4 Behovet for en lovregulering

4.1 Forslaget i høringsnotatet

Etter høringsforslaget skal det fastsettes en ny lov som regulerer Ekstremismekommisjonens informasjonstilgang m.m. I høringsnotatet ble det gitt følgende innledende redegjørelse for behovet for lovregulering:

«Bakgrunnen for at Ekstremismekommisjonen er oppnevnt er at det er behov for mer kunnskap slik at man best mulig skal kunne forebygge radikalisering og ekstremisme i framtiden. Departementet viser til kommisjonens mandat der behovet for kommisjonens arbeid og bakgrunnen for oppnevningen av kommisjonen beskrives slik:

«Radikalisering og ekstremisme er alvorlige samfunnsutfordringer som kan få store konsekvenser for liv, helse og trygghet. Å forebygge radikalisering og ekstremisme er viktig for å ivareta demokratiet.

Norge erfarte terrorens konsekvenser 22. juli 2011, da en bombe eksploderte i regjeringskvartalet i Oslo, og et massedrap fant sted på Utøya. Til sammen ble 77 mennesker drept i angrepene. I NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen ble det foretatt en uavhengig og bred gjennomgang av disse terrorangrepene, og det ble fremmet 31 anbefalinger. Det var ikke en del av 22. juli-kommisjonens mandat å se nærmere på spørsmål knyttet til gjerningsmannens motiv, oppvekst eller bakgrunn, eller på samfunnets tiltak for tidlig forebygging av radikalisering.

Norge erfarte terrorens konsekvenser igjen i forbindelse med moskéangrepet og drapet i Bærum 10. august 2019. Noen sider ved denne saken har blitt evaluert av et eksternt utvalg.

Gjerningsmennene i begge disse sakene var motivert av høyreekstremisme. Det siste tiåret har ekstreme grupper, miljøer og enkeltpersoner innen ekstrem islamisme og høyreekstremisme preget trusselbildet når det gjelder politisk motivert vold i Norge. Norske borgere har også deltatt som fremmedkrigere i konflikter i andre land. Norge skal ha vært blant landene i Europa med flest borgere som har deltatt som fremmedkrigere i borgerkrigen i Syria i forhold til folketallet, jf. (T. Hegghammer, 2014) «Norske fremmedkrigere i går og i dag.» (Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 30(4), 277–288).

Per april 2022 pågår det en krig i Europa. Russlands invasjon av Ukraina vil på sikt kunne påvirke trusselbildet i Norge, blant annet gjennom fremmedkrigeraktivitet fra ulike miljøer til ulike sider i konflikten.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) offentliggjør årlig Nasjonal trusselvurdering, som publiseres på PSTs nettsider. Den inkluderer blant annet vurderinger av trusler innen politisk motivert vold. De siste årene har PST sett en større bredde i ideologisk tankegods og i former for ekstremisme. I tillegg er stadig yngre aktører involvert. Ekstremisme har dessuten blitt et mer transnasjonalt fenomen, blant annet gjennom økt bruk av digitale kommunikasjonsplattformer og flere tilfeller hvor terrorangrep ett sted i verden har inspirert til angrep i andre land.

Norge har hatt en bred innsats mot radikalisering og ekstremisme over flere år. Arbeidet er forankret i en egen handlingsplan på feltet og en nasjonal kontraterrorstrategi. Det er opprettet en egen nettside om myndighetenes arbeid på feltet (radikalisering.no). Det er etablert en rekke tiltak for å forebygge radikalisering og ekstremisme. Disse involverer mange sektorer og tjenester på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Radikalisering og ekstremisme er internasjonale utfordringer som forekommer over hele verden, og som påvirker utviklingen i Norge.

For å best mulig kunne forebygge radikalisering og ekstremisme i framtiden, er det behov for mer kunnskap. Det er også behov for å se den kunnskapen og de erfaringene som allerede foreligger om ekstreme grupperinger og enkeltpersoner i sammenheng. Regjeringen oppnevner derfor en ekstremismekommisjon.»

Det er helt sentralt at Ekstremismekommisjonen gis et best mulig grunnlag for å undersøke og belyse hvordan radikalising og ekstremisme oppstår og å gi anbefalinger for å forbedre landets evne til å forebygge radikalisering og fremvekst av ekstremisme. Dette innebærer at kommisjonen har behov for tilgang til informasjon som er relevant og nødvendig for å oppfylle kommisjonens mandat. Departementet legger til grunn at en del av de opplysningene som det er aktuelt for kommisjonen å innhente, må regnes som opplysninger om noens «personlige forhold», som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Andre opplysninger kan dessuten være omfattet av taushetsplikt på andre grunnlag. Videre kan noen av opplysningene også omfattes av personvernforordningen artikkel 9 (særlige kategorier av personopplysninger) og artikkel 10 (straffbare forhold m.m.).

