8 Taushetsplikt for kommisjonens medlemmer m.m.

8.1 Forslaget i høringsnotatet

Høringsforslaget § 4 inneholdt bestemmelser om Ekstremismekommisjonens taushetsplikt. Det ble gitt følgende redegjørelse i høringsnotatet for forslaget:

«4.5.1 Innledning

Departementet foreslår å lovfeste hvilken taushetsplikt som gjelder for kommisjonen og enhver som utfører tjeneste eller arbeid for kommisjonen. Departementets forslag til bestemmelse framgår av lovutkastet § 4.

4.5.2 Hvilken taushetsplikt som skal gjelde

Kommisjonen er et offentlig organ. Dette innebærer blant annet at dersom ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, er det de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f som vil gjelde.

Departementet foreslår at forvaltningslovens regler om taushetsplikt, jf. §§ 13 til 13 f, med noen unntak, skal gjelde for medlemmene av kommisjonen og enhver som utfører tjeneste eller arbeid for kommisjonen.

Departementet foreslår at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke skal gjelde for kommisjonen. Etter denne bestemmelsen er taushetsplikt etter § 13 ikke til hinder for at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, «når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver». Det framgår av mandatet at kommisjonen ikke skal ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med håndteringen. Det siste alternativet i § 13 b første ledd nr. 6, «naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver», vil derfor trolig ikke være aktuelt for kommisjonen i noe tilfelle. Departementet ser det også lite aktuelt at kommisjonen skulle anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd ut fra allmenne hensyn.

Departementet foreslår videre at dersom kommisjonen mottar opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde. Dette vil også gjelde strengere regler om adgangen til å formidle opplysninger videre, og om taushetspliktens varighet.

Departementet foreslår at den strengere taushetsplikten også skal gjelde etter at kommisjonens arkivmateriale er avlevert til arkivdepot. De som er ansatt i eller utfører arbeid eller tjeneste for arkivdepotet, vil etter forslaget ha samme taushetsplikt for slike opplysninger som medlemmene i kommisjonen. Den strengere taushetsplikten bør ikke falle bort. Når det gjelder spørsmålet om hvordan det etter avleveringen skal avklares hvilken taushetsplikt som gjelder, antar departementet at det i stor grad vil gå tydelig fram hvem som er avsender av de aktuelle dokumentene, og dermed hvilke avsendere som er underlagt en strengere taushetsplikt. Dette spørsmålet bør ellers avklares så langt som mulig i forbindelse med avleveringen av materialet.

4.5.3 Taushetspliktens varighet

Departementet foreslår at taushetsplikten faller bort etter de vanlige reglene i forvaltningsloven og annet regelverk. Det vil si at forvaltningsloven § 13 c tredje ledd annet punktum, som sier at taushetsplikten som hovedregel bortfaller etter 60 år, vil gjelde med mindre lengre taushetsplikt følger av annet regelverk.

Dersom kommisjonen mottar opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde. Helsepersonellovens kapittel 5 om helsepersonells taushetsplikt og opplysningsrett innebærer for eksempel ikke at taushetsplikten oppheves etter et visst antall år. Dersom kommisjonen mottar slike opplysninger vil altså taushetsplikten være varig. I barnevernssaker og adopsjonssaker faller taushetsplikten bort etter 100 år, jf. forskrift 15. desember 2006 nr. 1456 (forvaltningslovforskriften) § 10.

Det er også grunn til å påpeke her at Riksarkivaren etter forvaltningslovforskriften § 11, kan forlenge taushetsplikten for opplysninger i saker som befinner seg hos Arkivverket, når hensynet til personvern tilsier det. Dette ble for eksempel gjort for opplysningene i landssvikarkivet. Taushetsplikten ble der forlenget til 70 år.

