5 Nærmere om hvilke saker kommisjonen skal se på
5.1 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet ble det gitt følgende beskrivelse av hvilke saker kommisjonen skal se på:
«Det framgår av kommisjonens mandat at det «[i] forbindelse med lovforslaget vil det bli foretatt en nærmere avgrensning av hvilke saker kommisjonen skal kunne vurdere, hvilke taushetsbelagte opplysninger som skal kunne innhentes fra hvilke tjenester og etater, og hvordan taushetsbelagt informasjon skal behandles.»
Loven vil danne den absolutte ytre rammen for kommisjonens arbeid. I det tilfelle mandatets angivelse av arbeidsoppgaver er videre enn hva loven tillater, må mandatet tolkes innskrenkende. Innenfor lovens rammer vil kommisjonen ha noe fleksibilitet i sin utvelgelse av saker, valg av metode og hvordan funnene og vurderingen av disse presenteres i kommisjonens NOU.
Kommisjonen velger selv hvilke konkrete saker den vil vurdere. Formålet med saksgjennomgangen vil gi sentrale føringer for kommisjonen når den skal velge ut saker for gjennomgang. Formålet med gjennomgangen er ifølge kommisjonens mandat «å gå dypere inn i hvordan radikalising og ekstremisme oppstår og å trekke lærdom fra sakene med sikte på å forbedre det norske samfunnets evne til å forebygge radikalisering og ekstremisme.» I mandatet står det videre om formålet med sakgjennomgangen:
«Saksgjennomgangen skal, sammen med kommisjonens øvrige arbeid, gi grunnlag for anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller forebygges og forhindres og i den forbindelsen belyse hva de offentlige tjenestene trenger i framtiden for å forebygge at lignende hendelser skjer igjen. Saksgjennomgangen skal belyse
i hvilken grad og eventuelt på hvilken måte det har forekommet svikt i det offentlige tjenesteapparatets håndtering i forkant av disse sakene som har hatt betydning for radikaliseringsprosesser
hvordan og hvorfor enkelte har blitt radikalisert
hvilke bekymringstegn for radikalisering som har foreligget
hvorfor personer ikke har blitt stoppet i sin radikaliseringsprosess
hva som burde blitt gjort fra ulike tjenester for å forhindre radikaliseringsprosesser
hvordan disse sakene skiller seg fra saker der man har lyktes i å forbygge radikalisering og ekstremisme
hvorfor tjenestene ikke har klart å forebygge i de tilfellene der de har blitt varslet eller har vært oppmerksomme på personer som er i risiko for å bli radikalisert eller i risiko for å utføre ekstremistiske handlinger
Mulige eksempler på svikt i det offentlige tjenesteapparatets håndtering kan være manglende eller mangelfull samhandling eller kommunikasjon mellom tjenester, mangelfullt regelverk, svak forståelse av eksisterende regelverk, manglende kunnskap, manglende risikoforståelse, svak eller hemmende organisasjonskultur, at essensielle tjenester eller samordningsmekanismer er fraværende eller andre forhold. Kommisjonen skal blant annet se på hvordan svikt kan oppstå i og mellom ulike etater, sektorer og nivåer.»
Når kommisjonen skal velge ut saker, må den legge vekt på å finne saker som hver for seg og samlet, kan belyse disse spørsmålene på en god måte.
Det framgår av mandatet at kommisjonen skal gjennomgå og vurdere «alvorlige saker som omhandler ekstremisme», for bedre å forstå hvordan ekstremisme kan oppstå. Det framgår videre at dette kan gjelde saker om terrorhandlinger eller andre handlinger som faller inn under gjerningsbeskrivelsen i straffeloven kapittel 16, 17 eller 18, men at det ikke er begrenset til det hvis kommisjonen finner andre passende saker. Sakene kan gjelde personer som har utviklet seg til å bli høyreekstremister eller ekstreme islamister, eller omhandle andre former for ekstremisme.
Ekstremisme er i mandatet definert som «handlemåter eller forestillinger som innebærer aksept av, aktiv støtte til eller deltakelse i voldshandlinger for å nå politiske, religiøse eller ideologiske mål». Radikalisering er definert som «en prosess der en person utvikler aksept for eller vilje til aktivt å støtte eller delta i voldshandlinger for å oppnå politiske, religiøse eller ideologiske mål.»