Departementet viser til at dersom kommisjonen skal kunne få tilgang til slike opplysninger, må særlig tre betingelser være til stede.

For det første må de personene som det er aktuelt å innhente opplysninger fra, ha adgang til å formidle opplysninger til kommisjonen uten hinder av taushetsplikt. Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 4 åpner for at opplysninger formidles til bruk for «utrednings- og planleggingsoppgaver, eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen». Bestemmelsen gir langt på vei tilstrekkelig hjemmel til å kunne gi opplysninger underlagt taushetsplikt til kommisjonen. Den gjelder imidlertid bare for personer som er underlagt forvaltningsmessig taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13, og omfatter ikke virksomheter og personer med profesjonsbestemt taushetsplikt. Departementet legger til grunn at opplysninger som er nødvendig for at kommisjonen skal oppfylle sitt mandat også kan være underlagt profesjonsbestemt taushetsplikt, og unntaket i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 4 er derfor ikke tilstrekkelig. Departementet mener også hensynet til klarhet og tydelighet tilsier at adgangen til å gi opplysninger til kommisjonen bør lovreguleres særskilt. Det er et vesentlig poeng at lovhjemmelen bør være klarest mulig, slik at det ikke oppstår tvil om offentlige myndigheter og profesjonsutøveres adgang til å gi opplysninger til kommisjonen uten å bryte taushetsplikt.

For det andre må det sikres at kommisjonens egen taushetsplikt er regulert på en hensiktsmessig måte. Uten særskilt lovregulering, vil de alminnelige taushetspliktreglene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f gjelde. Etter departementets oppfatning er det imidlertid nødvendig å innføre noen særregler for kommisjonen. Dette har særlig betydning fordi kommisjonen kan få innsyn i opplysninger fra virksomheter og personer som er bundet av ulike former for taushetsplikt. Dette omtales nærmere nedenfor i [høringsnotatet] punkt 4.5.

For det tredje må det sikres at kommisjonen har et tilstrekkelig rettsgrunnlag etter personvernforordningen for innhentingen og den videre behandlingen av personopplysningene, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e, artikkel 6 nr. 4 og artikkel 9 nr. 2 bokstav g. Dette omtales nærmere nedenfor i [høringsnotatet] punkt 4.6.

Å innhente taushetsbelagte opplysninger uten samtykke vil kunne være et inngrep i noens privatliv. Dette er nærmere omtalt i [høringsnotatet] punkt 4.10.1 der forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene vurderes. Et inngrep i noens privatliv skal ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå et legitimt formål. Departementet har derfor vurdert om formålet med kommisjonens arbeid også kan oppnås ved tiltak som er mindre inngripende overfor enkeltpersonene opplysningene gjelder. Det er vurdert om materialet kan innhentes i anonymisert form eller ved samtykke fra de berørte personene, og om det er tilstrekkelig å bruke opplysninger som allerede er kjent gjennom åpne kilder.

Departementet mener at kommisjonen ikke vil få et godt nok grunnlag for sitt arbeid ved å kun basere seg på opplysninger som allerede er kjent gjennom åpne kilder, og at verken anonymisering eller samtykke vil være tilstrekkelig som hjemmelsgrunnlag for å sikre kommisjonen tilgang til nødvendige opplysninger.

Når det gjelder muligheten for å basere arbeidet på opplysninger som allerede er kjent gjennom åpne kilder, vil departementet bemerke at kommisjonen, i tråd med føringer i mandatet og føringer i den foreslåtte loven inkludert dens forarbeider, selv skal velge ut hvilke saker den skal gå inn i. Det betyr at kommisjonen både kan gå inn i saker der det foreligger relativt mye informasjon i åpne kilder, men også at kommisjonen kan gå inn i saker der lite eller ingen informasjon foreligger i åpne kilder. Ved at kommisjonen gis hjemmel til å innhente taushetsbelagte opplysninger, får kommisjonen en mulighet til å gå dypt inn i de enkelte sakene og til å danne seg et helhetsbilde. Departementet vurderer at kommisjonen ved å få tilgang til taushetsbelagt informasjon dermed vil kunne frembringe ny kunnskap som er nødvendig for å forstå hvordan ekstremisme oppstår, og lære om hva slags tiltak som fungerer for å forbygge og motvirke radikalisering og ekstremisme. Den samme kunnskapen kan ikke frambringes ved at kommisjonen kun baserer seg på opplysninger som allerede er kjent gjennom åpne kilder.