4.5.4 Straffansvar for brudd på taushetsplikten

Den som krenker taushetsplikten som følger av lovforslaget § 4, vil klart omfattes av den objektive gjerningsbeskrivelsen i straffeloven § 209, og kan dermed straffes etter straffeloven §§ 209 og 210. Ut fra dette finner departementet ikke grunn til å ta inn en henvisning til straffeloven i lovforslaget § 4.

Departementet finner det heller ikke tvilsomt at kommisjonsmedlemmene og de som ellers utfører arbeid eller tjeneste for kommisjonen, ikke er omfattet av den personkretsen som kan straffes etter straffeloven § 211.

4.5.5 Annen bruk av taushetsbelagte opplysninger

Når det ellers gjelder kommisjonens bruk av taushetsbelagte opplysninger, legger departementet til grunn at taushetsplikten etter lovforslaget § 4 ikke er til hinder for at kommisjonen deler opplysninger med eventuelle eksterne personer som arbeider på oppdrag for kommisjonen, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 og 4.

Informasjon som kommisjonen mottar, skal sikres på betryggende måte slik at bevisverdien og taushetsplikten ivaretas, jf. rundskriv G-48/75 punkt IV. Departementet finner det ikke hensiktsmessig å regulere dette nærmere i loven.»

8.2 Høringsinstansenes syn

Domstoladministrasjonen uttaler at taushetsplikten sannsynligvis ville fulgt av andre regler, men mener likevel det er fornuftig at taushetsplikten presiseres i loven. Helsedirektoratet støtter forslaget til lov og uttaler at høringsnotatet gir en god drøftelse av sentrale personvernprinsipper og hensyn knyttet til taushetsplikten, og at lovforslaget vil gi en god regulering av spørsmål som har kommet opp i forbindelse med sammenlignbare lovreguleringer.

Arkivverket er positive til at det fremgår eksplisitt av lovteksten at de strengere taushetspliktreglene skal gjelde for kommisjonen dersom den mottar opplysninger som er undergitt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven. Arkivverket støtter videre at taushetsplikten etter avlevering til arkivdepot er uttrykkelig fastsatt.

Legeforeningen mener som nevnt ovenfor i punkt 7.2, at den vanlige profesjonsbestemte taushetsplikten i helse- og omsorgstjenesten bør gjelde overfor kommisjonen, og at en for vid krets kan gis tilgang til sensitive opplysninger gjennom høringsforslaget. Legeforeningen mener i forlengelsen av dette at det er problematisk at det i høringsforslaget legges til grunn at kommisjonens taushetsplikt etter lovforslaget § 4 ikke er til hinder for at kommisjonen deler opplysninger med eventuelle eksterne personer som arbeider på oppdrag for kommisjonen, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 og 4.

KS mener forholdet til straffesanksjoner regulert i straffeloven §§ 209 flg. med fordel kan presiseres i lovteksten. Legeforeningen mener det er problematisk at utlevering av taushetsbelagte opplysninger til kommisjonen kan innebære et brudd på taushetsplikten og straffansvar. Legeforeningen uttaler at den legger til grunn at det kun vil være de åpenbare tilfellene av unødvendig utlevering, eventuelt for omfattende utlevering som unntaksvis kan rammes. Politidirektoratet (POD) ber departementet tydeliggjøre i lovens forarbeider at plikten til å avverge straffbare forhold, jf. straffeloven § 196, vil gjelde for kommisjonen.

Både POD og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) kommer med høringsuttalelser som berører spørsmålet om innsyn etter offentleglova i opplysninger som kommisjonen har innhentet. POD viser til at det forutsettes at politiet kan pålegge kommisjonen taushetsplikt etter politiregisterloven § 35 annet ledd når det utleveres opplysninger etter politiregisterlovens regler. POD uttaler at det praktiske likevel vil være at kommisjonen, ved innsynskrav, avklarer med politiet hvilke opplysninger som ev. er taushetspliktig, i stedet for at politiet må vurdere dette for alle opplysningene i forbindelse med utleveringen. POD uttaler at det bør fremgå av lovproposisjonen at kommisjonen har samme taushetsplikt som politiet og at utvalget skal konsulere politiet ved forespørsler og vurdering av innsyn. PST uttaler at det ikke er innsynsrett i saker hos PST etter PSTs regelverk for behandling av opplysninger, jf. politiregisterloven § 66 og at det er egne regler i sikkerhetsloven for innsyn i graderte opplysninger. PST uttaler at det må sikres at de samme reglene gjelder der det bes om innsyn hos kommisjonen.