I alvorlighetskriteriet ligger det at kommisjonen ikke kan gå inn i saker med mindre saken har hatt alvorlige konsekvenser, for eksempel ved at den personen saken gjelder har begått eller forsøkt å begå alvorlige straffbare handlinger.
Straffeloven kapittel 16, 17 og 18 gjelder hhv. folkemord og krigsforbrytelser mv., vern av Norges selvstendighet mv., og terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Saker der en person er dømt for overtredelse av bestemmelser i disse kapitlene i straffeloven, vil typisk kunne være alvorlige saker, men ikke alle overtredelser av disse bestemmelsene vil være relevante. I tillegg må saken omhandle ekstremisme slik begrepet er definert i mandatet, og saken må også være egnet til å belyse hvordan radikalisering og ekstremisme oppstår og hvordan det bedre kan forebygges i framtiden.
Også andre saker enn straffesaker kan tenkers å belyse hvordan ekstremisme oppstår. Saksgjennomgangen er ikke begrenset til saker der personer er dømte etter straffeloven. Hvis kommisjonen finner andre passende saker, kan disse velges. Det kan for eksempel tenkes at en person som er radikalisert og som har utført ekstremistiske voldshandlinger el., ikke har blitt straffeforfulgt i Norge fordi personen befinner seg i utlandet, er forsvunnet eller død. Det kan også tenkes at personen var mindreårig da handlingen skjedde, og derfor ikke kan straffes, eller at en straffesak er henlagt eller at en person er frikjent fordi vedkommende var utilregnelig på handlingstidspunktet.
Det vil som nevnt under [høringsnotatet] punkt 4.10.3 ikke være skyldkonstaterende at kommisjonen velger ut en sak for gjennomgang. Det framgår eksplisitt av mandatet at kommisjonen ikke skal ta stilling til straffansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med enkeltsaker. I dette ligger det også at kommisjonen ikke skal uttale seg skyldkonstaterende i tilfeller hvor det ikke foreligger en endelig avgjørelse av skyldspørsmålet, og at kommisjonen heller ikke skal komme med uttalelser som kan så tvil om riktigheten av en frifinnende dom. Dette gjelder både for utformingen av kommisjonens rapport, men også for uttalelser i andre sammenhenger. For øvrig har kommisjonen taushetsplikt, hvilket begrenser adgangen til å uttale seg om taushetsbelagte opplysninger.
Det framgår ikke av mandatet hvor mange saker kommisjonen skal gjennomgå. For å trekke lærdom fra sakene mener departementet at kommisjonen bør gjennomgå et visst antall saker oppad begrenset til 20 saker. Departementet viser til at Barnevoldsutvalget og Partnerdrapsutvalget gjennomgikk henholdsvis 20 og 19 saker. Det vil være opp til kommisjonen å innenfor disse rammene finne ut hvor mange saker det er hensiktsmessig å gjennomgå.»
5.2 Høringsinstansenes syn
Kun to høringsinstanser har uttrykkelige merknader knyttet til hvilke saker kommisjonen skal se på.
Riksadvokaten uttrykker forståelse for at kommisjonen må ha handlingsrom til sitt utforskende arbeid, og at lovgiver av den grunn ikke kan gå for langt i å regulere hvilke opplysninger den skal kunne innhente. Riksadvokaten mener det likevel er det ønskelig med enkelte presiseringer av hvilke saker som omfattes av utleveringsretten. Riksadvokaten uttaler videre blant annet:
«Det er særlig ønskelig at departementet klargjør den nedre grensen for hva som er tilstrekkelig «alvorlige» straffbare handlinger. F.eks. bør det tas stilling til om kroppskrenkelse som anses grov fordi den er «motivert av fornærmedes hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse, religion.», jf. straffeloven § 272 første ledd bokstav e, omfattes. Videre bør det avklares om andre straffbare handlinger enn voldshandlinger, f.eks. hatefulle ytringer, jf. straffeloven § 185, kan omfattes. Det kan videre med fordel eksemplifiseres hvilke andre «alvorlige konsekvenser» de aktuelle sakene kan ha hatt enn det at gjerningspersonen har begått eller forsøkt å begå (tilstrekkelig alvorlige) straffbare handlinger.»
