertid å se på systemer generelt, og ikke å se på om det foreligger individuelle klanderverdige forhold i den enkelte sak. Hensikten med saksgjennomgangen er altså ikke en granskning av eller ansvarliggjøringsprosess for ulike etaters håndtering av enkeltsaker. Saksgjennomgangen skal, sammen med kommisjonens øvrige arbeid, gi grunnlag for anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller forebygges og forhindres og i den forbindelsen belyse hva de offentlige tjenestene trenger i framtiden for å forebygge at lignende hendelser skjer igjen. Kommisjonen skal slik fokusere på systemsvikt og læring. Departementet forutsetter også at kommisjonen anonymiserer informasjon som det mottar slik at ingen feil kan knyttes til enkeltpersoner og legger til grunn at rettssikkerheten slik blir ivaretatt for intervjuobjektene.
På bakgrunn av at kommisjonens oppgave er å avdekke eventuell systemsvikt, og ikke å utrede eller granske eventuelle feil gjort av enkeltpersoner, vil mange av reglene og prinsippene i rundskriv G-48/75 Regler for granskingskommisjoner ikke få anvendelse for kommisjonens arbeid. Eksempelvis må det legges til grunn at reglene om partsrettigheter i rundskrivet ikke vil komme til anvendelse på kommisjonens arbeid.
3.9 Bevisopptak for domstolene
Lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene (domstolloven) § 43 andre ledd lyder:
«En granskingskommisjon, et kontrollutvalg eller et annet særskilt organ som er oppnevnt av Kongen, Stortinget eller et departement eller en statsforvalter for å granske faktiske forhold med sikte på å avdekke lovbrudd eller kritikkverdige forhold, kan kreve bevisopptak ved domstolene etter § 44. Videre kan et forvaltningsorgan som ledd i forberedelsen av eller kontrollen med enkeltvedtak kreve slikt bevisopptak. Også i de her nevnte tilfelle gjelder reglene om bevisopptak i sivile tvister når ikke annet er bestemt ved lov.»
Etter domstolloven § 43 andre ledd kan kommisjoner o.l. som er oppnevnt «for å granske faktiske forhold med sikte på å avdekke lovbrudd eller kritikkverdige forhold», kreve bevisopptak ved domstolene. Bevisopptak ved domstolene kan være aktuelt i tilfelle der forklaring ikke blir gitt frivillig, og i tilfeller der forklaring for domstol av andre grunner er hensiktsmessig, jf. Rundskriv G-48/75 punkt IV 3. Ved bevisopptak for domstolene vil vitner ha forklaringsplikt etter tvistelovens regler om vitneplikt, jf. NOU 2009: 9 Lov om undersøkelseskommisjoner side 102. Domstolloven § 43 andre ledd gjelder vitners forklaringsplikt og gir ikke rett til å kreve framleggelse av dokumenter eller andre realbevis.
Av Ekstremismekommisjonens mandat framgår det at hensikten med saksgjennomgangen ikke er en granskning av eller ansvarliggjøringsprosess for ulike etaters håndtering av enkeltsaker. Formålet med gjennomgangen er ifølge mandatet å gå dypere inn i hvordan radikalising og ekstremisme oppstår og å trekke lærdom fra sakene med sikte på å forbedre det norske samfunnets evne til å forebygge radikalisering og ekstremisme. Saksgjennomgangen skal, sammen med kommisjonens øvrige arbeid, gi grunnlag for anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller forebygges og forhindres og i den forbindelsen belyse hva de offentlige tjenestene trenger i framtiden for å forebygge at lignende hendelser skjer igjen. På bakgrunn av mandatet legger departementet til grunn at kommisjonen ikke er oppnevnt «for å granske faktiske forhold med sikte på å avdekke lovbrudd eller kritikkverdige forhold». Dette innebærer at kommisjonen ikke kan kreve bevisopptak ved domstolene etter domstolloven § 43 andre ledd.
3.10 Grunnloven og menneskerettighetene
3.10.1 Innledning
Ved utformingen av alminnelig lovgivning må staten holde seg innenfor de grensene som trekkes opp av Grunnloven og internasjonale menneskerettskonvensjoner. De mest sentrale konvensjonene i denne sammenheng er Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP), som begge ble gjort til norsk lov ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), jf. menneskerettsloven § 2. Konvensjonene skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.
Ekstremismekommisjonen skal etter lovforslaget kunne motta taushetsbelagte opplysninger. Dette vil innebære et inngrep i privatlivet til de opplysningene gjelder, og departementet vil derfor nedenfor redegjøre for Grunnloven, EMK og SPs vern av retten til respekt for privatliv. Personen som den taushetsbelagte informasjonen gjelder, kan ha avgitt informasjonen under en forventning om konfidensialitet. Departementet vil derfor også omtale vernet mot tilbakevirkende lovgivning. Fordi sakene kommisjonen skal vurdere kan omfatte straffesaker, vil departementet til sist redegjøre for uskyldspresumpsjonen.
3.10.2 Retten til respekt for privatliv
Grunnloven § 102 første ledd første punktum beskytter retten til privatliv, og lyder:
«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon.»
EMK artikkel 8 beskytter også retten til privatliv, og lyder i norsk oversettelse:
«Art 8. Retten til respekt for privatliv og familieliv
1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.
2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»
Retten til privatliv beskyttes også av SP artikkel 17. Det er alminnelig antatt at SP artikkel 17 ikke oppstiller strengere krav enn EMK artikkel 8.