Mediebedriftenes landsforening, Norsk redaktørforening, Norsk journalistlag og Norsk presseforbund uttrykker i en felles uttalelse at det er så stor allmenn interesse i kommisjonens arbeid, at det er viktig at kommisjonen har kapasitet til å håndtere innsynskrav, og at innsyn gis i tråd med offentleglovas krav til saksbehandling. De uttaler at de mener kommisjonen må pålegges å publisere sin journal løpende på Internett, fortrinnsvis på eInnsyn. De er uenig i departementets tolkning av offentleglova § 14 første ledd. Departementet skrev i høringsnotatet at bestemmelsen vil kunne brukes til å unnta nedtegning av eller referater fra muntlige forklaringer som organinterne dokumenter, selv om den som avgir forklaringen får lese gjennom nedtegningen eller referatet hos kommisjonen, eventuelt et annet sted sammen med en representant for kommisjonen. De mener videre at offentleglova § 24 første ledd ikke kan komme til anvendelse for kommisjonens arbeid, og at dette bør fremheves av departementet. De viser i denne sammenheng til Sivilombudets uttalelse 2021/105, som omhandler innsyn i Koronakommisjonens saksdokumenter.

8.3 Departementets vurderinger

8.3.1 Hvilken taushetsplikt som skal gjelde

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om taushetsplikt, jf. høringsforslaget § 4, og foreslår i tillegg å inkludere forvaltningsloven § 13 g i lovforslaget § 4 første ledd første punktum.

Departementet viser til at mange av opplysningene kommisjonen vil få tilgang til, trolig må regnes som til dels svært sensitive. I avveiningen mellom allmennhetens interesser i å få innsyn i informasjonen og hensynet til den enkeltes personvern, har det vært avgjørende for departementet å ivareta den enkeltes personvern. Det er også grunn til å tro at en nokså streng taushetsplikt for kommisjonen kan bidra til at den med større sannsynlighet får tilgang til sensitive opplysninger. Ut fra dette opprettholdes forslaget om at den strengere taushetsplikten skal gjelde tilsvarende for kommisjonen, dersom kommisjonen får tilgang til opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven. Ut fra de samme hensyn opprettholdes også forslaget om at den strengere taushetsplikten skal gjelde etter at arkivmateriale er avlevert til arkivdepot for de som er ansatt i eller utfører arbeid eller tjeneste for arkivdepotet.

Departementet opprettholder at kommisjonens taushetsplikt etter lovforslaget § 4 ikke skal være til hinder for at kommisjonen deler opplysninger med eventuelle eksterne personer som arbeider på oppdrag for kommisjonen, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 og 4. Departementet legger vekt på at den strenge taushetsplikten lovforslaget i slike tilfeller pålegger den eksterne.

Kommisjonen og de som utfører tjeneste eller arbeid for kommisjonen vil ha taushetsplikt om sikkerhetsgradert informasjon. Det samme gjelder de som er ansatt i eller utfører tjeneste eller arbeid for arkivdepotet. Dette følger av sikkerhetsloven § 5-4 annet ledd og departementet finner ikke at det er nødvendig å ta inn en henvisning til dette i lovforslaget, eller å ta inn en egen bestemmelse om forholdet til sikkerhetsloven.