Departementet mener at det verken vil være hensiktsmessig eller tilstrekkelig å basere formidlingen av opplysninger på samtykke alene. Det er lite sannsynlig at de aktuelle personene vil samtykke til å gi kommisjonen de opplysningene kommisjonen ønsker. Å basere tilgangen til nødvendige opplysninger på samtykke vil kunne føre til at kommisjonen ikke får tilgang til alle nødvendige opplysninger, og at kommisjonen dermed ikke vil få et godt nok grunnlag for sine anbefalinger.

Lovbestemt taushetsplikt er ikke til hinder for at opplysninger gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates («anonymisering»), jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 2. Dette er bare aktuelt der behovet for beskyttelse er ivaretatt ved at den eller de opplysningene gjelder, er effektivt vernet mot å bli identifisert. Vedkommende må heller ikke kunne identifiseres gjennom krysskopling av de opplysningene som det er aktuelt å gi, og andre opplysninger.

Departementet vurderer at å innhente nødvendige opplysninger i anonymisert form ikke vil være mulig eller hensiktsmessig. I noen saker vil identiteten til den saken gjelder kunne være kjent og det vil dermed ikke være mulig å anonymisere saken. For kommisjonen vil det videre ikke være mulig å innhente og kople sammen opplysninger fra flere tjenester i samme sak uten at de som skal be om opplysninger, kan identifisere saken og de personene saken gjelder. Anonymisering vil derfor ikke være et tilstrekkelig grunnlag for å gi kommisjonen tilgang til opplysninger i konkrete saker.

Dokumentasjonen kommisjonen trenger innsyn i vil være omfattende. Det må antas at sakene kommisjonen skal gjennomgå, vil inneholde et stort omfang av taushetsbelagte opplysninger. Det vil være vanskelig og svært ressurskrevende å sikre en fullstendig anonymisering dersom kommisjonen skulle basere seg på det. I Barnevoldsutvalgets arbeid kunne taushetsbelagte opplysninger gis til utvalgets leder, nestleder og sekretariat. Opplysninger «om navn, adresse og andre direkte identifiserbare opplysninger om dem saken direkte gjelder» skulle fjernes før de øvrige medlemmene i utvalget fikk tilgang til dokumentene. Dette var altså ikke et krav om en fullstendig anonymisering, jf. kravene i forvaltningsloven § 13 a nr. 2. Likevel var dette et svært ressurskrevende arbeid og en lite hensiktsmessig løsning, jf. NOU 2017: 12 Svikt og svik — Gjennomgang av saker hvor barn har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt punkt 5.2.5. Barnevoldsutvalgets arbeid viser hvor krevende selv en ufullstendig anonymisering av saksdokumenter vil være. En slik løsning bør etter departementets syn ikke gjentas. Det er derfor etter departementets syn ikke hensiktsmessig at saksdokumentene anonymiseres verken før opplysningene avgis til kommisjonen (av den som avgir opplysninger), eller etter at kommisjonen har mottatt dem (f.eks. av kommisjonens sekretariat).

For å sikre kommisjonens tilgang til opplysninger, foreslår departementet derfor å lovregulere at enhver, uten hinder av taushetsplikt, kan gi til kommisjonen de opplysninger som er nødvendige for at kommisjonen skal kunne utføre sine oppgaver. Forslaget er nærmere omtalt nedenfor i [høringsnotatet] punkt 4.4.

Departementet viser også til at tilsvarende spørsmål har vært gjenstand for lovregulering ved oppnevnelsen av andre sammenlignbare utvalg og kommisjoner. Dette gjelder blant annet for Barnevoldsutvalget, Partnerdrapsutvalget, NAV-granskningsutvalget, og Koronakommisjonen jf. henholdsvis lov 27. mai 2016 nr. 13 om informasjonstilgang m.m. for Barnevoldsutvalget, lov 29. november 2019 nr. 75 om informasjonstilgang m.m. for Partnerdrapsutvalget, lov 20. desember 2019 nr. 85 om informasjonstilgang mv. for utvalget for ekstern gransking av saken knyttet til feilaktig praktisering av adgangen til å motta sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger ved opphold i et annet EØS-land og lov 4. desember 2020 nr. 136 om informasjonstilgang m.m. for den uavhengige kommisjonen som skal gjennomgå og evaluere myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien i Norge (Koronakommisjonen).»

4.2 Høringsinstansenes syn

Senja kommune, Skien kommune og MiRA-Senteret har uttalt at de generelt støtter lovforslaget. Skien kommune uttaler:

«Det er av stor betydning at vi som samfunn tar slike utfordringer på alvor. Den metodiske tilnærmingen som er valgt ved å fokusere på systemsvikt og læring gjennom å se på tidligere saker, vurderes som svært hensiktsmessig. Det å i ettertid se på egen praksis og konkrete tilfeller kan gi oss ny kunnskap. I en slik prosess kan vi tilegne oss kompetanse og derved styrke oss som samfunn for å forhindre at lignende hendelser skal skje igjen.»