Riksadvokaten skriver at dersom kommisjonen får tilgang til og vurder saker som er under pågående etterforsking av politiet, vil dette kunne påvirke og i verste fall skade etterforskningen av en straffesak. Riksadvokaten uttaler blant annet:
«I forarbeidene til lovene om informasjonstilgang m.m. for Barnevoldsutvalget og Partnerdrapsutvalget er det presisert at disse utvalgene burde «unngå å gå inn i saker som er under pågående etterforskning av politiet, og at det i den grad det eksisterer tvilstilfeller så bør det være tjenesten selv, her politiet, som foretar en vurdering av om det er fornuftig å avgi opplysninger til utvalget». Videre heter det at utvalgene «skal ikke innhente opplysninger fra saker som er under etterforskning». Etter riksadvokatens syn bør tilsvarende unntak, eller i det minste tilsvarende oppfordring til kommisjonen om ikke å gå inn i straffesaker under etterforsking, inntas i innstillingen.»
Høringsuttalelsen fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er også relevant for kommisjonens saksutvelgelse. PST er svært positiv til kommisjonens arbeid og ønsker å gi tilgang til opplysninger det er behov for, slik at kommisjonen får et best mulig informasjonstilfang å bygge sitt arbeid på. PST påpeker imidlertid at en stor andel av de sakene PST arbeider med, er forebyggende saker der det enda ikke er begått straffbare forhold, og hvor vedkommende ikke er klar over at PST besitter opplysninger om dem. PST uttaler at det i mange tilfeller vil være kritisk dersom personene får informasjon eller kan gjenkjenne seg i materialet som kommisjonen offentliggjør. PST uttaler at det derfor blant annet må sikres at kommisjonen ikke tar direkte kontakt med de personene som de mottar graderte opplysninger om, og PST må være involvert før noe av materialet gjøres tilgjengelig for offentligheten.
Under henvisning til at det ikke er foreslått noen opplysningsplikt for kommisjonen gir PST videre uttrykk for at tjenesten ønsker å bidra med den informasjonen det bes om, men opplyser samtidig om at det kan foreligge forhold som medfører at informasjon ikke kan deles. PST skriver at de for eksempel ikke kan dele informasjon mottatt fra samarbeidende tjenester uten at dette er avklart med den enkelt tjenesten. Videre vil sensitiv kildeinformasjon, metodikk og pågående operative saker måtte vurderes svært nøye før tilgang gis. PST antar imidlertid at slike opplysninger ikke vil være nødvendig for kommisjonen å få tilgang til.
5.3 Departementets vurderinger
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet som er gjengitt ovenfor i punkt 5.1 om hvilke og hvor mange saker kommisjonen skal se på, men vil komme med noen presiseringer.
Departementet viser til Riksadvokatens ønske om å klargjøre den nedre grensen for hva som regnes som tilstrekkelig alvorlige straffbare handlinger. Departementet er enig med Riksadvokaten i at kommisjonen må ha handlingsrom til sitt utforskende arbeid, og at lovgiver av den grunn ikke bør gå for langt i å regulere hvilke opplysninger kommisjonen skal kunne innhente. Å trekke opp en tydelig og uttømmende nedre grense for hva som regnes som alvorlige saker, er vanskelig å gjøre i lovens forarbeider uten å begrense kommisjonens handlingsrom på en uønsket måte. Departementet legger imidlertid til grunn at straffebestemmelser må ha en strafferamme på minimum seks år for at en overtredelse skal kunne falle inn under alvorlighetskravet.