8.3.2 Plikt til å avverge straffbare forhold, opplysningsplikt til barnevernet m.m.

Lovforslaget regulerer kommisjonens taushetsplikt. Andre steder i lovverket finnes det bestemmelser om varsling eller avverging som går foran lovbestemt taushetsplikt. Slike regler vil også gjelde for de som pålegges taushetsplikt gjennom dette lovforslaget. I tråd med innspill fra POD vil departementet understreke at den alminnelige plikten til å avverge et straffbart forhold, som følger av straffeloven § 196, også vil gjelde for medlemmene i kommisjonen og de som utfører tjeneste eller arbeid for kommisjonen. Avvergeplikten gjelder uten hensyn til taushetsplikt og vil dermed ha forrang, jf. strl. § 196 første ledd annet punktum. Videre gjelder plikten som følger av straffeloven § 226, til å varsle om opplysninger som godtgjør at en uskyldig person er tiltalt eller dømt. Departementet vil også nevne at opplysningsplikten til barnevernet etter barnevernloven § 6-4 første ledd vil gjelde.

8.3.3 Taushetspliktens varighet

Det har ikke kommet innvendinger fra høringsinstansene når det gjelder taushetspliktens varighet, og departementet opprettholder høringsforslaget slik at taushetsplikten faller bort etter de vanlige reglene i forvaltningsloven eller annet regelverk. Dersom kommisjonen mottar opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven skal de strengere reglene gjelde også når det gjelder taushetspliktens varighet. Som påpekt i høringsnotatet og i Arkivverkets høringsuttalelse, kan også Riksarkivaren forlenge taushetsplikten for opplysninger i saker som befinner seg hos Arkivverket når hensyn til personvern tilsier det, jf. forvaltningsforskriften § 11.

8.3.4 Straffansvar for brudd på taushetsplikten

Den som krenker taushetsplikten som følger av lovforslaget § 4, vil klart omfattes av den objektive gjerningsbeskrivelsen i straffeloven § 209, og kan dermed straffes etter straffeloven §§ 209 og 210. Ut fra dette finner departementet ikke grunn til å ta inn en henvisning til straffeloven i lovforslaget § 4, og opprettholder derfor høringsforslaget også på dette punktet.

Etter straffeloven § 211 kan visse yrkesgrupper (prester i Den norske kirke, prester eller forstandere i registrerte trossamfunn, advokater, forsvarere i straffesaker, meklingsmenn i ekteskapssaker, og disses hjelpere) straffes dersom de «uberettiget røper eller unnlater å hindre at andre får adgang eller kjennskap til hemmeligheter som er betrodd dem eller deres foresatte i anledning av stillingen eller oppdraget». Kommisjonsmedlemmene og de som ellers utfører arbeid eller tjeneste for kommisjonen, er i utgangspunktet ikke omfattet av denne personkretsen, og de mottar dessuten opplysninger i kraft av sitt verv knyttet til kommisjonen, ikke i anledning sin vanlige stilling. Det kan imidlertid tenkes at utvalgsmedlemmet biskop Alvsvåg også kan motta opplysninger på bakgrunn av sitt yrke, for eksempel i form av særskilte betroelser, og det samme kan gjelde eventuelle advokater, andre prester osv. som gjør tjeneste for kommisjonen. I utgangspunktet vil da straffeloven § 211 gjelde på vanlig måte, men adgangen til å gi kommisjonen opplysninger etter den foreslåtte § 3 må etter departementets vurdering også gjelde for kommisjonsmedlemmer og andre som gjør tjeneste for kommisjonen. Straffansvar etter straffeloven § 211 vil dermed ikke være aktuelt. Departementet legger til grunn at det er svært lite sannsynlig at en slik problemstilling vil oppstå i praksis og viser også til at det ikke foreligger noen forklaringsplikt for kommisjonen. Det foreslås ut fra dette ikke å ta inn noen henvisning til straffeloven § 211 i lovforslaget.