Domstoladministrasjonen, Helsedirektoratet, Datatilsynet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Asker kommune og KS støtter at det gis en særskilt lov som regulerer Ekstremismekommisjonens informasjonstilgang. Asker kommune slutter seg for øvrig til hele høringsuttalelsen fra KS. Domstoladministrasjonen uttaler:

«Vi er enige i at det er behov for ekstremismekommisjonen, og støtter kommisjonens arbeid. Det er viktig at kommisjonen har et tilstrekkelig, utvilsomt og klart rettslig grunnlag for å innhente og behandle informasjonen den skal basere sine vurderinger på. Vi er enige i at det bør foretas lovendringer for å sikre tilstrekkelig rettslig grunnlag for kommisjonens arbeid.»

Helsedirektoratet støtter at det gis en lov for å behandle personopplysninger til kommisjonen, og uttaler at offentlige myndigheter på en best mulig måte må være rustet til å ivareta sine oppgaver om å forebygge og forhindre fremvekst av radikalisering og ekstremisme.

PST er svært positive til det arbeidet kommisjonen skal gjøre og uttaler:

«En av PSTs hovedoppgaver er å forebygge og etterforske sabotasje og politisk motivert vold og overtredelse av straffelovens bestemmelser om terror, jf. politiloven § 17 b, og anbefalingene fra kommisjonens arbeid vil gi verdifulle bidrag til PSTs arbeid på dette feltet.»

Datatilsynet uttrykker forståelse for at Ekstremismekommisjonen må ha tilgang til taushetsbelagte personopplysninger for å få utført sitt oppdrag, herunder særlige kategorier av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 9 og opplysninger om straffbare forhold og lovovertredelser, jf. artikkel 10. Datatilsynet uttaler:

«Vi ser at departementet har gjort en konkret vurdering av om kommisjonen i stedet kunne benyttet opplysninger fra åpne kilder, opplysninger avgitt etter samtykke eller anonymisert informasjon. Vi finner ikke grunnlag for å overprøve departementets konklusjon om at det vil være umulig og/eller uforholdsmessig arbeidskrevende å basere seg på denne typen kildemateriale.

Kommisjonens innhenting og behandling av taushetsbelagte personopplysninger vil innebære et inngrep i privatlivet til de personene opplysningene gjelder. Vi støtter departementets vurdering av at kravene til en klar og tydelig hjemmel for inngrepet tilsier at kommisjonens adgang til å innhente informasjon må reguleres i egen lov. I likhet med departementet, vil vi vise til kravet til et tilstrekkelig klart supplerende rettslig grunnlag i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e, jf. artikkel 6 nr. 4, og artikkel 9 nr. 2 bokstav g.»

Mediebedriftenes landsforening, Norsk redaktørforening, Norsk journalistlag og Norsk presseforbund uttrykker i en felles uttalelse at Ekstremismekommisjonens oppdrag er viktig, og de oppfatter at de rettslige rammene for arbeidet som foreslås i høringsforslaget i det store og det hele er kloke. De har enkelte merknader knyttet til forslagene som berører kommisjonens saksbehandlingsregler. Disse omtales nærmere i punkt 8.

Legeforeningen er ikke generelt imot at det gis en lov for Ekstremismekommisjonens informasjonstilgang m.m., men uttaler at lovens unntak fra taushetsplikten er for omfattende, og at forslaget må avgrenses mot opplysninger underlagt profesjonsbestemt taushetsplikt i helse- og omsorgstjenesten. Legeforeningen viser til at departementet i høringsforslaget har sett hen til hvordan informasjonstilgang har blitt regulert ved nedsettelse av utvalg med sammenlignbare mandat og oppgaver, og uttaler:

«Legeforeningen har i tilsvarende høringer påpekt at vi synes det er vanskelig å se begrunnelsen for et så omfattende og generelt unntak fra taushetsplikten, og er bekymret for at dette har blitt en akseptert regulering for ulike kommisjoners tilgang til informasjon.»

4.3 Departementets vurderinger

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om å fastsette en særskilt lov om informasjonstilgang, taushetsplikt, behandling av personopplysninger m.m. for Ekstremismekommisjonen. Departementet viser til den begrunnelsen som ble gitt i høringsnotatet og som er gjengitt ovenfor i punkt 4.1. Bortsett fra innspill fra en privatperson, har det ikke kommet innvendinger mot at det fremmes en egen lov om informasjonstilgang m.m. for Ekstremismekommisjonen. Det har imidlertid kommet flere innvendinger mot innretningen av loven fra ulike høringsinstanser. Departementet viser til vurderingene som er gjort nedenfor når det gjelder disse innspillene, særlig i punktene 7 til 10, samt i punkt 13.1.