I mandatet vises det til at saker som omhandler ekstremisme der en person er dømt for overtredelse av bestemmelser i straffeloven kapitlene 16, 17 og 18 typisk vil kunne være aktuelle for utvelgelse. Også andre straffebestemmelser, kan være aktuelle dersom de omhandler ekstremisme slik dette er definert i mandatet. Kravet til minimum seks års strafferamme innebærer imidlertid ikke at alle straffebestemmelser med en strafferamme på seks år eller mer, vil kvalifisere for utvelgelse. Departementet legger for eksempel til grunn at en kroppskrenkelse som anses grov, jf. straffeloven § 272 første ledd bokstav e, ikke alene vil kvalifisere for utvelgelse. Bestemmelsen omhandler blant annet kroppskrenkelser som anses som grove fordi den er motivert av fornærmedes hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse, religion. Departementet legger videre til grunn at heller ikke en overtredelse av straffeloven § 352 første ledd om grovt skadeverk, alene vil kvalifisere for utvelgelse. Særlig grovt skadeverk, jf. straffeloven § 352 annet ledd kan imidlertid kvalifisere for utvelgelse. En overtredelse av straffeloven § 185 om hatefulle ytringer vil ikke alene kvalifisere for utvelgelse siden strafferammen her er tre år. Det samme vil gjelde en overtredelse av straffeloven § 264 om grove trusler.
Departementet er enig med Riksadvokaten i viktigheten av at kommisjonens arbeid ikke påvirker eller skader etterforskningen i saker som er under pågående etterforsking av politiet. Kommisjonen bør derfor som utgangspunkt ikke gå inn i saker som er under etterforskning. Dersom kommisjonen ønsker å se på en sak som er under etterforskning, og politiet mener dette ikke vil påvirke eller skade etterforskningen, mener imidlertid departementet at loven ikke skal stenge helt for at kommisjonen skal kunne se på saken. Det kan for eksempel tenkes saker som går over flere år, med flere straffesaker av ulik alvorlighetsgrad mot samme person der noen saker er avsluttet, mens andre er under etterforskning. Dersom kommisjonen ønsker å se på en sak som er under etterforskning, bør ikke kommisjonen innhente opplysninger i saken før det er avklart med politiet at kommisjonens gjennomgang er uproblematisk. Departementet viser videre til at lovforslaget ikke innebærer noen opplysningsplikt ovenfor kommisjonen. Politiet kan derfor selv vurdere hvorvidt de ønsker å gi kommisjonen innsyn i de sakene kommisjonen ber om innsyn i, herunder saker som er under etterforskning. Departementet vurderer at dette ivaretar hensynet til å ikke påvirke eller skade pågående etterforskning.
Departementet viser til PSTs uttalelse om at en stor andel av de sakene PST arbeider med er forebyggende saker der det enda ikke er begått straffbare handlinger, hvor vedkommende ikke er klar over at PST besitter opplysninger om dem, og det i mange tilfeller vil være kritisk dersom personene får informasjon eller kan gjenkjenne seg i materialet som kommisjonen offentliggjør. Departementet viser videre til PSTs uttalelse om at det derfor blant annet må sikres at kommisjonen ikke tar direkte kontakt med de personene som de mottar graderte opplysninger om, og at PST må være involvert før noe av materialet gjøres tilgjengelig for offentligheten. Departementet slutter seg til dette. Departementet mener videre at kommisjonen ikke bør gå inn i pågående forebyggende saker. Dette vil være svært vanskelig å gjøre uten å risikere å skade politiets forebyggende arbeid. Dersom kommisjonen skal gå inn i avsluttede forebyggende saker, må dette kun skje i samråd med PST slik at man sikrer at ikke graderte opplysninger blir avslørt. Departementet viser videre til at det også i slike forebyggende saker vil være opp til politiet å vurdere hvorvidt politiet ønsker å gi opplysninger til kommisjonen, og at det ikke foreligger noen plikt til å gi opplysninger.
Etter politiregisterloven § 54 tredje ledd gis det en begrunnelse som ikke tilkjennegir at det foreligger en registrering, dersom den registrerte ber om innsyn i egne personopplysninger og får avslag. Departementet vil understreke at den samme muligheten ikke vil foreligge for kommisjonen der kommisjonen får krav om innsyn fra den registrerte. Kommisjonen vil måtte vise til hvilken hjemmel som foreligger for avslag etter personopplysningsregelverket, og dermed tilkjennegi det dersom kommisjonen behandler personopplysninger om den som ber om innsyn. Politiet må derfor før de utleverer opplysninger til kommisjonen ta dette i betraktning.