8.3.5 Presentasjon av materiale og innsyn etter offentleglova

Når det gjelder kommisjonens presentasjon av de mottatte opplysningene, legger departementet til grunn at dette vil bli håndtert på forsvarlig måte. Kommisjonens skal ivareta sin taushetsplikt, blant annet kommisjonens taushetsplikt når det gjelder sikkerhetsgradert informasjon. Kommisjonen vil kunne se hen til tidligere utredninger fra andre utvalg og kommisjoner. Den kan også rådføre seg med PST og andre relevante instanser som har avgitt informasjon.

Kommisjonen skal ikke uttale seg skyldkonstaterende i tilfeller hvor det ikke foreligger en endelig avgjørelse av skyldspørsmålet, eller komme med uttalelser som kan så tvil om riktigheten av en frifinnende dom. Dette gjelder både for utformingen av kommisjonens rapport, men også for uttalelser i andre sammenhenger. For øvrig har kommisjonen taushetsplikt, hvilket begrenser adgangen til å uttale seg om taushetsbelagte opplysninger. Det framgår av mandatet at kommisjonen i sin utredning skal redegjøre for læringspunktene fra saksgjennomgangen, på en måte som ivaretar den enkeltes personvern. Det gjelder også der kommisjonen omtaler eventuell svikt i tjenesteapparatet eller liknende.

Departementet kan ikke se at det er behov for å fastsette særskilte regler i denne loven om unntak fra innsyn for personsensitive opplysninger. Personsensitive opplysninger vil i all hovedsak være taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og dermed unntatt fra innsyn, jf. offentleglova § 13 første ledd. For øvrig vil flere regler i offentleglova om unntak fra innsyn kunne være aktuelle.

Departementet kan heller ikke se at det er behov for å fastsette særskilte regler i denne loven om unntak fra innsyn i dokumenter utlevert fra politiet. Der politiet gir kommisjonen opplysninger som er undergitt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal disse strengere reglene etter lovforslaget også gjelde for kommisjonen og de som utfører arbeid eller tjeneste for kommisjonen, jf. forslaget til § 4 andre ledd. Departementet viser til at det forutsettes en utlevering av opplysninger etter politiregisterloven til kommisjonen og at politiet da også har adgang til å pålegge taushetsplikt når organet mottar opplysninger, jf. politiregisterloven § 35 andre ledd. Opplysninger underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov er unntatt fra innsyn, jf. offentleglova § 13 første ledd, og slik informasjon skal dermed unntas fra innsyn. Selve pålegget om taushetsplikt må imidlertid etter departementets syn skje ved utleveringen av opplysningene. Departementet slutter seg altså ikke til PODs uttalelse på dette punktet. Kommisjonen bør i alle tilfeller i tråd med god forvaltningsskikk, innhente politiets eller påtalemyndighetens syn før kommisjonen beslutter om det skal gis innsyn etter offentleglova i opplysninger innhentet fra politi eller påtalemyndighet.

Sikkerhetsgradert informasjon er underlagt taushetsplikt jf. sikkerhetsloven § 5-4 andre ledd, dersom den er gyldig gradert. Det skal dermed gjøres unntak fra innsyn etter offentleglova § 13 første ledd for slik informasjon. Svært ofte vil informasjonen hos PST være gradert eller underlagt taushetsplikt av andre årsaker, og det skal dermed gjøres unntak fra innsyn etter offentleglova § 13. Ved spørsmål om omgradering av opplysninger kommisjonen har mottatt, vil det være virksomheten som har utstedt informasjonen som avgjør en eventuell omgradering, jf. forskrift 20. desember 2018 nr. 2053 om virksomheters arbeid med forebyggende sikkerhet (virksomhetsikkerhetsforskriften) § 31, eventuelt en overordnet virksomhet, det departementet som er ansvarlig for det forebyggende sikkerhetsarbeidet innenfor sektoren, eller Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Departementet viser videre til at det også kan gjøres unntak fra innsyn i dokument som gjelder saker hos PST og fra innsyn i journaler hos PST, jf. offentlegforskrifta § 9 tredje ledd. Unntaket gjelder hele dokumenter og journaler. Det kan også være aktuelt å gjøre unntak for opplysninger etter offentleglova § 21, dersom dette er «påkravd» av hensyn til nasjonale sikkerhetshensyn eller forsvaret av landet.