Bestemmelsen i Grunnloven § 102 første ledd første punktum kom inn ved grunnlovsreformen i 2014, og bygger blant annet på EMK artikkel 8 og SP artikkel 17. I Rt. 2015 s. 93 (avsnitt 57) uttaler Høyesterett at bestemmelsen skal tolkes i lys av EMK artikkel 8 og SP artikkel 17, men slik at framtidig praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) ikke skal ha samme prejudikatsvirkning ved grunnlovstolking som ved tolkingen av konvensjonsbestemmelsene.
Retten til privatliv etter Grunnloven § 102, EKM artikkel 8 og SP artikkel 17 omfatter enkeltindividers personvern. Den foreslåtte ordningen vil gi kommisjonen muligheten til å innhente taushetsbelagte personopplysninger, også særlige kategorier av personopplysninger og personopplysninger om straffbare forhold m.m., uten samtykke fra personene opplysningene gjelder. Denne innhentingen av opplysninger innebærer et inngrep i disse personenes rett til privatliv.
Retten til privatliv etter Grunnloven § 102 er imidlertid ikke absolutt. I Rt. 2014 s. 1105 (avsnitt 28) har Høyesterett lagt til grunn tre vilkår for å gjøre inngrep i Grunnloven § 102:
Inngrepet må være lovhjemlet.
Inngrepet må ivareta et legitimt formål eller være saklig begrunnet.
Inngrepet må være forholdsmessig, i betydningen at inngrepet ikke må gå mer utover hensynene bak retten til privatliv enn hva som er nødvendig for å ivareta det aktuelle og legitime formålet bak inngrepet.
I Rt. 2015 s. 93 har Høyesterett gitt enkelte anvisninger på hva som skal inngå i forholdsmessighetsvurderingen. Det går fram av avsnitt 60 at forholdsmessighetsvurderingen «må ha for øye balansen mellom de beskyttede individuelle interessene på den ene siden og de legitime samfunnsbehovene som begrunner tiltaket på den andre».
3.10.3 Tilbakevirkende kraft
Ekstremismekommisjonen skal etter lovforslaget kunne motta taushetsbelagte opplysninger. Enkeltpersonen som den taushetsbelagte informasjonen gjelder, kan ha avgitt informasjonen under en forventning om konfidensialitet. Departementet vil derfor redegjøre for Grunnloven § 97. Bestemmelsen lyder:
«Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft».
Bestemmelsen inneholder et generelt forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft til skade for borgerne. Kjerneområdet for bestemmelsen er vern mot lovgivning som knytter nye byrder til handlinger eller begivenheter som fant sted før lovendringen. Etter omstendighetene vil også inngrep i etablerte rettigheter og posisjoner med virkning fremover i tid kunne rammes av bestemmelsen.
Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har i en uttalelse 8. juni 2009 (JDLOV-2009-4068) vurdert forholdet til Grunnloven § 97 ved innføring av opplysningsplikt overfor et undersøkelsesutvalg uten hinder av taushetsplikt. Uttalelsen er inntatt som vedlegg nummer 2 til Innst. O. nr. 132 (2008–2009), og det vises til denne.
3.10.4 Uskyldspresumpsjonen
På bakgrunn av at kommisjonens saksutvalg ikke er begrenset til saker hvor det foreligger fellende dom, vil kommisjonen potensielt komme til å få innsyn i, og uttale seg om, saker der det foreligger frifinnende dom og potensielt saker som ikke har blitt behandlet for domstolene. Hvilke saker kommisjonen skal se på er nærmere omtalt nedenfor i punkt 5. Dette reiser enkelte problemstillinger som må drøftes i relasjon til uskyldspresumpsjonen, jf. Grunnloven § 96 andre ledd, SP artikkel 14 nr. 2 og EMK artikkel 6 nr. 2. Departementet vil derfor kort redegjøre for Grunnloven § 96 andre ledd som lyder:
«Enhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etter loven».
Bestemmelsen kom inn i Grunnloven ved revisjon i 2014. Høyesterett har lagt til grunn at bestemmelsen «grunnlovfester innholdet i SP artikkel 14 nr. 2 og EMK art. 6 nr. 2», jf. Rt. 2014 s. 1161 avsnitt 29. Innholdet og rekkevidden av Grunnloven § 96 andre ledd skal fastlegges i lys av disse internasjonale forpliktelsene, jf. Rt. 2014 s. 1292 avsnitt 14.
Presumsjonen om uskyld rommer flere regler og prinsipper. I denne sammenheng er det to regler som er relevante. Den første er begrensninger i forhold til uttalelser om straffeskyld før det foreligger en avgjørelse av skyldspørsmålet, og den andre er begrensninger med hensyn til uttalelser om straffeskyld etter at det er avsagt frifinnende dom i en straffesak.
Disse to reglene legger begrensninger på uttalelser som offentlige myndigheter kan komme med, se blant annet EMDs dom Allenet De Ribemont mot Frankrike (1995) avsnitt 36.
I de tilfeller hvor det ikke foreligger en avgjørelse av skyldspørsmålet vil det kunne utgjøre en krenkelse av uskyldspresumsjonen dersom offentlige myndigheter uttaler seg på en måte som er skyldkonstaterende, se EMDs dom Böhmer mot Tyskland (2002) avsnitt 54. Hvorvidt en uttalelse gir uttrykk for en skyldkonstatering må bero på en konkret vurdering hvor selve ordbruken vil være sentral.
I de tilfeller hvor det foreligger endelig frifinnelse i en sak, skal offentlige myndigheter avstå fra å komme med uttalelser som er egnet til å så tvil om frifinnelsen. Hvorvidt uttalelsen er av en slik karakter må vurderes konkret, og selve ordbruken vil være et sentralt moment.