Når det gjelder forståelsen av hva som er et organinternt dokument etter offentleglova § 14 første ledd, opprettholder departementet sin forståelse slik dette ble redegjort for i høringsnotatet og i punkt 3.4 ovenfor.

Departementet foreslår ikke å pålegge kommisjonen en plikt til å publisere sin journal løpende på Internett, slik Mediebedriftenes landsforening mfl. ønsker. Dette spørsmålet er ikke i dag regulert i lovverket, men departementet viser til at offentlegforskrifta § 6 som er vedtatt, men ikke er trådt i kraft, omhandler tilgjengeliggjøring av journaler på Internett. Offentlige utvalg og kommisjoner omfattes ikke av plikten til å gjøre journalen tilgjengelig for allmennheten på internett, jf. forskriften § 6 første ledd. Etter § 6 annet ledd er enkelte organer ikke i noe tilfelle omfattet av plikten til å gjøre journalen sin tilgjengelig på Internett. Kommisjonen har en del til felles med noen av organene som er tatt inn i § 6 annet ledd, siden kommisjonen vil komme til å innhente svært sensitiv informasjon. Dette taler mot at kommisjonen pålegges å gjøre journalen sin tilgjengelig på Internett.

Departementet legger til grunn at kommisjonens samlede arbeid ikke kan anses som et «kontroll- og reguleringstiltak» i offentleglova § 24 første ledd sin forstand, og at kommisjonen dermed ikke generelt kan unnta sine dokumenter med hjemmel i denne bestemmelsen. Det kan imidlertid tenkes at bestemmelsen i enkelte tilfeller kan komme til anvendelse, avhengig av det enkelte dokuments innhold, for eksempel dersom kommisjonen har innhentet opplysninger som omhandler offentlige kontroll- og reguleringstiltak.

8.3.6 Behandling av klager etter offentleglova

Departementet foreslår dessuten å fastsette i lovforslaget § 7 hvem som er klageinstans ved klager på avgjørelser etter offentleglova som gjelder innsyn i kommisjonens arkiv. Etter forslaget skal klageinstansen være det departementet som behandlet saken om oppnevningen av kommisjonen, og dermed er kommisjonens administrativt overordnede organ. Så lenge kommisjonen er virksom, følger dette også av gjeldende rett, jf. offentlegforskrifta § 11 første ledd. Departementet foreslår videre at det samme departementet også skal være klageinstans for avgjørelser etter offentleglova som gjelder kommisjonens arkiv etter at arkivet er overlevert til arkivdepot. Det er dette departementet som vil kjenne saksområdet best og generelt ha de beste forutsetningene for å vurdere klagesaker vedrørende innsyn i materialet. Forslaget har også sammenheng med forslaget omtalt i punkt 11 om at kommisjonen skal avlevere sitt arkiv direkte til arkivdepot, og ikke overføre arkivet til departementet, slik utvalg og kommisjoner vanligvis gjør. Hvis ikke et klageorgan ble utpekt i lovforslaget ville utgangspunktet ha vært at arkivdepotets overordnede organ, i dag Kultur- og likestilingsdepartementet, ble klageinstans etter at arkivet var avlevert. Dette ville i større grad medføre behov for bistand ved behandlingen av klagesakene og kunne påføre dette departementet urimelige belastninger med behandling av klagesaker.

Ut fra dette foreslår departementet at det fastsettes i loven at departementet er klageinstans for kommisjonens avgjørelser etter offentleglova og for avgjørelser som gjelder kommisjonens arkiv etter at arkivet er avlevert til arkivdepot. Dette skal være det departementet som har ansvaret for det området som kommisjonens virksomhet omfattes av. Se forslaget til § 7 i lovforslaget.